Maatschappijspiegel
Heroverwogen sociale zekerheid
en beginselen van rechtvaardigheid
DRS. J. W. DE BEUS* — DRS. P. B. LEHNING**
Inleiding
Een jaar geleden instrueerde het
kabinet-Van Agt I zijn ambtenaren om
te bestuderen met welke instrumenten
de groei van de overheidsuitgaven zou
kunnen worden beperkt. Ambtelijke
werkgroepen gingen aan de slag en onderwierpen de overheidsuitgaven binnen
luttele maanden aan een heroverweging.
In dit project van beleidsvoorbereiding
werd ook de sociale zekerheid betrokken. In juli 1981 verscheen een rapport
waarin apart verslag werd gedaan van de
heroverweging in deze sector 1).
Dit rapport heeft zijn invloed op de
politieke besluitvorming niet gemist.
De wijzigingen van de Ziektewet die
door de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, Den Uyl, zijn voorgesteld, zijn goeddeels een produkt van de
heroverweging. Het rapport vraagt verder aandacht voor het zo genoemde
twee-trajectensysteem, een ontwerp van
een nieuw uitkeringenstelsel. In het
regeerakkoord en in de memorie van toelichting bij de eerste begroting van Den
Uyl presenteert het kabinet-Van Agt II
dit systeem als een belangrijke koers-
keuze van de sociale politick. Over
enige maanden zal het kabinet een nota
in de openbaarheid brengen over wijzigingen in de grondslagen en doelstellingen van het sociale-zekerheidsstelsel.
Ook deze nota zal in zekere zin een
vrucht van heroverweging zijn.
In dit betoog zullen wij het tweetrajectensysteem beschouwen vanuit het
gezichtspunt van contemporaine rechtvaardigheidstheorieen. Ten eerste gaan
wij na welke maatstaven de ambtenaren
hebben gebruikt om tot het twee-trajectensysteem te komen. Ten tweede geven
we een korte schets van het systeem zelf
en zijn verdelingseffecten. Tenderde wijzen wij op het belang van rechtvaardigheidstheorie voor de vorming van aanvaardbaar bezuinigingsbeleid in het kader van een verzorgingsstaat. Ten vierde
onderscheiden wij drie belangrijke rechtvaardigheidstheorieen, namelijk de theorie van Hayek en Friedman, die van Tinbergen en die van Rawls. Ten vijfde confronteren wij elk van deze theorieen met
de denkbeelden van de heroverwegende
ambtenaren. Het betoog wordt afgesloten met een conclusie.
Ambtelijke maatstaven
Door welke criteria hebben deauteurs
van het rapport zich laten leiden? Erkend
wordt dat men niet is toegekomen aan
een analyse van de grondslagen van de
sociale zekerheid, het fundamentalisme
van de algemene heroverwegingen (welk
stelsel zullen wij, beleidsmakers, kiezen
in een nultoestand als wij rekenen met
een stagnatie van de produktie en met
een terugdringing van het financieringstekort?) ten spijt. De tijdsdruk waaraan
de ambtenaren werden blootgesteld, was
immens en de taakstelling die hen gegeven was, was duidelijk gekwantificeerd. Zij dienden een bezuiniging van
10% uit te werken op de sociale-zekerheidsuitgaven in het tijdvak 1981-1985
(geextrapoleerd in de meerjarenramingen uit de Miljoenennota 1981). Deze
uitwerking komt neer op een bezuiniging
van ongeveer f. 6 mrd. (in prijzen van
1981).
De ambtenaren bedienden zich van al178
gemene en bijzondere criteria. De algemene criteria betreffen de actualiteitswaarde van de beleidsdoelstellingen van
de overh,eid, de effectiviteit van het overheidsbeleid en de doelmatigheid van het
gebruik van middelen door de overheid 2). In hun taakopdracht wordt de
ambtenaren gevraagd zich niet alleen
rekenschap te geven van deze criteria
maar tevens om te zien naar het effect
van een bezuiniging op de inkomensverdeling, de inkomenspositie van de
,,sociaal zwaksten” in het bijzonder 3).
De bijzondere criteria worden in het
rapport kernachtig weergegeven:
— de realisering van de kwantitatieve
taakstelling;
— de inachtneming van de uitgangspunten van de sociale zekerheid (,,bestaanszekerheid”, ,,sociale rechtvaardigheid”) 4);
— de bescherming van de relatieve inkomenspositie van de zogenoemde
echte trekkers van minimale uitkeringen (diegenen die met behulp
van een en dezelfde minimale uitkering meer personen onderhouden).
Met behulp van deze criteria inspecteren de ambtenaren enkele alternatieven ten aanzien van de beperking van
de groei van sociale-zekerheidsuitgaven.
Een van die alternatieven is het tweetrajectensysteem.
Twee trajecten
Uitgangspunt voor uitkeringen gebaseerd op het twee-trajectensysteem is
differentiatie naar relatieve behoefte, dat
wil zeggen de behoefte van het individu
naar zijn omstandigheden. Hiertoe worden twee elkaar aanvullende uitkeringstrajecten ingevoerd: een basisuitkering
tot het niveau van het sociaal minimum
en een aanvullende (boven-minimale)
uitkering. De basisvoorziening biedt
dekking voor loonderving tot aan het
minimumloon en garandeert een sociaal
minimum. De aanvullende regeling biedt
dekking voor loonderving over het inkomen boven het minimumloon. Er is
een zodanige aansluiting tussen beide
*Jos de Beus is als wetenschappelijk medewerker verbonden aan de vakgroep microeconomic van de Universiteit van Amsterdam.
** Percy B. Lehning is als wetenschappelijk
hoofdmedewerker verbonden aan de vakgroep bestuurs- en politieke sociologie/ politicologie van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
1) Heroverweging collectieve uitgaven, samenvattend rapport: sociale zekerheid en bijstand, volksgezondheid en arbeidsvoorwaarden collectieve sector, Tweede Kamer, zitting
1980-1981, 16 625, nr. 4.
2) Samenvattendeindrapport rijksbegroting,
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 625,
nrs. 2 en 3, biz. 5.
3) Idem, biz. 243-244.
4) Samenvattend rapport: sociale zekerheid,
op. cit., biz. 20.
Tabel 1. De besparingen van zes varianten van het tvee-trajectensysteem
tekenen. Berekend is wat de gevolgen
zijn van de besparinen uit label 1 voor
de uitkeringen van WAO/AAW-ers. In
Varianten
Criteria toeslag basisvoorziening
7
8
9
10
echte minima
11
12
gen. Uit deze label blijkl dal de ,,laag-
neen
Basisvoorziening in % netto minimumloon
70
30
70
30
70
50
50
•50
20
50
70
30
70
50
50
50
20
50
1.600
400
-300
2.450
750
-300
3.350
1.150
-200
1.850
450
-300
2.750
800
-300
3.850
1.350
-200
1.650
2.900
4.300
2.000
3.250
5.000
70
30
Besparingen (in mln. gld.)
Tabel 2. Uitkomsten twee-trajectensysteem WAOJAWW (in gld.): vermindering
in netto bedragen en in procenten van huidige uitkering
Huidige
uitkering
Huidige
nettouitkering
Variant 7, Variant 8, Variant 9,
netto
netto
Vermindering in procenten
variant 7
Minimum .
Modaal …
Maximum
93,04
130
240
89,73
104
192
67,86
75,54
116,85
sle” minima van de arbeidsongeschikl-
heidsuilkeringen niel worden aangetast,
maar dal een sterke verlaging van de uitkeringen optreedt boven die minima.
Deze vermindering kan tot circa een
derde van het huidige inkomen van de
arbeidsongeschikten oplopen, afhankelijk van de variant waar uiteindelijk voor
wordl gekozen.
