Veranderingen in de financiële verhouding tussen rijk en gemeenten

Veranderingen in de financiele
verhouding tussen rijk en gemeenten
DRS. M. P. VAN DER HOEK*

Eind vorig jaar is bij de Tweede Kamer het wetsontwerp Financiele-verhoudingswet 1984
ingediend. Dit wetsontwerp betreft een herziening van de financiele verhouding tussen rijk en
gemeenten. In dit artikel worden de belangrijkste veranderingen waartoe de nieuwe wet leidt,
besproken. Eerst wordt kort ingegaan op de geschiedenis van de financiele verhouding tussen
het rijk en de gemeenten. Daarna komen de belangrijkste kenmerken van het thans in
behandeling zijnde wetsontwerp ter sprake. De meeste aandacht heeft getrokken dat het
inwonertal als maatstaf voor de vaststelling van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds,
veel minder belangrijk wordt. Daarvoor komt het aantal woningen als belangrijkste maatstaf in
de plaats. Van groot belang zijn ook de bepalingen met betrekking tot de specifieke uitkeringen
aan gemeenten, die zijn bedoeld om wat meer lijn te brengen in de huidige wirwar van
regelingen.

Inleiding
Ingrijpende wijzigingen in de financiele verhouding lussen het
rijk en de gemeenten plachten in het verleden met een tussenpoos van 32 jaar plaats te hebben. De jaartallen 1865, 1897,
1929 en 1961 hebben in dit verband elk hun eigen betekenis 1).
Het laatste jaartal in deze reeks heeft betrekking op de vervanging van de Financiele-verhoudingswet 1929 door die van 1960,
welke in 1961 het Staatsblad bereikte. Nu staat deze wet op het
punt op haar beurt te worden vervangen door de Financiele-verhoudingswet 1984, slechts 22 jaar na het van kracht worden van
haar voorgangster. Op 22 december 1982 is het daartoe strekkende wetsontwerp 2) bij de Tweede Kamer ingediend, met de bedoeling dat het nog dit jaar tot wet zal worden verheven. Of 1983
daarom aan de bovengenoemde reeks jaartallen moet worden
toegevoegd staat echter nog te bezien. De voorgestelde wijzigingen zijn voor de meeste gemeenten weliswaar belangrijk — vooral ook in financiele zin — maar de wettelijk vastgelegde uitgangspunten die aan de financiele verhouding tussen rijk en gemeenten ten grondslag liggen, worden inhoudelijk niet fundamenteel
gewijzigd.
De invoering van de nieuwe wet zal budgettair neutraal geschieden. Het gaat dus om een ,,zero-sum game”: het nadeel van
de ene gemeente is het voordeel van de andere. Het belangrijkste
doel van de nieuwe wet is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds op een rechtvaardiger wijze over de gemeenten te verdelen dan tot dusver het geval was. In het gereedkomen van het onderzoek 3) naar een van de verdelingsmaatstaven voor de algemene uitkering ligt dan ook de diivcti.’ aanleiding voor het wetsontwerp. Dit onderzoek. dat is uitgevoerd door het Instituut
voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, is ingesteld ter voorbereiding van de vervanging van de interim-maatstaf bebouwing
door definitieve bebouwingsmaatstaven. Voor de invoering
daarvan is wijziging van de Financiele-verhoudingswet 1960
noodzakelijk. Maar daarnaast worden ook andere wijzigingen
noodzakelijk geacht:
1. het in de wet opnemen van bepaalde uitgangspunten met betrekking tot de financiele verhouding tussen het rijk en de gemeenten ;
ESB 9-3-1983

2. het in de wet opnemen van bepalingen met betrekking tot de
specifieke uitkeringen;
3. een herziening van de bepalingen met betrekking tot de
rechtsbescherming van de gemeenten in het kader van de
vaststelling van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds;
4. een herziening op een aantal punten van artikel 12 van de Financiele-verhoudingswet 1960, waarin de z.g. aanvullende
steun wordt geregeld;
5. een herziening op een aantal punten van de regeling met betrekking tot de Raad voor de Gemeentefinancien.
Het verwerken van al deze veranderingen in een wetsontwerp
tot wijziging van de Financiele-verhoudingswet 1960 zou leiden
tot een nogal gecompliceerd ontwerp, onder andere wegens de
vele vernummeringen van wetsartikelen. Uit redactionele overwegingen is dan ook de voorkeur gegeven aan een wetsontwerp
tot invoering van een nieuwe financiele-verhoudingswet. Aangezien het in de bedoeling ligt de nieuwe wet op 1 januari 1984 te
laten ingaan, wordt zij aangeduid als de Financiele-verhoudingswet 1984.
In dit artikel zal eerst een beknopt overzicht worden gegeven
van de geschiedenis van de financiele verhouding tussen het rijk
en de gemeenten. Tegen deze achtergrond zal ik vervolgens ingaan op de belangrijkste wijzigingen in deze financiele verhouding, die met de nieuwe wet worden ingevoerd. Het artikel wordt
beeindigd met enkele afsluitende opmerkingen.

