Actuele ontwikkelingen in het
financiele management bij de
overheid
DRS. J.K.T. POSTMA*
Daar waar de marktsector de beschikking heeft over een coordinerend prijsmechanisme, moet men
in de overheidssector trachten met budgetprocedures een rationele allocatie tot stand te brengen.
Beheersbaarheid van de publieke financien vergt een krachtig financieel management waarbij aan de
betrokken ambtenaren hoge eisen gesteld moeten worden. Verder zijn strakke normen en procedures
vereist. Zo moet in alle fasen van het begrotingsbeleid een stelsel van externe en interne controle
aanwezig zijn. Op deze wijze kunnen niet verantwoorde uitgaven voorkomen en onverhoedse
tegenvallers gecompenseerd worden. Alleen als alle schakels in de keten van het budgetproces
voldoende sterk zijn, kan de sanering van de publieke financien in de volgende kabinetsperiode
gelukken.
Inleiding
Het financiele management bij de rijksoverheid heeft als taak
de ministers te adviseren over het stellen van prioriteiten bij de
produktie van overheidsdiensten. Andere taken zijn de uitvoering van de begroting en de controle daarop. De overheid is
— voor wat betreft de financiele organisatie van het landsbestuur – te vergelijken met een concern met tal van grotere en
kleinere dochterondernemingen. Er is een centrale controller het directoraat-generaal van de rijksbegroting — en er zijn departementale controllers – de financieel-economische directies
bij de vakdepartementen – die de bestuurders van informatie
voorzien om beslissingen te nemen over het produktiepakket.
Er is echter een essentieel verschil tussen overheid en bedrijfsleven. In het bedrijfsleven vormen de prijzen het kompas voor
het nemen van beslissingen. Bij grote delen van de overheid ontbreekt deze automatische piloot. Omdat de tucht van de markt
niet aanwezig is, is er een ander coordinatiemechanisme nodig
om vraag en aanbod op elkaar af te stemmen en het totaal van de
overheidsactiviteiten te begrenzen.
Bij het coordineren via het budgetmechanisme speelt de begroting de belangrijkste rol. Er zijn in de loop van de tijd verschillende methoden en technieken toegepast om de afweegfunctie van de begroting te versterken. De uitvoering geschiedt in beginsel volgens het oude, beproefde bureaucratische model. Omdat dit Weberiaanse model in de huidige gecompliceerde situatie
niet altijd goed werkt, is er een discussie ontstaan over het inbouwen van prikkels om rationeel gedrag te bevorderen.
Meetbaarheid en waardering
Terwijl het bedrijf een produkt verkoopt, waarvan de waarde
door verkoop op de markt wordt vastgesteld, wordt de waarde
van de overheidsprodukten uiteindelijk door de politieke organen bepaald. Zo kan men over de waarde van de resultaten van
het financieel-economische regeringsbeleid verschillend denken.
De oppositiepartijen kunnen hieraan soms zelfs een negatieve
waarde toekennen. Een ander voorbeeld: criminaliteitsbestrijding is een overheidsprodukt. Ook hier is er het waarderingspro1156
bleem. Hoe bepalen wij de waarde en kwaliteit van de criminaliteitsbestrijding? Daar zal de crimineel geheel anders over denken
dan het (potentiele) slachtoffer.
Er zijn ook overheidsprodukten, die wel op de markt kunnen
worden aangeboden, zoals onderwijs. Toch bemoeit de overheid
zich hiermee, omdat zij invloed wil hebben op de kwantiteit en
kwaliteit van het onderwijs. De overheid hanteert dus bewust het
budgetmechanisme – geheel of voor een belangrijk deel – hide
plaats van de prijsvorming op de markt.
Vergeleken met een bedrijf is de waardering van de overheidsproduktie moeilijker. Bedacht moet worden, dat waardering en
meting verschillende begrippen zijn. De omvang van de overheidsproduktie is in tal van gevallen toch wel goed meetbaar. Deze informatie is ook van belang voor de doelmatigheidsbeoordeling.
