Afrika nu
De laatste jaren is steeds duidelijker zen niet tegelijkertijd werden verhoogd.
geworden, dat Afrika1 zich in een ernsti- Als gevolg van het bezuinigingsbeleid de reele producentenprijzen in de landge economische crisis bevindt. In het van de overheid werden de uitgaven bouw zouden moeten worden verbegin van de jaren tachtig wijdde de voor de landbouw verminderd, terwijl de hoogd, zodat de al decennia durende
Wereldbank drie rapporten aan de ver- belastingen voor de boeren vaak nog discriminatie van de landbouw zou kunontrustende ontwikkelingen in Afrika. werden verhoogd. In dat licht is het niet nen worden opgeheven. Omdat de prijHet laatste rapport, dat in 1984 ver- vreemd, dat de landbouwproduktie zen van de Afrikaanse (export)produkscheen, gaf een analyse van de proble- daalde.
ten op de wereldmarkt worden bepaald,
men waarmee het zwarte continent
Behalve de hierboven genoemde betekent een prijsstijging ten gunste
worstelde en presenteerde een aantal prijsverstoringen in de landbouw en de van de boeren, dat de belastingen op
beleidsvoorstellen die de negatieve industrie bleek ook, dat investerings- het produkt zullen moeten worden vereconomische ontwikkelingen moesten projecten niet altijd even zorgvuldig minderd. De verhoging van de landkeren. In dit artikel wordt, nadat de pro- werden geselecteerd. Politieke priori- bouwprijzen zou gepaard moeten gaan
blemen en de beleidsaanbevelingen
teiten bleken vaak niet samen te vallen met het in voldoende mate aanwezig
zijn geschetst, nagegaan of Afrika erin met sociaal-economische. Ook werd er zijn van hulpstoffen en een effectievere
is geslaagd zijn toekomstperspectief onvoldoende geld uitgetrokken voor het marktwerking, zodat boeren nun prosedertdien te verbeteren. In het vervolg onderhoud van de bestaande produk- dukten eenvoudig en zonder veel kosvan het artikel zal blijken, dat de be- tiecapaciteit. De hulpdonoren zijn voor ten zouden kunnen afzetten.
leidsaanbevelingen – voor zover uitge- deze ontwikkeling medeverantwoordeTen derde zouden, in de optiek van
voerd – Afrika nog niet uit de problemen lijk. Hulpgevers lijken vaak meer ge’ih- de Wereldbank, hervormingen in de puhebben gehaald.
teresseerd in het opstarten van nieuwe blieke sector moeten worden doorgeinvesteringsprojecten dan in het leve- voerd. De Afrikaanse landen zouden
ren van reserve-onderdelen, zodat het hun overheidsuitgaven moeten beperonderhoud bemoeilijkt wordt. Hetzwak- ken. De overheidsconsumptie zou kunDe crisis in Afrika
ke institutionele beleidskader maakt het nen worden teruggedrongen door het
voor veel Afrikaanse landen moeilijk de uitgedijde personeelsbestand in de puSinds de eerste oliecrisis in 1973 druk die de donoren zodoende op het blieke sector te verminderen. Tegelijstagneert de groei van het nationaal in- ontwikkelingsproces uitoefenen, te kertijd zouden de selectieprocedures
voor overheidsinvesteringen echter
komen per hoofd van de bevolking, het- weerstaan.
moeten worden verbeterd door deze te
geen een direct gevolg is van de contibezien in het licht van nationale priorinue daling van de landbouwproduktie.
