De Miljoenennota 1984 en
de verwachte ommekeer
De stoet van plussen en minnen
DRS. C. P. MAAN – DRS. N. C. M. VAN NIEKERK*
Minister Ruding schrijft in zijn voorwoord bij de Miljoenennota 1984 dat een keerpunt in de openbare
financien binnen bereik is. Na vele jaren daalt het financieringstekort, terwijl ook de
collectieve-lastendruk afneemt.
In dit artikel vragen de auteurs zich af of het niet te vroeg is om te juichen. Zij beoordelen de
ontwikkeling van de publieke financien in het licht van het verloop van de collectieve uitgaven in
voorbije jaren. Steeds weer bleek in het verleden dat geraamde uitgaven ,,tijdens de rit” in opwaartse
richting moesten worden bijgesteld. Een stoet van plussen en minnen kan voor afwijkingen zorgen,
stellen de auteurs. Ook wordt geconstateerd dat een kabinetsfilosofie inzake de rol van de overheid
in het economische proces en een duidelijke macro-economische gedachtengang in de Miljoenennota
ontbreken. Hoe de economische neergang moet worden gestopt, blijft daardoor onduidelijk.
Niet bij machte
Wie doorgaans moeite heeft om de Miljoenennota helemaal door
te komen, die zou dit keer eens met het laatste hoofdstuk kunnen beginnen. De kans is dan groot dat hij na het lezen van dit hoofdstuk,
dat handelt over de beheersbaarheid van de publieke uitgaven, de
Miljoenennota 1984 verder laat voor wat deze is en onmiddellijk het
in juni jongstleden openbaar gemaakte 7e rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte kiest als vervolglectuur 1). Dit zeldzaam
openhartig geschreven rapport vormt de grondslag voor een aantal
kabinetsbeslissingen gericht op een doelmatigerbesluitvorming met
betrekking tot de overheids- en sociale-zekerheidsuitgaven. Het
rapport biedt naast een analyse van de uitgavenstructuur ook een
indringend beeld van wat de Studiegroep noemt de ,,besluirvormingscultuur”. Vooral deze schets van de besluitvormingscultuur,
waarin vrijmoedig wordt gesproken van overtredingen van normen
en van ontsnappings- en sluipwegen om onder budgettaire procedures uit te komen, legt een aantal oorzaken bloot van het verschijnsel
dat — zoals het in de Miljoenennota 1984 wordt geformuleerd —
,,men niet bij machte is om de collectieve uitgaven voldoende te beheersen”. Men zou kunnen zeggen dat elke macronormering in de
publieke financien gedoemd is te mislukken zolang de actoren in het
besluitvormingsproces (ministers, parlementariers, ambtenaren en
vertegenwoordigers van belangengroepen) op microniveau de beheersing aan hun laars lappen.
* De auteurs zijn respectievelijk wetenschappelijk medewerker en directeur
van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
1) Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1983. Zie over dit rapport ook
D. A. P. W. van der Ende, Een ambtelijke begrotingscatechismus, ESB, 14
September 1983.
De Studiegroep Begrotingsruimte beschrijft het gedrag van deze
actoren zonder te overdrijven maar ook zonder iets te verhullen.
Hier volgt een kleine bloemlezing. ,,Sectorisme” viert hoogtij onder
parlemenlariers. Sectorspecialisten in de Tweede Kamer hebben
evenals ministers en ambtenaren de neiging hun eigen beleidsterrein
te beschermen, hetgeen mede wordt veroorzaakt doordat zij doorgaans betrekkelijk weinig inzicht hebben in de beleidsterreinen die
buiten hun directe invloedssfeer liggen. ,,Hokjesgeest” noemt de
Studiegroep dat, als synoniem voor het verschijnsel dat ook wel verkokering wordt genoemd. De actoren in het besluitvormingsproces
zijn in het algemeen weinig geneigd tot prioriteitsstelling. In het kabinet leidt dit tot uitstel van besluitvorming tot het allerlaatste moment en in het parlement tot het vrijwel altijd achterwege laten van
voorstellen voor financiele compensatie bij het indienen van uitgavenverhogende amendementen. Tijdens de begrotingsvoorbereiding wordt het ambtelijk functioneren bemoeilijkl door het ontbreken of te laat beschikbaar komen van een uitgavenkader. Dat heeft
tot gevolg dat de begrotingsvoorbereiding een ,,chaolisch” karakter
krijgt, dat stellingen worden betrokken en ombuigingen worden ingedekt door nieuwe claims in te dienen. Als men dan ook nog be-
denkt dat de belangengroepen het bestaande beleid onmiddellijk als
een verworven recht beschouwen en achtereenvolgende kabinetten
in de afgelopen jaren een groot aantal ombuigingen hebben ingeboekt zonder deze nader in te vullen, dan wordt de onloereikendheid van globaie normen gericht op een beheersing van de publieke
financien overduidelijk.