,,Saints” of ,,crooks”
Hoe werkt het budgetmechanisme nu precies? Hoe komen de
beslissingen tot stand en welke factoren zijn daarvoor van belang? Veel sterker dan in de marktsector is er de gedachte, dat de
deelnemers aan het beleidsproces hun eigen voorkeur kunnen laten gelden. In de discussie hierover duikt steeds weer de vraag
op: wat zijn de achterliggende motieven van degenen, die beslissingen nemen? Ook in de markteconomie kan deze vraag gesteld
worden, waarbij het antwoord doorgaans is: het behalen van
rendement om op de korte en lange termijn te kunnen overleven.
In de budgetsector is het antwoord moeilijker te geven. In de
discussie duikt zelfs regelmatig de vraag op: zijn de deelnemers
aan het beleidsproces ,,saints” of,,crooks”? Zijn het heiligen of
schurken? Tegenover de welwillende, paternalistische ,,Vadertje Staat”, die het beste met ons voor heeft, staat het beeld van
de politicus en ambtenaar, die zijn stemmen respectievelijk zijn
* De auteur is directeur-generaal van de Rijksbegroting. Het artikel bevat de tekst van een inleiding, gehouden tijdens het Financieel Jaarcongres ’85 (Intermediair Seminars) op 21 oktober 1985 in het World Trade
Center te Amsterdam.
budget maximaliseert.
Deze telkens weer opflakkerende discussie in de literatuur
over de openbare financien 1) heeft niet alleen theoretische betekenis. Het thema wordt ook druk besproken in de praktijk van
alle dag: is er een ambtelijke cultuur, die een negatieve invloed
Remedies
heeft op het reilen en zeilen in de overheidssector? Kan daaraan
van twee circuits op financieel terrein. Het eerste circuit is dat
worden gesleuteld door cursussen en mentaliteitsverbetering?
Of wordt deze ambtelijke cultuur zodanig bepaald door de politieke omgeving, door alle deelbelangen enz., dat zij moeilijk te
veranderen is? Mijn eigen opvatting is, dat de invloed van deze
laatste factoren zeker niet moet worden onderschat.
De laatste jaren streven wij ernaar de doelmatigheid in de
overheidssector te verbeteren door het marktmechanisme sterker toe te passen en door managementtechnieken uit de particu-
van de financieel-economische directies bij de vakdepartemen-
liere sector over te nemen. Een volledig en afgerond beeld van de
Het overleg over de voorbereiding en de uitvoering van de begroting, dat tussen het directoraat-generaal van de Rijksbegro-
overeenkomsten en verschillen tussen de beide sectoren is moeilijk te schetsen. Wel concludeer ik, dat de besluitvorming in de
budgetsector voor een belangrijk deel anders zal blijven verlopen dan in de marktsector. Zouden de beslissingen wel op dezelf-
Op de verslechtering van de budgettaire situatie is op verschillende manieren gereageerd. Bij de vakdepartementen en bij
het Ministerie van Financien is fors gewerkt aan de versterking
ten. Deze ontwikkelen zich van comptabele afdelingen tot be-
leidstoetsende directies. Daarnaast houden bij Financien de Inspectie der Rijksfinancien en de directie Begrotingszaken zich
met beleidstoetsing respectievelijk regelgeving en macro-budgettaire vragen bezig. Het tweede circuit is dat van de departementale accountantsafdelingen en de Centrale Accountantsdienst,
die onder Financien ressorteert.
ting en de vakdepartementen wordt gevoerd, is weer gei’ntensiveerd. Voor een goede prioriteitenstelling en stringente beheer-
sing is het van veel belang, dat op verschillende niveaus de gehele
de manier tot stand komen, dan zou er immers geen afzonderlij-
begroting wordt doorgeploegd. Het biedt de gelegenheid om zo-
ke budgetsector nodig zijn. Deze constateringen leggen zeker beperkingen op aan de omvang van het totaal van de overheidsactiviteiten.
Tegelijkertijd wil ik vaststellen, dat politic! en ambtenaren
slechts in geringe mate hun eigen voorkeuren kunnen laten gelden. Bovendien, dit ter geruststelling: de politicus is niet slechter
wel ramingen als beleidsvoornemens kritisch te bezien.