teiten en de beschikbaarheid van natioDe oorzaken van de lage produktiviteit
Beleidsaanbevelingen
nale hulpbronnen. De nadruk in het inin de landbouw in Afrika zijn talrijk. De
vesteringsbeleid zou moeten worden
nadruk in het Afrikaanse overheidsbeDe Wereldbank stelt in haar rapport gelegd op onderhoud van bestaande
leid lag sinds de jaren zestig op een
snelle industrialisatie, die in kortetijd de van 1984 allereerst voor de prijsversto- projecten. Door wijzigingen in het bewelvaart van het continent drastisch ringen in de Afrikaanse economiee’n te lastingstelsel doorte voeren zouden de
moest verhogen. Daartoe werden hoge verminderen en indien mogelijk te elimi- landbouw en kleine bedrijven niet lantariefmuren opgebouwd waarachter de neren. Een meer marktconform beleid ger onevenredig behoeven te worden
lokale industrie zich kon ontwikkelen. kan een positieve invloed hebben op de belast. Ook privatisering en dereguleDe industrialisatie vergde grootschalige groei van de agrarische produktie. Een ring zouden kunnen worden gebruikt
overheidsinvesteringen, die veelal mo- daling van de ree’le effectieve wissel- om de overheidssector rendabeler te
netair werden gefinancierd. De inflatie koers zou de export moeten stimuleren maken. Privatisering lijkt vooral mogedie hiervan het gevolg was, werd onvol- en aan de daling van het Afrikaanse lijk te zijn in het transport en de afzet van
doende verdisconteerd in de wissel- aandeel in de wereldhandel een eind de produktie.
Een vierde beleidsvoorstel heeft bekoers. Door het regeringsbeleid zag de moeten maken. Sinds de oliecrisis van
landbouw zich geconf ronteerd met lage 1973 groeide de Afrikaanse export na- trekking op het versterken van de overree’le producentenprijzen, een overge- melijk zeer traag, terwijl de import zich heidsorganisaties, zodat het beleid efwaardeerde wisselkoers en een gebrek op een hoog niveau handhaafde als ge- fectiever zou kunnen worden uitgeaan overheidsinvesteringen. Met de in- volg van de sterke stijging van de olie- voerd. De Wereldbank wijst er echter op
eenstorting van de grondstoffenprijzen prijzen. Getracht werd de tekorten op dat dit proces veel tijd zal kosten.
Een laatste beleidsaanbeveling is
aan het einde van de jaren zeventig de lopende rekening te verminderen
werden de betalingsbalansproblemen door de installing van wisselkoersre- gericht aan het adres van de donorlanvoor veel Afrikaanse landen uitermate stricties, importvergunningen en bui- den. Zij zouden hun hulp aan de Afrinijpend. De broekriem moest worden tenlandse leningen. De wisselkoers kaanse landen moeten opvoeren om zo
aangehaald, hetgeen meestal de broe- werd niet (voldoende) gedevalueerd,
kriem van de Afrikaanse boer beteken- waardoor Afrika zijn aandeel in de we1. In dit artikel wordt het
de. Importrestricties en devaluaties re- reldproduktie en -export zag teruglo- continent bedoeld met gehele Afrikaanse
uitzondering van
sulteerden in forse prijsstijgingen van pen.
Egypte, Tunesie, Libie, Algerije, Marokko en
hulpstoffen, terwijl de producentenprijEen tweede aanbeveling luidde, dat Zuid-Afrika.
552
het pijnlijke herstructureringsproces te
ondersteunen. Het gaat echter niet alleen om een kwantitatieve vergroting
van de hulp, maar ook om een kwaliteitsverbetering. De hulp zou moeten
worden aangepast aan de eisen die het
ontwikkelingsproces stelt en niet aan de
voorkeuren van de donorlanden.
Ontwikkelingen na 1984
Veel Afrikaanse landen hebben het
advies van de Wereldbank opgevolgd
om nun munten te laten devalueren. De
reele effectieve wisselkoersen van de
Afrikaanse landen zijn in de periode van
1984 tot 1986 gemiddeld met maar
liefst 50% gedaald. In een aantal Afrikaanse landen, zoals Ghana, Tanzania,
Zaire en Zambia is de lokale munt zelfs
met meer dan 70% gedevalueerd.
De hieruit resulterende verslechtering van de ruilvoet heeft ertoe geleid
dat de import duurder is geworden. Het
importvolume reageerde, zoals blijkt uit
label 1, echter nauwelijks op de prijsstijgingen. Veel Afrikaanse landen zagen
zich namelijk al jaren geconfronteerd
met een ernstig gebrek aan deviezen
en hadden dientengevolge hun import
al tot het minimum teruggebracht. In
sommige landen die een IMF-programma volgden, werd er door het IMF op
aangedrongen de import te liberaliseren. In deze landen leidde het opvolgen
van dat advies tot een omvangrijke importpenetratie, die de reductie van de
tekorten op de lopende rekening bemoeilijkte.