* De auteur is als wetenschappelijk hoofdmedewerker verbonden aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij is J. F. G. M. de Beer erkentelijk
voor diens kritisch commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
1) Zie J. W. van der Dussen, De atlocatie van middelen en dejinancieteverhondingswel, ‘s-Gravenhage, 1975, biz. 1.
2) Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 1-2.
3) Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, Verdeling onderboiiwd; hoofdlijnen van een vernieuwd verdeelstelsel voor de algemene uitkering van het Rijk aan gemeenten, ‘s-Gravenhage, 1983.
217

Voorgeschiedenis 4)

De financiele verhouding tussen rijk en gemeenten begint in
1865. Tot dat jaar waren de gemeenten in financieel opzicht zelfstandig en zorgden zij voor hun eigen inkomsten, zij het dat de
gemeentelijke belastingverordeningen ook toen al de goedkeuring behoefden van de Kroon. De belangrijkste inkomstenbron
werd gevormd door de gemeentelijke accijnzen, die zowel in de
vorm van opcenten op rijksaccijnzen als in de vorm van eigen accijnzen mochten worden geheven. Nadat eerdere pogingen hadden gefaald, werden de gemeentelijke accijnzen in 1865 om
tweeerlei reden afgeschaft. In de eerste plaats omdat ze in de
praktijk een belemmering vormden voor een ongestoord goederenverkeer en daarmee voor een optimale economische organisatie. En in de tweede plaats omdat ze vooral op de minst draagkrachtigen drukten 5).
Als compensatie kregen de gemeenten recht op een rijksuitkering ter grootte van V* van de op hun grondgebied door het rijk
geheven personele belasting, welke uitkering twintig jaar later
zou worden bevroren op het gemiddelde niveau over de belastingjaren 1882-1885. Daarbij behielden zij de bevoegdheid zich
inkomsten te verwerven door middel van opcenten op de gronden personele belasting, alsmede door andere heffingen, waaronder eigen directe belastingen. Vooral na de bevriezing van 1885
namen steeds meer gemeenten hun toevlucht tot een gemeentelijke inkomstenbelasting om dekking te vinden voor hun
groeiende behoefte aan inkomsten. Hierdoor ontstonden ten dele
weer dezelfde problemen als zich voor 1865 al hadden voorgedaan, met name een per gemeente sterk uiteenlopende belastingdruk.
In 1897 werd de (bevroren) uitkering van % van de personele
belasting afgeschaft. Daarvoor in de plaats zou het rijk uitkerin-

gen verstrekken op basis van draagkracht en globaal bepaalde
behoeften. Dit werd in praktijk gebracht door de gemeenten een
bedrag per inwoner uit te keren dat niet uniform was, maar afhankelijk van een aantal factoren. Zo werd een (oplopend)
schaalbedrag per inwoner ingevoerd, terwijl tevens rekening
werd gehouden met de sociale structuur. Dit laatste gebeurde op
tweeerlei wijze. In de eerste plaats behoefden de gemeenten geen
belasting te heffen van de minst draagkrachtigen; de hierdoor gederfde belastingopbrengst zou door het rijk aan de gemeenten
worden uitgekeerd. In de tweede plaats zouden de gemeenten
met relatief zeer hoge uitgaven voor armenzorg een extra uitkering ontvangen.
In 1929 kwam eindelijk de Financiele-verhoudingswet 1929

tot stand, nadat eerder al een wetsontwerp was ingediend en
weer ingetrokken en bovendien twee staatscommissies hun licht
hadden laten schijnen over de financiele toestand van de gemeenten respectievelijk over de financiele verhouding tussen rijk
en gemeenten. Tegelijk met de invoering van de wet van 1929
werd de gemeentelijke inkomstenbelasting afgeschaft, met name
omdat die tot gevolg had gehad dat tussen de gemeenten wederom toenemende verschillen in belastingdruk 6) en in voorzieningenniveau waren ontstaan. In plaats daarvan ging het rijk een inkomstenbelasting heffen, waarvan de opbrengst in een te stichten Gemeentefonds zou worden gestort en die daarom Gemeentefondsbelasting werd genoemd. Daarbovenop mochten de gemeenten aanvankelijk nog opcenten heffen — tot een maximum
van honderd — maar bij de totstandkoming van een nieuwe
rijksinkomstenbelasting in 1941 kwam ook daaraan een einde.
De Financiele-verhoudingswet 1929 bracht dus een beperking
van het gemeentelijke belastinggebied, maar ook uitkeringen uit
het Gemeentefonds die in beginsel op dezelfde grondgedachten
waren gebaseerd als sinds 1897 al het geval was, namelijk draagkracht en globaal bepaalde behoeften.
Sinds de invoering van de Financiele-verhoudingswet 1929 is
het gemeentelijke belastinggebied steeds verder ingekrompen 7)
en nam — ten dele daarmee verband houdend — het aantal
noodregelingen toe. De vervanging van de wet van 1929 door de
Financiele-verhoudingswet 1960 betekende een welkome
stroomlijning, maar de doeluitkeringen en speciale bijdragen —
later onder de ene noemer van specifleke uitkeringen gevangen
— werden niet in deze wet geregeld. Onder specifieke uitkeringen versta ik in navolging van de Raad voor de Gemeentefinancien 8):
218