Het inkomenseffect van hel Iwee-
Bron: Heroverwegingen (…), 16625, nr. 4, biz. 8.
Dagloon
zichle van de beslaande uitkeringen aangegeven in nello bedragen en in een percenlage van de huidige nello uilkerin-
echte minima
ja
label 2 zijn de veranderingen len op-
67,86
72,40
102,58
67,86
71,09
91,76
67,86
71,09
81,14
variant 8
variant 9
0
4
12
0
6
21
0
6
31
Samengesteld uit: HertiverH-egingen ( . . . ) , 16625, nr. 4.
trajectensysteem kan ook op een andere
manier worden beschreven dan in de her-
overweging zelf gebeurt. Hel recenle
rapport Inkomen en rondkomen biedt
daartoe de gelegenheid 5). Dil rapport
hanteert een indeling in vijf welvaartsklassen. (Klasse I: hel besleedbare inkomen ligt onder het voor hel huishouden
berekende minima (W < 100). Klasse II:
hel besleedbare inkomen ligl lussen 100
lot 125% van het minimum.) Het blijkt
dal van alle uilkeringslrekkers 56,1% lol
de laagste twee welvaartsklassen behoorl. Binnen deze groep uilkeringslrekkers nemen de WAO/ AAW-ers een
trajecten verondersteld dat de aanvul-
kering op grond van inkomensderving
lende regeling de differentiatie in stand
en de toeslagen als instrument om de
relalief gunslige posilie in. Van hen be-
laat die op grond van relatieve behoefte
in de basisvoorziening wordt aange-
sociale minima te garanderen, dan bestaat er, aldus de ambtenaren, geen re-
vindl zich ,,slechts” 43,7% in de twee
laagste welvaartsklassen. Dit perceniage
bracht. De duidelijke afbakening van
twee uitkeringstrajecten biedt de moge-
den de aanvullende uitkering buiten be-
sleekt relatief gunstig af bij andere
schouwing te laten. Daarnaast wordt bij
calegorieen uilkeringslrekkers. Zo be-
lijkheid een doorzichtige ,,sliding scale”
alle varianten gekozen voor het vrijlaten
draagl dil percentage voor WW/ WWW-
te verkrijgen met als resultaat een gelei-
van een deel (30%) van de bij de toetsing
ers 57,7, voor AWW-ers 62,0. De bij-
delijk met de stijging van het inkomens-
aan het relevante sociaal minimum betrokken inkomsten. Voor alle varianten
standstrekkers (ABW/RWW-ers) zijn
niveau dalend uitkeringspercentage.
Het twee-trajectensysteem is door de
ambtenaren in twaalf varianten uitgewerkt. De verschillen in deze twaalf opties bestaan uit variaties in het vaste deel
van de basisvoorziening, variaties in de
toekenning van toeslagen in de basisvoorziening (beide uitgedrukt in procenten van het minimumloon) en variaties
in de aanvullende regeling (bruto in procenten van het inkomen boven het minimumloon). Kenmerkend voor deze her-
is nagegaan wat het voorstel aan bespa-
het slechts af. Van hen bevindt zich
92,4% in de laagste twee welvaartsklas-
ring oplevert. Het zijn met name de
sen. Bij hen gaal hel voornamelijk om
varianten 7 tot en met 12 die de hoogste
langdurig werklozen en een-oudergezinnen.
Combineren wij de uilkomslen van dil
besparingen opleveren. (De besparingen
van deze zes varianten zijn weergegeven
in label 1.)
Bij de varianten 10 t/m 12 vindt een
ineendrukking van de uitkeringen aan de
onderkantvandeinkomensschaalplaats,
een zaak die ,,inkomenspolitiek nauwelijks haalbaar lijkt”, aldus de ambtena-
overweging is, zoals boven is opge-
ren. Hun voorkeur gaat in de richting
merkt, de versterking van de invloed van
van de varianten 7 t/m 9. Het zijn voor-
de relatieve behoefte op de uilkeringshoogte. De mate waarin deze in de uit-
al de varianten 8 en 9 die tot substan-
keringshoogte doorwerkt, hangt primair
tie’le ombuigingen leiden. Tevens leiden
deze varianten tot belangrijke inkomens-
af van de criteria die zijn aangelegd voor
verschillen ten opzichte van de huidige
de toekenning van de toeslagen in de
regeling. Zoals uit label 1 blijkt, worden
de besparingen vooral bereikl door ombuigingen in de arbeidsongeschiklheids-
basisvoorziening. Voor alle twaalf varianten telt het inkomen van een eventuele partner mee bij de toetsing aan het
uilkeringen en in mindere male door die
relevante sociaal minimum voor de
vraag of recht op een toeslag bestaat.
in de werkloosheidsuitkeringen. Degroei
van de uitgaven voor de sociale zeker-
In zes van de twaalf varianten worden
de echte minima dichter benaderd doordat bij deze groep varianten ook andere
ir.komsten van de uitkeringsgerechtigde
betrokken worden, inclusief de aanvullende uitkering. Ziet men het vaste deel
van dc basisvoorziening te zamen met
de aanvullende regeling als de totale uit-
heid wordl voor een niet onbelangrijk
deel veroorzaakt door de ontwikkeling
van de arbeidsongeschiklheidsverzeke-
ESB 17-2-1982
ringen (WAO/AAW). Bind 1981 be-
rapport mel de voorslellen van de amblenaren, dan kan worden aangegeven
welke de gevolgen zijn van deze voorslellen binnen de groep uilkeringslrekkers en welke de gevolgen zijn voor de
verhoudingen lussen uilkeringstrekkers
en actieven. Binnen de groep uilkeringslrekkers ireedl bij invoering van hel
Iwee-lrajeclensysleem voor arbeidsongeschikten (bij hantering van de varianten
7 t/m 9) een sterke inkomensdaling op.
Hel aantal uitkeringslrekkers in de twee
laagste welvaartsklassen zal loenemen.
Hier Ireedl dus nivellering op doordal
de ,,meesl bevoorrechlen” onder de uilkeringslrekkers er op achleruilgaan,
zonder dat enige andere groep uitkeringstrekkers er op vooruit gaat. Daarnaast zullen de inkomensverschillen tussen de uilkeringslrekkers als geheel
enerzijds, en de aclieven anderzijds groter worden. Het totale percentage huis-
droeg hel aantal arbeidsongeschikten
656.000. De amblenaren hebben nader
uitgewerkt wal hun voorstellen voor
deze categoric uitkeringslrekkers be-
5) Sociaal en Cultured Planbureau, Inkomen en rondkomen, VGravenhage, 1981.
179
houdens in de laagste twee welvaartsklassen zal toenemen door de verschuiving van de groep arbeidsongeschikten
naar lagere welvaartsklassen.
Tabel 3. Impliciete herintredingsheffingen in 1979 (WW, WWV en WAO voor
gehuwden zander kinderen), in procenten van het bruto inkomen
Bruto inkomen
WW
f. 23.000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
In de heroverweging kan men een poging zien een bepaald verdelingsprobleem op te lessen, namelijkde verdeling
f. 30.000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
f. 32.000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
WAO
98 5
97,6
f 22 734
Rechtvaardig bezuinigen
WWV
99,2
92.3
89,8
89,8
90,1
84.5
84,7
80,1
79,2
o-i c
van een en hetzelfde sociaal-verzekeringsfonds, dat op zich met f. 6 mrd.
