Moet de vrouw meer
worden geholpen?
Onlangs heeft de Emancipatieraad
het rapport Emancipatiebeleid in macro-economisch perspectief uitgebracht1. De hoofdlijnen van dit rapport
zijn door Mevr. Bruyn-Hundt in ESS van
12 april jl. weergegeven2.
Het betreft hier een buitengewoon
belangwekkend rapport. Ten eerste
omdat het zich – waar mogeljk – baseert op kwantitatieve gegevens, die
met behulp van eigen achtergrondstudies en met bijstand van de Stichting
voor Economisch Onderzoek en het
Centraal Planbureau zijn verzameld.
Zorgvuldig worden ontwikkelingen bij
ongewijzigd beleid geschetst. Veel aandacht is besteed aan manieren om de
effecten, baten en lasten van de inzet
van beleidsinstrumenten te kunnen berekenen. Hierin ligt de tweede reden
van de betekenis van het rapport. Tegen de achtergrond van ongewijzigd
beleid worden – wederom zo exact mogelijk – zes instrumenten besproken,
die de inschakeling van de vrouw in het
arbeidsproces beleidsmatig bevorderen. Opvallend is de conclusie dat deze
maatregelen de vrouwelijke beroepsbevolking vergroten, de werkgelegenheid doen toenemen, en het actieve
deel van de bevolking ophogen (en de
werkloosheid verlagen), een en ander
bij kostenneutraliteit. Keert inderdaad
alles ten goede als deze instrumenten
worden ingezet? Kan zonder extra kosten grotere economische zelfstandigheid van de vrouw worden bereikt? Is
dat niet te mooi om waar te zijn? Schuilen er geen addertjes onder het gras?
Nadere kennisneming van het rapport
brengt mij op zes kanttekeningen die
voornamelijk de beleidsmatige kant betreffen.
Overheid
In het rapport wordt sterk gepleit voor
maatregelen van de overheid om verdere emancipatie van de vrouw te bewerkstelligen. Wie terugblikt kan constateren dat, daar waar de positie van
de vrouw op de arbeidsmarkt is verbeterd (stijgende participatie en toeneming van deeltijdfuncties en van tijdelijke arbeid waarin veel vrouwen werkzaam zijn), dit niet als resultaat kan worden beschouwd van gericht overheidsbeleid. De grotere inschakeling van de
vrouw in het arbeidsproces is meer het
ESB 17-5-1989
resultaat van toenemende deelneming
aan het onderwijs, van flexibilisering
van de arbeidsmarkt, van de opkomst
van dienstverlenende sectoren, ook in
de verzorgende en sociaal-culturele
sfeer. Deze veranderingen zijn over het
algemeen niet opgetreden met het directe oogmerk de economische zelfstandigheid van de vrouw te vergroten.
Mijns inziens is het een misvatting te
menen dat de huidige stand van participatie van de vrouw in het arbeidsproces
het gevolg is van daarop gericht overheidsbeleid. Bruyn-Hundt is dat kennelijk met mij eens als zij stelt: “Sinds 1975
voert de Nederlandse overheid een
emancipatiebeleid. Dit beleid is echter
zo tweeslachtig en marginaal, dat de
voortgang van emancipatie op het terrein van arbeid en inkomen gering is”3.
Is het dan niet ook een misvatting te
menen dat de van de overheid gevraagde maatregelen voor de komende jaren
en generaties (bij voorbeeld de toeneming van kinderdagverblijven, de stimulering van deeltijdarbeid bij mannen
in hogere functies en de bevordering
van arbeidstijdverkorting met handhaving of verlenging van de bedrijfstijd)
meer zullen opleveren? Verwacht de
Emancipatieraad-tegen historisch beter weten in – niet te veel van de overheid?
Vakbeweging
Dit brengt mij op een tweede kanttekening. Bij de bespreking van de diverse beleidsmaatregelen valt op dat expliciet of impliciet wordt gedacht aan uitvoering door de overheid. Verwacht de
Emancipatieraad niets van de vakbeweging als voertuig voor emancipatie
en inschakeling van de vrouw in het arbeidsproces? Zou door sterkere aansluiting van vrouwen bij vakorganisaties
niet kunnen worden bereikt dat in collectieve arbeidsovereenkomsten meer
vrouwvriendelijke afspraken worden
gemaakt (bij voorbeeld over het aantrekken van vrouwen in bedrijven, over
interne scholing voor vrouwen, over
carriereplanning, over -kinderopvang
enzovoort). Curieus is dat de vakbeweging als emancipatiekanaal in het rapport in het geheel niet aan de orde komt.
