WIR weg – kous af?

WIR weg – kous af?
De afschaffing van de WIR heeft heel
wat beroering teweeggebracht1. Maar
nu deze stap eenmaal is gezet, is voor
velen de kous af. Dat zou echter niet
mogen gelden voor de beleidsanalisten. Uit ervaring behoort men te leren.
En de WIR heeft ons heel wat ervaringen opgeleverd, ook al bestond de regeling slechts tien jaar. Dit artikel beoogt een van de lessen te trekken die
de WIR-geschiedenis ons biedt. We
richten ons op een aspect dat in de discussie wat op de achtergrond blijft: de
uitzonderlijke
begrotingstechnische
vormgeving.
Voor zover ons bekend was de WIR
de enige subsidie die niet ‘gewoon’ op
een begrotingshoofdstuk werd verantwoord, maar op een apart begrotingsfonds en tegelijkertijd werd verrekend
met de belastingverplichtingen van de
subsidie-ontvangers. Deze vormgeving
heeft de verschaffing van informatie
aan kabinet en parlement ernstig belemmerd. Uit een oogpunt van beheersbaarheid is de gedaante van de WIR
daarom ongelukkig gekozen. De keuze
voor een begrotingsfonds was ongef undeerd, terwijl de keuze voor verrekening van de subsidie met belastingverplichtingen een voorkeur aangeeft voor
lage transactiekosten boven een goede
informatieverschaffing.
Na een summier overzicht van de opkomst en het verval van de regeling,
wordt in dit artikel de fondsconstructie
onder de loep genomen. De ondoorzichtigheid die het gevolg was van deze
constructie werd nog vergroot door de
wijze van verrekening van de WIR-premies, zoals vervolgens wordt beschreven. Wij besluiten dit artikel met een samenvatting en enkele conclusies.

De WIR in vogelvlucht
De WIR is een decennium lang het
belangrijkste instrument ter stimulering
van bedrijfsinvesteringen geweest. In
deze betrekkelijk korte periode zijn
doelstellingen, opzeten uitwerking echter bij herhaling gewijzigd.
De WIR is ontstaan in de periode
1974-1977 (het kabinet-Den Uyl) en
was een uitvloeisel van de Nota selectieve groei. Deze nota gaf de gedachte
weer dat de gemeenschap in belangrijke mate ondernemingsbeslissingen

ESB 27-7-1988

zou moeten sturen in een door haar gewenste richting. De bestaande belastingfaciliteiten, namelijk de vervroegde
afschrijving en
investeringsaftrek
(VAIA) werden daarvoor ongeschikt geacht. Globale, generiek werkende regelingen dienden plaats te maken voor
een gericht werkend, gedifferentieerd
instrumentarium. Waarnodig remmend
(Selectieve Jnvesteringsregeling, SIR),
waar gewenst in meer of mindere mate
stimulerend met behulp van de WIR.
Anders dan bij de VAIA, die alleen ten
goede komt aan fiscaal winstgevende
bedrijven, zouden ook bedrijven met
structured fiscale verliezen voor WIR in
aanmerking dienen te komen.
Op 24 mei 1978 trad de eerste fase
officieel in werking. Centraal stond hierbij een algemeen werkende basispremie met verschillende premiepercentages voor zes categorieen activa. Verder
konden bedrijven eventueel nog een
extraatje ontvangen op grand van een
of meer van de volgende vier toeslagen:
een bijzondere regionale toeslag
(BRT), een ruimtelijke-ordeningstoeslag (ROT), een grote-projectentoeslag
(GPT)2 en een kleinschaligheidstoeslag (KST).
Na deze eerste fase zouden in een
later stadium nog zeker vijf andere toeslagen aan het instrumentarium dienen
te worden toegevoegd: een milieutoeslag (MT), een energietoeslag (ET),
een innovatietoeslag (IT), een arbeidsplaatsentoeslag (APT) en een structuurverbeteringstoeslag (SVT). Van
deze plannen is echter weinig terechtgekomen. Fijnmazige sturing van investeringen via toeslagen bleek praktisch een onmogelijkheid. In 1980 werden als tweede fase weliswaar nog de
MT en de ET aan de verzameling toegevoegd, maar de praktijk daarna laat
een langzame maar zekere onttakeling
van de oorspronkelijke plannen zien.
De IT, de APT en de SVT zijn er nooit
gekomen. In 1981 werd de SIR geschorst, terwijl in 1983 de BRT en de
ROT van hettoneel verdwenen. In 1985
volgde de GPT en in 1986 verdween de
mogelijkheid voor fiscaal verlieslijdende bedrijven om van de WIR te profiteren. Begin 1988 werden vervolgens de
MT en de ET overboord gezet, waarna
eind februari 1988 de basispremie zelf
op nul werd gezet. Thans bestaat alleen
de KST nog maar.