— uitkeringen van het rijk aan een of meer lagere publiekrechtelijke lichamen, waarvan de bestedingsrichting vooraf is
aangegeven of die worden verstrekt voor de bestrijding van de
kosten van bepaalde taken of activiteiten;
— uitkeringen van het rijk aan derden, waarvan de verstrekking
afhankelijk is van de verstrekking van een uitkering door een
of meer publiekrechtelijke lichamen (dit zijn de z.g. koppeluitkeringen).

Deze uitkeringen kunnen betrekking hebben op de meest uiteenlopende zaken, van rijksbijdragen in de kosten van het begraven van op het strand aangespoelde lijken tot tegemoetkomingen
in de kosten van gemeentelijke inspraakregelingen voor Molukkers. Nadat in 1878 de eerste algemeen werkende specifieke uitkering tot stand was gekomen, welke een deel van de kosten van
het lager onderwijs vergoedde, zijn de specifieke uitkeringen inmiddels uitgegroeid tot de belangrijkste financieringsbron voor
de gemeentelijke uitgaven (zie label 1). Over het relatieve aandeel van de specifieke uitkeringen in de jaren voor 1960 is nauwelijks iets bekend.

Tabel 1. Procentuele verhouding tussen gemeentelijke inkomstenbronnen, 1960 en 1980
I960

1980

33 8
100

100

Bron: Tweebe Kamer. zilting 1982-1983. 17 719. nr. 3. biz. 10.

Wel schatte de Commissie inzake het herstel van de financiele
zelfstandigheid van gemeenten en provincien (de z.g. Commissie-Oud) destijds dat met de specifieke uitkeringen in 1955 een
bedrag was gemoeid van ongeveer de helft van de uitkeringen uit
het Gemeentefonds. Dit betekent dat met name tussen 1955 en
1960 — nog voor de inwerkingtreding van de Financiele-verhoudingswet 1960 — de kwantitatieve betekenis van de specifieke
uitkeringen ongeloofwaardig snel moet zijn gegroeid. Tegen deze
achtergrond lijkt enige twijfel over de juistheid van de schatting
van de Commissie-Oud gerechtvaardigd. Gezien het feit dat het
aandeel van de specifieke uitkeringen in de gemeentelijke inkomsten ook in 1960 al bijna 60% beliep, zou het enige verwondering mogen wekken dat het ontbreken van wettelijke regels
met betrekking tot de specifieke uitkeringen niet reeds eerder als
een gemis werd gevoeld. Maar misschien ligt dit aan het feit dat
de wens tot decentralisatie van het binnenlands bestuur vooral
in de jaren zeventig krachtige pleitbezorgers kreeg.

4) Voor een gedetailleerder overzicht verwijs ik naar Th. A. Stevers, De

financiele verhouding tussen het rijk en de gemeenten. in: C. Goedhart
(red.), Opstellen over openhare Jinancien I, Amsterdam/Brussel,
1966, en naar J. W. van der Dussen, op. cit., biz. 451 t/m475.
5) Om deze reden vond al enige verschuiving plaats van accijnzen naar
een belasting op inkomen.
6) Van der Dussen (op. cit., biz. 461) vermeldt dat men in Purmerend bij
een inkomen van f. 10.000 ruim elf keer zo veel belasting betaalde als in
Wassenaar.
7) Als illustratie hiervan kan dienen de ontwikkeling in de verhouding
tussen de gemeentelijke heffingen en de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Bedroeg deze verhouding in 1930 nog 93:7, in 1960 was dit
drastisch gewijzigd in 20:80.
8) Raad voor de Gemeentefinancien, Overzicht specifieke uitkeringen
1983, ‘s-Gravenhage, 1983, biz. 2. Deze definitie wijkt enigszins af van die
welke in een eerdere publikatie is gehanteerd (zie Raad voor de Gemeentefinancien, Overzicht specifieke uitkeringen 1980, ‘s-Gravenhage, 1980,
biz. 6), Goudswaard heeft al eens gewezen op het feit dat in de literatuur
vele definities van specifieke uitkeringen zijn te vinden (zie F. H. Goudswaard, Lagere overheden en hun financieel statuut, Leiden/Antwerpen,
1978, biz. 25).