Bron: Inkomen en rondkomen, biz. 58.
is verminderd, met behulp van nieuwe
verdeelsleutels. Het zijn vooral rechtvaardigheidstheorieen die beginselen
leveren ter oplossing van verdelingsproblemen. Zoals hierboven is aange-
geven, kiezen de ambtenaren uiteindelijk
voor een interpretatie van het behoeftebeginsel. Het is opvallend dat hier geen
aansluiting is gezocht bij contemporaine
rechtvaardigheidstheorieen die toch de
openbare discussie over het inkomensbeleid al geruime tijd beheersen.
De ambtenaren hebben zich niet gewaagd aan de afleiding van hun beginsel
uit een omvattende normatieve theorie
over de samenleving. Zij motiveren hun
selectie van het behoeftebeginsel niet.
Er wordt voornamelijk geanticipeerd
op een toekomstige herziening van de
sociale zekerheid langs de lijnen van de
bestaande AA W. Een toetsing van voorgenomen bezuinigingsbeleid aan rechtvaardigheidstheorieen is echter wenselijk. Dat moge duidelijk worden uit een
beknopte weergave van de verhouding
tussen actieven en inactieven, die de bron
lijkt geworden van vele huidige beleidsproblemen.
Volgens de gezaghebbende definitie
van Wilensky bestaat de essentie van de
verzorgingsstaat uit door de regering geprotegeerde minimale standaarden ten
aanzien van inkomen, voeding, huisvesting en onderwijs die voor elke burger
worden veiliggesteld bij wijze van poli-
tieke rechtmatigheid en niet bij wijze van
liefdadigheid. In de uitgegroeide verzorgingsstaat te onzent zijn bijzondere
verhoudingen ontstaan tussen de personen die wel deelnemen aan het arbeids-
proces en diegenen die dat niet doen. Ten
eerste zijn de inactieven in de meerderheid. In 1980 vormden de niet-actieven
maar liefst 54% van de beroepsbevolking
(dat was 43,3% in 1970) 6). Ten tweede is
de inkomenspositie van de niet-actieven
een bruto loon van f. 28.600 bedroegen
deze percentages 86, 82, 70, 95 en 91.
Uitgaande van een bruto loon van
f. 42.000 bedroegen deze percentages
85, 81,49, 88 en 89 8).
miche groei, het optreden van belangen-
niet-actieven met een arbeidsverleden
afhankelijk is van het financiele voor-
groepen, de macht van de mediane kiezer en het budgettair gedrag van ambtenaren. Hij voegt er echter aan toe dat
een reconstructie van de sociale zeker-
deel van herintreding, dan kan die neiging in Nederland niet sterk ontwikkeld
zijn. Uit het eerder door ons aangehaalde rapport Inkomen en rondkomen
komt naar voren dat de aangestipte percentages, die evenzo vele impliciete herintredingsheffingen zijn, ook in 1979
vaak de 100% naderen.
De verhouding tussen actieven en inactieven wordt vaak belicht vanuit het
gezichtspunt van de doelmatigheid van
de arbeidsmarkt en van de betaalbaar-
heid van de verzorgingsstaat. Petersen
heeft er echter met recht op gewezen dat
men de contouren van een optimaal uitkeringenstelsel zou moeten traceren,
waarbij niet alleen de doelmatigheid
maar ook de rechtvaardigheid in acht
wordt genomen 9). Deze rechtvaardigheid heeft betrekking op:
— de verdeling van inkomens binnen de
groep van actieven;
— de verdeling van inkomens binnen de
groep van in-actieven;
— de verdeling van inkomens binnen de
groep van actieven en in-actieven
te zamen.
Er bestaan reeds voldoende gespecificeerde opvattingen over rechtvaardigheid op het gebied van het inkomens-
beleid in enge zin 10). Zijn die opvattingen ook van toepassing op het gebied
van de sociale zekerheid? Onder welk
regime van rechtvaardigheidsbeginselen
behoren actieven en inactieven te leven?
ten opzichte van de actieven tamelijk
gunstig. In 1979 is vastgesteld dat het
van belang, als men het voortbestaan
gemiddelde beschikbare inkomen vande
van alle indexeringsmechanismen (dus
uitkeringsontvanger nog slechts 30%
niet alleen de netto-nettokoppeling,
(ten opzichte van dat van de werknemer
in het bedrijfsleven) tot 36% (ten opzich-
maar ook de automatische prijscompensatie) onbevangen wil evalueren, maar
lager is dan het inkomen van de werken-
de 7). In procenten van het netto loon
bedroegen de netto uitkeringen uit hoof-
de van de WW, de WWV, de RWW, de
ZW en de WAO in 1977 respectievelijk
99, 99, 89, 94 en 100 (uitgaande van een
bruto loon van f. 20.622). Uitgaande van
180
is door zulke krachten als de econo-
Als de neiging tot herintreding van
Die vraag wordt zelden uitdrukkelijk
gesteld. Een antwoord op deze vraag is
te van de werknemer bij de overheid)
de sociale integratie van de armsten.
Deleeck noteert dat de constructie van
de sociale zekerheid niet is ingegeven
door een grootse visie, maar bepaald
ook als men in aanmerking neemt dat
de huidige regering de intentie heeft
een raamwet op de inkomensvorming in
te dienen die zich uitstrekt over werkenden en niet-werkenden.
De sociale zekerheid staat van oudsher in dienst van de bestaanszekerheid
van burgers, van de herverdeling en van
heid voor de toekomst ondenkbaar is
zonder een bezinning op de resultaten
van de sociale zekerheid in het licht van
de zojuist genoemde waarden, een formulering van visie en een be’paling van
prioriteiten 11). De rechtvaardigheidstheorie kan deze reconstructie misschien
vergemakkelijken. De beroepspolitici
trachten momenteel een evenwichtige
verhouding tussen de collectieve sector
en de marktsector — onderwerp van
deze en volgende heroverwegingen — te
bepalen. Bij deze bepaling onder gedeel-
telijke onzekerheid kunnen zij gedragsbepalende beginselen zoals die rechtvaardigheidsbeginselen, niet missen.
Zonder beginsel geen beheersbare collectieve sector, kan men ook beweren.
Wij menen dat geen enkel voorstel tot
herziening van de sociale zekerheid de
parlementaire en buiten-parlementaire
discussies en acties overleeft als het niet
voldoet aan minstens twee legitimiteitsvoorwaarden:
1. de conceptie van economische politiek — waar dit voorstel deel van uitmaakt — dient aanvaard te worden
door een meerderheid van de bevolking (waarom bezuinigen voor werkgelegenheid?);
6) WRR, Vernieuwingeninhetarbeidsbestel,
‘s-Gravenhage, 1981, biz. 33.
7) Sociaal en Cultured Planbureau, Sociaal
en Cultured Rapport 1980, ‘s-Gravenhage,
1980, biz. 70 en biz. 79.
8) J. H. von Eije en J. G. Siegers, De invloed
van de sociale zekerheid op de relatieve inkomensverschillen tussen actieve en inactieve werknemers, ESB, jg. 62, 1977, biz. 1223.
9) C. Petersen, Naar een verantwoorde(lijke)
uitkeringsstructuur, ESB, 13 januari 1982,
biz. 32-37.
10) D. J. Wolfson, Op zoek naar een aanvaardbare inkomensverdeling, in: W. Driehuis (red.), Economische pplitiek en economische theorie in discussie, Leiden, 1977,
biz. 275-306.
11) H. Deleeck en anderen, De sociale zekerheid tussen droom en daad, Deventer/ Antwerpen, 1980, biz. 48-53 en biz. 290-301.
2. de bezuiniging op de sociale zekerheid moet omgeven worden met argumenten die sporen met de gevoelens of
de weloverwogen oordelen van dezelfde meerderheid over de rechtvaardige
verdeling van beleidslasten en beleids-
baten (welke bezuinigingen?).