De fondsconstructie
Bij de vormgeving van de WIR werd
niet gekozen voor een direct op een ‘gewoon’ begrotingshoofdstuk te verantwoorden subsidie, maar voor een speciaal begrotingsfonds: het Fonds Investeringsrekening. Dit fonds zou worden
beheerd door drie ministers, namelijk
die van Economische Zaken, die van
Financien en die van Sociale Zaken (en
Werkgelegenheid). De uitgaven van het
fonds betroffen uiteraard de investeringspremies en -toeslagen. Aan de
ontvangstenkant werden in de eerste
plaats de terugbetalingen geboekt die
ondernemers verschuldigd waren bij
vervreemding van activa binnen een
bepaalde termijn (‘desinvesteringsbetalingen’). Verder werd het fonds jaarlijks voorzien van een gedeelte van de
opbrengst van de inkomsten- en de
vennootschapsbelasting. Deze Voeding’ uit de rijksbelastingen bedroeg in
1979 21 % van de opbrengst van inkomsten- en vennootschapsbelasting, in
1980 was dat 18,9% en vanaf 1981
steeds 20,3%. Ten slotte werd vastgelegd dat exploitatiesaldi naar een volgend dienstjaar zouden worden overgeboekt. Exploitatiesaldi zouden dus
niet jaarlijks met de rijksbegroting in
enge zin worden verrekend. Op langere termijn dienden de uitgaven en de
ontvangsten van het fonds in evenwicht
te verkeren.
Tegen de figuur van een dergelijk begrotingsfonds waarvan de jaarlijkse exploitatiesaldi niet doorwerken in de
rijksbegroting is een aantal belangrijke
bezwaren te noemen. In algemene zin
wordt het universaliteitsbeginsel geweld aangedaan. Dit beginsel houdt in
dat de begroting volledig dient te zijn,
zowel wat betreft uitgaven, ontvangsten
als het saldo van die twee. Een begrotingsfonds dat reserves vormt (of daarop inteert) realiseert zijn saldo buiten de
rijksbegroting in enge zin om. In de terminologie van Koopmans en Wellink

1. Formeel is de regeling (nog) niet afgeschaft, maar is de basispremie op nul gesteld. Allerwegen wordt echter gesproken
over de ‘afschaffing’ van de WIR.
2. De GPT werd eigenlijk iets later van
kracht, namelijk per 16 augustus 1978, maar
wordt gemakshalve gewoon tot de eerste
fase van de WIR gerekend.