De Financiele-verhoudingswet 1984

De belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de Financieleverhoudingswet 1960 zijn:
• het opnemen van uitgangspunten voor de financiele verhouding tussen rijk en gemeenten;
• het verdwijnen van een aantal verdelingsmaatstaven voor de
algemene uitkering uit het Gemeentefonds, een andere verhouding tussen de bestaande verdelingsmaatstaven en de invoering
van nieuwe verdelingsmaatstaven;
• het opnemen van bepalingen met betrekking tot de specifieke
uitkeringen;
• het uitbreiden van de mogelijkheden voor de gemeenten om
bezwaar te maken tegen de vaststelling van de algemene uitkering;
• het afschaffen van een rentevergoeding over een positief saldo
van het Gemeentefonds.
In deze opsomming ontbreekt nog het opnemen van bepalingen met betrekking tot de maximale omvang van het gemeentelijk belastinggebied, onder meer omdat dit nog onderwerp van
discussie is in de z.g. Commissie-Christiaanse. Het een na laatste

punt houdt een uitbreiding in van de rechtspositie van de gemeenten. Op dit moment kunnen die alleen maar bezwaar maken tegen de vaststelling van de algemene uitkering bij dezelfde
ministers die voor die vaststelling verantwoordelijk zijn, namelijk de ministers van Binnenlandse Zaken en van Financien. Het
wetsontwerp wil dit vervangen door de mogelijkheid van beroep
op de Kroon. Daarnaast kunnen gemeentebesturen volgens dit
ontwerp bezwaar maken bij de beheerders van het Gemeentefonds tegen de vaststelling van nader aangewezen gegevens van
de algemene verdeelmaatstaven en van de verfijningen. Hierop
zal ik in dit artikel niet ingaan, evenmin als op het laatste punt,
dat in dit verband geen nadere toelichting behoeft en ook niet actueel is, gezien het feit dat het Gemeentefonds al jarenlang een
tekort vertoont. In het volgende zal ik dan ook alleen ingaan op
de eerste drie punten.
Uitgangspunten voor de financiele verhonding tussen rijk en gemeenten

Indien beleidsvoornemens van het rijk financiele gevolgen
voor de gemeenten zullen hebben, moeten die volgens artikel 2
van het wetsontwerp in een afzonderlijk onderdeel van de toelichting worden gemotiveerd en cijfermatig onderbouwd. Tevens
moet worden aangegeven via welke bekostigingswijze die financiele gevolgen kunnen worden opgevangen. De term kunnen
geeft in dit verband aan dat gemeenten vrij zijn een andere bekostigingswijze te kiezen, maar opvallend is wel dat de indieners
van het wetsontwerp in de Memorie van Toelichting zelf een
principiele voorkeursvolgorde aangeven. Bovenaan het lijstje
staan de eigen gemeentelijke inkomsten, dan volgt de algemene
uitkering uit het Gemeentefonds en als laatste keus fungeert bekostiging via een specifieke uitkering. Dit is in zoverre merk-

waardig, dat gemeenteraden zelf wel kunnen beslissen of bekostiging uit eigen inkomsten dan wel uit de algemene uitkering
dient te geschieden. De algemene uitkering dient immers ter vervanging van het in het verleden verloren gegane gemeentelijke

belastinggebied.
Nog merkwaardiger is echter dat de indieners van het wetsontwerp niet schromen zelfs binnen de categoric van de eigen gemeentelijke inkomsten een voorkeursvolgorde aan te geven. De
hoogste prioriteit krijgt bekostiging door tarieven (toepassing
van het profijtbeginsel). Pas als dat niet wenselijk of mogelijk
wordt geacht, ligt volgens de indieners bekostiging door middel
van gemeentelijke belastingen voor de hand. Dit lijkt de uitdrukking van een paternalistische houding, die volstrekt in strijd is
met de decentralisatiegedachte. In het Nederlandse staatsbestel
is de gemeenteraad immers bij uitstek de instantie die een antwoord zou moeten geven op de vraag welke gemeentelijke inkomsten als bekostigingsmiddel dienen te worden gekozen.
Blijkens zijn regeerakkoord heeft het kabinet-Lubbers al een
voorschot genomen op het dwingend opleggen aan lagere overheden van de toepassing van het profijtbeginsel 9). Op het Gemeentefonds en het Provinciefonds wordt volgens dit akkoord
ESB 9-3-1983

namelijk f. 20 mln. in 1983 gekort, oplopend tot f. 400 mln. in ‘
1986, in verband met een versterkte toepassing van het profijtbeginsel door de gemeenten. Volgens de (bijgewerkte) kanttekeningen van de fractievoorzitters, die onderdeel uitmaken van het
regeerakkoord, komt daar nog een onttrekking aan het Gemeentefonds bovenop van f. 50 mln. per jaar, gericht op versobering
en versnelde toepassing van het profijtbeginsel 10). In een brief
die de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken op 2 december
1982 aan de Raad voor de Gemeentefinancien schreef, merkte
hij dan ook fijntjes op: „Versobering is in het regeerakkoord expliciet als alternatief genoemd” 11).
Het opnemen in de financiele-verhoudingswet van het uitgangspunt dat financiele gevolgen voor de gemeenten van beleidsvoornemens van het rijk cijfermatig moeten worden onderbouwd en gemotiveerd, lijkt formeel overbodig. Artikel 15 van
de Comptabiliteitswet verplicht immers al tot het vermelden van
de financiele gevolgen van wetsontwerpen en voorgenomen beleidsvoorstellen. Maar aan dit artikel wordt in de praktijk onvoldoende de hand gehouden, zodat kostenramingen nogal eens
ontbreken, laat staan dat die zouden zijn toegespitst op de gemeenten. In de periode juli 1977 tot april 1981 heeft Le Coq 79
beleidsvoorstellen onderzocht, waarvan er slechts 2 volledig aan
de door de wet gestelde eisen bleken te voldoen 12). Overigens is
dit een illustratie van het feit dat gewenst gedrag lang niet altijd
met wettelijke bepalingen als feitelijk gedrag kan worden afgedwongen.

