Ingezonden
Is de sociale zekerheid
een valkuil?
PROF. DR. J. PEN*
In ESB van 27 oktober 1982 hebben Van
Praag, Halberstadt en Emanuel (hierna:
PHE) een ,,voorzet” gegeven tot een economische theorie van de sociale zekerheid 1). Zij doen dat aan de hand van een
model waarin de ,,economische arbeidsongeschiktheid” als endogene variabele
wordt gehanteerd. Deze arbeidsongeschiktheid hangt namelijk af van de premiedruk (die weer afhangt van het uitkeringspercentage) en de premiedruk hangt af
van de arbeidsongeschiktheid. Het model
eindigt dus met twee vergelijkingen in twee
variabelen. PHE komen tot de ,,vrij onthutsende bevinding” dat op lange termijn
het uitkeringspercentage medebepalend is
voor het niveau van de arbeidsongeschiktheid. Er wordt gesuggereerd dat de laatste
grootheid wel eens heel laag kan uitvallen,
ja zelfs dat het systeem tendeert tot ,,nulconvergentie”, waarbij niemand meer
werk kan vinden. ..Het zou kunnen dat de
huidige constellatie in Nederland inderdaad in deze tweede situatie verkeert”. Dit
is dan de ..valkuil der sociale zekerheid”.
Je glijdt er met z’n alien in en je komt er
nooit meer uit.
PHE hebben zich dus aangesloten bij de
sombere critici van de verzorgingsstaat.
Deze is niet alleen overbelast maar vertoont een immanente dynamiek in de verkeerde richting. Zij zijn echter niet zonder
hoop. Het systeem kan worden gewijzigd.
en daartoe noemen PHE vijf mogelijkheden: produktiviteitsverhoging, uitkeringsverlaging, ,,revisie van verstarde beloningsprofielen”, premiedifFerentiatie, andere
premiegrondslagen.
De modelmatige benadering van PHE
verdient aanbeveling. Het mooie van deze
methode is dat de keuze van de strategische
relaties doorzichtig wordt. De ,,vrij onthutsende bevinding” en de ,,valkuil” komen niet uit de lucht vallen; we kunnen ze
zien aankomen. We zien dan ook dat PHE
sommige samenhangen hebben weggelaten
— en dat zijn volgens mij strategische samenhangen. Ik ben zelfs van mening dat
PHE de meest essentiele relatie onder de
tafel hebben gewerkt. Dat is de relatie tussen kosten en prijzen. De ,,valkuil” hoort
weliswaar tot de mogelijkheden, maar als
we er inrollen komt dat doordat we er onvoldoende voor hebben gezorgd dat ondernemers hun kosten kunnen doorberekenen
aan de afnemers. Dat hangt dan weer samen met onze onbekwaamheid tot het voeESB 15-12-1982
ren van een keynesiaans beleid. De remedies die PHE aangeven om de sociale zekerheid te redden zijn dan ook onvolledig.
Maar belangrijker vind ik dat het model
niet goed is. Dit wordt hierna toegelicht.
De redenering van PHE begint microeconomisch en eindigt macro-economisch.
Daar tussenin gaat het fout. PHE beginnen met het criterium voor iemands ,,arbeidsgeschiktheid”; dat is haarofzijn ,,arbeidsefficiency”: de individuele marginale
geldproduktiviteit gedeeld door de individuele arbeidskosten. Ligt deze breuk beneden de een. dan wordt de werknemer met
ontslag bedreigd, al kan dat nog wel even
duren. Zo iemand is arbeidsongeschikt. Dit
leidt PHE tot enkele beschouwingen over
de arbeidsgeschiktheid als functie van iemands leeftijd; over de indeling van de beroepsbevolking naar arbeidsefficiency;
over de rol van de geeiste beloningsvoet.
Individuele werknemers hebben in deze zekere keuzemogelijkheden. waarbij ,,geen
werk, wel uitkering” er een is. Dat is allemaal micro.