705

wordt hiermee de ‘navelstreng tussen
de algemene en de fondsbegroting’
doorgesneden3.
Meer specifiek geldt verder een drietal bezwaren tegen de constructie van
een begrotingsfonds. In de eerste
plaats kan door fondsvorming de afwegingsfunctie van de begroting in het gedrang komen4. Een begrotingsfonds is
iets aparts, iets waarvoor nu eenmaal
middelen worden vrijgemaakt. De afweging – zo die al edit plaatsvindt – beperkt zich al heel snel tot de posten die
direct op de rijksbegroting in engere zin
verschijnen. In de tweede plaats wordt
het saldo van de totale rijksuitgaven en
-inkomsten vertekend. Het feitelijke financieringstekort kan hoger of lager
zijn naarmate de fondssaldi lager of hoger zijn. In de derde plaats leidt fondsvorming, ook al wil men expliciet afwegen, tot een ingewikkelder manier van
informatieverstrekking aan de besluitvormers.
Samenvattend: er zijn grate nadelen
verbonden aan een fondsconstructie,
omdat de beheersbaarheid van de uitgaven daardoor wordt aangetast. Het
mogelijke voordeel is dat bij een fonds
reservering van middelen is toegestaan. Reservering kan bedrijfseconomisch verantwoord zijn, als bij voorbeeld tegenover huidige inkomsten toekomstige verplichtingen staan, zoals bij
het ABP-fonds het geval is. Waarom het
toenmalige kabinet bij de WIR behoefte had aan deze reserveringsmogelijkheid blijft onduidelijk. Veel waarde
hechtte de regering er niet aan, blijkens
het feit dat er niet werd gereserveerd,
zoals we zullen laten zien.
De bezwaren tegen de fondsconstructie werden onderkend bij de discussies over de voorbereiding van de
WIR5. Het toenmalige kabinet schoof
deze met een aantal drogredenen ter
zijde. Het gaf daarbij vier argumenten
voor zijn keuze6.
Ten eerste zou met een fonds een
‘duidelijke presentatie van de metde investeringsstimulansen gemoeide bedragen’ worden gerealiseerd. Zoals
hierboven werd betoogd geeft echter
juist de gewone begroting een beter
beeld.
In de tweede plaats werd de mogelijkheid om saldi over te boeken naar
een volgend dienstjaar als een voordeel
genoemd, zonder nadere toelichting.
Het is onduidelijk of het er niet wellicht
om ging een bijzondere verdedigingswal op te werpen voor hetgeen als een
cruciaal beleidsinstrument werd gezien.
Een derde argument voor fonds- en
reservevorming was dat de extra belastingopbrengst als gevolg van verlaging
van de investeringspremies in een
hoogconjunctuur beter bestemd kon
worden voor extra stimulering van investeringen in een laagconjunctuur.
706

label 1. Uitgaven en ontvangsten Fonds Investeringsrekening, mln. gld. op kasbasis a
Jaar

Uitgaven:
netto investeringsbijdragen en toeslagen

1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987

Saldo

1.952
3.101
3.119
3.496
3.593
3.347
3.137
3.683
3.950
4.172

8
1.323
4.333
5.330
5.238
4.283
4.296
4.442
7.349
8.749

Ontvangsten:
voeding uit
belastingen

+1.944
+1.778
-1.214
-1.834
-1.645
– 936
-1.159
– 759
-3.399
-4.577

Idem
cumulatief
+1.944
+3.722
+2.508
+ 674
– 971
-1 .907
-3.066
-3.825
-7.224
-11.801

a. Bedragen conform de Voorlopige Rekening van de betreffende begrotingsjaren.

Een vreemd argument, omdat dit net zo
goed via de reguliere begroting kan geschieden.
Als vierde voordeel ten slotte werd
genoemd dat de installing van een apart
begrotingsfonds de mogelijkheid bood
tot een gezamenlijk beheer door drie
verantwoordelijke ministers. Dit argument gaat al evenmin op. De begrotingspraktijk heeft voor gevallen waarin
gezamenlijke verantwoordelijkheid gewenst is een oplossing gevonden in de
zogeheten homogene groepen. Dit zijn
“…groepen van begrotingsposten met
een zodanige samenhang dat het doelmatig is om voor het geheel afspraken
of ramingen te maken”7. Net zoals dat
nu het geval is bij de homogene groepen Ontwikkelingssamenwerking, Wetenschapsbeleid en Civiele Verdediging had een homogene groep Investeringssubsidie kunnen worden ingesteld.
Van de toentertijd aangevoerde specifieke voordelen blijft dus weinig overeind. De fondsconstructie was in het geval van de WIR overbodig en daarom
nodeloos ingewikkeld, versluierend ten
aanzien van de informatievoorziening
en nadelig voor de beheersbaarheid.
Deze conclusie wordt versterkt wanneer bezien wordt hoe de fondsconstructie in de praktijk heeft gewerkt.