Maar ook buiten het intensieve bilaterale overleg in de maanden maart tot en met juni, dat is gericht op de totstandkoming
van de nieuwe begroting, zijn er afwegingen nodig. Op de agenda van elke ministerraadsvergadering staan voorstellen met be-
(of beter) dan de ambtenaar, die op zijn beurt niet slechter (of
langrijke financiele gevolgen. Hierover vindt vooraf overleg
plaats met Financien, dat crop is gericht deze voorstellen in de
beter) is dan de gemiddelde staatsburger.
vastliggende begroting en meerjarencijfers in te passen.
Verslechtering van de budgettaire situatie
Het budgettaire proces is in de laatste tien a vijftien jaar nogal
veranderd. Ik noem een aantal factoren, die daarbij een rol hebben gespeeld.
In de jaren zeventig zijn het financieringstekort en de druk van
belastingen en premies drastisch gestegen. Men werd overvallen
door de economische structuurbreuken, die een sterke afneming
van de budgettaire ruimte tot gevolg hadden. De belangrijkste
les uit deze ervaring is – zoals door de Studiegroep Begrotingsruimte is beklemtoond – , dat wij behoedzaam te werk moeten
gaan bij het vaststellen van de budgettaire ruimte.
Om de publieke financien weer te kunnen beheersen, zijn voor
financieringstekort en lastendruk strakke normen vastgesteld,
die een kader vormen voor de beslissingen over de overheidsuitgaven. Er kan nog niet worden gesproken van een werkelijke beheersing. Zo komt het financieringstekort in 1986 boven de doelstelling van het regeerakkoord uit en dreigt bovendien het tekort
in 1987 sterk op te lopen, indien in dat jaar niet fors wordt
bijgestuurd.
Daarbij komt, dat er de laatste jaren wel forse ombuigingsprogramma’s zijn uitgevoerd, maar dat tegelijkertijd voor zeer
hoge bedragen onvoorziene uitgavenverhogingen hebben plaatsgevonden, terwijl er ook uitgavenclaims zijn toegekend, b.v.
voor de werkloosheidsaanpak en voor de criminaliteitsbestrij-
ding.
Overheidsuitgaven leiden een taai leven. Er is in onze maatschappij tal van krachten werkzaam, die de Overheidsuitgaven in
stand houden of er zelfs een opdrijvende invloed op hebben. In
de eerste plaats zijn er de pressiegroepen met hun vertakkingen
in het ambtelijke apparaat en de politieke lichamen, in de tweede
plaats zijn er institutionele regelingen, die een opdrijvende werking hebben. In zijn nieuwe boek over de Nederlandse Overheidsuitgaven heeft Drees deze situatie met zeer duidelijke overdrijving, maar wel puntig als volgt getypeerd: ,,Uitgaven kunnen worden onderscheiden in schadelijke uitgaven, nutteloze
uitgaven en uitgaven met een zeker nut” 2). Maar ook als de uitgaven op zichzelf wel respectabel worden geacht, zijn niet alle
wensen in het totale kader in te passen.
Een laatste factor is, dat het systeem van interne en externe
controle – het stelsel van ,,checks and balances” dat binnen de
Aan de hand van een z.g. maandstaat wordt de uitvoering van
de lopende begroting bezien, waarbij uitgavenoverschrijdingen
en ombuigingsgaten kunnen worden gesignaleerd. In het bilaterale overleg worden afspraken gemaakt over het compenseren
van deze tegenvallers. Bij de uitvoering van de begroting speelt
ook het z.g. voorafgaand toezicht door Financien een belangrijke rol. Het gaat daarbij onder meer om toezicht op het beleid, als
tijdens de voorbereiding van de begroting nog onvoldoende inzicht kan worden verschaft. Dat is bij voorbeeld het geval bij
nieuw beleid, dat nog onvoldoende is uitgekristalliseerd.