Het woord Vakbeweging’ wordt slechts
eenmaal genoemd als wordt geconstateerd dat in Engeland overheid noch
vakbeweging belangstelling hebben
voor arbeidstijdverkorting4. In samenhang met de eerste kanttekening rijst de
vraag: verwacht de Emancipatieraad
niet te weinig van de vakbeweging en
van onderhandelingen tussen sociale
partners?
Pre-occupatie
In het rapport worden oorzaken voor
de achterstand van vrouwen op de arbeidsmarkt naar voren gebracht en oplossingen ter verbetering aangereikt die
voor een belangrijk deel ook van betekenis zijn voor de positie van andere
achterstandgroepen als jongeren, ouderen, etnische minderheden, bewoners van achterstandswijken in grote
gemeenten, gehandicapten enz. De
oorzaakanalyse en het palet beleidsoplossingen hebben met andere woorden
een breder bereik dan de positie van de
vrouw op de arbeidsmarkt. Treffend in
dit verband acht ik dat ter vervulling van
moeilijk vervulbare vacatures – als algemeen arbeidsmarktprobleem – in het
rapport voor een extra op vrouwen gerichte scholingsinspanning wordt gepleit en niet voor andere achterstandgroepen.
Deze prioritaire pre-occupatie met de
vrouw kan worden gelegitimeerd door
een afwegingsproces dat aantoont dat
de zwakte van vrouwen ten opzichte
van andere (potentiele) aanbieders groter is. Zo’n afweging bevat het rapport
echter niet. Gaat aan de toespitsing op
de vrouw niet de vooronderstelling
vooraf dat haar arbeidsmarktproblemen erger zijn dan die van andere categorieen? En is dat zo?
Berekeningen
Een vierde kanttekening betreft de
gehanteerde cijfers en veronderstellingen. Door gebrek aan voldoende gegevens zijn op onderdelen enige malen
tentatieve of partiele berekeningen uitgevoerd. Als zodanig is dit te loven; al-
1. Emancipatiebeleid in macro-economised
perspectief, Emancipatieraad, Den Haag,
april 1989.
2. M. Bruyn-Hundt, Emancipatiebeleid in
macro-economisch perspeclief, ESB, 12
april 1989, biz. 360 e.v.
3. Idem, biz. 361.
4. Emancipatieraad, op cit., biz. 28.
483
leen een zo goed mogelijk uitgevoerde
cijfermatige onderbouwing levert immers overtuigende argumenten voor
beleidshandelen. In dit verband kan
men zich echter wel bij enkele punten
afvragen of de huidige stand van kennis wel de duidelijke uitspraken en beleidsaanbevelingen
rechtvaardigt.
Sommige berekeningen zijn per leeftijdscohort uitgevoerd; waar dat niet
mogelijk was zijn er uitkomsten geleverd over de hele periode tot 2000, bij
voorbeeld bij de effecten van her-, omen bijscholing en bij individualisering
door afschaffing van de dubbele belastingvrije som. Ook betwijfel ik of altijd
met de goede veronderstellingen is gewerkt. In het rapport wordt verband gelegd tussen het scheppen van voldoende kinderopvangvoorzieningen en het
vaker kiezen van meisjes voor beroepsgerichte opleidingen. Als er al een verband bestaat, dan is het – zo lijkt mij buitengewoon los.
Bij de kwantificering van de individualisering in de belasting en in de sfeer
van de sociale zekerheid wordt gesteld:
“Het CPB rekent met de veronderstelling dat als gevolg van deze maatregelen alle vrouwen in de betrokken leeftijdscategorie zich aanmelden op de arbeidsmarkt”. Is het nu realistisch te menen dat de verwijdering van het kostwinnerselement uit het belastingstelsel
en/of het sociale-zekerheidsstelsel alle
vrouwen naar het arbeidsproces
dwingt? Wordt dat effect niet overschat? De cijfers zijn in hoge mate tentatief, de werkelijkheid kan er in de toekomst heel anders uitzien dan nu wordt
verondersteld of berekend. Tegen deze
achtergrond rijst de vraag of hierop wel
pregnante beleidsaanbevelingen kunnen worden geplaatst. Moeten algemene of verzorgende opleidingen wel worden afgeraden, dan wel moeten meisjes met zo’n opleiding worden omgeschoold, zoals in het rapport wordt bepleit, omdat juist in die richtingen de
werkloosheid in het laatste decennium
van deze eeuw zal toenemen. In elf jaar
kan er heel wat gebeuren; vooruitberekeningen over aantallen arbeidsplaatsen, laat staan naar kwaliteit en richting
onderscheiden, zijn zo zacht als boter.