Voorwaar, een zorgwekkend beeld. Niet zonder gevoel voor ,,public relations” schrijft minister Ruding evenwel in het voorwoord bij
de Miljoenennota dat ,,in 1984 een ommekeer binnen bereik” is.
Het optimisme over dit ,,historisch keerpunt” lijkt het te winnen van
het pessimisme over de beheersbaarheid van de publieke uitgaven.
Tabel 2. Ramingen en realisaties van de hoogte van de publieke
uitgaven a) in diverse jaren (in mrd, gld.) b)
Ommekeer binnen bereik?
Bij zijn aantreden heeft het kabinet-Lubbers drie sporen aangegeven waarlangs het financieel en sociaal-economische beleid zou
worden gevoerd: sanering van de publieke financien, herstel van de
marktsector en herverdeling van het beschikbare werk. Met enige
trots wordt nu in de Miljoenennota een reductie van het financieringstekort en de collectieve-lastendruk gepresenteerd. Het financieringstekort zal volgens de ramingen voor 1984 dalen van 12,4%
(de vermoedelijke uitkomst voor 1983) tot 12,1% van het nationale
inkomen (NI). De collectieve-lastendruk zal volgens de ramingen in
1984 op 55% van het nationale inkomen terechtkomen, na 55,9%
belopen te hebben in 1983. De doelstelling van het eerste en, naar
het zich laat aanzien, belangrijkste spoor van het kabinetsbeleid, de
sanering van de publieke financien, lijkt hiermee succesvol nagestreefd.
Tabel 1. Nominate groei van de publieke uitgaven a) en van het
nationale inkomen, in procenten ten opzichte van het voorafgaandejaar, 1979-1984
1979
Een wat ander beeld koml naar voren wanneer de voor 1984 geraamde hoogten van het financieringstekort en de colleclieve-laslendruk niel mel de vermoedelijke uitkomsten voor 1983 worden
vergeleken, maar mel de voor 1983 geraamde hooglen. Dan blijkl
dal de raming van de colleclieve-laslendruk voor 1983 slechls 0,1%
van hel NI hoger lag dan de raming voor 1984. Deze vergelijking
leert voorts dal hel voor 1984 geraamde finanieringslekort van de
gehele overheid (inclusief z.g. debudgetteringen) 0,2% van hel NI
hogeris dan het voor 1983 geraamde lekort. En dal nog wel, lerwijl
de voor 1984 geraamde hoogle van hel financieringstekort in niel
onbelangrijke male neerwaarts kan worden bijgesleld door de verlaging van de op de kapilaalmarkl geleende bedragen die worden besleed aan de bouw van woningwelwoningen. Is er werkelijk sprake
van een ommekeer?