Het toezicht en de controle op de uitvoering van de begroting
zijn elementen in de budgetcyclus die lange tijd beperkte aandacht hebben gekregen. Zowel de politieke aandacht als de interesse van het ambtelijke management zijn traditioneel meer gericht op de beleidsvoorbereiding dan op de beleidsuitvoering en
controle 3).
Sinds enkele jaren is de begrotingsuitvoering opnieuw een belangrijke plaats in het begrotingsproces gaan innemen. Aanleiding daartoe was de noodzaak van forse, tussentijdse beleidsin-
grepen in de lopende begroting, als gevolg van een optredend
verschil tussen beleidsvoornemens en de feitelijke begrotingsuitvoering. Ook nu nog blijven overschrijdingen zich voordoen. In
dit verband is de aanpak van open-einderegelingen van belang.
Bij deze regelingen is geen sprake van een strikte budgetbeheersing: personen hebben zonder meer recht op een geldelijke bijdrage, als zij voldoen aan de criteria Van de regeling. Een gede-
tailleerd verslag in de laatste miljoenennota laat zien, dat er al
veel is gedaan om de beheersing van regelingen met een open-
eindekarakter te verbeteren. Maar dit proces is zeker nog niet
afgerond.
De aandacht voor de begrotingsuitvoering is de laatste tijd
nog verder gegroeid door een aantal – voor een deel al eerder genoemde – in het oog lopende zaken, zoals de overschrijdingen
op de Oosterscheldewerken, de Walrus-affaire en de RSV-debatten. Daarmee is ook de belangstelling voor meer juridischprocedurele en administratief-organisatorische aspecten toege-
nomen.
1) Zie de recente discussie in het blad Openbare Uitgaven, jg. 17 (1985),
nrs. 2 (april) en 4 (augustus).
2) W. Drees, Nederlandse Overheidsuitgaven, ‘s-Gravenhage, 1985, biz.
51.
3) Dit weerspiegelt zich ook in de (internationale) literatuur. Zie daar-
overheid bestaat – somsernstigefeilenvertoont. Enkele recente
over: R.E. Brown and R.M. Copeland, Current issues and developments
gebeurtenissen, zoals het RSV-debat en de Walrus-affaire, hebben dit aangetoond.
in government accounting and auditing: impact on public policy, Public
Budgeting and Finance, zomer 1985, vol. 5, nr. 2, biz. 3-8.
ESB 20-11-1985
1157
Momenteel worden de mogelijkheden bezien om een versnelling aan te brengen in de verantwoordingsprocedures, wat betreft het tot stand komen van suppletoire begrotingen, van slot-
wetten en van departementale rekeningen na afloop van het begrotingsjaar. Ook op het vlak van de controle door de departementale accountantsdiensten bestaan thans ongewenste achterstanden. Er wordt gewerkt aan een eenmalige inhaalactie. Om
nieuwe achterstanden te voorkomen worden binnen de accountantsdiensten beleidsplannen opgesteld, waarbij rationalisering
van de taakuitvoering centraal dient te staan. Ook wordt bezien
in hoeverre uitbesteding van bepaalde werkzaamheden mogelijk
is.
Wat betreft de trage totstandkoming van de verantwoording
en de achterstanden in de controle merk ik op, dat deze in het algemeen zijn terug te voeren op een ontoereikende administratieve organisatie bij de departementen en het ontbreken van (poli-
tieke) sancties. Hierin kan verbetering worden aangebracht door
zaken waaraan al langer wordt gewerkt, zoals een systematisch
gei’ntegreerde verplichtingen/kasadministratie en een vergaande
automatisering. Essentieel is, dat de financieel-economische directies en accountantsdiensten meedoen aan dit proces en binnen
de departementen een belangrijke rol vervullen. Aandacht van
de politieke en ambtelijke leiding voor het financiele management is daarbij onmisbaar.
Inhoudelijk gezien dwong de budgettaire situatie tot forse
ombuigingen. Om de flexibiliteit van de overheidsuitgaven te
vergroten is de heroverwegingsprocedure ingevoerd. De opzet
ments within himself, but he must recognize that the interplay of
the various forces is vital for the survival and effective functioning of the budgetary system” 4).