Het effect op het exportvolume bleef
vooralnog beperkt, afgezien van een
forse stijging van de export in 1986. De
stijging van het exportvolume in 1986 is
echter gedeeltelijk toe te schrijven aan
de mislukte koffieoogst in Brazilie, die
Afrikaanse koffieproducenten de mogelijkheid bood hun export sterk op te voeren. De samenstelling van het exportpakket verklaart het beperkte effect van
de forse devaluatie. Afrika exporteert
vooral landbouwprodukten en grondstoffen. De eenzijdigheid van het exportpakket heeft een negatieve invloed
op de omvang van de prijselasticiteit
van de export. Daarnaast wordt de exportgroei van grondstoffen door de ontwikkeling van substituten en ‘recycling’
steeds meer onder druk gezet. Voor
veel landbouwprodukten bestaat daarbij overcapaciteit op de wereldmarkt,
die heeft geresulteerd in sterke protectionistische sentimenten. Hoewel Afrika
een gedeelte van zijn export via garantieschema’s kan afzetten (bij voorbeeld
via het Lome-akkoord van de EG), leidt
een devaluatie in zo’n geval niet tot een
vergroting van de export, omdat de omvang van de quota voor een bepaalde
periode vastligt. Het tekort op de lopende rekening nam in de periode van 1984
tot 1987 dan ook toe.
Het doel van de door de Wereldbank
voorgestelde devaluatie was deviezengenererende (de export van landbouwgewassen) of deviezenbesparende activiteiten (de produktie van voedselge-
Tabel 1. Lopende rekening van Afrika (procentuele verandering t.o.v. voorafgaande jaren)
1983
1984
1985
1986
1987
1988
Wereldhandelsgroei
2,9
8,8
2,9
4,6
4,9
5,5
Exportvolume
1,5
-8,0
5,3
-1,1
-0,2
0,1
5,9
-2,9
1,0
0,7
4,3
5,6
Exportprijzen
-2,4
Importprijzen
-4,0
3,5
-2,8
-4,2
-2,6
-4,1
12,6
2,3
7,5
3,7
4,3
1,6
6,4
-1,6
-14,8
-4,8
-0,5
-1,6
1,0
-3,3
0,6
-3,0
-1,0
-4,9
-2,1
-6,7
-2,7
-6,5
Importvolume
Ruilvoet
Handelsbalans (mrd. $)
Lopende rekening (mrd. $)
-5,5
Bran: IMF, World Economic Outlook, Washington, april 1988 (exclusief Nigeria).
label2. Economische ontwikkeling in Afrika (procentuele verandering t.o.v. voorafgaande jaren)
1983
1984
1985
1986
1987
1988
Reeel bbp
Per capita bbp
-0,6
-3,5
1,1
-1,6
3,5
0,8
3,6
0,6
2,2
-0,6
4,1
1,1
Inflatie
29,2
5,7
22,1
4,9
19,8
4,7
22,4
5,6
26,9
5,6
14,2
5,3
Overheidstekort (in % bbp)
Bran: IMF, World Economic Outlook, Washington, april 1988 (exclusief Nigeria).
ESB 8-6-1988
wassen) te stimuleren. Als de wisselkoersaanpassingen echter niet gepaard gaan met een verhoging van de
producentenprijzen ontbreekt de prikkel nog om meer te gaan produceren.
In een aantal Afrikaanse landen zijn de
producentenprijzen echter fors verhoogd. In twee jaar tijd steeg de cacaoprijs in Ghana met 280%, terwijl ma’isboeren in Zambia in hetzelfde tijdsbestek de prijzen voor hun produkt met
275% zagen toenemen. Toch heeft dat
in deze landen niet geresulteerd in een
aanmerkelijke verbetering van de handelsbalanspositie. Integendeel zelfs,
het handelsbalanstekort is sinds 1984
per saldo verslechterd. Het negatieve
effect van de devaluates was groter
dan het positieve effect van de producentenprijsstijgingen. Hoewel sommige
landen het Wereldbankadvies hebben
opgevolgd inzake de verhoging van de
producentenprijzen, hebben andere
landen geen landbouwprijsstijgingen
doorgevoerd. Ethiopie en Angola zijn
daar voorbeelden van.