De praktijk

___

Het verloop van de uitgaven, ontvangsten en de saldi van het Fonds Investeringsrekening is weergegeven in
tabel 1. Voor alle duidelijkheid zij nog
vermeld dat het hierbij gaat om gerealiseerde bedragen.
De uitgaven van het fonds laten, na
een tweetal aanloopjaren, een vrij stabiel niveau van / 4 a 5 mrd. zien. Alleen
de laatste twee afgesloten jaren vormen op deze gelijkmatige ontwikkeling
een uitzondering: bijna een verdubbeling. In totaal is tot en met 1987 bijna

/ 45 mrd. aan WIR-premies uitgekeerd.
Aan de ontvangstenkant van het fonds
verliep een en ander nog gelijkmatiger.
Afgezien van het eerste jaar hebben
zich in de voeding geen ingrijpende wijzigingen voorgedaan. Dat is ook logisch als bedacht wordt dat het voedingspercentage niet veel is veranderd.
De ontvangsten geven daarmee vooral
een beeld van de ontwikkeling van de
baten van de inkomsten- en vennootschapsbelasting.
Sinds 1980 is er sprake van een negatief saldo. In de Memorie van Toelichting op de fondsbegroting voor 1982
werd daarom meegedeeld dat op korte
termijn bekeken zal moeten worden
hoe het evenwicht tussen inkomsten en
uitgaven van het fonds hersteld kan
worden. Daadwerkelijke maatregelen
bleven echter uit, hoewel tot 1986 het
voornemen daartoe steeds werd herhaald. In de fondsbegrotingen van 1986
t/m 1988 ten slotte werd ten aanzien
van het – nog immer toenemende – tekort in het geheel niets meer gezegd.
Nu zou een situatie van voortdurende exploitatietekorten nog enigszins in
overeenstemming zijn met de bedoeling van een begrotingsfonds als er
daadwerkelijk sprake zou zijn geweest
van een eigen, zelfstandig financieel
beheer. Een overschot kan in zo’n geval ook echt worden toegevoegd aan
het fondsvermogen, terwijl een tekort
daarop in mindering wordt gebracht. In
dit laatste geval worden uitgaven bekostigd uit het bestaande vermogen, of,

3. L Koopmans en A.H.E.M. Wellink, Over-

heidsfinancien, 6e druk, Leiden/Antwerpen,
1987, biz. 66.

4. Idem, op. cit., biz. 73.
5. F.Th. Gubbi en H.A. Kogels, De investe-

ringsrekening: analyse van een instrument
(I) en (II), MaandbladBelastingbeschouwingen, 1977, biz. 65-81 en 89-100.

6. H.A. Kogels, De Wet Investeringsrekening, Deventer, 1980, biz. 31-32.
7. Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, Den
Haag, 1983, biz. 78.

zo dit niet meer aanwezig is, uit leningen.Dejaarlijksgerealiseerdesaldivan
het Fonds Investeringsrekening werden echter automatisch verrekend met
het financieringstekort van het rijk. Vanaf 1980 betekende dit dat exploitatietekorten meteen door het rijk werden aangezuiverd. De gedachte van fondsconstructie was dus niet alleen al op theoretische gronden minder gewenst,
maar werd in de praktijk bovendien niet
toegepast. Een en ander kwam per saldo neer op het doen van ‘gewone’ begrotingsuitgaven die op een buitengewoon omslachtige manier werden gepresenteerd en geadministreerd.