Verdelingsmaatstaven
Nu de uitkering ten behoeve van het lager onderwijs met ingang van 1 januari 1983 niet meer via het Gemeentefonds wordt
geleid, maar rechtstreeks door het Ministerie van Onderwijs en
Wetenschappen wordt uitgekeerd, kent het Gemeentefonds op
dit moment nog de volgende uitkeringen:
— een algemene uitkering;
— een uitkering voor sociale zorg;
— een aanvullende bijdrage resp. uitkering voor daarvoor in
aanmerking komende gemeenten (art. 12).
Het ontwerp-Financiele-verhoudingswet 1984 voorziet in de
volgende uitkeringen:
1. een algemene uitkering, met inbegrip van een aanvullende
bijdrage voor daarvoor in aanmerking komende gemeenten;
2. uitkeringen welke verband houden met voormalige specifieke
uitkeringen en wegens een gefaseerde integratie in de algemene uitkering nog niet volgens de maatstaven van de algemene
uitkering — dus tijdelijk en aflopend — worden verdeeld;
3. specifieke uitkeringen welke door tussenkomst van het Gemeentefonds worden uitbetaald.
Een opvallende verandering is het verdwijnen van de uitkering
voor sociale zorg, die oorspronkelijk een onderdeel van de algemene uitkering vormde, maar in 1969 materieel en in 1976 ook
formeel daarvan is losgemaakt. Deze uitkering vergoedt 80% van
de netto ten laste van de gemeenten gebleven kosten van de daartoe aangewezen voorzieningen. Geleidelijk zijn echter steeds
meer voorzieningen verschoven naar de sociale verzekeringen en
het rijk en gei’ntegreerd in de algemene uitkering. Nog in 1981 is
de aanwijzing van een groot aantal voorzieningen vervallen en
zijn de daarmee gemoeide bedragen in de algemene uitkering opgenomen. Nadat in 1982 ook de aanwijzing van de Wet sociale
werkvoorziening en de Beeldende-kunstenaarsregeling is vervallen en de daarmee gemoeide bedragen zijn overgeheveld naar de
begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, resteerde nog slechts een voorziening, te weten de vervoerskosten ex artikel 13 van de Lager-onderwijswet 1920. Nu ook

9) Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 555, nr. 7. biz. 44.
10) Idem, biz. 81.
11) Nederlandse Staatscpurant, 4 januari 1983, biz. 5.
12) J. G. Le Coq, Verantwoording van budgettaire gevolgen van beleidsvoornemens in nota’s, Beleidsanalyse, 1982, nr. 3, biz. 29-30.

219

deze laatste voorziening tegelijk met de uitkering lager onderwijs
naar de begroting van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen wordt overgebracht, kan de uitkering sociale zorg komen te vervallen. Maar omdat bij de integratie in de algemene
uitkering een overgangsregeling is getroffen, zal de uitkering sociale zorg feitelijk pas met ingang van het uitkeringsjaar 1988 geheel uit de Gemeentefondsbegroting zijn verdwenen.
Nadat in de centrale verdelingsmaatstaven voor de algemene

Tabel 3. Frequentieverdeling van voor- en nadelen naar relatieve omvang van de mutatie
Aamal gemeenten

Mutatie

30 lot
56 a)
0%

uitkering sinds de invoering van de Financiele-verhoudingswet

1960 nauwelijks wijzigingen van fundamentele betekenis waren
aangebracht, wordt in het nu voorliggende wetsontwerp een ingrijpende herziening van het verdelingssysteem voorgesteld. Met
name wordt nu tegemoetgekomen aan de steeds sterker gevoelde
bezwaren tegen de overheersende invloed van het inwonertal als
verdelingsmaatstaf. Wordt de hoogte van de algemene uitkering
in het nu nog geldende verdelingssysteem voor bijna 60% door
het inwonertal bepaald, in het nieuwe stelsel is dat nog maar
voor 17%. De invloed van de bebouwing zal daarentegen sterk

toenemen. Met name het aantal woningen, dat nu nog slechts
ruim 8% van de algemene uitkering bepaalt, zal in het nieuwe systeem met een aandeel van bijna 54% de belangrijkste verdeelmaatstaf worden (zie label 2).

