Toets op taak
Output-subsidie:
theorie en praktijk
DRS. P.R. HEIJ
Inleiding
Output-subsidiering is een van de mogelijkheden voor de overheid om gesubsidieerde instellingen te stimuleren meer
marktconform te werken. Hiermee heeft
de overheid in beginsel een instrument in
handen om de overheidsuitgaven beter beheersbaar te maken, de doelmatigheid te
vergroten en haar bemoeienis met activiteiten van private instellingen te verminderen. Evenals aan andere instrumenten die
daartoe ten dienste staan, zoals bij voorbeeld het doorvoeren van zelfbeheer, zitten
aan de output-subsidiering diverse haken
en ogen.
Enkele maanden geleden is gerapporteerd over een onderzoek dat in. het kader
van de derde ronde van de heroverwegingsprocedure is ingesteld naar subsidieregelingen als instrumenten van beleid 1).
Evenals in een rapport van de inmiddels
opgeheven interdepartementale Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse uit 1976 2) wordt in het heroverwegingsrapport gewezen op het mogelijke belang van output-subsidiering. In het navolgende wordt allereerst nagegaan op welke
wijze de heroverwegingswerkgroep tegen
de output-subsidiering aankijkt en welke
aanbevelingen zij doet. Vervolgens zullen
aan de hand van een praktijkvoorbeeld de
aanbevelingen van de werkgroep worden
getoetst. Dat leidt ten slotte tot de formulering van een aantal voorwaarden waaraan
moet worden voldaan om output-subsidiering met succes toe te passen.
De vormgeving van het instrument subsidie
De heroverwegingswerkgroep Subsidieregelingen en -voorwaarden was belast met
de taak een zo beperkt mogelijk aantal
concrete en handzame voorwaarden en
vuistregels te ontwikkelen voor de vormgeving van het instrument subsidie en deze te
toetsen op hun operationaliteit aan een beperkt aantal subsidieregelingen van verschillende departementen. Op het rapport
van deze heroverwegingswerkgroep wordt
kort ingegaan 3).
De heroverwegingswerkgroep heeft getracht een relatie te leggen tussen normatieve uitspraken over de gewenste subsidievormen op grond van een micro-economische analyse en het beleid dat ten grondslag
ligt aan het gebruik van het instrument
subsidie. Hiertoe heeft de werkgroep vragenlijsten opgesteld met behulp waarvan
180
een aantal concrete subsidieregelingen is
doorgelicht. Op grond van deze doorlichting is een aantal aanbevelingen geformuleerd.
De beschouwingen die de heroverwegingswerkgroep in haar rapport wijdt aan
de output-subsidiering worden voorafgegaan door een analyse van financiele prikkels die van overheidsoptreden zouden
kunnen uitgaan. Een essentiele veronderstelling bij het doorvoeren van outputsubsidiering is dat deze subsidievorm de
subsidie-ontvanger prikkelt om zo kostenbewust mogelijk zijn activiteiten te ontplooien. De heroverwegingswerkgroep
noemt ook andere vormen van financiele
prikkels. Deze kunnen aanhaken bij:
— de subsidiegrondslag;
— de aanwezigheid van concurrentie tussen de gesubsidieerde instellingen;
— de aanwezigheid van externe prikkels;
— de samenloop met andere subsidieregelingen 4).
Output-subsidiering in theorie
Vanwege het belang dat de heroverwegingswerkgroep hecht aan output-subsidiering, besteedt zij daar aandacht aan in
een apart hoofdstuk. Een dergelijke subsidievorm is in beginsel bedoeld om de gesubsidieerde te prikkelen tot kostenbewust
gedrag zonder grote detailbemoeienis door
de subsidiegever. Niet langer behoeft de
subsidiegever zich bezig te houden met de
organisatie van het produktieproces of de
inzet van de produktiefactoren. De gesubsidieerde instelling moet namelijk zelf zien
rond te komen met de inkomsten op grond
van het normbedrag per eenheid produkt.
Wanneer de betreffende instelling hierdoor wordt geconfronteerd met een financieel tekort dan zal de instelling zelf maatregelen moeten nemen om dat tekort weg te
werken. Ook wanneer een instelling erin
slaagt door opvoering van de doelmatig-
heid geld over te houden dat vrijelijk mag
worden besteed zal van deze subsidievorm
een prikkelende werking uitgaan.