Het is zeer wel denkbaar dat door vergrijzing de behoefte aan verzorgende
beroepen de komende jaren juist zal
toenemen, mede afgedwongen door
ouderen als nieuwste pressiegroep. Ik
zou het advies aan meisjes, om geen
studie en/of beroep in de verzorgende
sfeer te kiezen, niet voor mijn rekening
durven nemen.
Interpretatie
Voorts heb ik aarzelingen bij de interpretatie van gegevens en beleidsmaatregelen in het rapport. Naar mijn smaak
worden de cijfers van het trendscenario
(ontwikkeling bij ongewijzigd beleid) te
484
negatief gei’nterpreteerd, terwijl bij de
dit toch in dat minder mannen of anbeleidsmaatregelen het positieve effect
dere vrouwen in het arbeidsproces
wordt overschat. Laat ik enkele feiten
worden ingeschakeld om de plaatsen van de uittredenden te bezetten
uit het trendscenario noemen:
en dat brengt ook kosten (omscho- het deelnemingspercentage van
vrouwen aan de beroepsbevolking is
ling, uitkering) met zich mee;
aanzienlijk toegenomen;
– er bestaat bij de Emancipatieraad
– het aandeel van vrouwen in deeltijdeen groot optimisme over de betekearbeid is sterk toegenomen;
nis van meer kinderopvang voor ar- het aantal deeltijdbanen is sterk toebeidsmarktdeelneming van vrougenomen. Positief gevolg van deze
wen. De vergroting van de capaciteit
ontwikkeling voor de emancipatievan kinderopvang met 100.000 kinderen zou een stijging betekenen
voortgang, zoals ook het rapport vermeldt, is dat kinderen van tweevervan de vrouwelijke beroepsbevoldieners vaker kiezen voor een leefking met 90.000 personen. Voorts
patroon, waarin beide partners buivalt te lezen dat de Emancipatieraad
“niet somber” is over de bezetting
tenshuis werken;
– het opleidingsniveau van vrouwen is
van kindplaatsen in kinderdagverblijsterk gestegen;
ven en “optimistisch” is over de be- in 1988 blijft een derde van de vroureidheid van werkgevers om een exwen na de geboorte van het eerste
ploitatiebijdrage te leveren. De basis
kind werken, in 1980 was dat nog
voor deze stemming ontbreekt echslechts een op de vijf;
ter. Als het laatst genoemde optimis- afgemeten aan andere landen haalt
me zo groot is, zo kan men zich afons land versneld de historisch lage
vragen, waarom kiest men dan voor
kinderdagverblijven via overheidsparticipatiegraad van vrouwen in;
– de sekse-segregatie neemt af: tussubsidiering en niet voor bedrijfscresen 1971-1979 ging 84% van de
ches;
groei van de vrouwelijke beroepsbe- – als effect van de positieve-actieplanvolking naar beroepen waarin vrounen wordt vooral gewezen op de koswen zijn oververtegenwoordigd en
tenbesparing die optreedt omdat
16% naar mannenberoepen. Tussen
minder vrouwen zullen uittreden. Het
1979-1985 waren deze percentages
te behalen kostenvoordeel wordt af76 en 24;
gemeten aan de kosten die in het al- het CPB voorziet voor vrouwen als
gemeen zijn gemoeid met werving en
geheel een toeneming van de arselectie om een arbeidsplaats bezel
beidsmarktparticipatie van ruim 42%
te krijgen. Het veranderende effect
in 1985 tot ruim 52% in 2000, de parop de uittreding van vrouwen door
ticipatie van de gehuwde vrouw stijgt
het uitvoeren van positieve-actievan ruim 35% naar 50%.
plannen is natuurlijk maar een zeer
klein onderdeel van de mobiliteitsBovengenoemde cijfers en ontwikstromen in Nederland (ca. 25% van
kelingen dienen naar mijn oordeel poside beroepsbevolking per jaar).
tiever te worden gewaardeerd dan de
zuinige samenvattende conclusie over
Samengevat: de cijfers en ontwikkehet trendscenario in het rapport: “De lingen van het trendscenario kunnen
conclusie uit de ontwikkeling van de ar- met even veel (of meer) recht minder
beidsmarktpositie van vrouwen en somber worden bezien. Naarmate het
mannen bij ongewijzigd beleid is onmis- oordeel bij ongewijzigd beleid positiekenbaar: maatschappelijke belemme- ver is, is de noodzaak minder aanwezig
ringen en weerstanden lijken een ver- om extra maatregelen in te zetten. Bedergaande doortocht van emancipatoi- schouwt men de bepleite maatregelen
re vooruitgang te remmen”. Ook zonder naar hun effect, dan wordt de optimistide inzet van de extra maatregelen die sche toon in het rapport niet in de feiten
het rapport bepleit wijzen de pijlen voor weerspiegeld.