Nu kan men legenwerpen dal hel lhans zittende kabinel niel verantwoordelijk kan worden gesleld voor de mogelijk le optimislische
ramingen uil de vorige Miljoenennola. Voor de uileindelijke realisatie draagl hel echter wel mede-veranrwoordelijkheid. De invulling van de ombuigingslaakslelling volgens hel regeerakkoord en
hel ombuigingspakkel van de Voorjaarsnota hebben niel kunnen
verhinderen dal de geraamde hoogten van het financieringstekort
en de colleclieve-laslendruk in 1983 hoger uitvielen dan in de Miljoenennola was voorzien. Het zal niemand verbazen dal, behalve
tegenvallers in de inkomslensfeer (o.a. de aardgasbalen), ook uilgavenoverschrijdingen naar verwachling zullen leiden lol een financieringstekort in 1983 dal hoger is dan werd geraamd. In label 2
worden de ramingen en de realisalies van de hooglen van de publieke uilgaven voor de afgelopen jaren naasl elkaar gezel. Sleeds blijkt
voor hel lolaal van de uilgaven de uiteindelijke realisatie hoger le
zijn dan de raming. De publieke uilgaven slijgen bovendien voortdurend sneller dan hel nationale inkomen — hel door zo velen gewraakle ,,ombuigingsbeleid” ten spijl.
1980
1981
1982
1983 b)
1984
(raming)
1982
1981
1983
1984
raming realisatie raming realisatie raming realisatie raming realisatie
Rijk. . . . . . . . . .
Overige publiekrechteiijke lichamen
Sociale verzekering
Totaal publieke
uitgaven. . . . . . .
60,8
62,6
67,5
68,7
72,1
74,8
75,9
62,7
77,9
66,1
78,1
69,7
81,9
72,2
83,5
74,8
86,3
76,5
84,8
78,5
84,4
206,8
219,1
224,4
233,2
201,4
236,1
238,8
?
?
•>
0
a) De uitgaven zijn toegerekend aan de sectoren die de desbetreffende taken uitvoeren.
b) De raming van de uitgaven voor een bepaald jaar is ontleend aan de Miljoenennota voor dat jaar en
de realisatie is ontleend aan Miljoenennota 1984, tabel 16.1.
De in de Miljoenennota 1984 gepresenleerde ramingen van het
financieringstekort, de colleclieve-lastendruk en de publieke uitga-
ven zijn mede gebaseerd op de in dezelfde nota beschreven beleidsvoornemens. De Miljoenennola is een welsonlwerp dal behandeld
en bekrachligd moel worden in hel parlemenl. Of de genoemde ramingen zullen worden gerealiseerd, hangl in de eersle plaats af van
de vraag of het sanerings- en herstelbeleid van hel kabinel sland
houdl lijdens de algemene beschouwingen in de Tweede Kamer.
Dal zal moelen worden afgewachl, maar de readies van de opposilie en hel direcl na Prinsjesdag ingediende allernalieve FNV-plan
Rijk…………..
Ovcrige publiekrechtelijkc lichamen . . . . . . .
Sociale verzekeringen. .
6,7
10,2
7,2
9,6
7,8
9,2
6,9
6,0
1,6
2.6
-0,5
kunnen lol aanpassingen leiden. In elk geval mag worden verwachl
6,8
Totaal publieke uitgaven
10,3
9,8
7,8
8,5
5,2
1,1
opheldering zal worden gevraagd over de achterliggende filosofie
Nationale inkomen
(nclto. matktprijzen) . .
6,0
5,9
4,3
3,8
1,8
2,2
van zijn herstel- en saneringsbeleid.
a) De uitgaven zijn toegerekend aan de sectoren die de desbetreffende taken uitvoeren.
b) Vermoedelijke uitkomsten.
Bron: Samengesteld op basis van Miljoenennota 1984, tabel 16.1.
Of werkelijk van een ommekeer kan worden gesproken, laal zich
alleen beoordelen legen de achlergrond van de onlwikkeling van de
publieke financien in de voorbije jaren (zie label 1). Uil deze tabel
koml naar voren dal de voor 1984 geraamde nominale groei van de
verschillende calegorieen publieke uilgaven fors afneemt ten op-
zichle van de groeipercenlages uil voorgaande jaren. Ook blijkl dal
de geraamde groei van hel lolaal van de publieke uilgaven geringer
is dan hel verwachle stijgingspercenlage van hel nationale inkomen.
Een ommekeer lijkt dus in zichl. Immers, sleeds zijn de publieke uilgaven sneller gestegen dan het nalionale inkomen.