Ook als wij het ideale beeld minder zwaar aanzetten dan
Premchand heeft gedaan, is het toch duidelijk, dat hoge eisen
moeten worden gesteld aan de begrotingsmedewerkers bij de
overheid. In de eerste plaats moet een begrotingsmedewerker het
vaak opnemen tegen collega’s, die specialist zijn op hun vakterrein, zodat een fors beroep wordt gedaan op de kwaliteiten als
onderhandelaar. Daarnaast is er door de toegenomen complexiteit van het begrotingsproces behoefte aan horizontale of coor-
dinerende activiteiten in een begrotingsorganisatie, of het nu
gaat om een financieel-economische directie bij een vakdepartement dan wel om het directoraat-generaal van de Rijksbegroting.
Een begrotingsorganisatie, die het beleid van andere onderde-
len van het overheidsapparaat toetst, behoeft een visie en mag
niet met verschillende maten meten. Zou het anders zijn, dan
zou dat terecht kritiek ontmoeten. Bovendien dreigen de verschillende onderdelen van de begrotingsorganisatie dan tegen elkaar te worden uitgespeeld. In de eerste plaats is uiteraard de leiding van de begrotingsorganisatie verantwoordelijk voor een samenhangende en consistente visie. Gelet op de vele complexe
vragen is er echter ondersteuning nodig. Op het eerste gezicht
zou het ideaal zijn, als elk van de organisatie-onderdelen naast
de eigen toezichthoudende taak tevens de verantwoordelijkheid
voor een horizontaal aspect zou krijgen. Maar bij nader inzien
hiervan is alle belangrijke beleidsterreinen kritisch te bezien,
zou op deze wijze een wel erg gecompliceerde matrixorganisatie
waarbij de ,,omgekeerde bewijslast” als uitgangspunt wordt ge-
ontstaan.
hanteerd: voorstanders van het handhaven van een overheids-
Naar mijn inzicht zijn er dan ook als steun voor de leiding van
produkt moeten aantonen, dat dit gewenst is.
Uit de heroverweging zijn enkele andere operaties voortge-
een begrotingsorganisatie afzonderlijke coordinerende eenhe-
vloeid, die een specifieke invalshoek hebben, maar die alle het
den nodig voor belangrijke horizontale aspecten (regelgeving,
automatisering, enz.). Door Herbert Simon is er immers op dit
uitgangspunt van de ,,omgekeerde bewijslast” hanteren. Bij pri-
terrein een variant op de wet van Gresham geformuleerd: ad-
vatisering zijn drie varianten aan de order 1. afstoten van een
overheidstaak naar de marktsector, 2. uitbesteden van werkzaamheden aan het bedrijfsleven en 3. verzelfstandiging van een
onderdeel van het overheidsapparaat, gecombineerd met een
meer bedrijfsmatig beheer. Deregulering is gericht op de vraag
of overheidsregelingen kunnen worden geschrapt dan wel gestroomlijnd.
Met deze operaties komen de grenzen van de overheidssector
in discussie. De operaties zijn immers gericht op terugdringing
van de overheidssector, die in de afgelopen tijd te ver is doorge-
hoc-activiteiten verdringen management en planning. Met ande-
re woorden: het blussen van brandjes zal de aandacht van dag tot
dag vragen, zodat andere belangrijke zaken niet worden aange-
pakt. Het is dus van belang voor de aanpak van bepaalde belangrijke zaken afzonderlijke mensen en afdelingen aanspreekbaar
te maken, die zich niet achter de drukte van elke dag kunnen
verschuilen.
Bedrijfsmatig beheer
schoten. In hoeverre de grenzen daadwerkelijk worden verlegd,
hangt uiteindelijk af van de concrete politieke besluitvorming.
