De overheid als ondernemer
Minister Ruding stelde onlangs in het blad Euromoney dat hij er
naar streeft de deelnemingen van de overheid in particuliere bedrijven af te stoten. “In principle we support the saIe to the public of
companies owned by the government, either in part or as a whole”
1). Een soortgelijke uitspraak is al eerder gedaan (tijdens de algemene beschouwingen bij de Miljoenennota in 1984), en het lijkt
slechts een bevestiging te zijn van het aloude privatiseringsvoornemen van het kabinet. Toch is Rudings uitspraak van belang. In de
eerste plaats omdat de overheid als ondernemer een vooraanstaande plaats in de Nederlandse economie inneemt. In ongeveer 40 bedrijven neemt de staat direct deel: het bezit aan aandelenkapitaal
uit hoofde van deelnemingen bedroeg eind 1983 nominaal bijna
f. 2,9 mrd. Daarbij komen nog de vele indirecte deelnemingen via
participaties van overheidsbedrijven en via de Nationale Investeringsbank en de ontwikkelingsmaatschappijen. In de tweede
plaats verdient Rudings uitspraak aandacht omdat er bij nadere
beschouwing iets anders aan de hand is dan het privatiseren van
overheidsdiensten of -taken. Overheidsdiensten betreffen immers
activiteiten die uit algemene middelen worden bekostigd en in eigen beheer worden uitgevoerd. Overheidsdeelnemingen daarentegen hebben betrekking op de voortbrenging van goederen en
diensten die, in principe, uit marktopbrengsten worden bekostigd.
Van privatisering – het overbrengen van activiteiten van de collectieve sector naar de markt – is dus geen sprake.
Dit verschil tussen privatiseren en het terugtrekken van deelnemingen uit bedrijven, is meer dan een kwestie van definiëren; het
leidt tot geheel andere beleidsaanbevelingen. De reden om een
overheidsdienst te privatiseren is immers dat de efficiëntie en de
kwaliteit van de dienstverlening worden verbeterd als zij aan prikke~svan de markt wordt onderworpen. De situatie is anders voor
bedrijven waarin de overheid als aan’deelhouder participeert: zij
zijn al blootgesteld aan marktkrachten. De overheidsbedrijven
hebben doorgaans de juridische vorm van een (structuur-)NV, zoals bij DSM, KLM, Hoogovens en de Luchthavens het geval is. Dit
betekent dat de directe invloed van ambtenaren en politici gering
is: de directie is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en niet
de top van een ministerie, tekorten worden niet automatisch afgedekt en verschijnen ook niet op de rijksbegroting, en de financiering geschiedt door winstinhouding of het aantrekken van gelden
op de kapitaalmarkt en niet door kapitaaloverdrachten van de
overheid zoals bij overheidsdiensten het geval is. Het is mogelijk
dat de staat, als belangrijkste aandeelhouder, via de aandeelhoudersvergadering of de statuten toch een doorslaggevende en dus,
althans volgens de gangbare opvatting, een verlammende invloed
op het bedrijfsgebeuren heeft. Maar in structuur-NV’s is deze invloed formeel aanzienlijk beperkt. En ook als de juridische vorm
van de onderneming wel invloed van de staat toelaat en/of de statuten de overheid speciale bevoegdheden toekennen, blijkt nauwelijks van de geboden mogelijkheden gebruik te worden gemaakt.
De invloed en het toezicht van de staat op de bedrijfsvoering van
overheidsondernemingen zijn zwak en op een afstand 2).
Privatisering van deze bedrijven zal dan ook niet tot efficiencyen doelmatigheidswinsten leiden, omdat de aanwezigheid van
marktprikkels en concurrentie al verzekerd is. Er kan natuurlijk
sprake zijn van een monopolie. Maar in dat geval betekent privatisering dat een overheids- in een particulier monopolie wordt omgezet. De concurrentie neemt niet toe, en de verwachte efficiencywinst blijft uit. Waarom dan toch deelnemingen afstoten? Minister Ruding geeft in zijn omschrijving van de werkzaamheden
van een interdepartementale werkgroep op dit terrein, zelf het antwoord: “lts task is to state why we should not selI. If the group
cannot do that, we should go ahead and dispose ofthe company” .
Er is dus sprake van een ideologische keuze, waarbij de privatiseringsdoelstelling voor de economische motivatie moet wrgen die
er in feite niet is. De bewijslast wordt omgedraaid: zijn er zwaarwegende argumenten aanwezig om niet te privatiseren.
Een belangrijke categorie van overwegingen om in bedrijven te
participeren is defensief van aard: het gaat om steunverlening aan
bedrijven in moeilijkheden. Deze deelnemingen zijn doorgaans indirect (via de Nationale Investeringsbank of de ontwikkelingsmaatschappijen), en vinden plaats op sociaal-economische en politieke gronden. Veel aanknopingspunten om op dit terrein deelnemingen af te stoten zijn er niet. De particuliere sector zal er weinig
voor voelen om deze “kneusjes” over te nemen, en – vooropgezet
dat de steun tijdelijk is – kan niet op het tijdschema worden vooruitgelopen als daardoor de bedrijven in kwestie in moeilijkheden
komen.