682
a) Waarvan 16 gemeenten met een nadeel tussen 10 en 11%.
Bron: zie label 1, biz. 71.

Het aantal nadeelgemeenten is ruim twee keer zo groot als het
aantal voordeelgemeenten. Onmiskenbaar ondervinden de kleinere gemeenten overwegend nadeel en de grotere gemeenten
overwegend voordeel (zie tabel 4). De vier grote steden gaan er
zelfs zonder uitzondering op vooruit.

Tabel 4. Frequentieverdeling van voor- en nadelen naar inwonertal van de gemeente

Tabel 2. Relatieve aandelen per verdelingsmaatstaf, 1982 resp.
1984

Aantal gemeentei
met voordeel

met nadeel

totaal

46

99

145

Aandeet in procenten van de totale
algemene uitkering, inclusief
aanvullende steun volgens de
VerdeNngsmaatstaf

Financieleverhoudingswet
1960 a)
1.29

8.24
1,89
1,24
1,11
1.91
0,05
0,53
0.02

1,28
2,10
0,04
16,89
8,95
8,63
53,88
1,10
1,54
1,01
2,23
0,04
0,62
0,03
98,34

3,15
4,96

1,66

2.13
58,98

6. Gemiddelde hoogte van de bebouwing J …………..

1 1 . Verftjningen riolering en monumenten . . . . . . . . . . . . . . . .

14,50

IOO

100

a) Vrijwel overeenkomend met de reatisatie, 1982.
b) Raming, 1984.
Bron: zie tabel I, biz. 67.

Het nieuwe stelsel kent zeven algemene verdelingsmaatstaven
en even zovele verfijningen. Alle zijn in tabel 2 vermeld. De
maatstaven 5 en 6 in tabel 2 (grondoppervlakte van de bebouwing en gemiddelde hoogte van de bebouwing) zijn nieuw en dienen ter vervanging van de sinds 1979 functionerende interimmaatstaf bebouwing. Voor dat jaar gold als bebouwingsmaatstaf
24,3% van de in de kadastrale leggers opgenomen belastbare opbrengst van de gebouwde eigendommen met een minimum en
een maximum. Die opbrengstcijfers waren onnauwkeurig, onbillijk en al lang verouderd 13). Hoewel de nieuwe maatstaven nog
geen 18% van de algemene uitkering bepalen, verdienen ze toch
speciale vermelding, omdat voor de toepassing heel Nederland
om de drie jaar vanuit de lucht moet worden gefotografeerd: een
dure operatic, die (bruto) f. 5 mln. kost 14).
Het verdelingssysteem wordt dus ingrijpend gewijzigd, zodat
een herverdeling tussen de gemeenten onvermijdelijk is. Bij het
afsluiten van dit artikel waren de gegevens van 92 gemeenten nog
niet bekend, maar die van de overige 682 gemeenten wijzen op
herverdelingseffecten die uiteenlopen van + 23,4% tot – 28,9%
of, in guldens per inwoner, van + f. 162 tot – f. 318. De verdeling
van de voor- en nadelen blijkt uit tabel 3.
220

5.000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Financieleverhoudingswet
1984 b)

91.89

2. Oppervlakte van land en binnenwater . . . . . . . . . . . . . . .

2.000 –

Bron: zie tabei 1, biz. 72.

Doordat de voorstellen voorzien in een overgangsperiode van
10 jaar, blijft voor 90% van de nadeelgemeenten het jaarlijkse
nadeel tot hoogstens 1% beperkt.
De indieners van het wetsontwerp zeggen deze herverdelingseffecten met de invoering van het nieuwe verdelingssysteem te
beogen. Voor hen is dat uiteraard een reden om ze ook te accepteren. De omvang van de door de indieners voorgestelde herverdelingseffecten volgt echter niet zonder meer uit het in voetnoot
3 genoemde rapport van het Instituyt voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO), maar is mede ingegeven door bestuurlijke
overwegingen en door overwegingen van (politieke) haalbaarheid. In eerdere (voorlopige) voorstellen lagen dan ook grotere
herverdelingseffecten besloten. Voor het parlement ligt hier dus
een taak, omdat het in laatste instantie gaat om een politick oordeel over het voorgestelde verdelingssysteem en de daaruit voortvloeiende herverdelingseffecten.
Hoewel het IOO in zijn onderzoek met veel vernuft te werk is
gegaan, met name door de gemeentelijke uitgaven te desaggregeren naar verschillende categorieen, toont het zich bewust van het
feit dat bepaalde methodotogische problemen ten principale blijven bestaan. De feitelijke uitgaven zijn immers mede bepaald
door de inkomsten, welke weer worden bepaald door de geldende
verdelingsmaatstaven, zodat de factoren die verantwoordelijk
zijn voor de uitgavenverschillen tussen de gemeenten niet kunnen worden gei’soleerd van het vigerende verdeelsysteem. Daar
komt nog bij dat de verdelingsmaatstaven niet alleen objectief
moeten zijn in de zin dat ze niet door het gemeentelijk beleid

13) Zie Raad voor de Gemeentefinancien, Advies inzake de maatstaven
ler verdeling van de algemene uitkering, ‘s-Gravenhage, 1975, biz. 20.