ESB 5-10-1983
dal tijdens de algemene beschouwingen aan hel kabinel de nodige
,,Crowding out”
Alom wordt erkend dat het evenwichl in de verhouding lussen
colleclieve sector en marklsector is verstoord. Dat heeft hel kabinet
er echter niel loe kunnen brengen in de Miljoenennola een visie le
presenleren mel belrekking lol de samenhang van die verhouding
en hel gewensle economische herstel. Door het ontbreken hiervan
vertonen de diverse op Prinsjesdag openbaar gemaakle nola’s de
lekenen van verkokering in de poliliek-amblelijke circuits van de financiele en sociaal-economische beleidsmakers. Wanneer men de
gedachlengang in de Miljoenennola (waar hel spoor van de sanering
van de publieke financien voorop slaal) vergelijkt met die in de
Werkgelegenheidsnota (waar naasl elkaar hel spoor van herstel van
de marklsector en hel spoor van de herverdeling van hel beschik895
bare werk worden gevolgd), ontkomt men niet aan de indruk dat dit
kabinet de uiteenlopende sanerings- en herstelfilosofieen op een
wat oppervlakkige wijze aan elkaar heeft geregen. Daarmee wordt
een openhartige discussie over het voorgenomen beleid als geheel
bemoeilijkt.
Het is zinvol om op ten minste twee punten de kabinetsfilosofie
inzake het sanerings- en herstelbeleid uiteen te rafelen, ten einde
een meer genuanceerde discussie over dit beleid te bevorderen. In
de eerste plaats betreft dat de rol van de overheid in het economisch
proces. Het kabinet lijkt voorbij te gaan aan de intensieve discussies
die hieromtrent momenteel worden gevoerd. In brede kring is men
gaan inzien dat de overheid niet alles kan, zeker niet alles weet en
daardoor vaak het omgekeerde bereikt van wat zij beoogt. P. J. Vos
heeft nog onlangs laten zien dat ook in vakbewegingskring hieromtrent genuanceerd wordt gedacht. ,,Zomin als de ontwikkelingen in
de marktsector door een perfect werkend marktmechanisme worden gecoordineerd, zo min staat de politieke besluitvorming een
perfect werkend budgetmechanisme ter beschikking” 2). Deze benadering houdt het midden tussen twee extreme opvattingen, namelijk die waarbij aan het marktmechanisme en die waarbij aan het
budgetmechanisme het absolute primaat wordt toegekend. Hoe ver
strekt in dit verband de gedachte van het kabinet indien het spreekt
van ,,versterking van de marktsector”? Heeft het dan een georienteerde markteconomie op het oog of een eenzijdige marktgeorienteerdheid? Het kabinet streeft naar deregulering, privatisering en
het wegwerken van verstarring op het terrein van de inkomensvorming en de arbeidsmarkt. Maar een heldere uiteenzetting over de in
de toekomst gewenste verhouding tussen overheid en marktsector
ligt aan deze activiteiten en voornemens vooralsnog niet ten grondslag.