Vervolgens wordt een dynamisch macromodel ontworpen. Het premiepercentage n
van de loondervingsverzekering is een
functie van het uitkeringspercentage tf/ en
de verhouding tussen werklozen en werkenden. Deze n is een kostenfactor. De onderhandelingsmacht op de arbeidsmarkt
bepaalt of de kosten worden gedragen door
werkgevers of werknemers. PHE nemen
aan dat in feite de werkgevers de last dragen. ledere verhoging van n verlaagt dus de
arbeidsefficiency van de beroepsbevolking
en leidt tot arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. Aangezien verhogingen van n
niet slechts voortvloeien uit verhogingen
van if/ maar ook uit verhogingen van de
werkloosheid hebben we hier een ingebouwde spiraal: n als functie van de werkloosheid en de werkloosheid als functie van
n. Het hangt van de parameters van deze
functies af waar de spiraal eindigt en waar
de arbeidsongeschiktheid uiteindelijk terechtkomt. Zoals gezegd zijn PHE daar
niet gerust op. De spiraal kan ons best in
de valkuil leiden en daarzitten we dan.
Bij de sprong van micro naar macro hebben PHE een valkuil over het hoofd gezien
die bekend staat als de ..fallacy of composition”. In de teller van iemands arbeidsefficiency staat de prijs van het produkt. Deze
mag, macro-economisch, best worden losgekoppeld van de arbeidskosten: als een in-
dividuele werknemer duurder wordt zal dat
de prijs van het produkt dat zij of hij helpt
maken, niet verhogen. Macro- en zelfs
meso-economisch mag die koppeling natuurlijk niet worden losgelaten. Wij hebben
toch, sinds Marshall, geleerd dat prijzen
worden bepaald door marginale kosten?
Als de arbeidskosten stijgen doordat i// en
dus n omhoog gaan, zal normaliter afwenteling in de prijs plaatsvinden. Meso-economisch hangt de afwenteling af van de
elasticiteit van vraag en aanbod; macroeconomisch zou ik wel willen beweren dat
normaliter de elasticiteit van de totale
vraag naar goederen praktisch nul is. Dat
komt doordat prijzen inkomens zijn en het
veronderstelt een elastische geldvoorziening. De situatie is en blijft normaal, in de
zin van Marshall, bij,, normal profits”. De
afwentelingselasticiteit van de kosten is dan
een. Dit gewone geval houdt dus in dat de
kosten van de sociale zekerheid terechtkomen waar ze horen, namelijk in het prijspeil. De macro arbeidsefficiency, die de
prijzen in de teller heeft, is daarmee ongevoelig geworden voor premieverhogingen.
Er is geen valkuil. Het hele verhaal van
PHE slaat nergens meer op.
Of nergens op? Ja, toch wel. Immers op
die ahnonnalegevaUen waarin de afwentelingselasticiteit van de kosten in de prijzen
kleiner is dan een. Dan leidt kostenverhoging tot afbrokkeling van de winstmarges
en tot werkloosheid. Dat was de situatie
van de jaren zeventig. Dit lijkt dus te sporen met de diagnose van PHE, maar dat is
niet zo. Zij nemen, terloops, het prijspeil
als constante aan. Dat doen ze overigens
met een slecht geweten — op biz. 1158
schrijven ze dat het model ,,gestileerd” is,
,,met name wat betreft onze veronderstelling over het prijsniveau” —, maar het zou
toch een ..bruikbare afbeelding” zijn van
een ,,proces dat de Nederlandse economie
in de laatste vijftien jaar en ook thans nog
in niet onbelangrijke mate beheerst”. Wat
nu, denkt de lezer. Constante prijzen over
de laatste vijftien jaar? Nee toch? Wat in
Nederland in feite heeft plaatsgevonden is
dit: een formidabele kostprijsverhoging,
die allerlei oorzaken had, is zeer onvoldoende afgewenteld in het prijsniveau.
Volgens een schatting, eerder door Rinnooy Kan en mij in dit tijdschrift gepubliceerd 2), stegen de kostprijzen van 1970 tot
1981 globaal met een factor 2,3 terwijl de
relevante prijzen stegen met een factor van
nauwelijks 2. De winstmarges werden geknepen. Ik noem dat abnormaal. De kostprijsstijging werd echter voor slechts 14%
veroorzaakt door verzwaarde werkgeverspremies. De indirecte belastingen, die natuurlijk ook een stuk sociale zekerheid
hebben gefinancieerd, droegen 11% bij tot
de kostprijsinflatie van 133%. Dat is samen
een kwart van de kostprijsstijging.