De overheidssector
De overheidstekorten zijn na een daling in 1984 en 1985 weer opgelopen
(zie tabel 2). Hoewel in een aantal Afrikaanse landen maatregelen zijn genomen om de overheidstekorten te verminderen, bleef het effect ervan gering.
Aan de inkomstenzijde zagen de Afrikaanse regeringen zich geconfronteerd
met een trage groei van de economie,
waardoor de belastingopbrengsten tegenvielen. Tegelijkertijd werd de daling
van de overheidsuitgaven gehinderd
door een aantal negatieve ontwikkelingen. Zo heeft de verhoging van de producentenprijzen in sommige landen geleid tot een stijging van de uitgaven voor
consumentensubsidies. Veel Afrikaanse regeringen kunnen de voedselprijzen niet verhogen zonder politieke consequenties. Om die te voorkomen heeft
men de subsidies omhooggebracht. In
Zambia bij voorbeeld verhoogde de
president eigenhandig de subsidies,
nadat – na de bekendwording van de
voedselprijsstijgingen – rellen waren
uitgebroken. Ook de droogte die in
1987 de oogst in grote delen van Afrika
weer deed mislukken, resulteerde in
extra overheidsuitgaven. De voedselimport moest opgevoerd worden om het
aantal slachtoffers zoveel mogelijk te
beperken.
Tegelijkertijd moeten de Afrikaanse
landen de aanbodzijde van hun economieen versterken, hetgeen ook gepaard gaat met extra kosten. Zo betekent het verbeteren van de kwaliteit van
de produktiefactor arbeid, dat meer
geld beschikbaar moet komen voor onderwijs en gezondheidszorg. In het ka-
553
der van het verhogen van de kwaliteit
van de produktiefactor natuur zal ook
meer geld moeten worden uitgetrokken
(bij voorbeeld voor herbebossing). Wellicht de belangrijkste oorzaak van de
omvangrijke overheidstekorten zijn
echter de rente- en aflossingsverplichtingen opde buitenlandse schuld. Hoewel de buitenlandse schuld in absolute
termen in het niet valt bij die van de Latijns-Amerikaanse schuldenlanden, zijn
de verplichtingen een ondraaglijke last
voorde Afrikaanse landen geworden en
belanden veel landen van de ene herstructureringsronde in de andere.
label 3 geeft een indicatie van de
omvang van de schuld. De snelle stijging van de buitenlandse schuld in
1985 en 1986 is vooral het gevolg van
wisselkoersveranderingen. Veel Afrikaanse landen hebben een groot deel
van nun schuld uitstaan in Franse
francs. Door de scherpe depreciatie
van de dollar in de afgelopen jaren is de
schuld in dollartermen snel gestegen.
Dat een groot deel van de schuld in
Franse francs uitstaat is des te problematischer, omdat het overgrote deel
van de Afrikaanse exportopbrengsten
in dollars luidt.
label 4 laat zien, dat veel Afrikaanse
landen ook in 1988 weer aan de onder-
handelingstafel zullen moeten plaatsnemen om zo de schuldbetalingen voor
een aantal jaren uit te stellen. Dit uitstel
geeft wel enige ademruimte en dus mogelijkheden tot groei, maar omdat de
vooruitzichten voor groei beperkt zijn en
de schuldverplichtingen erg hoog, lijkt
het voor Afrika vrijwel onmogelijk om ‘uit
de schulden te groeien’.
Opvallend is dat de Wereldbank en
het IMF de laatste tijd het invoeren van
een limiet aan de schuldbetalingen niet
langer taboe achten. De president van
de Wereldbank noemde in een toespraak als mogelijke doelstelling de
schuldbetalingen op een niveau van
een kwart van de exportopbrengsten te
handhaven. Toch lijkt zelfs deze limiet
nog te hoog voor veel Afrikaanse landen. Veel landen zijn al enkele jaren niet
in staat om aan debt-serviceverplichtingen te voldoen die veel lager zijn. Het
besef dat (gedeeltelijke) kwijtschelding
onderdeel kan uitmaken van het pakket
maatregelen dat Afrika uit de problemen zou moeten halen, begint zeer
langzaam door te dringen bij sommige
crediteuren. Van de industrielanden is
het met name Canada geweest die het
afgelopen jaar een gedeelte van zijn
Afrikaanse vorderingen heeft kwijtgescholden.