De werkgroep signaleert echter een aantal problemen bij het normeren van prestaties. In de eerste plaats moet bij outputsubsidiering de vraag worden beantwoord
wat er moet worden genormeerd. Van de
Kar heeft een aantal criteria genoemd
waaraan de ideale prestatie-indicator zou
moeten voldoen 5). De prestatie-indicator
moet onder meer goed waarneembaar zijn;
homogeen zijn; aansluiten bij de prikkels
die het gedrag van de budgethouder bepalen; bei’nvloedbaar zijn door de budgethouder, en voldoende meetbaar zijn. Het
blijkt in veel gevallen niet mogelijk om per
eenheid van het eindprodukt te normeren.
Wanneer hiervan sprake is, zou men eenheden van tussenliggende stadia van het
produktieproces kunnen normeren (activiteiten of eenheden van produktiefactoren).
De werkgroep geeft hiervan een overzicht
in het onderstaande schema 6).
In het schema wordt tevens aangegeven
dat het bij doelmatigheidsmeting niet alleen gaat om de relatie tussen output en input (bedrijfseconomische doelmatigheid),
maar ook om de relatie tussen het directe
effect van de output en de input (directe of
beleidsdoelmatigheid). Bij dat laatste dient
ook aan de beleidsdoelstellingen te worden
gerefereerd. Beide doelmatigheidsgegevens hebben hun eigen betekenis.
Een tweede vraag is op welke wijze er
dient te worden genormeerd. De werkgroep bespreekt verschillende vormen van
normering:
— normering op basis van een vergelijking van begrotingen van verschillende
instellingen op een bepaald terrein;
— normering op basis van de meest efficient werkende instelling;
1) Eindrapport van de interdepartementale heroverwegingswerkgroep Subsidieregelingen en
-voorwaarden, Den Haag, Ministeric van Financien, 1984.
2) Het instrument subsidie. Een leidraad voor
het subsidie-onderzoek, Beleidsanalyse, 1976,
nr. 1.
3) Eindrapport van de interdepartementale heroverwegingswerkgroep Subsidieregelingen en
-voorwaarden, op. cit.
4) Idem, biz. 5 e.v.
5) H.M. van de Kar, Beheersen en begroten, in:
D. J. Wolfson (red.), Naar een beheersbare collectieve sector, Deventer, Kluwer, 1981.
6) Eindrapport van de interdepartementale heroverwegingswerkgroep subsidieregelingen en
-voorwaarden, op. cit., biz. 26.
Schema. Maatstaven voor de waardering van prestaties
Doelmatigheid in ruime zin
Directe doelmatigheid
Bedrijfseconomische doelmatigheid
Input – produktieproces – output
Procesindicatoren
– Direct effect – Verder gelegen effecten
Prestatie-indicatoren
– normering op basis van een gemiddelde;
– normering door middel van onderhandelingen.
Het internaatsvormingswerk wordt grotendeels door het Ministerie van WVC bekostigd. Het rijk subsidieerde tot 1982 de
45 vormingsinternaten in de vorm van een
een materiele component. Het subsidietarief is berekend door per kostensoort ge-
input-subsidie, dat wil zeggen een procen-
dieerde internaten in een bepaald jaar. Bij
Gewezen wordt op het gevaar van een te
grote detaillering van de normering, hetgeen zowel voor de subsidiegever als de
subsidie-ontvanger de doelmatigheidswinst teniet kan doen. Dat het genormeerde bedrag per eenheid over verscheidene
tuele bijdrage (70%) in de subsidiabele ex-
het berekenen van deze gemiddelden zijn
de extremen per kostensoort buiten beschouwing gelaten. Tevens zijn uitgangspunten met betrekking tot de aantal-
jaren stabiel moet blijven wordt essentieel
bij voorbeeld verhuur van accommodatie
geacht. Na verloop van tijd zou een evaluatie-onderzoek kunnen uitwijzen of de
normen al dan niet moeten worden aangepast.
Ten slotte stelt de werkgroep zich de
vraag welke eisen er moeten worden ge-
werden op de exploitatietekorten in minde-
steld met betrekking tot overschotten en tekorten in de exploitatie van de gesubsidieerde installing. Subsidieren op basis van
normen kan er toe leiden dat er bij gesubsidieerden tekorten of overschotten ontstaan. Wanneer er een tekort is of dreigt te
ontstaan wordt de installing geprikkeld
doelmatiger te werken. De subsidiegever
moet zich dus terughoudend opstellen. Is
er sprake van een overschot dan gaat de
prikkel verloren wanneer dit overschot
moet worden teruggegeven. De prikkel tot
doelmatigheid blijft alleen werken wanneer instellingen overschotten of een deel
daarvan mogen behouden. De werkgroep
acht het wel noodzakelijk dat de subsidiegever op de hoogte wordt gebracht van de
overschotten. Evaluatie-onderzoek moet
na enige tijd duidelijk maken of de normering moet worden aangepast.