de positie van de vrouw op de arbeidsmarkt reeds in de goede richting en zal Kosten
“verdergaande doortocht van vooruitTen slotte een opmerking over de
gang” optreden.
kosten van uitvoering van het programDaartegenover lijken de beleids- ma. Het rapport bevat de suggestie dat
maatregelen in hun effecten overschat. de voorgestelde maatregelen als het
Ik noem enige voorbeelden:
ware kostenneutraal kunnen worden
– in het rapport wordt opgemerkt dat in- uitgevoerd. Kernachtig wordt bij het fidien uittreding van vrouwen ten ge- nanciele plaatje opgemerkt “…dat in fivolge van het kinderdal wordt tegen- nancieel opzicht de emancipatoire wengegaan, de kosten ter compensatie sen ruim gefinancierd kunnen worden
van de nadelige gevolgen van uittre- met de middelen die uit het beleid zelf
ding en (latere) herintreding van voortkomen”.
vrouwen af nemen. Indien de werkgeWie nadrukkelijker kijkt, ontdekt dat
legenheid echter geen wijziging on- de opbrengsten vooral liggen bij doordergaat (en waarom zou dat!) houdt voering van de individualisering in het
belastingsysteem en de sociale zekerheid (en dan met name in de belastingsfeer), en dat de kosten ontstaan door
de scholingsmaatregelen en kinderopvangvoorzieningen. Maar het afschaffen van de overheveling betekent toch
eigenlijk niets meeren niets minder dan
een belastingverzwaring, hetgeen heel
anders klinkt dan “…middelen die uit het
beleid zelf voortkomen”. Kritischer geformuleerd kan men met betrekking tot
opbrengsten en kosten stellen dat de
kosten voor scholing en kinderopvang
vooral worden gefinancierd uit een belastingverhoging, die als individualisering emancipatorisch wordt gelegitimeerd. Zou dit laatste geen doorgang
vinden en de andere maatregelen wel,
dan wordt een aanzienlijk deel van de
kosten niet goedgemaakt.
W. van Voorden
Hoogleraar sociaal-economisch beleid aan
de Faculteit der Sociale Wetenschappen
van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Naschrift
__
___
Inderdaad, de arbeidsmarktparticipatie van (gehuwde) vrouwen is de laatste jaren toegenomen. Niet dank zij
overheidsbeleid, maar ondanks overheidsbeleid. De toeneming van de arbeidsmarktparticipatie kan worden vergeleken met een rijdende trein die afgeremd wordt door de instandhouding van
kostwinnersfaciliteiten in allerlei inkomensregelingen. Een trein die bovendien wordt afgeremd, omdat hij onvoldoende energie krijgt toegevoerd door
het vrijwel ontbreken van kinderopvang
en andere maatregelen die de combinatie van betaald en onbetaald werk
mogelijk maken. Het is niet voor niets
dat Nederland vergeleken met de ons
omringende landen een achterlijke positie inneemt wat betreft de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen. Vandaar het voorstel van de Emancipatieraad voor een samenhangend pakket
van maatregelen om de economische
zelfstandigheid van vrouwen een stapje verder te brengen, een pakket dat
kostenneutraal is en dat de werkgelegenheid vergroot.
Wettelijke taak
De Wet op de Emancipatieraad van
21 januari 1981 zegt in artikel 3, dat de
regering de Raad om advies moet vragen “…over alle belangrijke voornemens, specifiek gericht op de emancipatie van vrouwen alsmede over belangrijke voornemens, die aanzienlijke
gevolgen kunnen hebben voor de positie van vrouwen”. Hoewel de Emancipatieraad goede verwachtingen heeft
ESB 17-5-1989
over de bijdrage van de vakbeweging
aan het emancipatieproces, heeft de
Raad niet als taak te adviseren over wat
de vakbeweging zou moeten doen of
nalaten. De “prioritaire pre-occupatie
met de vrouw”, waarover Van Voorden
zich verbaast, kan eveneens verklaard
worden uit deze wettelijke taak.