Tabel 3. Buitenlandse schuld van Afrika ($ mrd.)
1983
Totale buitenlandse schuld
– lange termijn
– korte termijn
– IMF-kredieten
Schuld-exportratio
Debt-service-ratio
1984
1985
1986
71,1
62,5
3,5
5,1
175,2
74,1
64,0
4,8
5,3
165,0
19,9
85,8
73,0
6,8
6,0
189,0
23,3
101,7
88,2
7,2
6,3
263,2
21,0
17,7
Bron: World Bank, World debt tables 1987/88, Washington, 1988; BIS, Semi-annual international banking
statistics; IMF, World Economic Outlook, Washington, april 1988.
Tabel 4. Debt-serviceverplichtingen van Afrika ($ mrd.)
1986
Debt-serviceverplichtingen
– rentebetalingen
– aflossingen
1987
1988
1989
7,0
2,8
4,3
10,5
4,1
14,5
4,8
9,7
13,8
4,3
9,5
6,4
Bron: World Bank, World debt tables 1987/88, Washington, 1988.
Tabel 5. Officiele ontwikkelingshulp aan Afrika in $ mrd., in constante prijzen en
wisselkoersen (1985)
1983
1984
1985
1986
– multilateral hulp
5,9
3,2
6,7
3,3
6,4
3,4
7,2
3,3
OPEC-landen
1,1
1,0
0,7
0,6
10,2
10,9
10,5
11,1
OECD-landen
– bilaterale hulp
Totaal
Bron:OECD, 1987 Report development co-operation, Parijs, 1988.
554
Donorhulp
De oproep van de Wereldbank om de
hulpinspanning aan Afrika te vergroten,
heeft wel succes gehad in de OECDlanden. De toename van de inspanningen van de OECD-landen ging echter
gepaard met een daling van de hulpstromen vanuit de OPEC-landen. De
oliecrisis van 1985/1986 zorgde ervoor,
dat de tot dan toe ruime financiele positie van een aantal OPEC-landen onder
druk kwam te staan. Het waren met
name de islamitische ontwikkelingslanden die met de daling van de OPEChulp werden geconfronteerd (zoals
Soedan, Senegal, Mali, Mauretanie en
Djibouti).
De multilaterale instellingen hebben
sedert 1986 hun hulpstromen naar Afrika uitgebreid. Het IMF en de Wereldbank hebben verschillende faciliteiten
voorde minst-ontwikkelde landen in het
algemeen en Afrika in het bijzonder in
het leven geroepen: de ‘structural adjustment facility’ en de ‘enhanced structural adjustment facility’ van het IMF en
de ‘structural adjustment loan’ en de
‘special Africa facility’ van de Wereldbank. De eerstgenoemde leningen zijn
veelal gekoppeld aan een IMF-aanpassingsprogramma. Het doel van deze leningen is de gevolgen van de aanpassingsprogramma’s minder drastisch en
abrupt te doen zijn dan in het verleden
het geval was. Zowel het IMF als de
Wereldbank hebben een vergroting van
hun middelen weten te bewerkstelligen,
terwijl beide organisaties druk doende
zijn hun leden te bewegen de kapitaalbasis van beide instellingen te vergroten, zodat meer geld voor Afrika beschikbaar kan komen. Ook de regionale ontwikkelingsbank, de African Development Bank, heeft in 1986 een uitbreiding van haar financiele middelen weten te bewerkstelligen, maar heeft de
extra gelden nog nauwelijks aangewend, hetgeen in de huidige situatie
merkwaardig aandoet.