* De auteur is als hoogleraar verbonden aan de
Rijksuniversiteit Groningen.
1) B. M. S. van Praag, V. Halberstadt en H.
Emanuel, De valkuil der soeiale zekerheid, ESB,
27 oktober 1982, biz. 1155 e.v.
2) R. E. M. Rinnooy K3n en J. Pen, De inflatiemakers, kostenstijgingen sinds 1970. ESB, 9 juni
1982, biz. 580 e.v.
1343
Mijn tentatieve stelling is dat, als er an-
Het is naar mijn mening zo, dat wij de les-
ders niets was gebeurd, het prijsniveau
sen van Beveridge — ,,full employment in
deze kostenstijging, ontstaan door de uit-
a free society” — onvoldoende ter harte
breiding van de sociale zekerheid, wel had
kunnen verwerken. Alsergeen sterke loon-
hebben genomen. Wij hebben allerlei spiralen laten doorzieken, waargeen onderne-
inflatie was geweest — en, toegegeven, in
mingsgewijze produktie tegen op kan, wij
die looninflatie zit opnieuw premie-afwenteling — en als er geen invoerprijsstijging
was geweest, en als de wereldrecessie er
hebben dus ook de keynesiaanse politick
moeten verzaken — en nu zeggen sommi-
gen dat de sociale zekerheid in een valkuil
niet tussen was gekomen — kortom, als de
is geraakt.Maar die kuil is niet zozeer ge-
jaren zeventig verder ,,normaal” waren geweest, dan was de verzorgingsstaat niet in
graven door de makers van de sociale zekerheid als wel door degenen die ons heb-
de ,,valkuil” gegleden die PHE signaleren.
ben weggeleid van het rechte pad van de
economische politick.
Zij maken niet slechts een theoretisehe
fout door het prijspeil los te koppelen van
de kosten van de sociale zekerheid (en
waardoor hun ,,arbeidsefficiency” hypergevoelig wordt voor alle kostenstijgingen)
maar zij beoordelen de situatie van de jaren
zeventig verkeerd. Zij leggen namelijk de
verantwoordelijkheid voor de werkloosheid te veel bij de premieverhogingen. Die
werkloosheid kwam goeddeels ergens anders vandaan.
Uit het bovenstaande volgt dat het lijstje
met aanbevelingen, opgesteld door PHE, te
kort is. Wie de verzorgingsstaat uit de valkuil wil halen, moet zich niet beperken tot
produktiviteitsverhoging, verlaging van
uitkeringspercentages, revisie van verstar-
de beloningsprofielen enz. Aan het lijstje
moet eerst nog een punt worden toege-
voegd dat grenst aan de door PHE genoem-
het er toe of PHE in hun model een verkeerd accent hebben gelegd — verkeerd
volgens Pen dan nog altijd — want we zitten toch maar met veel te zware en nog stij-
de maatregelen: de te hoog opgelopen subsidies moeten worden afgeslankt. De kinderbijslag, de bus- en spoorsubsidies, de
huursubsidies — zij drukken via de diverse
spiralen allemaal op dezelfde ondernemers
en zij concurreren dus met de inkomens-
gende premies, en de bedrijven kunnen dat
dervingsverzekeringen. Maar het lijstje van
niet betalen, en dus treedt een verdere toeneming van de werkloosheid op, boven het
spiraal en die valkuil van PHE wel degelijk”.
Ja en nee. De sociale zekerheid zit m.i.
maatregelen dat ons uit de valkuil moet halen is veel langer. Het hoort alles te omvatten wat gericht is op winstherstel. Dus
moeten de prijzen wat omhoog. De looninflatie moet de wereld uit. En bovenal: de
afzet moet toenemen. De bestedingen moe-
in een vicieuze spiraal, maar alleen orndat
ten omhoog. Dat laatste vergt m.i. belas-
er nog ten minste drie andere spiralen wer-
tingverlaging, en men kan lang twisten
Misschien zegt iemand nu: ,,wat doet
toch al te hoge niveau, en dus bestaan die
ken: de kosten-prijzen-kostenspiraal met
over de vraag welke belastingen het eerst in
de lonen als voornaamste drijfveer, de kosten-belastingen-kostenspiraal, met lonen
en uitkeringen als drijfveer, en de neer-
aanmerking komen. Oojc het begrotingstekort, die verschrikkelijke sneeuwman, kan
waartse bestedingsspiraal. Deze laatste
er bijgehaald worden, kortom, de hele discussie over de economische politiek laait
blijft ongenoemd bij PHE maar zij verdient
bijzondere aandacht. Ik heb het gevoel dat
de sociale zekerheid nog best betaalbaar
zou zijn, als we die onderbesteding niet
hadden gehad.