Then you will get what you want or at
least what you need” 15). Volgens dit
alternatief worden pijnlijke maatregelen
genomen onder verwijzing naar een
financiele noodzaak (stabilisatie of vermindering van de collectieve-lastendruk)
zijn verdeeld. Zolang de uitoefening van
economische macht op de markt wordt
uitgesloten en marktonvolkomenheden
alleen kortstondig bestaan, zo lang is er
volgens Hayek en Friedman geen reden
voor de overheid om de primaire inko-
en naar het gebrek aan attractievere
mensverdeling te beinvloeden. Inko-
andere maatregelen. Anders dan de beOf de rechtvaardigheidstheorie ook
op het terrein van de democratische
economische politick een bijdrage kan
leveren, valt nog te bezien 12). Het is
mogelijk dat er geen meerderheidsopvatting over een scenario van economische politick kan worden gevonden. Ook is het denkbaar dat er een kloof
gaapt tussen een consistente mening over
rechtvaardigheid van de elite van beleidsmakers (bij voorbeeld de mening
van de SER over het Tinbergiaanse idee
van compenserende inkomensverschillen) 13) en de gevarieerde en minder gearticuleerde meningen van de massa van
de bevolking. Onderzoekingen van
Hermkens en Van Wijngaarden hebben
echter aan het licht gebracht dat die
kloof minder wijd is dan wel wordt aan-
langengroepen kan het publiek hiervoor
desnoods begrip opbrengen. Dat zelfde
publiek krijgt evenwel geen argument
te horen over de manier waarop de pijn
verdeeld kan worden volgens algemeen
aanvaarde beginselen van rechtvaardigheid.
Dit alternatief zouden politici zeker
niet moeten kiezen. Het frustreert de bekrachtiging van elk bezuinigingsbeleid
ten behoeve van werkgelegenheid en
leidt ook tot verkiezingsnederlagen.
Want het schaadt niet slechts de belangen van bevolkingsgroepen (dat doet
elke bezuiniging, of deze nu rechtvaardig is of niet), maar roept ook morele
verontwaardiging op 16).
genomen (zo vindt de opvatting uit de
Interimnota Inkomensbeleid 1975 van
Rechtvaardigheidstheorie in hoofdlijnen
het kabinet-Den Uyl dat inconvenienten
als zwaarte van het werk, inspannende
houding, onaangename werkomstandig-
In de rechtvaardigheidstheorie wordt
de verhouding tussen actieven en inactieven op uiteenlopende manieren beoordeeld. Wij onderscheiden:
— de theorie van het bestaansminimum
heden en persoonlijk risico geldelijk
gecompenseerd dienen te worden, steun
bij de publieke opinie).
Wij zullen in de volgende paragraaf
drie academische rechtvaardigheidstheorieen kort behandelen. Wij gaan niet
na of deze theorieen stroken met de houdingen van Nederlanders ten aanzien
van rechtvaardigheid. Evenmin gaan wij
na of deze theorieen deel uitmaken van
de ideologic van de grote politieke par-
tijen (zal bij voorbeeld de liberale volksvertegenwoordiger Rietkerk, die een tegenstander is van het twee-tracten-
systeem en een voorstander van een koppeling van contractlonen en uitkeringen
op afstand, de liberale rechtvaardigheidstheorie van Hayek en Friedman
ondersteunen?) 14). Toch verwachten
wij dat deze academische theorieen een
beeld kunnen geven van de ,,principiele
bezuinigingen”. Bezuinigen zonder beginsel verhoogt zeker de kans op onaanvaard en dus ondoeltreffend beleid,
zoals nivelleren zonder notie van doelmatigheid (voorwaarde 1) en rechtvaardigheid (voorwaarde 2) dat evenzeer
doet.
De ontwikkeling van vormen van
rechtvaardig beleid dat betrekking heeft
op actieven en inactieven, en de reconstructie van de sociale zekerheid beoogt
en dat aan de legitimiteitstoets voldoet,
zal hoe dan ook moeizaam zijn. Er is een
alternatief. Volgens dat alternatief
spreekt de politicus de burger als volgt
toe, zodra het aanbod van collectieve
goederen niet langer vanzelfsprekend is:
,,Don’t worry, don’t haggle, don’t be too
particular about getting what you need;
eventually your turn will come around.
ESB 17-2-1982
mensverschillen op basis van verschillen
in vererving zijn toelaatbaar. Paretoefficiente herverdeling binnen sommige
instellingen (zoals
de liefdadigheid)
eveneens. De voorziening van zuiver collectieve goederen wordt gefinancierd
met behulp van een proportionele inkomstenbelasting (het draagkrachtbeginsel).De afwezigheid van een verdelingspolitiek is een noodzakelijke
voorwaarde voor handhaving van de
individuele vrijheid en de ordening van
de markthuishouding, vooreconomische
groei en voor lotsverbetering van alle
individuen.
Friedman ondersteunt duidelijk het
contributieve beginsel. Hayek meent dat
de primaire inkomensverdeling, die op
zich zelf een onbedoeld gevolg is van de
a’cties van marktpartijen, moreel gespro-
ken willekeurig is en zich derhalve onttrekt aan een rechtvaardigheidsoordeel.
van Hayek en Friedman;
— de theorie van de gelijke individuele
welvaart van Tinbergen;
— de theorie van de compenserende ongelijkheden van Rawls.
Volgens de theorie van het bestaansminimum van Hayek en Friedman, die
het klassieke liberalisme vertegenwoordigen, ressorteren de actieven onder het
stelsel van het contributieve beginsel
(beloning naar prestatie) en de inactieven (bejaarden, zieken, arbeidsongeschikten en werklozen) onder het
stelsel van het sociale minimum. Volgens
de theorie van Tinbergen, die het democratisch socialisme representeert, leven
de actieven onder het stelsel van de compenserende loonverschillen. Op bijzondere groepen van inactieven, zoals de
gehandicapten, is het behoeftebeginsel
van toepassing. Volgens de theorie van
Rawls, die een filosoof van de verzorgingsstaat is, wordt het minimale inkomen van de minst bevoorrechte gemaximaliseerd, ongeacht de vraag of de minst
bevoorrechte aan het arbeidsproces deelneemt of niet 17). In al deze theorieen is
de omstandigheid dat de actieve werkzaam is in de collectieve sector, dan wel
in de marktsector van minder belang.
De theorie van Hayek en Friedman
valt in twee fragmenten uiteen. Het eerste
fragment betreft de primaire verdeling
van inkomens tussen personen. Die verdeling is ongelijker naarmate de inkomensverwervende eigenschappen, de bijdragen aan het arbeidsproces, en de neigingen om risico’s te nemen ongelijker
Zijn pleidooi voor non-interventie komt
voort uit zijn vrijheidsbeginsel. Elk partieel ingrijpen in de gegeven inkomensverdeling leidt op langere termijn tot een
overheidsbeleid dat alle inkomenscategorieen omvat, zo voorzag Hayek in 1960.
In Nederland is Hayek’s profetie intussen een feit geworden. De inkomenspolitiek bedient zich van talloze instrumenten en omvat alle categorieen, boeren en middenstanders uitgezonderd
(maar zie de Interimnota Inkomensbeleid 1975, waarin een minimuminkomensgarantie voor zelfstandigen in
het vooruitzicht wordt gesteld). Een totaal inkomensbeleid is naar de smaak
van Hayek niet te rechtvaardigen. Het
maakt inbreuk op de contractvrijheid,
het versfoort de allocatie van goederen,
het is altijd arbitrair omdat over de inkomensverdeling nooit unaniem kan
12) B. S. Frey, Theorv demokratischer Winschaftspolitik, Miinchen, 1981.