Berekeningen
Vrouwen hebben ongelijke kansen in
het emancipatieproces: oudere vrouwen hebben veelal weinig arbeidsmarktervaring en een verouderde opleiding. Deopleidingsachterstandvanjonge vrouwen is veel geringer, terwijl zij
bovendien nog de gelegenheid hebben
de broodnodige arbeidsmarktervaring
op te doen, bedrijfstraining te krijgen en
hun promotiemogelijkheden te benutten. Jonge vrouwen met (kleine) kinderen hebben echter minder kansen op de
arbeidsmarkt dan jonge vrouwen zonder kinderen. Het scenario van de
Emancipatieraad sluit aan bij de verschillen in kansen en mogelijkheden
voor vrouwen. Vandaar dat sommige
maatregelen per leeftijdsgroep zijn berekend of op een bepaalde groep vrouwen zijn gericht. Zo heeft een onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau aangetoond, dat het aanbod
van kwartair opgeleiden in de periode
1986-1990 veel sneller toeneemt dan
de vraag, zodat de werkloosheid in
deze sector verder zal toenemen1. Herscholing voor een deel van deze groep
lijkt daarom gewenst.
Is beleid nodig?
Van Voordens kernvraag is of beleidsmaatregelen nu eigenlijk wel nodig
zijn. Het emancipatieproces vordert immers ook zonder beleidsmaatregelen?
Hij realiseert zich kennelijk niet dat
vrouwen, zolang de verantwoordelijkheid voor de kinderen en het huishouden als vanzelfsprekend bij hen terecht
komt, gedurende hun gehele leven
nooit dezelfde positie als mannen op de
arbeidsmarkt zullen innemen. Het streven naar een gelijkwaardige positie op
de arbeidsmarkt is juist de kern van
economische zelfstandigheid, zoals in
het door de Kamer bekrachtigde Beleidsplan emancipate is vastgelegd.
Een gedeeltelijk basisinkomen, waar
Albeda zo voor pleit, zal het arbeidsaanbod van vooral vrouwen doen afnemen en de arbeidsmarktpositie van
vrouwen nog verder verslechteren. Beleidsmaatregelen die de combinatie
van kinderverzorging en betaalde arbeid mogelijk maken moeten de vicieuze cirkel doorbreken waardoor voorkomen wordt dat een volgende generatie
herintreedsters en bijstandsmoeders
ontstaat. Zweden is naar dit doel op
weg: daar heeft de overheid consequent alle kostwinnersfaciliteiten verwijderd en gezorgd voor voldoende kin-
deropvang. Het resultaat is dat 78% van
de vrouwen op de arbeidsmarkt participeert tegen 84% van de mannen3.
Kosten
Van Voorden betwijfelt of uitvoering
van het pakket beleidsmaatregelen
kostenneutraal kan geschieden. De opbrengsten liggen vooral bij de doorvoering van de individualisering in het belastingstelsel en het sociale-zekerheidsstelsel, de kosten ontstaan door
scholingsmaatregelen en kinderopvang. Hij merkt op dat het afschaffen
van de basisaftrek in de inkomstenbelasting een belastingverzwaring is. Het
is maar hoe je er tegen aankijkt. Overheveling van de basisaftrek is een belastingverlichting voor alleenverdieners, maar een rem op de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen. Wat is
de rechtsgrond voor die belastingverlichting en andere kostwinnersfaciliteiten? Het verzorgen van (kleine) kinderen? Waarom zijn die kostwinnersfaciliteiten dan ook beschikbaar voor vrouwen die nooit kinderen gehad hebben?
Is de rechtsgrond dan wellichtde onderhoudsplicht van de gehuwde man?
Nee, want ook ongehuwd samenwonende mensen kunnen kostwinnersfaciliteiten krijgen. Als de volgende generatie vrouwen van het begin af haar economische zelfstandigheid weet te behouden, ook als deze vrouwen kinderen krijgen, zijn kostwinnersfaciliteiten
overbodig.
De gangbare economische theorie,
zoals die verwerkt is in het middellange-termijnmodel waarmee het CPB
werkt, veronderstelt dat een vergroting
van het arbeidsaanbod leidt tot een vermindering van de loonstijging waardoor
werkgelegenheid wordt gegenereerd.
Extra aanbod van arbeid door vrouwen
genereert werkgelegenheid, waardoor
extra belasting- en premieopbrengsten
ontstaan die te zamen met de vervallen
kostwinnersfaciliteiten de middelen leveren om kinderopvang en extra scholing te financieren. Een volgende generatie vrouwen kan daardoor haar economische zelfstandigheid gedurende
het gehele arbeidsleven behouden.
M. Bruyn-Hundt
1. Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal
en Cultureel Rapport 1986, Rijswijk, 1986.
2. W. Albeda, Zicht op een zelfstandig bestaan, ESB, 5 april 1989.
3. OESO, Employment outlook 1988, Parijs,
1988.
485