De bedoeling zal zijn om de als permanent bedoelde deelnemingen van de hand te doen. Het gaat hierbij vooral om overheidspar-
ESB 5-6-1985
ticipaties in natuurlijke monopolies. Achtergrond hiervan is dat
misbruik van macht moet worden voorkomen of dat het gewenst is
dat de omvang van de dienstverlening omvangrijker is dan uit bedrijfseconomische criteria zou voortvloeien. Voorbeelden zijn de
Spoorwegen, de PTT en de elektriciteitsbedrijven. Maar ook hier
zijn de mogelijkheden om te privatiseren beperkt omdat het maatschappelijk gezien bij voorbeeld niet wenselijk is dat regio’s op infrastructureel gebied worden geïsoleerd. Privatisering zou alleen
mogelijk zijn in combinatie met een omvangrijke regulering die er
op gericht is de bedrijfseconomische overwegingen van de ondernemingen in de gewenste richting bij te sturen. De afslanking van
het overheidsapparaat door te privatiseren zou in dat geval alleen
maar optisch zijn, en het optimaal functioneren van het bedrijf
zou worden bemoeilijkt.
De meeste afstotingen van deelnemingen zouden te vinden zijn
bij grote bedrijven waarin de overheid participeert, doch die hun
bedrijfseconomische taak niet hoeven te mengen met een maatschappelijke neventaak (zoals de vervoersplicht op rendabele en
niet rendabele lijnen die de Spoorwegen heeft, en de aansluitingsplicht van de PTT). Gedacht kan worden aan bij voorbeeld de
KLM en DSM. Bij de KLM is de ruimte echter klein: in 1983 is al
voor nominaal f. 50 mln. aan aandelen afgestoten, en in verband
met internationale onderhandelingen over landingsrechten moet
de overheid een vinger in de pap houden. Dan blijft DSM als potentiële kandidaat over.
Ook de minister realiseert zich dat de lijst met kandidaten klein
is, maar DSM lijkt ook hem geschikt. Het chemische concern,
waarin de overheid voor 100070 deelneemt, is voortgekomen uit de
Staatsmijnen, die indertijd (1901) zijn opgericht om de energievoorziening (kolen) in eigen hand te houden. De mijnen zijn inmiddels gesloten, en daarmee lijkt het strategische motief voor de
participatie van de overheid te zijn vervallen. Maar er is een soortgelijk motief voor in de plaats gekomen: het belang van DSM in de
gassector. DSM participeert namelijk voor 40070 in de NV Nederlandse Gasunie, die monopolist is op het gebied van inkoop, verkoop en transport van gas. Privatisering van DSM zou de staatsinvloed hierop beperken tot 10070 (de omvang van de directe participatie van de staat in de Gasunie), en de NAM (een “joint venture”
van Shell en ESSO) zou een doorslaggevende invloed verwerven.
Ook bij de winning van het gas heeft de staat via DSM een belangrijke invloed: de DSM Aardgas BV neemt 40070 van de totale winning voor haar rekening. Is het wenselijk dat de staat door DSM te
privatiseren haar (sluimerende) invloed op de gaswinning en -exploitatie opgeeft? Een alternatief is natuurlijk om de regelgeving
met betrekking tot de winningsconcessies, dividendafdrachten,
winstverdeling, prijs- en afzetpolitiek enz. uit te breiden, maar regulering past niet in de geest van de tijd en zou weleens omslachtiger, en dus duurder, kunnen zijn dan directe overheidsparticipatie.
Ten slotte wordt privatisering van DSM bemoeilijkt door de vele
kruisverbanden die tussen dit bedrijf en vele andere bestaan: DSM
neemt deel in meer dan 60 (werk-)maatschappijen, waaronder bij
voorbeeld Volvo Car BV en Van Doome’s Bedrijfswagenfabriek
DAF BV. Het is de vraag of al deze bedrijven zich ook lenen voor
vermindering van overheidsinvloed.
Het heeft er de schijn van dat minister Ruding zich in een opwelling heeft laten meeslepen door mevrouw Thatcher, die al jaren bezig is met een grootscheepse privatiseringscampagne van overheidsbedrijven. Maar Engeland is Nederland niet. In het Verenigd
Koninkrijk heeft het in het verleden ontbroken aan een economische fundering van de nationalisaties. De reden is doorgaans van
politieke aard geweest. De klok is in zo’n situatie, eveneens opideologische gronden, gemakkelijk terug te draaien. In Nederland ligt
dat anders, en hebben economische motieven wel degelijk een rol
bij het deelnemen van de overheid in bedrijven gespeeld. Bij de privatiseringsbeslissing zullen die motieven opnieuw in de beschouwing moeten worden betrokken. Maar ook als het economische
motief wat op de achtergrond blijkt te zijn geraakt, hoeft privatisering niet voor de hand te liggen: efficiency-winsten kunnen zeIden worden behaald en bestaande kruisverbanden tussen ondernemingen kunnen tot complicaties leiden die niet zo snel zijn te overzien. Waarom dan toch al die moeite om te privatiseren?
H.Kamps
I) Euromoney, supplement, mei 1985, blz. 12 e.v.
2) J. de Boer, De overheid als ondernemer, ESB, 15 augustus 1979.
533