13) SER, Advies inzake enkele grondslagen
voor een beleidgericlit op redelijke inkomensverhoudingen, ‘s-Gravenhage, September
1978; H. van den Doel, Het biefstuksocialisme en de economic, 2edruk, Utrecht/Antwerpen, 1978, biz. 156-161.
14) R. W. de Korte en J. G. Rietkerk. Beheer-
sing van de uitgaven voor sociale zekerheid,
in: Prof. mr. B. M. Telderstichting, Beheer-
sing van deoverheidsuilgaven, ‘s-Gravenhage,
1981, biz. 45-53.
15) Barrington Moore jr., Injustice, thesocial
bases of obedience and revolt. White Plains
(NY), 1978, biz. 450.
16) C. J. M. Schuyt, De zin van de verzor-
gingsstaat: verdelende rechtvaardigheid in het
licht van toenemende schaarste, Sociaal
MaandbladArbeid.jrg. 16,1981,blz.612-621.
17) Percy B. Lehning, Property rights, justice
and the welfare state, Ada Politico, jg. 15,
1980, biz. 319-356; Percy B. Lehning, Rechtvaardigheid, sociale zekerheid en verzorgingsstaat, ESB, 15 juli 1981, biz. 683-687.
181
Friedman lanceert zijn bekende idee
deze politick kan, mils schaarstecon-
komen van de niet-actieve als een compensatie van inconvenienten. Hij heeft
hier het inkomen van permanente inactieven op het oog, namelijk van de invaliden, de langdurig werklozen en de bejaarden. De behandeling van tijdelijk inactieven (de uitkeringstrekkers krachtens de WW en de ZW) wordt in Tinbergens theorie niet gespecificeerd. Gezien
hun bijzondere lasten komen gehandicapten in aanmerking voor een inkomen
dat hoger is dan het modale, dat wil zeggen meest frequente inkomen in de
volkshuishouding (in 1980f. 29.308). Bejaarden komen in aanmerking voor een
inkomen dat ten hoogste gelijk is aan dit
modale inkomen.
Men zou verwachten dat Tinbergen de
redenering ook doortrekt naar de identificeerbare groep van langdurig werklozen (uitkeringstrekkers krachtens de
WWV) en arbeidsongeschikten (uitkeringstrekkers krachtens de AAW en
WAO). In de onderzoekingen van
Merens-Riedstra zijn de inconvenienten
van deze groep aangetoond. Arbeidsongeschikten missen het contact met voormalige collega’s, ervaren de druk van de
controle van het GAK. en verliezen aanzien en zelfrespect door de geforceerde
ledigheid. Tinbergen merkt evenwel op
dat zijn rechtvaardigheidstheorie hier
niet van toepassing is. Bijzondere inkomenstoeslagen met een compenserend
karakter voor AAW-ers en WAO-ers,
zijn onverenigbaar met het streven naar
het behoud van de arbeidsprikkel van de
actieven en het streven naar een dragelijke premiedruk voor de actieven 23).
Volgens Rawls is de volkshuishouding
rechtvaardig als die een gelijke verdeling
van de zogenoemde primaire sociale goederen te zien geeft (dat zijn vrijheidsrechten, verwervingskansen, inkomen, alsmede vermogen en zelfrespect), tenzij
een ongelijke verdeling aantoonbaar in
het voordeel is van alle individuen. In de
ontwikkelde volkshuisvesting is de vrij-
van een negatieve inkomstenbelasting.
Dit idee betekent zijns inziens geen stap
terug — zoals de WRR suggereert 19) —
maar een stap vooruit. De in het oog
springende kosten van uitvoering van de
sociale zekerheid (de administratie van
form van aard, differentieren naar de inconvenienten door middel van de functieclassificatie.
Tinbergens theorie van de rechtvaardigheid is met opzet onvolledig gehouden. De welvaart is een onderdeel van
de sociale verzekeringen — volks- en
werknemersverzekering — vergde in
motief niet de vrijheid maar de vooruitgang.
Zie P. Dasgupta, Decentralization and rights,
Economical. 47, 1981, biz. 114-118.
19) WRR, op. cit., biz. 222.
het welzijn van de individuen. De ar-
worden beslist, en het vermaggeen selectieve werking te hebben omdat het aldoor stuit op een tekort aan beleidsinformatie.
welke factoren actueel zijn in de afweging van de ruilende individuen. Tinber-
gen ziet dit rnilbeginsel aanvankelijk als
de grondslag van de verdelingspolitiek.
Het tweede fragment van de theorie
In latere geschriften brengt hij echter
van Hayek en Friedman betreft het uniforme bestaansminimum van de nietactieven. Hun argumenten luiden als
volgt:
— een bestaansminimum is een doeltreffend middel om de armoede te
bestrijden en de ontbinding van de
naar voren dat het ruilbeginsel onuit-
vrije volkshuishouding te verhinderen (dit laatste is het uiteindelijke
motief van Hayek en Friedman) 18);
— een bestaansminimum dat het karakter draagt van e,en residu — buiten
•de uitkeringen krachtens particuliere
verzekeringen om — verstoort de
werking van een markthuishouding
niet;
— een bestaansminimum maakt de
voerbaar is en dus utopisch. Dat is juist.
De individuen zijn te verschillend, zowel
op het vlak van hun aangeboren capaci-
teiten, als op dat van hun aangeleerde capaciteiten zoals hun vermogen tot geluksbeleving. Het inkomensbeleid is altijd te generiek om het ruilbeginsel als
leidraad te kunnen nemen 22).
Tinbergen zoekt het bij nader inzien
in een verenging van het denkbeeld van
individuele gelijke welvaart. Het gaat
hem om gelijke welvaart van diverse
beroepsgroepen (metselaars, timmerman-
nen, loodgieters). De individuen in elke
beroepsgroep zijn gelijkwaardig. Hun
verzekering tegen de risico’s van
ziekte, ouderdom, arbeidsongeval
welvaartsfuncties hebben een identieke
vorm. De variabelen in deze functies
hebben hetzelfde relatieve gewicht. In de
verschillende compartimenten van de
en werkloosheid en van overheids-
arbeidsmarkt streven de actieven naar
bemoeienis met verzekeringen op dit
fiscalisering en regulering overbodig.
een zodanig inkomen dat zij geldelijk
worden gecompenseerd voor de inconvenienten opleidingstijd, zelfstandige
Beiden keren zich tegen de tendentie
uitoefening van de functie (verantwoordelijkheid) en spanning (tussen het feite-
de sociale zekerheid als voertuig van de
lijke scholingspeil en het door de werkge-
herverdeling te gebruiken en menen dat
ver gevraagde peil). De inkomensver-
in de vrije volkshuishouding alleen
schillen uit hoofde van deze compensatie
plaats is voor vrijwillige particuliere verzekeringen. Hayek volgt een objectieve
versie van het bestaansminimum. Hij
die voortvloeien uit traditie of uit ver-
relateert het aan ,,the average level of
wealth” van een land. Een lagere voet
gentie, zijn onrechtvaardig. Tinbergen
handhaving van een verplichting tot
terrein in de vorm van herverdeling,
van economische groei (het reele natio-
nale produkt groeide in Nederland met
een gemiddelde van 2,4% per jaar in de
jaren 1973-1979, terwijl in de periode
1960-1973 een gemiddelde van 5,2%
werd gerealiseerd) noopt in deze visie
tot een neerwaartse bijstelling van het
bestaansminimum.
zijn rechtvaardig. Inkomensverschillen
schillen in economische macht en intellimeent dat deze opvatting over rechtvaardige inkomensverschillen verzoend kan
worden met de opvatting dat de arbeidsmarkt doelmatig moet werken (bij voorbeeld inzake de beloning van onaangenaam werk — stank, lawaai, vuil — met
een lage status in de bedrijfshierarchie).