Een tweede punt waarop meer helderheid wenselijk is betreft de
macro-economische gedachtengang van het kabinet. Een nadere
uitwerking hiervan is van belang, omdat daarmee de grenzen zichtbaar worden waarbinnen een herstel- en saneringsbeleid kan worden gevoerd. De marges van het macro-economische beleid worden
momenteel vrij wel geheel bepaald door verschillen in waardering en
inschatting van de samenhang tussen conjuncturele en structurele
ontwikkelingen. Met andere woorden, het antwoord op de vraag
hoe optimaal kan worden geprofiteerd van de zich vooral in de Verenigde Staten aftekenende conjuncturele opleving zonder dat de
structurele binnenlandse verhoudingen verder onder druk worden
gezet, is doorslaggevend voor de beoordeling van eventuele beleidsalternatieven. Vergelijken we tegen deze achtergrond de macroeconomische verhandelingen in de Miljoenennota 1984 en de
Macro Economische Verkenning 1984 (MEV), dan blijken enige
accentverschillen. De MEV bespreekt uitvoerig de conjuncturele
opleving in de Verenigde Staten en wekt de indruk dat hierdoor aan
Nederland kansen worden geboden. De Miljoenennota daarentegen legt een sterke gepreoccupeerdheid aan de dag ten aanzien van
de structurele binnenlandse verhoudingen. Daarbij is het opmerkelijk dat in de Miljoenennota 1984 de jarenlang beleden arbeidskostentheorie min of meer wordt ingeruild voor een ,,crowding out”theorie. Deze theorie wordt in de Miljoenennota niet alleen geinterpreteerd in de zin van het vermeende wegduwen van bedrijven door
de overheid van de kapitaalmarkt, maar bovenal in termen van een
veronderstelde verdringing van particuliere investeringen door een
te hoog — en vooral door de omvangrijke publieke uitgaven geinitieerd — niveau van de binnenlandse consumptie. Door deze ver-
dringingstheorie te omarmen legt het kabinet de basis voor een saneringsbeleid dat vooral is gericht op een vermindering van de expansie van de publieke uitgaven, terwijl de arbeidskostentheorie
doorgaans veeleer uitnodigt tot een beleid waarin primair het terugdringen van de collectieve lasten (sociale premies, loonbelasting) als
aanknopingspunt wordt gehanteerd. Door de verdringingstheorie
als uitgangspunt te nemen, snijdt het kabinet de pas af van degenen
die naast de verlaging van de sociale premies, die mogelijk is geworden door de aangekondigde verlaging van de sociale uitkeringen,
tevens graag een daaraan gekoppelde verlaging van de loon- en inkomstenbelasting hadden gezien om de collectieve lasten verder te
reduceren en de koopkrachtige vraag enigszins op peil te houden.
Het structureel maken van de ,,tijdelijke” solidariteitsheffing en het
verhogen van de BTW-tarieven waarvoor het kabinet heeft gekozen, sluiten beter aan bij de remedie die uit de verdringingstheorie
voortvloeit, namelijk het terugdringen van het te hoog geachte consumptieniveau.
896
Evenals voor de verschillende inzichten met betrekking tot de rol
van de overheid in het economisch proces, geldt ook voor de deelopvattingen over het macro-economisch herstelbeleid dat deze zich
niet makkelijk laten vertalen naar de grote politieke stromingen in
Nederland. Macro-economen van liberale, sociaal-democratische
en christelijke huize vinden elkaar soms op basis van dezelfde inzichten en verwachtingen. In dit verband past een enkele kanttekening bij het een dag na Prinsjesdag gelanceerde FNV-plan. In het
licht van de uiteenlopende gedachten die in financieel- en sociaaleconomische kringen binnen en in de nabijheid van het kabinet opgeld doen, lijkt de FNV met haar alternatieve plan te balanceren op
de grenzen waarbinnen een herstel- en saneringsbeleid zal moeten
plaatsvinden. Ziet het kabinet als primaire taak het orde op zaken
stellen in de eigen financiele huishouding, zoals in de Werkgelegenheidsnota is te lezen, dan is het FNV-plan snel van tafel. Heeft het
kabinet daarentegen oog voor de mogelijkheid dat men bij de gegeven onzekerheden tot uiteenlopende schattingen kan komen van de
wijze waarop en de mate waarin op de Amerikaanse opleving kan
worden ingespeeld, dan zou het FNV-alternatief in de discussie een
volwaardige plaats kunnen krijgen. Te meer daar de FNV haar
voorstellen niet als een eindbod ziet.
Plussen en minnen
Zijn de marges voor het te voeren herstel- en saneringsbeleid betrekkelijk smal, zij dreigen zelfs te worden opgesoupeerd door de
mogelijke onuitvoerbaarheid van de individuele voorgestelde ombuigingsmaatregelen en andere mogelijke tegenvallers tijdens de
begrotingsuitvoering. Nu de ramingen aan de inkomstenkant realistischer lijken te zijn ingeschat, zal het tot stand komen van de ommekeer vooral afhangen van het verloop van de uitgaven, in het bijzonder de rijksuitgaven.