Ook vele andere maatschappelijke en technische veranderin-
Een van deze horizontale activiteiten is bij voorbeeld de aanpak van de vraag, welke methoden en technieken kunnen wor-
gen hebben implicaties voor de begroting zelf of voor het
den ontwikkeld voor het meten van prestaties of activiteiten van
begrotingsproces. Ik noem slechts drie belangrijke verschijnselen: arbeidstijdverkorting, demografischeontwikkeling en automatisering van de informatievoorziening. Over de relatie tussen
elk van deze verschijnselen en het begrotingsbeleid kan een af-
de overheid. Daarmee zou ook een meer bedrijfsmatig beheer bij
de overheid mogelijk worden.
Het denken over deze mogelijkheden is niet van recente datum, hetgeen de volgende uitspraken aantonen: ,,Zo zal dan de
zonderlijke verhandeling worden gehouden.
toepassing van de beginselen van de bedrijfseconomie er toe leiden, dat straks in het bestuursapparaat der volksgemeenschap
de rationele verhoudingen worden aangetroffen, welke aan te
Complexiteit stelt eisen aan de begrotingsmedewerker
Ik wil nu slechts constateren, dat de veranderingen in de budgettaire situatie, die ik heb geschetst, de wijzigingen in het
budgettaire proces, de operaties gericht op het terugdringen van
de overheidssector en de veranderingen als gevolg van arbeidstijdverkorting en automatisering het werk van de financiele manager bij de overheid sterk compliceren.
In zijn IMF-standaardwerk over de theorie en praktijk van het
begrotingsbeleid heeft A.Premchand de volgende – tamelijk
pretentieuze – eisen voor de begrotingsmedewerker geformuleerd: ,,Since no other activity of government touches every
member of society as does finance, he is expected to reflect the
sensitivity of the common man. He also needs the imagination to
convince his colleagues in government on every aspect of policy.
He cannot be revolutionary, impulsive or intuitive; he has to act
in a gradual, rational and, to a large extent, quantitative manner. These qualities demand understanding, patience, vision,
courage, leadership, and a certain expertise in the dynamics of
government. Obviously, no individual can combine all these ele1158
brengen, het doel onzer wetenschap is, daarmee de regeerders
steunende in hun hoge taak en hen ontlastende van zorgen, wel-
ke in andere gebieden van verantwoordelijkheid en op lagere niveau’s gedragen kunnen worden …. Dezelfde beginselen, welke
hun waarheid bewezen hebben in de categorieen van de bedrijvigheid der industriele voortbrenging zijn het, die de grondslag
zullen leveren voor het doelmatig besturen van die categorieen
van bedrijvigheid, welke onder rechtstreekse overheidsleiding
staan”. Deze uitspraken van een van mijn voorgangers, dr. A.
Mey, de eerste begrotingsdirecteur na de tweede wereldoorlog,
komen voor in een toespraak, die hij in 1949 hieldover de bete-
kenis van de bedrijfseconomie voor de organisatie van het overheidsbestuur 5).
Voor de verschillende soorten overheidsonderdelen bestaan
verschillende beheersvormen (beleidsafdelingen, diensten,
4) A. Premchand, Government budgeting and expenditure controls,
theory and practice, Washington D.C., 1983, biz. xix.
5) A. Mey, De betekenis van de bedrijfshuishoudkunde voor de organisatie in het overheidsbestuur, Purmerend, 1949, biz. 25-26.
staatsbedrijven, overheids-NV’s). Dit hangt samen met de ver-
behoorlijke bezuinigingen resulteren. Daarvoor zijn wel duide-
schillen, die er tussen de soorten overheidsprodukten bestaan.
lijke taakstellingen nodig, die vanuit een centraal punt worden
bewaakt.
Maar wie kennis neemt van de inhoud van de laatste miljoenennota, ziet dat er in de komende jaren nog een zeer forse om-
Nieuwe ontwikkelingen, ook op administratief en informatie-
technologisch gebied, hebben de discussie over deze differentiatie binnen de overheid een nieuwe impuls gegeven. Sommige
dienstonderdeien kunnen worden afgestoten, andere kunnen
binnen de overheid meer bedrijfsmatig worden beheerd.