De werkgroep signaleert een aantal risico’s bij het invoeren van subsidising op
basis van prestaties. Wanneer geen goed
inzicht bestaat in de kosten van de produktie is het gevaar groot dat de overheid te
veel subsidieert doordat aansluiting wordt
gezocht bij inefficient werkende instellingen. Een ander gevaar dat wordt gesignaleerd is dat doelmatig werkende instellingen hun overschotten besteden om de kwaliteit van het produkt op te voeren hetgeen
weer kan leiden tot verhoging van de normvergoeding, ook voor de minder doelmatig
werkende instellingen. De werkgroep wijst
echter niet op het gevaar dat de overheid de
normstelling afstemt op de doelmatig werkende instellingen en elk overschot dat
daar ontstaat afroomt door de normen bij
te stellen.
Output-subsidiering in de praktijk
Een voorbeeld van de omzetting van een
input-subsidie naar een output-subsidie is
de inwerkingtreding van de Tijdelijke
rijkssubsidieregeling vormingswerk in internaatsverband. Deze subsidieregeling is
onlangs geevalueerd 7). Het internaatsvormingswerk biedt als onderdeel van de vol-
wasseneneducatie groepen en personen
meerdaagse cursussen aan waarin de deelnemers worden geconfronteerd met nieuwe kennis, ideeen, inzichten, ervaringen en
elkaar. De deelname aan een cursus is gekoppeld aan een gezamenlijk verblijf en
overnachting in dezelfde accommodatie.
ESB 20-2-1985
ploitatiekosten van een internaat. Deze
kosten moesten door de minister worden
goedgekeurd. Daartoe behoorden de vormingsinternaten een begroting in te dienen. Eigen inkomsten van de internaten uit
ring gebracht. Duidelijk is dat deze aftrek
de internaten niet prikkelde om de eigen inkomsten te verhogen.
tensoorten zijn gesplitst in een personele en
middelden te berekenen bij de gesubsi-
len deelnemers en de cursusleiders bij de
berekening betrokken. Het aantal te subsidieren cursistendagdelen per internaat is
opgenomen in een stelsel van plannen en
programma’s die het rijk opstelt. Het
rijksplan, dat eenmaal in de vier jaar wordt
vastgesteld, schetst de hoofdlijnen van het
beleid ten aanzien van vormingsinternaDeze rubriek wordt verzorgd door het
Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven te ‘s-Gravenhage
In 1982 is de exploitatiesubsidie losgelaten en vervangen door een activiteitensubsidie. De keuze van het rijk voor deze subsidievorm is gevoed door de overweging
ten, zowel kwalitatief als kwantitatief. Het
jaarprogramma dient als een nadere con-
cretisering van de beleidsvoornemens:
rijksprioriteiten worden vertaald in het
aantal te subsidieren cursistendagdelen per
categoric cursussen en het aantal cursistendagdelen per internaat. De rijksplanning
en -programmering is een vervolg op de
werkplannen en -programma’s die door de
internaten dienen te worden opgesteld.
Subsidieren op basis van een output-ge-
dat een activiteitensubsidie tot een grotere
richte indicator prikkelt de gesubsidieer-
beheersbaarheid van dit werk door de
rijksoverheid leidt. Het gehanteerde subsidiesysteem is in beginsel bedoeld te volstaan met een beperkt aantal normen voor
subsidising, vooral toegespitst op de totstandkoming van de financiele tegemoetkoming per subsidie-indicator. Afgezien
van globale regelgeving met betrekking tot
het personeel en de accommodatie is de uitvoering van het werk niet aan door het rijk
gestelde normen gebonden waardoor de internaten in principe meer ruimte wordt geboden voor een eigen financieel en inhoudelijk beleid.
Alvorens de nieuwe subsidiesystematiek
werd ingevoerd is lange tijd gediscussieerd
den de prestaties te vergroten. Een oordeel
over deze subsidievorm kan niet alleen af-
over de vraag wat er genormeerd diende te
worden (de subsidie-indicator). Men heeft
geen indicator kunnen vinden die aansloot
bij het directe effect van de activiteiten van
de vormingsinternaten. Daarom is gekozen voor een activiteitennorm, het zogenoemde cursistendagdeel: het deel van de
cursorische activiteiten van een internaat
dat aan een cursist aan een bepaalde activiteit kan worden toegekend en plaatsvindt
gedurende een dagdeel (ochtend, middag
of avond) en ten minste drie uren omvat.