op. Dat kan men vervelend vinden, maar
deze discussie kan nu eenmaal niet buiten
de deur gehouden worden door onze aandacht te concentrere,n op de samenhangen
die PHE naar voren brengen. De valkuil
Om nog eens duidelijk te maken hoe we
wordt met name actueel door oorzaken
de valkuil kunnen vermijden, doen we
goed ons een ,,normale” situatie voor de
geest te halen. Er heerst een globaal marktevenwicht, waarbij de winsten ,,normaal”
zijn in de zin van Marshall. Globale kostenstijgingen, van welke oorsprong ook.
worden afgewenteld in het prijsniveau. Er
heerst bestedingsevenwicht in de zin van
Keynes, hetgeen meehelpt om de afwentelingselasticiteit op een te houden en bovendien houdt dit de werkloosheid op een aanvaardbaar peil. De sociale verzekeringen
worden niet belast met onderbestedingswerkloosheid. En de loon-prijs-loonspiraal
buiten de sociale zekerheid zelf. De ,,voor-
zet voor een theorie van de sociale zekerheid”, die PHE hebben willen geven, leidt
het spel in een richting die zij misschien
niet hebben bedoeld.
J. Pen
Naschrift
De reactie van Pen vraagt uiteraard om
een weerwoord. Hij verwijt ons fouten of
zelfs een ,,fallacy of composition”. Vooral
deze laatste uitspraak e. cathedra heeft ons
natuurlijk doen scbrikken als reactie uit de
wordt vermeden door een inkomenspoli-
wetenschap op onze poging iets bij te dra-
tiek, die nominale loonstijgingen globaal
gen aan de vormgeving van de economische analyse van de sociale zekerheid.
Pe bedoeling van ons stuk was niet anders dan via een eenvoudig en gestileerd
bindt aan produktiviteitsstijgingen. Er is
dus geen looninflatie, die de belastingen
opdrijft en de winstmarges onder druk
dreigt te zetten.
Als aan deze voorwaarden is voldaan,
hebben we een maatschappij zoals in 1944
voorzien werd door W. H. Beveridge. Hij
sprak niet over de valkuil van de sociale zekerheid, maar des te meer over de valkuil
van de looninflatie en de onderbesteding.
1344
model te laten zien:
a. dat het sociale-zekerheidssysteem niet
een neutraal transfermechanisme is,
maar ook invloed heeft op andere micro- en macro-economische variabe-
len:
b. dat in het bijzonder de uitkeringsratio
y invloed kan hebben op het werkloosheidsniveau; en
c. dat de mogelijkheid bestaat van immanente instabiliteit, dat wil zeggen dat
uiteindelijk de gehele beroepsbevolking
wordt uitgesloten (..crowding out”) en
terugvalt in non-activiteit.
Indien wij Pen goed begrijpen heeft hij
geen bezwaar tegen de logica van ons model, maar betwijfelt hij het realiteitsgehalte
van onze veronderstelling ter zake van
,,vaste prijzen en lonen”, alsmede onze
veronderstelling betreffende de afwenteling
van de sociale lasten op de werkgever. Natuurlijk heeft Pen recht op die twijfel. Ook
wij weten wel dat deze veronderstellingen
niet geheel en al realistisch zijn. De verschillen tussen Pen en ons zijn dat hij: a.
op grond van genoemde twijfels ons model
ter zijde schuift, en; b. de hoofdoorzaken
van de actuele problematiek van de westerse verzorgingsstaten niet ook in belangrijke
mate zoekt bij het sociale-zekerheidssysteem. Concreet meent Pen: ,,Ik heb het gevoel dat de sociale zekerheid nog best betaalbaar zou zijn, als wij die onderbesteding niet hadden gehad”. Wij menen dat
het aanmerkelijk minder eenvoudig is en
dat ons huidige stelsel van sociale zekerheid niet zonder forse wijzigingen kan worden gehandhaafd als wij bij ontbrekende of
geringe reele groei de jaarlijkse onbetaalde
rekening van de publieke sector willen blijven voldoen. Daarom redeneren wij: ,,He,
als onder deze eenvoudige veronderstellingen het systeem kan leiden tot massale
,,crowding out”-verschijnselen, zou dit
dan geen algemene eigenschap van het systeem kunnen zijn, ook als de veronderstellingen minder sterk zijn?”