De gedachtenvorming is zeker gestimuleerd, doordat Financien het initiatief heeft genomen om in 1983 in de derde heroverwegingsronde een studie naar bedrijfsmatig beheer in samen-
hang met delegatie van bevoegdheden naar lijnmanagers op te
nemen. In de heroverweging zijn in de eerste ronden studies verricht naar deregulering en privatisering. Hoewel deze begrippen
vooral zijn opgevat als operaties, die de marktsector kunnen versterken, is vanaf het begin ook aan de orde geweest, dat deregulering en privatisering het reilen en zeilen van de overheidssector
zelf kunnen verbeteren.
Bij deregulering komt dan de interne bedrijfsvoering aan de
orde en bij privatisering bedrijfsmatig beheer door verzelfstandiging. Ook bij overheidsonderdelen waar geen mogelijkheden
buigingsinspanning moet worden geleverd. Bedragen van vol-
doende omvang liggen alleen binnen bereik, als ook de selectie
van overheidstaken wordt aangepakt. Daar is niet alleen de per-
soneelsomvang mee gemoeid. Daarnaast zijn ook en vooral de
beleidsuitgaven, b.v. de overdrachtsuitgaven, in het geding. Een
fundamentele en concrete aanpak, waarbij aanpassing van voor-
zieningenniveaus en afstoting van taken worden bezien, is dan
onmisbaar.
Anders dan bij de eerste invalshoek van doelmatiger werkmethoden en organisatie zijn bij deze tweede invalshoek van selectie
van overheidstaken bovendien heel sterk politieke keuzen in het
geding. Gezien de vast verankerde belangen zijn bij deze invals-
Volgens de concept-verkiezingsprogramma’s van de drie grote partijen zal ook in de komende kabinetsperiode zeer kritisch
hoek harde taakstellingen en bewaking vanuit een centraal punt
onontbeerlijk.
Mijn conclusie is, dat vier elementen onontbeerlijk zijn voor
een krachtig begrotingsbeleid. In de eerste plaats is het nodig,
dat bij de kabinetsformatie, maar vervolgens ook jaarlijks bij de
begrotingsvoorbereiding, een richtinggevend kader wordt vastgesteld en gehandhaafd voor de totale uitgaven. Dit kader moet
worden bepaald in samenhang met het gewenste verloop van financieringstekort en collectieve lastendruk. Maar even essentieel is een tweede element van een goed begrotingsbeleid, namelijk dat dit kader op een kritische en weloverwogen manier vervolgens zeer concreet wordt ingevuld. Met andere woorden: er
dient een goede prioriteitenstelling plaats te vinden. In de derde
plaats moet ook de uitvoering van de beleidsvoornemens en het
afleggen van verantwoording over het gevoerde beheer voldoende aandacht krijgen. Ten slotte is een vierde element in het begrotingsbeleid van veel belang, namelijk de controle. Deze
houdt in: waarnemen, toetsen en rapporteren, of het beheer van
middelen, dat bij de departementen wordt gevoerd, voldoet aan
de eisen van rechtmatigheid en doelmatigheid. Daarnaast moet
worden onderzocht, of de administratieve organisatie aan eisen
van betrouwbaarheid en doelmatigheid voldoet. De informatievoorziening speelt bij dit alles een essentiele rol.
Het vaststellen van het begrotingskader krijgt allerwegen veel
aandacht. Mijn stelling is dat verwaarlozing van een van de andere drie door mij genoemde elementen ertoe leidt, dat ombuigingen weer teniet worden gedaan, of wel worden geneutraliseerd door begrotingsoverschrijdingen en nieuwe uitgaven 7).
Onmisbaar is, dat in alle fasen van het begrotingsbeleid een
stelsel van interne en externe controle, een systeem van ,,checks
and balances” waarborgt, dat verantwoord wordt gehandeld.
Alleen als alle schakels in de keten van het budgetproces voldoende sterk zijn, kan de sanering van de publieke financien in
de komende kabinetsperiode gelukken.
