Miljoenennota 1989
Het gaat goed met de economie. Dat blijkt uit de Macro Economische Verkenning 1989. De ramingen voor
1988 uit de vorige MEV zijn op bijna alle punten te pessimistisch gebleken. Zoals het er nu naar uitziet, zullen
de uitvoer, het produktievolume van bedrijven, de bruto
investeringen van bedrijven en het bruto nationale produkt de ramingen ruimschoots overtreffen. Exclusief de
weinig florissant draaiende energiesector ziet het beeld
er nog gunstiger uit. Het bedrijfsleven is duidelijk in staat
gebleken te profiteren van de meevallende groei van de
wereldhandel. Dank zij dalende loonkosten per eenheid
produkt kan de exporterende industrie de gevolgen van
duurdere grondstoffen en appreciërende munt opvangen zonder al te veel winstmarge te hoeven prijsgeven.
De exportgeleide groei zal volgend jaar voortduren en
bovendien gecomplementeerd worden met een binnenlandse impuls uit hoofde van een hogere particuliere
consumptie en verder stijgende investeringen.
Het opstellen van de rijksbegroting voor 1989 is in
deze omstandigheden niet al te moeilijk geweest. Meer
winst, meer werkgelegenheid en hogere bestedingen
brengen volgend jaar f 11,4 mrd. extra aan vennootschapsbelasting, loonbelasting, omzetbelasting en accijnzen in het laatje. Uitgavenoverschrijdingen
ad f 4,7
mrd. hoeven dank zij de meevallers niet volledig gecompenseerd te worden met aanvullende ombuigingen. Die
houdt het kabinet beperkt tot f 2 mrd. en het verschil
wordt met de mantel der liefde bedekt. De resterende
extra miljarden worden verdeeld over lastenverlichting,
beleidsintensiveringen,
en reductie van het financieringstekort. Dit beleidspakket aangevuld met enige verlaging van de sociale premies, te financieren uit meevallers bij de premieheffing en intering op de reserves
van de sociale fondsen, en bevriezing van het minimumloon moet er voor zorgen dat volgend jaar de koopkracht
van de minima op peil blijft, terwijl de modale werknemer reëel 3% meer te besteden krijgt, het financieringstekort volgens plan daalt tot 6,0% nni en de collectievelastendruk daalt van 54,7 nu tot 52,9. Of al dit moois ook
werkelijkheid wordt, hangt af van diverse zaken die de
regering niet of niet voldoende in de hand heeft.
Zo kan de ontwikkeling van de wereldhandel roet in
het eten gooien. Er bestaat een kans dat de Verenigde
Staten na de presidentsverkiezingen
met bestedingsbeperkend beleid en eventueel met protectionistische
maatregelen intern en extern evenwicht gaan nastreven. Naar de mate waarin de VS daarin slagen zal de
groei van de wereldhandel vertragen, hetzij direct via
een lagere importvraag of indirect via een hogere rente, aanvankelijke stijging van de dollarkoers, toenemende monetaire onzekerheid, uiteindelijkgevolgd door een
forse wisselkoersdaling. In de MEV zijn onzekerheidsvarianten berekend die laten zien dat dergelijke gebeurtenissen de begroting voor 1989 en volgende jaren fors
onderuit kunnen te halen 1.
Een andere zaak die de regering nog onvoldoende in
de hand heeft, is de ontwikkeling van de eigen uitgaven.
Ondanks de jaarlijks herhaalde vrome woorden over
verbetering van de begrotingsdiscipline en ondanks het
feit dat voorgenomen ombuigingen ook vrijwel allemaal
worden uitgevoerd, stellen uitgavenoverschrijdingen
en
beleidsintensiveringen
het bereiken van de financiële
doelen telkens in de waagschaal. Dat die doelen worden bereikt is fraai, maar de manier waarop geeft te denken. Bij het overleg over de Voorjaarsnota werd de sfeer
ESB 21-9-1988
verpest door tegenvallers bij de afdracht aan de EG, de
WIR, de studiefinanciering, de werkloosheids- en de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen.
Budgettaire risico’s
voor 1990 zijn de aanstaande grote operaties op belastinggebied, de brede herwaardering en het plan-Dort,
en de stelselherziening in de volksgezondheid. De ervaring leert dat nadere concretisering van grote plannen
in de regel financiële teleurstellingen oplevert. Ten slotte is de lage raming van de aardgasbaten wellicht nog
te optimistisch gezien de huidige lage prijs van ruwe olie
en de toenemende concurrentie van Noors en Russisch
gas. Er hoeft dus maar weinig te gebeuren, of de fraaie
begrotingsuitkomsten
verdwijnen achter de horizon.
De gemakkelijke budgettaire verhoudingen van dit
moment, betekenen bovendien niet dat het ombuigen
en bezuinigen zo langzamerhand verleden tijd is. Zolang de overheid een financieringstekort
heeft, blijft de
staatsschuld stijgen. In 1989 evenaart de rentelast op
de staatsschuld het financieringstekort.
De daaropvolgende jaren begint de rentelast andere overheidsuitgaven te verdringen. De Miljoenennota bevat enkele illustratieve becijferingen met betrekking tot dit netelige probleem2. Om de staatsschuld en de rentelast in procenten van het nationaal inkomen ongeveer constant te
houden in de buurt van hun huidige niveau is bij een rentestand van 6,5% en een nominale inkomensgroei van
3,5% per jaar een verdere reductie van het financieringstekort nodig van de geplande 5,25% in 1990 tot
2,75% vanaf 1995. Alleen bij een hogere economische
groei en/of een lagere rente ontstaat er automatisch
ruimte om de niet-rente-uitgaven
relatief structureel te
laten stijgen of de lastendruk structureel te verlichten. In
alle andere gevallen zal lastenverlichting of beleidsintensivering ‘gekocht’ moeten worden met ombuigingen.
Hoewel men er aan kan twijfelen of de begroting voor
1989 bestand zal zijn tegen de economische en politieke wisselvalligheden, verdient de regering respect voor
wat zij heeft bereikt. De koopkrachtbelofte wordt ingelost, het financieringstekort daalt zoals afgesproken, terwijl op het punt van de collectieve-lastendruk
meer
wordt bereikt dan overeengekomen: daling in plaats van
stabilisatie.
Slechts op een punt zijn de ambiteuze voornemens
van het regeerakkoord niet waargemaakt: de werkloosheid daalt bij lange niet zoveel als in het Regeerakkoord
voorzien. Ondanks een boven verwachting grote werkgelegenheidscreatie zorgen een grotere dan voorziene
stijging van het aanbod, tegenvallende effecten van
specifieke werkloosheidsbestrijding
en het vastlopen
van de arbeidsduurverkorting
ervoor dat de werkloosheid eind 1989 blijft steken op 670.000 in plaats van te
dalen tot 550.000. De regering heeft voor de oplossing
van de werkloosheidsproblematiek
te veel vertrouwd op
de werking van de markt en het herstel van de groei.
Het specifieke beleid is grotendeels afgedwongen door
de Tweede Kamer. De passiviteit van de regering op dit
punt kan haar in de verkiezingsstrijd van 1990 nog duur
komen te staan.
W. Sietsma
1. Centraal Planbureau,
Macro Economische Verkenning
1989, Den Haag, 1988, tabel 1.6, blz. 23.
2. Miljoenennota 1989, blz. 69-72.
865