Kenmerk van het gebruik van het cursistendagdeel als subsidie-indicator is dat niet
alleen de activiteit als zodanig (cursuswerk) maar ook het ,,bereik” van deze activiteiten (aantal cursisten) wordt gesubsidieerd. De rijkssubsidie aan een internaat
wordt bepaald aan de hand van het aantal
toegewezen cursistendagdelen vermenigvuldigd met een algemeen genormeerd subsidietarief.
Bij het beantwoorden van de vraag op
welke wijze er dient te worden genormeerd
staat de kostenstructuur van het produktieproces centraal. In het subsidietarief
zijn verschillende kostensoorten tot bepaalde bedragen verwerkt. Het gaat hierbij
om de kosten van huisvesting, huishouding, organisatie en activiteiten. De kos-
hangen van deze prikkel, maar moet ook
worden gebaseerd op andere ef fecten in het
licht van het streven naar een verbetering
van de doeltreffendheid en doelmatigheid.
In de reeds aangehaalde evaluatie zijn deze
ef fecten gei’nventariseerd. De ef fecten van
de invoering van de nieuwe subsidievorm
zijn echter be’invloed door een omvangrijke bezuinigingsoperatie, die ertoe heeft geleid dat het rijksbudget voor de vormingsinternaten is verlaagd van f.44 mln. in
1982 tot f. 33 mln. in 1983: een daling van
25%.
Concentreren we ons op de output-ge-
richte subsidie-indicator, het cursistendagdeel, dan moet worden geconstateerd dat
met het doorvoeren van deze indicator het
risico met betrekking tot de omvang van de
groepsgrootte bij de internaten zelf wordt
gelegd. Omdat in de kostensfeer geen directe relatie bestaat met het aantal cursisten per cursus worden de internaten geprikkeld de groepen zo groot mogelijk te
maken. In de praktijk blijkt echter dat de
groepsgrootte door de internaten in veel
gevallen niet be’invloedbaar is. Een internaat wordt dikwijls geconfronteerd met
een reeds bestaande groep met een bepaalde omvang, bij voorbeeld een ondernemingsraad. De prikkel kan derhalve in veel
gevallen er alleen toe leiden dat internaten
zich richten op cursussen waar grote groepen op inschrijven. Het is de vraag of deze
cursussen aansluiten bij de prioriteiten van
het rijk. Het plannen in cursistendagdelen
is voor de vormingsinternaten niet goed
7) P.R. Heij en J. Hofland, Subsidieren van
prestaties; een evaluatie van de tijdelijke rijkssubsidieregeling vormingswerk in internaatsverband, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, Den Haag, 1984.
181
mogelijk. Allereerst is het voor de internaten niet eenvoudig om ruim voordat de cursussen starten het aantal cursisten per cursus te schatten. Vervolgens moet crop worden gewezen dat de werkbelasting van de
cursusleiders niet zozeer afhankelijk is van
het aantal cursisten per cursus, maar van
het aantal te verzorgen cursusdagdelen.
Gevolg is dat de internaten naast een externe planning ook een interne planning hanteren. Dit brengt veel extra werk en dus extra kosten met zich mee. In het licht van het
streven naar doelmatigheid zou de indicator cursistendagdeel beter kunnen worden
vervangen door de indicator cursusdagdeel, eventueel gekoppeld aan een minimum en maximum aantal cursisten per
cursus. De laatste indicator sluit beter aan
bij het ,,produktieproces” van de vormingsinternaten.
De algemene normering van het subsidietarief gaat ervan uit dat alle internaten
in principe met dezelfde kosten worden geconfronteerd. Voor de meeste kostensoorten is dit grosso modo inderdaad het geval.
Bij de materiele huisvestingskosten doen
zich echter problemen voor. Deze kosten
worden grotendeels bepaald door de
ouderdom van het gebouw, de bouwwijze
management van de internaten aan de instellingen zelf over te laten. Uit de evaluatie blijkt dat de internaten weliswaar een
eigen verhuurbeleid kunnen voeren en
nieuw personeel kunnen aantrekken zon-
der goedkeuring van het rijk, maar ook dat
zij in hun vrijheid worden beperkt door gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften die
het rijk de internaten oplegt. Daar komt bij
dat de internaten zijn geconfronteerd met
relatief omvangrijke rijksbezuinigingen
die de interne bedrijfsvoering van de internaten onder sterke druk hebben gezet. De
doelstelling van de regeling dat internaten
flexibeler kunnen inspelen op behoeften
van (potentiele) deelnemers is niet bereikt.