14) Netto is dit overigens minder, omdat er ook opbrengsten zijn uit verkoop van de foto’s aan (voornamelijk) gemeenten, die ze kunnen gebruiken voor hun ruimtelijke-ordeningsbeleid. Met behulp van deze foto’s
kan bij voorbeeld illegale bebouwing vrij gemakkelijk worden opgespoord.

kunnen worden beinvloed, maar dat ze ook tot resultaat moeten
hebben dat ,,elke gemeente tot op in redelijkheid aanvaardbare
hoogte een aan dat van andere gemeenten gelijkwaardig voorzieningenniveau kan realiseren” 15). Om dit laatste te kunnen con-

stateren is inzicht vereist in de voorzieningenniveaus van de gemeenten, zoals Hilferink 16) in 1976 al betoogde, terwijl dit in
onvoldoende mate lijkt te bestaan. Bovendien kunnen zich tussen gemeenten aanzienlijke verschillen in efficientie voordoen,
die niet uit statistisch onderzoek van de gemeentelijke uitgaven-

ontwikkeling blijken, maar pas na gericht efficiency-onderzoek
binnen de gemeentelijke organisaties aan het licht komen 17).
Bepalingen met betrekking tot de specifieke uilkeringen

Uit label 1 bleek reeds dat de specifieke uitkeringen de belangrijkste financieringsbron zijn van de gemeentelijke uitgaven op
de gewone dienst. Aan dit bekostigingsmiddel zijn weliswaar bezwaren verbonden, zowel uit allocatie-oogpunt als uit bestuur-

lijke overwegingen, maar onder bepaalde omstandigheden dient
toch de voorkeur te worden gegeven aan een specifieke uitkering 18). Topambtenaar Uhl van het Ministerie van Binnen-

landse Zaken vindt het dan ook een fictie om te menen dat de
kwantitatieve omvang van de specifieke uitkeringen sterk kan

worden teruggebracht. Wel kan het aantal specifieke uitkeringsregelingen zeer sterk worden verminderd, hetgeen aanzienlijk
minder bemoeizucht kan betekenen 19). Aan de bezwaren tegen
specifieke uitkeringen poogt de nieuwe financiele-verhoudingswet tegemoet te komen door het stellen van een aantal regels.

Omdat daarmee gedetailleerde regels in vele afzonderlijke uitkeringsregelingen kunnen worden voorkomen zou men dit kunnen
kenschetsen als een zekere mate van regulering om daarmee een
(grotere) mate van deregulering te bereiken.

van overleg, beroepsprocedures e.d. Anderzijds bestaan ze uit de

kosten die de ontvangende instantie moet maken om de uitkering te verkrijgen, zoals het opstellen van beleidsplannen, het
voldoen aan speciale vormeisen, het voeren van overleg, het opstellen van declaraties, accountantscontrole e.d. Als illustratie
van indirecte kosten bij de uitkerende instantie vermeld ik dat de
algemene uitkering uit het Gemeentefonds, een bedrag van ruim
f. 12 mrd., door 7 ambtenaren wordt uitbetaald, terwijl met de
f. 2 mrd. die de uitkering lager onderwijs bedraagt 28 ambtenaren bezig zijn 21).
Het kabinet maakt ten minste de indruk dat het hem ernst is
met de overheveling van specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds, zoals blijkt uit voorstellen die de regering op 10 januari 1983 bij de Tweede Kamer heeft ingediend om 54 specifieke uitkeringen binnen vijf jaar te hebben overgeheveld naar
Provincie- en Gemeentefonds 22). Verdere voorstellen zullen
ongetwijfeld nog volgen, want het kabinet heeft zich voorgenomen in de komende jaren ongeveer 200 specifieke uitkeringen
over te hevelen, samen te voegen of op te heffen.
Hoewel dit recht doet aan de decentralisatiegedachte en om
die reden zal worden toegejuicht door gemeenten en provincies,
is deze ontwikkeling voor hen toch niet zonder gevaar. In de
overgangsperiode — d.w.z. tussen het moment van aanwijzen
van de over te hevelen uitkeringen en de voltooiing van de overhevelingsoperatie — staan de uitkerende departementen immers
aan de verleiding bloot om hun bijdrage aan de ombuigingen
juist ten laste van de over te hevelen specifieke uitkeringen te
brengen. Onduidelijk is nog op welke wijze dit gevaar kan worden bezworen. Overigens is aan dit overhevelingsproces — evenals aan het nieuwe verdelingssysteem — een herverdelingsaspect
verbonden, dat voor individuele gemeenten omvangrijk kan zijn.