Er is dus al het nodige gebeurd, maar
het is nog niet voldoende. In het laatste
rapport van de Verenigde Naties over
Afrika wijzen de VN-commissieleden
erop, dat Afrika per jaar nog minstens
$ 5 mrd. extra hulp nodig heeft, willen
de problemen in dat continent aangepakt kunnen worden. Hoewel het belang van meer hulp voor Afrika alom
wordt onderkend, is de hamvraag waar
dat geld vandaan moet komen. In de
Verenigde Staten zijn de begrotingsproblemen zo hoog opgelopen, datdaarde
komende jaren geen extra inspanning
behoeft te worden verwacht. In Europa
vormen de begrotingstekorten eveneens een hinderpaal voor een verdere
uitbreiding van de hulp. Japan is het
land dat zijn hulpinspanning aan Afrika
zou kunnen opvoeren, maar de Japan-
se hulp is tot nu toe vooral gericht op
Azie en met name op die landen die een
goede afzetmarkt voor Japanse produkten zouden kunnen vormen (Aseanlanden). Afrika is voor hen een weinig
interessante afzetmarkt en maakt derhalve ook weinig kans op een zeer sterke uitbreiding van de hulp. Zelfs als de
hulpinspanning van Japan fors wordt
uitgebreid, is het de vraag of deze toename voldoede tegenwicht biedt voor
de ontwikkelingen in de Verenigde Staten.
Vooruitzichten
De vooruitzichten voor Afrika blijven
ongunstig. In het World development
report 1987 van de Wereldbank blijven
de Afrikaanse economieen de traagstgroeiende ter wereld. Ongeacht welk
scenario wordt gehanteerd, de Afrikaanse economieen vormen de staart
van het peloton. De groei van het per
capita inkomen in Afrikaanse economieen zal in de jaren 1986-1995 op een
niveau tussen de 0 en 0,8% liggen, hetgeen erop wijst dat Afrika voorlopig nog
lang niet uit de problemen zal geraken.
De import blijft zich zeer zwak ontwikkelen hetgeen de tekorten op de lopende rekening kan reduceren. De export
groeit eveneens zeer traag. De vooruitzichten voor de export van primaire produkten blijven weinig rooskleurig, terwijl
de export van industrieprodukten in Afrika niet van de grand kan komen als gevolg van de precaire financiele positie
van het Afrikaanse continent. Het lopende-rekeningtekort blijft dan ook
hoog. Het schuldplaatje ziet er zelfs
veel minder hoopvol uit dan de Wereldbank in haar ramingen, zoals die in het
World development report 1987v/erden
gepresenteerd, aangeeft. De cijfers blijken al lang achterhaald te zijn.
De vorige president van de Wereldbank, Clausen, beeindigde zijn voorwoord in het derde Afrikarapport met:
“the tide can be turned on sub-Sahara’s
fortunes, sustained development can
be secured, and a brighter future can be
realized”. Gezien de toekomstverwachtingen, zoals die in het World development report 1987 zijn geschetst, lijkt
daar vooralsnog in de komende tien
jaar geen sprake van. De beginwoorden van Clausen lijken toepasselijker:
“the long term outlook appears bleak”.
Er moet nog veel gebeuren alvorens
het tij daadwerkelijk is gekeerd. In Afrika zelf moeten (prijs)verstoringen verder worden verminderd. Beseft dient te
worden dat de Afrikaanse regeringen
niet in enkele jaren structured onevenwichtigheden die de afgelopen decennia zijn ontstaan, kunnen elimineren.
Het aanpassingsvermogen van de Afrikaanse economieen is gering, hetgeen
ESB 8-6-1988
nog versterkt wordt door de weinig gunstige ontwikkeling van het per capita inkomen van de afgelopen jaren. Bezuinigingen roepen in zo’n situatie spanningen op. Zeker als de politieke steun
voor regeringen klein is, zoals in veel
Afrikaanse landen het geval is, en het
regeringsapparaat nauwelijks tegen
zijn taak is opgewassen.
De economische vooruitzichten in de
meeste Afrikaanse landen zijn in de huidige omstandigheden uitzichtloos.
Zelfs als er een juist economised beleid
zou worden gevoerd, en dat is in een
aantal landen nog niet het geval, zal
zonderomvangrijke (financiele) inspanningen van de crediteuren, elke hoop
op verbetering ijdel zijn.
Caroline van den Berg
De auteur is medewerker van het Economisch Bureau Buitenland van de Amro Bank.
Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.