Er zullen forse eisen worden gesteld aan het financiele management bij de overheid. Ik heb in dit verband al verwezen naar
een discussie over ambtelijke cultuur. Hoewel voor een goed financieel management in de eerste plaats strakke normen en goede procedures nodig zijn, is een krachtige inzet van het financiele
management vereist. Mijns inziens zou een zekere beroepstrots
daarbij een positieve rol kunnen spelen. Het tot stand brengen
van een doelmatiger werkende overheid is zonder meer een weerbarstig karwei, dat ..public spirit” vraagt.
naar de overheidssector worden gekeken. De belastingen en premies zijn te hoog, zodat een onaanvaardbaar grote kloof bestaat
J.K.T. Postma
zijn voor afstoting van taken, uitbesteding van werkzaamheden
of algehele verzelfstandiging, kunnen de apparaatsuitgaven onderwerp van zelfbeheer worden. Wel moet steeds aan een aantal
randvoorwaarden worden voldaan. Eerst goed beheer, dan pas
zelfbeheer. Dit stelt eisen aan de administratieve organisatie.
Bovendien moet bij zelfbeheer op basis van een adequate informatievoorziening steeds achteraf verantwoording worden afge-
legd over het beheer waarvan de modaliteiten in een managementcontract kunnen worden vastgelegd.
De twee lijnen van centrale beheersing en verzelfstandiging
hebben binnen het overheidsapparaat tot vinnige discussies aanleiding gegeven, die soms wel ideologisch van aard leken te zijn.
Dat laatste is het geval, als men zich in een discussie voor of tegen
zelfbeheer uitspreekt, zonder verder te ontleden wat het begrip
inhoudt.
Meer in het algemeen merk ik op, dat bij decentralisatie van
budgettaire bevoegdheden steeds parallelliteit moet bestaan tussen de financiele bijdrage van de overheid aan de ene kant en de
verantwoordelijkheid voor beleid en controle aan de andere
kant. De beide laatste kunnen alleen geheel en al verdwijnen als
ook de financiele bijdrage van de overheid nihil wordt. Maar zolang deze financiele bijdrage er is, zijn nog steeds enkele zinnen
uit de al eerder geciteerde rede van Mey actueel 6): ,,Er moet
– volgens de grondregels der economic – een samenvattend
oordeel over de doelmatigheid zijn, dat de verrichtingen van alle
departementen ordent naar graad van belangrijkheid in het vol-
ledig bestuursbestel. Twee autoriteiten zijn steeds – en op verschillende wijze – voor de efficientie verantwoordelijk; de betrokken vakminister voor de interne economie in zijn ressort en
de Minister van Financien voor de rationele inpassing van elke
post in het gehele regeringsbestel”. Ik kan dit uitgangspunt anno
1985 nog geheel onderschrijven; wel teken ik hierbij aan, dat ook
bij het houden van toezicht uiteraard de doelmatigheid in het
oog moet worden gehouden.
De komende jaren
tussen bruto en netto lonen. Het financieringstekort is te hoog.
Met andere woorden: de overheidsuitgaven zijn te hoog en er
zijn te veel ambtenaren.
In de volgende regeerperiode moet er nog veel gebeuren. Ik bepleit daarbij een weg, die aansluit bij de goede zaken uit de huidige praktijk van heroverweging en andere grote operaties en die
tevens inspeelt op nieuwe ontwikkelingen. Een van deze nieuwe
ontwikkelingen is, dat op verschillende manieren concreter aandacht is ontstaan voor een verbetering van de organisatie en van
de werkmethoden van het ambtelijke apparaat. Via deze invalshoek van doelrriatiger organisatie en werkmethodes – uitgaan-
6) A. Mey, op.cit., biz. 20.
7) Op de recente bijeenkomst van het Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven over de Miljoenennota 1986 was ook het centrale thema, dat normering en informatievoorziening op verschillende niveaus
de van bepaalde overheidstaken – kunnen inderdaad belangrij-
nodig zijn. Zie in het bijzonder de inleidingen van L.F. van Muiswinkel
ke verbeteringen in het beheer worden bereikt. Er kunnen ook
en D.J. Wolfson, ESB, 16 oktober 1985.
ESB 20-11-1985
1159