Uitgave of tax-credit?
De WIR was in economische zin gewoon een (belastingvrije) subsidie,
maar kreeg in juridische zin de vorm
van een negatieve belasting. Was het
te betalen bedrag aan inkomsten- of
vennootschapsbelasting hoger dan de
WIR-aanspraken, dan diende gewoon
het saldo als belastingbedrag betaald te
worden. In dit opzicht kwam de WIR
overeen met wat elders als een ‘tax-credit’ bekend staat. Tot 1 mei 1986 ging
de WIR overigens verder dan de ‘normale’ tax-creditregelingen. Tot dat moment bestond namelijk de negatieve
aanslag, op grand waarvan ook bedrijven met een lagere belastingverplichting dan de WIR-aanspraken (of zelfs
fiscaal verlieslijdende bedrijven) op nun
geld konden rekenen. Het saldo van
premie en eventuele belasting werd in
dergelijke gevallen via een negatieve
aanslag rechtstreeks aan het betrokken
bedrijf uitgekeerd.
De twee belangrijkste uitvoeringsorganen van de WIR waren de belastingdienst en de DIR (de Dienst Investeringsrekening). De DIR stond de belastingdienst bij met verklaringen, die nodig waren om over te kunnen gaan tot
toekenning van de gerichte BRT, ROT,
GTP, KST, MTen ET. Deze verklaringen
gingen ook als beschikkingen naar de
ondernemer die de aanvraag had ingediend. Tevens gaf de DIR verklaringen
met het oog op voorlopige toekenning
van investeringsbijdragen en -toeslagen.
Het kiezen voor de figuur van een
tax-credit had al met al het logische gevolg dat het zwaartepunt van de uitvoering bij de Belastingdienst kwam te liggen en dat de DIR vooral ondersteunende werkzaamheden verrichtte. Dit
heeft als een groot voordeel boven directe subsidieverstrekking door een
zelfstandig opererend overheidsorgaan
dat de transactiekosten voor overheid
en bedrijven beperkt blijven. Bedrijven
hadden slechts met een ‘loket’ te maken. De overheid kon de kosten druk-