De flexibiliteit wordt nadelig belnvloed
door de vroegtijdige start met de opstelling
van werkplannen en -programma’s en met
gedetailleerde voorschriften die bij de
planning en programmering moeten worden nagevolgd. Doordat de internaten zich
geen grote risico’s met kleine cursusgroepen kunnen veroorloven, treedt er een zekere verstarring op van het cursussenpakket, hetgeen in strijd is met de rijksdoelstellingen. Wel heeft de regeling het internaatsvormingswerk beter beheersbaar gemaakt voor de overheid.
de subsidie-indicator als de tariefstelling
een voorwaarde is voor een betere aansluiting van de subsidising bij het produktieproces en de kostenstructuur van de vormingsinternaten.
Een toetsing van de praktijk van de
output-subsidiering van vormingsinternaten aan de bedrijfseconomische doelmatigheid mag niet op zich zelf staan. Een toetsing aan de beleidsdoelmatigheid vormt
voor het maken van een totaalbeoordeling
een noodzakelijk complement. Het gaat
hierbij om het bezien van de gevolgen van
de nieuwe subsidietechniek in het licht van
de beleidsdoelstellingen. In de toelichting
op de rijkssubsidieregeling worden de
doelstellingen van de regeling geformuleerd 8). Uit de evaluatie van de subsidieregeling komt naar voren dat de doelstellingen van de regeling tot nu toe slechts ten
dele en in beperkte mate zijn bereikt. Een
van de doeleinden van de regeling is het
182
ontvanger.
P.R. Heij
en in het verleden gemaakte beleidskeuzen.
Aangezien deze factoren in het verleden
zijn bepaald en nauwelijks be’invloedbaar
zijn, worden sommige internaten geconfronteerd met tekorten die ze niet elders
kunnen compenseren. Ook bij de algemene
normering van het aantal cursisten per cursus doen zich problemen voor. Een dergelijke normering veronderstelt dat er weinig
verschillen zijn in de groepsgrootte en cursussen of dat een internaat een spreiding
van cursussen met verschillende groepsgrootten kan realiseren. Uit de evaluatie is
gebleken dat de gemiddelde groepsgrootte
bij de internaten een aanzienlijke variatie
vertoont. Omdat de meeste internaten wel
een zekere specialisatie in hun cursussenpakket hebben en in samenhang daarmee
hun personeelsbestand hebben opgebouwd, zijn de mogelijkheden om verschuivingen aan te brengen in het cursussenpakket niet groot. Geconcludeerd kan
worden dat bij het subsidieren van de vormingsinternaten een wijziging van zowel
gingswerkgroep in globale zin het instrument output-subsidie heeft belicht. De
werkgroep heeft het niet tot haar taak gerekend de verschillende terreinen te bespreken waarop de output-subsidie wel en waar
deze subsidievorm niet zou kunnen worden
toegepast. De ervaringen met de Tijdelijke
rijkssubsidieregeling vormingswerk in internaatsverband leren dat het invoeren van
output-subsidiering als zodanig nog geen
garantie biedt voor een grotere doelmatigheid. Deze output-subsidiering heeft voor
de overheid de financiele beheersbaarheid
van de activiteiten van vormingsinternaten
weliswaar vergroot, maar de feitelijke invulling van de subsidie kan worden verbeterd. Het praktijkvoorbeeld geeft aan dat
voor het invoeren van een output-subsidie
grondige kennis nodig is bij de subsidiegever’over het produktieproces van de instellingen die worden gesubsidieerd en over de
kostenstructuur van deze instellingen.
Daarnaast is het van belang dat wordt
geexpliciteerd wat de regulerende motivaties zijn van zowel subsidiegever (welke
doelstellingen streeft de overheid na in de
betreffende sector) als van de subsidie-
Slot
In dit artikel is bezien op welke wijze in
het rapport van de heroverwegingswerkgroep Subsidieregelingen en -voorwaarden
een aanzet is gegeven om subsidieregelingen om te bouwen tot output-subsidieregelingen. Geconstateerd is dat de heroverwe-
8) Tijdelijke rijkssubsidieregeling vormingswerk in internaatsverband, Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk,
Staatsuitgeverij, 1981, Den Haag, biz. 21.