Tussen de raming van de totale rijksuitgaven voor een bepaald
jaar en de uiteindelijke hoogte ervan trekt een lange stoet van plussen en minnen aan ons oog voorbij. Talrijke factoren dragen ertoe
bij dat opwaartse en neerwaartse bijstellingen moeten worden aangebracht.
Achter veel van de plussen en de minnen speelt de onbeheersbaarheidsproblematiek een doorslaggevende rol. De aan het begin
van dit artikel aangehaalde Studiegroep Begrotingsruimte benadert
de mate van beheersbaarheid van specifieke overheidsuitgaven onder meer met behulp van het begrip flexibiliteit. Op korte termijn
zijn veel overheidsuitgaven om technische oorzaken en/of op grond
van politiek-maatschappelijke factoren niet flexibel. Bij de technische inflexibiliteit kan worden gedacht aan uitgaven die berusten op
wettelijke regelingen waarop de omvang van het beroep op korte
termijn niet beinvloedbaar is (de zogenaamde open-eind-regelingen). Te denken valt aan uitgaven in de sociale-zekerheidssfeer en
aan uitgaven voor onderwijsvoorzieningen, subsidieregelingen en
regelingen met betrekking tot de investeringspremiering. Alleen al
omdat het veranderen van wetten tijd kost kunnen dergelijke uitgavenposten moeilijk op korte termijn worden beheerst. Inflexibiliteit
in een meer technische zin bestaat ook voor tal van uitgaven die berusten op eerder aangegane verplichtingen. De onvolkomen neerwaartse flexibiliteit is voorts het gevolg van politiek-maatschappelijke barrieres voor het doorvoeren van veranderingen in wettelijke
regelingen en voor het verlagen van niet-wettelijk vastgestelde uitgaven voor specifieke voorzieningen (zogenaamde discretionaire
uitgaven). Vakministers, sectorspecialisten in het parlement, sectorambtenaren, de ambtenarenbonden en overige belangen- en
pressiegroepen zullen zich verzetten tegen ombuigingen die hun belangen bedreigen 3).
Wat leert de inflexibiliteitsanalyse over de stoet van plussen en
minnen tussen de raming van de rijksuitgaven en de feitelijke uitkomst? De raming van de rijksuitgaven voor een komend jaar berust
mede op de voorgenomen bezuinigingen. Veelal worden bezuinigingen op discretionaire uitgaven onvoldoende gespecificeerd of
2) P. J. Vos, De sociaal-democratie en de verzorgingsmaatschappij, in: Jan
Banke.a. (red.), Hetvierdejaarboek voor hel democratisch socialisme, Wiar-
di Beckman Stiehting, 1983.
3) Zie: Miljoenennota 1983, biz. 157 en verder, en Studiegroep Begrotingsruimte, op. cit, biz. 31 en verder.
zijn zij politiek-maatschappelijk onhaalbaar: kleine plussen. Ook
voorgenomen bezuinigingen op wettelijke open-eind-regelingen en
ambtenarensalarissen kunnen op maatschappelijk verzet stranden:
grote plussen. Vervolgens kunnen er nog andere tegenvallers bij de
begrotingsuitvoering zijn: opnieuw plussen. Minnen ontstaan
wanneer tijdens de uitvoering van de begroting, bij voorbeeld bij het
verschijnen van de Voorjaarsnota, bezuinigingen op de rijksuilga-
ven worden doorgevoerd en meevallers zich aandienen. Plussen
daarentegen duiken op bij nieuwe stimulerende maatregelen, beleidsintensiveringen en andere vormen van nieuw beleid 4).
Om een en ander nader toe te lichten is in label 3 een beknopte
samenvatting gegeven van de stoet van plussen en minnen in de
raming van de rijksuitgaven van 1984 tussen Miljoenennota 1983en
Miljoenennota 1984. Deze label laal zien dal ondanks de genomen
ombuigingsmaalregelen de uileindelijke raming van de uilgaven
voor 1984 hoger ligl dan de raming van een jaar daarvoor. Het beeld
wordl nog gunslig gekleurd door de debudgeltering, de leruglrekking van de rijksbijdrage aan de sociale verzekering en hel feil dal de
reniesland sinds het opslellen van de Miljoenennota 1983 is gedaald. De tegenvallers die in de Voorjaarsnota 1983 werden gemeld
lagen voor een deel in de slijging van de uilgaven voor de WWV, de
RWW en de wachlgelden len gevolge van de loenemende (langdurige) werkloosheid. Ook werd een loename van hel beroep op de
individuele huursubsidie, de premies voor koopwoningen en de slu-
vang van een per definilie niet flexibele component zo loeneeml.