ESB 27-7-1988

Tabel 2. Ramingen en realisatie WIR-uitgaven, in mln. gld. op kasbasis
Tijdstip

Ontwerp-begroting 1 986
Voorjaarsnota 1 986
Ontwerp-begroting 1987

sept. 1 985
juni 1986
sept. 1986

Voorlopige Rekening 1986
Ontwerp-begroting 1988

feb.-mei 1987

Najaarsnota 1 987

Voorlopige Rekening 1987

Uitgaven

Uitgaven

1986

Nota

1987

5.400
5.000
5.000
7.349

sept. 1 987
dec. 1987
feb. 1988

ken doordat WIR-aanspraken in een
keer ‘meegenomen’ werden bij de regeling van de (voorlopige) aanslagen.
Controles konden zowel voor belastingals voor WIR-doeleinden worden gebruikt. De omvang van de DIR kon in
verhouding tot de WIR-uitgaven beperkt blijven.
Aan de vorm van een tax-credit waren echter ook nadelen verbonden. We
stellen er hier twee aan de orde: het vertragen en zelfs het vervormen van informatie over het verloop van WIR-uitgaven en uitvoeringsproblemen voortvloeiend uit de samenwerking van naar
hun aard verschillende overheidsinstanties.
Om met het laatste te beginnen: de
DIR ressorteerde onder het Ministerie
van Economische Zaken, maar diende
uit te gaan van een groot aantal fiscaalrechtelijke definities en begrippen. De
Belastingdienst daarentegen moest
zich in het kader van de WIR met nietfiscale aangelegenheden bezighouden. Kogels merkt in dit verband op:
“Ofschoon de bevoegdheden van de
DIR en de belastinginspecteur ogenschijnlijk redelijk zijn verdeeld, constateren wij dat de DIR voor het uitoefenen
van zijn bevoegdheden moet afgaan op
een aantal gegevens, waarvan hij de
juistheid niet kan en niet mag vaststellen” 8 en: “De fiscale inbedding van de
WIR legt beperkingen op aan de vormgeving van dit instrument. Waar een
volledig fiscale uitvoering op praktische
gronden tot problemen zou kunnen leiden voor de belastingdienst heeft de
wetgever taken aan de DIR toegewezen. Dit leidt soms tot moeizame procedures die in de praktijk interpretatieproblemen oproepen. De behandeling van
de aanvragen voor de diverse verklaringen leidt bij de DIR in bepaalde gevallen tot ernstige cumulatie van werkzaamheden”9.
De praktijk heeft uitgewezen dat niet
alleen bij de DIR maar ook bij de Belastingdienst de behandeling en de registratie van de WIR-uitgaven niet altijd
vlekkeloos zijn verlopen. Integendeel,
het tweede probleem betreft de informatie inzake het verloop van de WIRuitgaven. Wat hiervoor ten aanzien van
de fondsconstructie is gezegd, geldt

4.800
4.800
4.800
7.500
8.749

ook voor de tax-credit. Het universaliteitsbeginsel eist dat uitgaven (WIR) en
ontvangsten (inkomsten- en vennootschapsbelasting) in hun geheel worden
gerapporteerd en geadministreerd. Bij
een ‘echte’, zelfstandige subsidie gebeurt dit ‘vanzelf, maar bij een tax-credit kan er het nodige misgaan. En in het
geval van de WIR is dat ook gebeurd.
Daarvoor kijken we nog eens naar de
kasuitgaven in 1986 en 1987. Uit tabel
1 bleek al dat in deze jaren een veel hoger bedrag werd uitgegeven dan daarvoor. Deze hoge bedragen waren bovendien ook niet voorzien. Dat is af te
leiden uit het vergelijken van de opeenvolgende ramingen in tabel 2.
De oorspronkelijk raming van
/ 5.400 mln. voor het jaar 1986 was in
vergelijking met de voorafgaande jaren
beslist niet aan de lage kant (zie nogmaals tabel 1). Het uitgavenverloop in
de eerste maanden van 1986 gaf zelfs
aanleiding om de raming in de
Voorjaarsnota met / 400 mln. te verlagen. In de Ontwerp-begroting 1987
werd deze raming gehandhaafd, terwijl
voor het jaar 1987 een iets lager uitgavenniveau werd voorzien. Tot zover
niets bijzonders. Nauwelijks drie maanden later bleken de WIR-uitgaven echter ruim / 2,3 mrd. hoger te zijn uitgevallen dan in de meest recente raming
was voorzien.
Een overschrijding van zo’n absolute en relatieve omvang (bijna 50%!) was
ongekend, zeker in een dergelijk kort
tijdsbestek. Er werd dan ook een speciaal onderzoek ingesteld naar de oorzaken van deze omvangrijke overschrijding10. Een van de conclusies van dit
onderzoek was dat de overschrijding
niet structureel van aard was en dat de
raming voor het jaar 1987 per saldo ongewijzigd kon blijven. Deze raming
bleef ook in de ontwerp-begroting 1988
nog op hetzelfde niveau. Vervolgens
bleek de uitgavenexplosie van eind
1986 zich in 1987 tot veler verbazing te
herhalen. Wederom bleek enkele
maanden later dat zich bij de WIR een
8. Kogels, op. cit., biz. 202.
9. Idem, biz. 212.