Anders dan Hayek en Friedman bepleit
Tinbergen een geleide loonpolitiek. Juist
18) Volgens Dasgupta is Hayeks eerste
20) M. Friedman, Capitalism and freedom,
Chicagp/Londen, 1962, biz. 161-195.
1981 een bedrag van f. 2,6 mrd.) en de
beidsinkomens (werknemers in betaald
dienstverband, beoefenaren van vrije be-
,,verborgen beleidskosten” ervan worden goeddeels geelimineerd 20).
roepen) zijn een onderdeel van alle inko-
choose, Londen, 1980, biz. 91-149. F. A.
Hayek, The constitution of liberty, Chicago,
mens. De rechtvaardige verdeling is een
1960, biz. 85-104 en biz. 285-323. F. A Hayek,
Tinbergen spreekt van rechtvaardigheid als de economic een toestand be-
onderdeel van de redelijke of optimale
reikt waarin de totale welvaart van alle
lingen van economische politick verband
individuen gelijk is 21). In 1946 betoogt
hij dat een verdeling rechtvaardig is als
deze voldoet aan het ri«7beginsel, wat betekent dat in een rechtvaardige volkshuishouding geen enkel individu bereid
is zijn maatschappelijke positie in te wis-
houdt. In tweede aanleg heeft Tinbergen
zijn theorie echter aangevuld. Teneerste
selen voor die van enig ander individu.
Dit beginsel veronderstelt dat een ruil
van posities uitvoerbaar is, dat de individuen zich in elkaars positie kunnen inleven, dat het ruilproces een bepaalde oplossing kent, en dat bij voorbaat helder is
182
verdeling, die ook met andere doelstel-
neemt hij ook de inkomens uit vermogen
in ogenschouw. De rechtvaardigheid
vordert dat op zulke inkomens (huur,
pacht, rente en winst) wordt gekort naar-
mate zij het psychisch inkomen van vermogensbezitters overcompenseren en
dat zij worden geduld naarmate zij vergoedingen zijn voor consumptie-offers
in het verleden.
Ten tweede ziet Tinbergen ook het in-
M. Friedman en R. Friedman, Free to
Law, legislation and liberty, jg. 2, Londen/
Henley, 1976, biz. 62-106. F. A. Hayek, Law
legislation and liberty, jg. 3, Londen/ Henley,
1979, biz. 51-56. Zie ook P. Green, Ttiepursuit
of inequality, Chicago, 1981, biz. 213-249.
biz. 213-249.
21) J. Tinbergen, Income distribution, Amsterdam, 1975, biz. 130.
22) J. Tinbergen, Aantekeningen over rechtvaardige verdeling, in: W. Begeer, L. H. Klaasen en J. R. Zuidema (red.), Economic dezer
dagen, Rotterdam, 1973, biz. 278. J. Pen en
J. Tinbergen, Naar een rechtvaardige inkomensverdeling, Amsterdam, 1977, biz. 195.
23) J. Pen en J. Tinbergen, op. cit., biz. 149159 en biz. 181-186; J. Tinbergen, Equitable
distribution, in: W. Krelle en A. F. Shorrocks
(red.), Personal income distribution, Amsterdam, 1978, biz. 38.
held een luxe goed. In deze volkshuis-
aangetoond dat deze verdeling op lange-
vult in het kader van een markteconomie
houding is een aparte conceptie van
re termijn een verbetering van de absolu-
rechtvaardigheid van toepassing die
Rawls weergeeft als een lexicografische
te inkomenspositie van de minst bevoorrechten waarborgt. Die inkomenspositie
en van een politieke democratic (waarin
de gelijke deelname van de burgers zowel
ordening van beginselen:
van de minst bevoorrechten is dus het
De overheid draagt de zorg voor de allo-
I.
Archimedische punt van Rawls. Vergelijkt men situatie 1 in t0 met situaties II,
III enzovoort in t j (de mogelijketoestan-
catie en de stabilisatie, maar tevens voor
de overdrachten en de verdeling. De
overdrachtentak maximaliseert het netto inkomen van de minst bevoorrechten
elk individu heeft recht op het
meest uitgebreide stelsel van eletaire vrijheden dat verenigbaar is
met een zelfde stelsel van ieder an-
formeel als materieel wordt nagestreefd).
de vrijheid van vereniging en ver-
den van de volkshuishouding in het volgende jaar), dan is elke toekomstige toestand rechtvaardiger dan de huidige als
geldt dat:
gadering, de vrijheid van geweten,
het recht op persoonlijk bezit het
recht op beschermingtegenarbitraire rechtspleging);
2.1. ongelijkheden in de verdeling van
inkomen en vermogen (welstand)
— de absolute inkomenspositie van de
minst bevoorrechten in t, verbetert;
— de absolute inkomenspositie van de
minst bevoorrechten in t, constant
blijft, omdat dit nodig is om een verbetering in t2 te bereiken.
(gezinstoeslagen en speciale betalingen
ingeval van ziekte of werkloosheid of
sociale voorzieningen dan wel een negatieve inkomstenbelasting). De verdelingstak int de belastingen. Het belastinginstrument wordt gebruikt om een zoda-
Het beginsel van compenserende ongelijkheden heeft een aantaleigenaardigheden:
a. het is ongevoelig voor veranderingen
in de inkomensverdeling in de bovenste zeven decielen en binnen de onderste drie decielen;
b. het sluit een denivellering van de inkomensverdeling niet bij voorbaat uit;
c. het verbiedt een verslechtering van
de inkomenspositie van de minst bevoorrechten, maar het staat een stabilisering van die positie op de korte termijn toe, als dit voor een verbetering
op de lange termijn gewenst is.
realiseren dat ergeenmachtsconcentratie
kan ontstaan die het stelsel van vrijheden
en kansen bedreigt. Voor het overige
propageert Rawls een uitgavenbelasting,
der (deze vrijheden zijn het kiesrecht,devrijheidvanmeningsuiting,
komen voort uit een verdeling van
maatschappelijke posities die voor
alien toegankelijk zijn, onder de
voorwaarde van een billijke verdeling van verwervingskansen.
2.2. ongelijkheden in de verdeling van
welstand strekken aantoonbaar tot
voordeel van de minst bevoorrechten.
De abstracte individuen in de rechtvaardige volkshuishouding van Rawls
beschikken dus over dezelfde burgerrechten, billijke verwervingskansen, en
over welstand. Hier interesseert ons
Wat de punten a en b betreft, voegt
Rawls toe dat enige ongelijkheid ook nodig is om te realiseren dat de individuen
bepaalde posities willen innemen, dat zij
individu, maar een fictieve persoon
zo doelmatig mogelijk werken en dat zij
wiens welstand de maatschappelijke positie van een klasse van personen vertegenwoordigt. De identificatie van deze
persoon kan volgens Rawls op twee
het algemeen belang dienen. Wel is het
mogelijk dat de maximalisatie van de inkomens van de minst bevoorrechten ook
inkomensvooruitgang inhoudt voor de
klassen die juist niet tot de minst bevoorrechten gekend kunnen worden. Door
ESB 17-2-1982
beleidsinstrumentarium in het midden
nig genivelleerde vermogensverdeling te
vooral de verdeling van de welstand.