Gedoeld wordt op de verschuldigde rentelaslen. Volgens de meerjarenramingen stijgl de renlelasl als aandeel in hel lotaal van de
rijksuitgaven in de periode 1984 tol 1988 van 12,8 naar 20,8%. De
stijging van de rentelaslen slokl in 1988 nagenoeg de gehele ge-
raamde reele uilgavenslijging op, ruim f. 14 mrd. Deze slijging verengl de speelruimle voor de discussies over hel herstelbeleid en
maakt de onlwikkeling van een instrumentarium ter beheersing van
de overige uitgaven tol een steeds urgenler probleem.
Slot
De vraag of de ommekeer in 1984 werkelijk binnen bereik is laal
zich — zo is uit het voorafgaande duidelijk geworden — niet makkelijk beanlwoorden. De aangekondigde daling van het financieringslekort beloopl 0,3% van hel NI, helgeen overeenkoml mel een bedrag van f. 1 mrd. De geraamde vermindering van de colleclievelaslendruk bedraagl 0,9% van hel NI, een bedrag van f 3 mrd. Indrukwekkende bedragen, maar in hel lichl van de discussie over een
opiimaal herstel- en saneringsbeleid loch ook weer niel zo groot dat
zij niel als sneeuw voor de zon zouden kunnen wegsmellen als
resullaat van de algemene beschouwingen in de Tweede Kamer.
Maar of het hislorische keerpunl in 1984 werkelijkheid wordt, zal
diefinanciering genoemd. Hier onlmoelen we de zogenaamde weg-
nog sterker afhangen van de uitkomst van de stoet van plussen en
lekeffecten, in hel bijzonder de slijgingen van de uilgaven voor inkomensafhankelijke regelingen die worden veroorzaakt door de daling van inkomens.
minnen die gedurende het begrolingsjaar zal langslrekken. Naluurlijk, er zijn vele risico’s die min of meer van builenaf komen, maar afgezien daarvan zal een uiterste polilieke krachlsinspanning vereisl
zijn om in besluurlijke zin de beheersing van de publieke financien
en in hel bijzonder de publieke uilgaven te realiseren. De huid van
label 3. Aanpassingen in de ramingen van de rijksuitgaven
1984 sinds Miljoenennota 1983 (in mrd. gld.)
1. Volgens de Voorjaarsnota’ s 1983:
— ombuigingstaaks telling regeerakkoord . . . . . . . . . . . . . . . . . .
— doorwerking begrotingsuitvoering 1983 (inclusief loon- en
maliek van de beheersbaarheid van de publieke uilgaven serieus.
-2,2
Een aantal maalregelen ler verbelering van de besluitvorming is
reeds genomen of aangekondigd. Voortdurende aandachl voor deze bestuurlijke problemaliek is een noodzakelijke voorwaarde om
– 0,2 a)
2. Volgens dc Miljoenennota 1984:
— ombuigingen, neerwaartse exogene bijstellingen en extrapolalaties e.d. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
— terugtrekking rijksbijdragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
— opwaartse exogene bijstellingen, loon- en prijsbijstellingen,
lastenveriichting, het ecn-miljard-pakket, overig nieuw beleid
de ommekeer mag niet worden verkochl voordal de beer van de sanering is gescholen.
Blijkens de Miljoenennota 1984 neeml hel kabinel-Lubbers de in
extenso door de Studiegroep Begrolingsruimle geschelsle proble-
de ommekeer ook werkelijk lol sland le brengen.
Die aandachl mag levens van hel parlemenl worden gevraagd.
Hel zou van zelfrespect getuigen indien de Tweede Kamer de inili-
-2,6
alieven van hel kabinel mel een gepasle reactie zou beanlwoorden.