Laten wij nu de betekenis van deze veronderstellingen eens beter bezien. Stel dat
lonen en prijzen haasje-over spelen, en het
reele loon * constant blijft, dan verandert
de uitkomst van ons model niet, want het
luidt in feite in reele lonen. (Onze vergelijking (1) verandert niet bij gelijke stijging
van w en p.) Indien de lonen sneller stijgen
dan de prijzen, is het evident dat ons model
de onderneming nog harder pakt en dus de
immanente instabiliteit eerder wordt bereikt. Indien de lonen bij de prijzen achterblijven wordt het model stabieler. Het lijkt
ons dat in de laatste 15 jaren in Nederland
de bruto lonen wat sneller zijn gestegen
dan de prijzen, behalve in de laatste 2 jaren.
Is er echter enige wetmatigheid dat de
prijzen moeten stijgen als gevolg van doorberekening van arbeidskosten? Sinds
Marshall kennen we niet alleen de aanbodcurve maar ook de vraagcurve. Bij voortdurend toenemende werkloosheid daalt het
beschikbaar inkomen (lonen en uitkeringen) en verschuift de vraagcurve naar links.
Ook zijn de afzetprijzen in niet onbelangrijke mate door invloeden uit het buitenland bepaald. Of de afzetprijzen dus stijgen
bij toenemende werkloosheid is voor ons
nog maar de vraag. Maar zelfs als de prijzen stijgen t.g.v. stijgende arbeidskoslen,
blijven die lonen dan als doetjes gefixeerd?
Die gaan natuurlijk ook stijgen, in de beste
prijscompensatietraditie, waardoor het
idee dat *• constant blijft of zelfs stijgt niet
zo vreemd is.
De tweede veronderstelling is dat de stij-
gingen van sociale lasten op de werkgever
drukken, Ook dit lijkt voor de laatste 15 ja-
ren niet zo’n raar idee. De toename van sociale lasten, ook die van werknemers, werd
toch vertaald in arbeidskostenstijging? De
rekensommen in cao-onderhandelingen
zijn toch sedert vele jaren vooral gebaseerd
geweest op de mutatie in het netlo beschik-
baar inkomen? Maar laten we niet strijden
over de juistheid van deze veronderstelling,
Van Praag en Eirtanuel 1) hebben ook andere mogelijkheden onderzocht, waarbij de
sociale lasten gedeeltelijk of geheel drukten
op de werknemer. Ook dit blijkt tot ontsporingen te (kunnen) leiden.
Menen wij nu dat het sociale-zekerheidssysteem de enige oorzaak is van onze
relatieve misere? Nee, met Pen kunnen wij
nog wel een aantal andere factoren aanwijzen zoals wereldrecessie, het nationale
geldstelsel en de olieschokken. Een groot
deel van de overige factoren is, denken wij,
echter exogeen; de door ons gesignaleerde
zwakte uit hoofde van het vigerende stelsel
van sociale zekerheid is echter een structurele eigenschap van onze nationale econo-
mic, die we zelf kunnen bei’nvloeden.
Daarom lijkt studie ons de moeite waard,
ook al is het prettig andere factoren, waar-
aanwij niets kunnen doen, de schuld te geven.
Ten slotte geeft Pen een aantal medicijnen aan die ons weer op de been kunnen
helpen. Met de meeste zijn wij het wel
eens, ook al hadden we graag wat meer onderbouwing gezien. Wij hopen hiermee de
bal weer op het middenveld te hebben gelegd.
B. M. S. van Praag
V. Halberstadt
H. Emanuel
1) B. M. S. van Praag en H. Emanuel, On the
concept of non-employability with respect to a
non-homogeneous labor force, Center for Research in Public Economics, Report 81.16, Leiden, 1981.