De welstandspositie is volgens Rawls
maatgevend bij de beantwoording van
de vraag wie de minst bevoorrechte (of
laagst betaalde) is. De minst bevoorrechte is bij Rawls niet een of ander concreet
methoden berusten. De minst bevoorrechte heeft of wel een inkomen dat ten
hoogste gelijk is aan het gemiddelde inkomen van de groep van ongeoefende arbeiders (die volgens Pen en Tinbergen tot
het vierde deciel van onderen behoren) 24), of hij heeft een inkomen dat ten
hoogste gelijk is aan de helft van het mediane inkomen (dat is te onzent ongeveer
het vijfde deciel; het mediane kerninkomen bedroegin 1975 f. 20.494). Welke van beide methoden men ook verkiest,
het zal duidelijk zijn dat de minst bevoorrechten van Rawls een nogal omvangrijke verzameling van individuen vormen
die men vooral aantreft in de onderste
drie decielen (de laagste 30%) van een
naar inkomenshoogte opgestelde frequentieverdeling van alle inkomenstrekkers. Tot deze verzameling behoren onder meer de bejaarden (alleenstaand of
gehuwd) en de weduwen.
De inhoud van Rawls’ beginsel van
compenserende ongelijkheden (beginsel
2.2) kan nu worden toegelicht. Een gelijke verdeling van inkomens tussen representatieve personen is rechtvaardig (de
laagste 30% ontvangt dan 30% van het
inkomen). Een ongelijke verdeling van
inkomens is rechtvaardig als kan worden
met inachtneming van de al opgesomde
randvoorwaarden. Rawls laat hier het
maar wil hij ook genoegen nemen met
een progressieve inkomstenbelasting 25).
Confrontatie
Een confrontatie van de hierboven geschetste rechtvaardigheidstheorieen met
de voorstellen van de ambtenaren geeft
het volgende beeld. Op grond van de
rechtvaardigheidstheorie van Hayek en
Friedman kan enerzijds geconcludeerd
worden dat de heroverweging positief
beoordeeld moet worden. De operatic
levert een contractie op van de collectie-
ve sector ten gunste van de marktsector.
De zichtbare kosten van de sociale zekerheid (niet de verborgen beleidskosten) worden verminderd met een bedrag
dat ligt tussen f. 2,9 mrd. en f. 4,3 mrd.
(varianten 8 en 9). Maar anderzijds moet
op grond van de theorie van Hayek en
Friedman
het
twee-trajectensysteem
deze ,,chain connection” wordt een even-
worden afgewezen, omdat de overheid
een onrechtvaardig beleid van herverde-
tueel nivelleringseffect van Rawls’begin-
ling (sliding-scale) en regulering (welis-
sel gemitigeerd.
waar flexibeler, maar niet minder ingewikkeld: het bepalen van de toeslagen
vergt een kostbaar onderzoek naar huishoudelijke omstandigheden) voortzet.
Op grond van hun theorie zou het een
juiste oplossing zijn om de sociale zekerheid (de volks- en werknemersverzekeringen) te re-privatiseren. De verzekeringsvrijheid wordt dan in ere hersteld en
er wordt ruimte gegeven aan particuliere
Wat punt c betreft, voegt Rawls toe
dat de verdeling van inkomens onlosmakelijk verbonden is met de produktiegroei. Dit houdt in dat de overheid het
absolute inkomen van de minst bevoorrechten dient te maximaliseren onder
randvoorwaarden:
— de omvang van de overheidsuitgaven
die nodig zijn om het stelsel van vrijheden en kansen te handhaven;
— de omvang van de besparingen die
nodig zijn om de rechtvaardige volkshuishouding voor toekomstige generaties veilig te stellen.
Rawls staat dus toe dat de verdelings-
politiek van de overheid wordt afgestemd op de groeipolitiek op grond van
een afweging van gelijkheid en doelmatigheid (de ,,big trade-off” van wijlen
Okun).
Uit het beginsel van compenserende
ongelijkheden vloeit een wel omschreven
overheidstaak voort. Rawls neemt overigens aan dat de overheid deze taak ver-
verzekeraars. Dit idee gaat verder dan
een vergelijkbaar voorstel van Douben
dat wel ruimte laat voor collectivisme 26).
De algemene heroverwegingen plaatsen
een batterij van beleidsonderwerpen op
een privatiseringslijst ten behoeve van
nader onderzoek. Vanuit het perspectief van de theorie van Hayek en
Friedman moet ook het onderwerp sociale zekerheid aan deze lijst worden toe24) Pen en Tinbergen, op. cit., biz. 13.
25) J. Rawls, A theory of justice. Oxford,
1972.
26) N. H. Douben, Sociale zekerheid, een
economist-he
biz. 78.
benadering,
Leiden,
1979,
183
gevoegd. Meer gericht op het tweetrajectensysteem zelf, valt er op grond
van hun rechtvaardigheidstheorie het
volgende op te merken. Dit systeem zal
worden afgewezen voor zover het de
band tussen premiebetaling en uitkeringshoogte verder uitrekt. Dit zal, zoals
wij hierboven aangaven, vooral het geval
zijn ten aanzien van de bovenmodale inkomenstrekkers (in de betekenis die de
ambtenaren aan het begrip bovenmodaal geven). Een eventuele correctie op
de aanvullende uitkering waarmee de
duur van het arbeidsverleden (of de leeftijd van de uitkeringstrekker) wordt verrekend, zou dan ook noodzakelijk zijn,
omdat zo’n correctie nog iets van het
contributieve beginsel overeind houdt.
Daar staat tegenover dat het tweetrajectensysteem aanvaardbaar is waar
dit systeem de (Angelsaksische) idee van
het bestaansminimum serieus neemt en
waar het uitlokt tot particuliere verzekeringen tegen ,,sociale” risico’s (ingeval
van bovenmodale inkomenstrekkers).
Met behulp van de theorie van Tmbergen kan over het twee-trajectensysteem
het volgende worden opgemerkt. Het feit
dat met behulp van toeslagen meer dan
voorheen gedifferentieerd wordt naar
behoefte, spoort met de rechtvaardigheidstheorie van Tinbergen. De sociale
zekerheid neemt ook een positie in binnen het optimale economische regime
van de theorie van Tinbergen. Het niveau van de uitkeringen mag de neiging
om inactief te zijn, niet versterken. Een
uitkering aan werklozen mag in het optimale regime ten hoogste 80% van het
laatst verdiende inkomen bedragen, zo
meende Tinbergen in 1959. Onlangs
heeft hij deze opvatting nog herhaald 27).
Op grond hiervan zou men kunnen
verwachten dat Tinbergen instemt met
een directe verlaging van de uitkering
krachtens de WW (en de wellicht ook de
WWV). Deze redenering voortzettend,
zou het twee-trajectensysteem dan gezien kunnen worden als een andere manier om de kosten van de werkloosheidsvoorzieningen te bestrijden. Eerder werd
opgemerkt dat het beginsel van relatieve
behoefte dat centraal staat in het tweetrajectensysteem, spoort met de rechtvaardigheidstheorie van Tinbergen.
Maar deze theorie vereist wel dat dit beginsel nader wordt uitgewerkt en rekening houdt met de inconvenienten van de
verschillende inactieven. De inkomenspositie van de invaliden (exclusief invalide geworden personen, die in de WAO/
AAW terechtkomen) gaat niet achteruit
in het twee-trajectensysteem, een positief
aspect in het licht van Tinbergens theorie. Hetzelfde kan worden gezegd met
betrekking tot de positie van langdurig
werklozen, al zal voortaan meer worden
gekeken naar individuele omstandigheden (gehuwd of niet-gehuwd,enzovoort).
27) J. Tinbergen, The theory of the optimum
regime, in: J. Tinbergen, Selected papers,
Amsterdam, 1959, biz. 297-298; J. Tinbergen,
interview in Intermediair, 19, 1981, biz. 43.