-0,6
+ 3,1
4. Wijziging overige aanvullende posten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
+ 0,3
Totaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
+ 1.7
a) Exclusief mutatie aanvullende posten, deze is verwerkt in de posten 3. en 4.
Bron: Samengesteld op basis van: Voorjaarsnota 7 9#j, Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17860,
nr. 3 en nr. 41 (de Naderc nota) en Miljoenennola 1984, bijlage 3.3.
Dal zou onder andere kunnen door — zoals de Sludiegroep Begrolingsruimle voorslell — de algemene beschouwingen af le sluilen
mel de afspraak dal lijdens de behandeling van de afzonderlijke begrolingshoofdslukken ongecompenseerde voorslellen tot beleidsintensiveringen achlerwege zullen blijven. Weliswaar zou dit voor
de opposilieparlijen wal nadeliger kunnen uilpakken dan voor de
coaliliepartijen — door de oppositie voorgeslelde compensalievoorstellen zouden immers tegen haar kunnen worden gebruikt —
maar procedureel zijn daar wel oplossingen voor denkbaar. In elk
geval is het in het belang van alle partijen om de beheersbaarheid
van de publieke uilgaven zwaar le lalen wegen, niel in hel minsl om
de geloofwaardigheid van de parlementaire democratie te bevordeHel is zeker niel uilgeslolen dal ook in 1984 de tegenvallers de
meevallers overtreffen en de ommekeer niet wordl verwezenlijkl.
Veel hangl af van exogene onrwikkelingen en hel politick doorzellingsvermogen van hel kabinel. De Sludiegroep Begrolingsruimle
heeft onderzochl wal hel uileindelijke resultaat is geweesl van hel
ombuigingsbeleid dal de afgelopen jaren is gevoerd. Hel blijkl dal
ondanks de steeds grotere ombuigingen in de periode 1976-1982 de
hoogle van de rijksuilgaven per saldo in reele lermen niel is gedaald.
Steeds werden ombuigingen lenielgedaan door slijgingen van de
renleverplichlingen, slijgingen van de werkloosheidsuilkeringen,
tegenvallers bij de begrotingsuitvoering, beleidsintensiveringen en
overige reele mutaties 5). Dezelfde onrwikkelingen kunnen de
komende jaren hel naslreven van de doelslelling om de uilgavenonlwikkeling le beheersen fruslreren. Men denke alleen al aan hel
feil dal een verdere slijging van de langdurige werkloosheid le vre-
zen vail. Ook zij herinnerd aan de weglekeffeclen, die volgens de
Miljoenennota 1984 lhans ,,nader onderzocht” worden. Tot dusver
bestaal alleen hel ,,voornemen” deze te zijner tijd te compenseren.
Hel probleem van de onbeheersbaarheid van de rijksuilgaven dreigt
in de komende jaren nog steeds verder toe te nemen omdat de omESB 5-10-1983
ren. Dal zou een eersle stap kunnen zijn die wellicht onmiddellijk
zou kunnen worden gevolgd door een Iweede slap. Hel zou wenselijk zijn dal hel parlemenl — in navolging van de wijze waarop hel
kabinel zich kwelsbaar heeft opgesleld door de Sludiegroep Begro-
tingsruimte te lalen rapporteren — nu ook de moed opbrengt om
met het oog op de beheersbaarheid van de publieke financien de eigen rol in die besluilvorming ler discussie le slellen. Dal zou pas echl
een ommekeer zijn.
C. P. Maan
N. C. M. van Niekerk
4) Overigens zijn er ook ,,technische” plussen en minnen, die wel de uiteindelijke hoogte van de rijksuitgaven beinvloeden, maar niet het totaal van de
publieke uitgaven. Bij voorbeeld kunnen worden genoemd tussentijdse debudgetteringen, terugtrekkingen van rijksbijdragen aan sociale fondsen en
technische overboekingen.
5) Studiegroep Begrotingsruimte, op. cit., biz. 52 e.v. Zie ook: Miljoenennota 1984, biz. 84 e.v.
897