De voorgestelde algemene bepalingen met betrekking tot de
specifieke uitkeringen zijn vrijwel geheel in overeenstemming
met de aanbevelingen die de Raad voor de Gemeentefinancien in
zijn jubileumadvies heeft geformuleerd 20). Met deze bepalingen beoogt men de volgende aspecten te regelen:
1. het voeren van tijdig overleg met de ministers van Binnenlandse Zaken en van Financien over voorstellen tot invoering
of wijziging van een specifieke uitkering. Dit heeft ten doel

eerst de noodzaak om van dit bekostigingsmiddel gebruik te
niaken te laten toetsen;

2. de informatieverstrekking naar de gemeenten. Volgens het
wetsontwerp dienen de vakdepartementen de gemeenten
voor 1 oktober gegevens te verstrekken over de in het daar-

Besluit
Met het ingediende ontwerp van een Financiele-verhoudingswet is de regering in hoge mate tegemoet gekomen aan reeds lang
in gemeentelijke kring levende wensen. Dit blijkt onder meer uit
de adviezen van de Raad voor de Gemeentefinancien. Of invoering van de nieuwe wet met ingang van 1984 mogelijk zal zijn

staat echter geenszins vast. Voor 1 juli van dit jaar moet de gemeenten immers mededeling worden gedaan over de uitkeringen
over 1984. Dit betekent dat de parlementaire behandeling van
het wetsontwerp in elk geval voor die datum zou moeten zijn afgerond, zodat het tijdschema wel zeer krap is.

opvolgende begrotingsjaar te verwachten specifieke uitkeringen. Vroeger is nauwelijks mogelijk, omdat de rijksbegroting

M. P. van der Hock

nu eenmaal op de derde dinsdag van September wordt ingediend, maar voor een deugdelijke begrotingsvoorbereiding
door de gemeenten lijkt dit tijdstip toch te laat. De informatieverstrekking geschiedt uiteraard onder het uitdrukkelijke
voorbehoud van de begrotingswetgever, omdat die zich op 1
oktober nog niet heeft kunnen uitspreken. Om deze reden
kunnen de gemeenten geen rechten ontlenen aan de verstrekte informatie, maar wel zien zij hun onzekerheid met betrekking tot de specifieke uitkeringen aanmerkelijk verminderd;
3. het overzicht van de specifieke uitkeringen. In het wetsontwerp wordt bepaald dat dit in elk geval voor de aanvang van
het begrotingsjaar moet worden gepubliceerd, maar de bedoe-

ling is de publikatie zo kort mogelijk na 1 oktober te doen
plaatshebben;
4. het vergemakkelijken en bespoedigen van overheveling van
specifieke uitkeringen naar de algemene uitkering. Bovendien bevat het wetsontwerp bepalingen die het mogelijk ma-

ken de uitbetaling van vele specifieke uitkeringen te stroom-

15) Raad voor de Gemeentefinancien, op. cit., biz. 18.
16) J. D. Hilferink, Verdelingsmaatstaven van het Gemeentefonds, ESB.
21 januari 1976, biz. 68-71.
17) Uit een onderzoek onder tien gemeenten naar de bezetting van de afdeling bevolking zou zelfs een gemiddelde overbezetting van 20% blijken
(zie Binnenlands Bestuur, 19 november 1982, biz. 11).
18) Vgl. C. Goedhart, Hoofdlijnen van de leer der openbare financier!,
Leiden, 1975, biz. 436; of uitgebreider en meer op de praktijk toegesne-

den: F. Venema, Naar betere verhoudingen in de fmanciele verhouding,

lijnen door deze via het Gemeentefonds te leiden. Daardoor
kan de administratieve rompslomp van vele afzonderlijke be-

in: N. C. M. van Niekerk (red.), Macht en middelen in de verhouding rijklagere overheid, ‘s-Gravenhage, 1982, i.h.b. biz. 58 e.v.

talingen worden beperkt.

20) Raad voor de Gemeentefinancien, Heiligt het doel alle (specifieke)

Zowel met het overhevelen van specifieke uitkeringen naar
het Gemeentefonds als met het stroomlijnen ervan en het uitbe-

talen via het Gemeentefonds kan een besparing worden bereikt
op de indirecte kosten. Deze bestaan enerzijds uit de kosten die

de uitkerende instantie moet maken, zoals het beoordelen en
controleren van plannen, begrotingen en rekeningen, het voeren

ESB 9-3-1983

19) Zie het coreferaat van G. J. S. Uhl in Van Niekerk, op. cit., biz. 39.

middelen?, ‘s-Gravenhage, 1981, i.h.b. hoofdstuk III.
21) Van dit feit maakte de toenmalige minister van Financien Van der
Stee op 11 november 1981 melding in zijn antwoordtoespraak na de aan-

bieding van het in voetnoot 19 genoemde jubileumadvies van de Raad
voor de Gemeentefinancien. Zie voorts het artikel van J. F. G. M. de
Beer, Verborgen beleidskosten in de fmanciele verhouding tussen rijk en
lagere overheden, B & G, december 1982, biz. 315 t/m 318.
22) Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 737, nrs. 1-3.

221