10. Voorlopige Rekening 1986, Tweede Kamer, zitting 1986-1987, 19 895, nr. 27.

707

gigantische overschrijding had voorgedaan. Nu bedroeg deze bijna / 4 mrd.,
of wel meer dan 80% van de meest recente raming! Hoe snel het beeld kon
veranderen bleek uit de rapportage van
de zogeheten Najaarsnota 198711.
Hierin werd begin december 1987 een
nieuwe WIR-raming van / 7,5 mrd. gepresenteerd. Een maand later bleek er
evenwel nog eens / 1,25 mrd. meer te
zijn uitgegeven.
De oorzaken van deze beide omvangrijke overschrijdingen bleken voor
een belangrijkdeel te liggen in een snellere registratie of uitkering van WIR-gelden. In totaal blijkt zo’n / 4,5 mrd. van
de overschrijdingen in genoemde twee
jaren aan deze oorzaken te kunnen
worden toegeschreven. label 3 geeft
een overzicht van de oorzaken van de
WIR-overschrijdingen, gebaseerd op
de betreffende rapportages van de minister van Financien12.
In het kader van dit artikel zijn de regels 1 t/m 3 van belang. Bij de versnelde registratie (regel 1) gaat het om correcties op nalatigheden. Gebleken is
namelijk dat voorlopige WIR-toekenningen tot 1986 door de inspecteurs niet
altijd tijdig zijn gemeld. Dat was op zich
begrijpelijk. De eerste zorg van de inspecteur is het vaststellen van een belastingschuld. Daarop kan een WIR-bedrag in mindering worden gebracht en
dan is het netto opgelegde bedrag van
belang. Onder alle werkdruk is het daarbij voor een inspecteur van veel minder
belang om aan de Centrale Administratie door te geven hoe deze netto aanslag precies is samengesteld. Dat komt
bij de definitieve aanslag immers wel.
Dat deze werkwijze in strijd is met de
Comptabiliteitswet wordt allerwegen erkend, maar wordt verder als een voldongen feitaanvaard13. Met ingang van
1986 komt, mede door de doorgevoerde automatisering, een dergelijk handelen in strijd met de Comptabiliteitswet
niet meer voor. Het logische gevolg is
dat de overgang van oud naar nieuw
beleid een cumulatie van voorlopige en
definitieve WIR-toekenningen te zien
geeft. Hetzelfde geldt uiteraard voor de
belastingopbrengsten. Beide zijden van
de rijksrekening werden in 1986/1987

hierdoor met niet minder dan / 2 mrd.
verhoogd.
Een tweede – indirecte – oorzaak
van de plotselinge WIR-overschrijdingen is gelegen in het recente herstel
van de bedrijfswinsten. Wanneer in het
verleden het saldo van belasting en
WIR op voorhand van ‘geen geldelijk
belang’ werd geacht, bleef een voorlopige aanslag vaak achterwege.Nu door
veel bedrijven een herstel van de (fiscale) winst werd gemaakt, werd het opleggen van voorlopige aanslagen voor inspecteurs weer vaker een ‘must’ en
daarmee ook het geven van een voorlopige toekenning WIR. Gegeven de
omvang van de investeringen zelf wordt
nu derhalve eerder een flink WIR-bedrag zichtbaar. Voorts is er in de laatste
twee jaren door de automatisering een
versnelling opgetreden in het tempo
waarmee deze voorlopige aanslagen
worden opgelegd. Samen zorgden
deze twee effecten voor een overschrijding van / 0,6 mrd. in 1986 en van /1,9
mrd. in 1987.
Vanaf het moment dat de Belastingdienst ten eerste beter aan de comptabele voorschriften is gaan voldoen, ten
tweede door automatisering een snellere verwerking van (voorlopige) aanslagen kan laten plaatsvinden en ten derde te maken krijgt met hogere fiscale
winsten, schieten de uitgaven voor de
WIR in twee jaar tijd / 4,5 mrd. boven
hun ramingen uit. Benadrukt zij dat aan
dit uitgavensurplus geen onvoorziene
stijging van de investeringen ten grondslag heeft gelegen. Het gaat steeds om
uitgaven die al zijn gedaan, maar nog
niet bekend zijn geworden. Het parlement heeft derhalve jarenlang beslissingen genomen naar aanleiding van
WIR-uitgaven (en belastingontvangsten) die lager leken dan ze in werkelijkheid waren. Maar ook het omgekeerde is waar: nu allerlei fouten worden gecorrigeerd ontstaat er paniek over grote overschrijdingen terwijl de achterliggende ontwikkeling niet wezenlijk is
veranderd.
De les die hieruit valt te leren is dat
wat betreft de zuiverheid van de informatieverstrekking een directe subsidie
verre de voorkeur verdient boven een

Tabel 3. Oorzaken WIR-overschrijdingen 1986 en 1987, in mrd. gld. op kasbasis
1986

1987

Totaal

1. Versnelde registratie door automatisering
2. Versnelde uitkering door hogere fiscale
winsten en/of snellere werkwijze Belastingdienst
3. Versnelde uitkering door automatisering
4. Anticipatie op afschaffen negatieve aanslag
5. Overige oorzaken

0,4

1,6

2,0

0,4
0,2
1,2
0,1

1,0
0,9
0,4

1,4
1,1
1,6
0,1

Totale overschrijding

2,3

3,9

6,2

708

tax-credit. Kabinet, parlement en ‘buitenstaanders’ weten dan ten minste ondubbelzinnig over welke bedragen het
gaat.

Samenvatting en conclusies
De begrotingstechnische vormgeving van de WIR was uitzonderlijk. Ofschoon het bij de WIR ging om een subsidie, werd gekozen voor een begrotingsfonds in plaats van een ‘gewoon’
begrotingshoofdstuk. De argumentatie
voor deze keuze was niet steekhoudend. De begrotingsfondsvorm was gedoemd om het inzicht in het feitelijke
verloop van de WIR-uitgaven eerder te
verhullen dan te vergroten. Tevens gold
dat de directe subsidies werden verrekend met de belastingverplichtingen
van de subsidie-ontvangers, in plaats
van een afzonderlijke afrekening. Daarmee werd een tweede mogelijkheid om
een redelijk gedegen inzicht in de WIRuitgaven te krijgen, geblokkeerd.
De besluitvorming heeft zich derhalve eerst op te lage en nu weer op (veel)
te hoge bedragen gebaseerd. En ook
achteraf weet niemand hoe het nu precies is geweest. De prijs die is betaald
voor het beperken van de transactiekosten is dus hoog. Of deze te hoog is,
is een vraag van politieke aard. Een
evenwichtig antwoord op deze vraag
dient echter wel de in dit artikel beschreven aspecten mee te wegen. Twee algemene richtlijnen zijn onzes inziens in
elk geval verdedigbaar:
– begrotingsfondsen voor ‘normale’
subsidies zijn uit den boze;
– het doen uitvoeren van een ‘normale’ subsidie in de vorm van een belastingvermindering dient niet te worden overwogen dan nadat voldoende waarborgen zijn geschapen ten
aanzien van de zuiverheid van de
verstrekking van informatie.

J.M.M. Ritzen
A.P. Ros
Eerstgenoemde is hoogleraar Economie
van de Publieke Sector aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Laatstgenoemde is universitairdocent Openbare Financien aan dezelfde universiteit.
11. Begrotingsuitvoering 1987 (Najaarsnota), Tweede Kamer, zitting 1987-1988,
20 341, nr. 1.

12. Voor het jaar 1986 gebeurde dit in het in
noot 10 genoemde rapport en voor 1987 in
de Voorlopige Rekening 1987, Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 20 468, nrs. 1 en 2.
13. De staatssecretaris van Financien merkte in een mondeling overleg over de WIR-

overschrijding lakoniek op dat “… ontvangers over het algemeen zeer goed op de
hoogte zijn van de werking van de Comptabiliteitswet, maar de inspecteurs en dus de
inspecties niet”. Voorlopige Rekening 1987,
Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 20 468,
nr. 2, blz.12.