De ambtenaren hebben het tweetrajectensysteem nog niet uitgewerkt ten
aanzien van de risico’s van ouderdom en
tering is op grond van de Rawlsiaanse
theorie alleen bezwaar te maken als deze
inkomenspositie van de minst bevoorrechten op de middellange termijn
worden nagegaan.Uit deze twee typen
overlijden (dit zou, volgens label 1, ook
WAO/AWW-ers tot de minst bevoorrechten gerekend moeten worden. In
geen besparingen opleveren). De inko-
andere gevallen, namelijk als WAO/
geconcludeerd worden dat de behande-
menspositie van bejaarden blijft dus on-
AWW-ers door toedoen van het tweetrajectensysteem het leger van minst be-
de rechtvaardigheidstheorieen op het
voorrechten komen versterken, of als
aangetoond wordt dat de inkomensverschillen tussen WAO/AWW-ers en de
specifiek bezuinigingsbeleid altijd tot
een zelfde conclusie zullen komen. In het
,,echte minima” niet aan die laatste
dat handhaving van de positie van de
verlet. De ambtenaren menen weldat ook
bejaarden onder de werkingssfeer van
het twee-trajectensysteem kunnen vallen
(waarbij het pensioen dus ook wordt betrokken). Deze ontwikkeling zal center
op grond van Tinbergens theorie moeten
worden afgewezen als dit betekent dat de
kloof tussen het inkomen van bejaarden
en het modale inkomen (in de betekenis
die Tinbergen aan dat begrip geeft) groter wordt.
Het oordeel op grond van de recht-
vaardigheidstheorie van Rawls is bijna
geheel afhankelijk van de macro-econo-
mische gevolgen van een bezuinigingsbeleid (waarvan de bouwstenen in de algemene heroverwegingen worden aange-
leid kunnen aantonen dat:
1.de absolute inkomenspositie van de
minst bevoorrechten (of de laagst betaalden) niet verslechtert en;
2. de ongelijkheid nodig is om op langere
termij n de vooruitzichten van de minst
bevoorrechten te verbeteren (bij voor-
beeld doordat de economische groei
toeneemt, de werkloosheid of de infla-
tie afneemt).
De ambtenaren hebben de macroeconomische gevolgen van hun voorstellen niet geschat. Dat maakt een conclusie
op grond van de Rawlsiaanse theorie
moeilijk, zo niet onmogelijk.
Anders dan Glazer, die onlangs tijdens
een OECD-conferentie over de crisis van
de verzorgingsstaat heeft betoogd dat de
rechtvaardigheidstheorie van Rawls een
legitimering geeft aan het economisch
program van de aanbodzijde-economie,
stuk van de rechtvaardigheid van een
onderhavige geval bleek bij voorbeeld
groep ten goede komt, kan er op grond
minimale-uitkeringstrekkers niet in alle
van de theorie geen bezwaar tegen het
drie de theorieen voor eens en altijd ge-
twee-trajectensysteem gemaakt worden.
garandeerd is. Volgens de theorie van
Als de inkomensverschillen tussen actieven en inactieven groter worden door
invoering van het systeem, zal hier evenmin op grond van de Rawlsiaanse theo-
Hayek valt een verlaging in bepaalde
omstandigheden te rechtvaardigen.
In dit betoog lag de nadruk op de positie van de inactieven. Daarmee is nietge-
rie bezwaar tegen gemaakt worden, mits
zegd dat de rechtvaardigheidstheorieen
die verschillen op termijn maar ten goede
tot een eensluidend oordeel komen als
het gaat om de vraag hoe een rechtvaardig bezuinigingsbeleid er uit dient te zien
als ook de positie van de actieven in het
komen aan de absolute inkomenspositie
van de minst bevoorrechten.
reikt). Het bezuinigingsbeleid mag desnoods gepaard gaan met een denivellering in de groep van de inkomenstrekkers boven de groep van minst bevoorrechten en met verslechtering van de relatieve positie van minst bevoorrechten,
mits de makers van het economisch be-
van overeenkomst moet niet te haastig
oordeel betrokken moet worden. Zonder
Besluit
Op grond van de confrontatie van elk
der rivaliserende rechtvaardigheidstheorieen met het twee-trajectensysteem kan
een genuanceerd oordeel worden geveld
over de rechtvaardigheid van een bezuinigingsbeleid dat dit systeem als uitgangspunt neemt.
Elk der theorieen komt met een aantal
gelijksoortige argumenten:
— ten eerste zijn alle besproken theorieen het er over eens dat het rechtvaardig is om inde volkshuishouding
een minimale levensstandaard te garanderen;
— ten tweede zijn alle theorieen gevoelig voor de noodzaak van een afweging van rechtvaardigheidsdoelstellingen en doelmatigheidsdoelstellingen. De minimale levensstandaard
kan niet onafhankelijk van een inzicht in de heersende schaarsteverhoudingen worden vastgesteld;
— ten derde keren alle theorieen zich
tegen inkomens die voortvloeien uit
machtsverschillen.
daar nader op in te gaan, stellen wij dat
de hier behandelde rechtvaardigheidtheorieen wat betreft de behandeling van
actieven tot uiteenlopende oordelen
komen.
Het is niet de bedoeling geweest in te
gaan op alle alternatieve wegen tot ombuiging in het sociale-zekerheidsstelsel.
Hier stond alleen toetsing van de ambtelijke heroverweging ter discussie. Andere voorstellen tot otnbuiging zouden
evenzeer aan rechtvaardigheidstheorieen
getoetst dienen te worden. Dergelijke al-
ternatieven zijn bij voorbeeld: een ,,koppeling op afstand”, een verlaging van de
hoogste uitkeringen, een geleidelijke vermindering van uitkering in de periode
van inactiviteit, een koppeling van de
uitkering aan de voorafgaande verzekeringsperiode. Voor een alomvattend
oordeel over de rechtvaardigheid van bezuinigingen in de sociale zekerheid is,
naast de hier aangegeven toetsing vande
ambtelijke heroverweging, een confrontatie tussen rechtvaardigheidstheorieen
en de overige mogelijke alternatieven een
noodzaak. In bepaalde kringen wordt
betoogd dat discussies over het al dan
zijn wij van mening dat Rawls onmogelijk een oordeel kan geven over de eco-
Over deze specifieke punten bestaat
tussen de verschillende theorieen een-
niet aanvaardbaar zijn van alternatieven
maar achterwege moeten blijven. In deze
nomische politick, zolang die niet verdedigd wordt met zo goed mogelijke
kwalitatieve en kwantitatieve ramingen
van de macro-econpmische gevolgen.
Essentieel vooreen oordeel op grond van
Rawls’ theorie is de bepaling van de effecten van het twee-trajectensysteem op
de langere termijn.
Toch valt er wel een concretere uitspraak te doen over het twee-trajectensysteem. Het systeem kan gezien worden
als een alternatief voor ontkoppeling en
daaropvolgende verlaging van de minimale uitkeringen. Als deze zienswijze
juist is, dan laat de bescherming van de
zogenaamde ,,echte minima” zich verdedigen met de theorie van Rawls. Hierboven hebben wij gezien dat de positie
van grote groepen WAO/AWW-ers
stemmigheid. Maar er valt nog een overeenkomst, zij het op een ander, alge-
opvatting is de tijd die nodig is om tot
consensus te komen voorbij.
slechter zal worden. Tegen deze verslech-
ESB 17-2-1982
mener niveau, aan te geven. Alle theorieen hebben veel informatie nodig om
tot een gefundeerd rechtvaardigheidsoordeel te kunnen komen. De theorie
van Hayek en Friedman moet de primaire inkomensverdeling toerekenen
aan de verdeling van grensproduktiviteit
van personen. In Tinbergens theorie
moeten de arbeidsinkomensverschillen
toegerekend worden aan de verdeling
van inconvenienten tussen de actieven.
Worden ook de inactieven in de analyse
betrokken, dan moeten ook gegevens
voorhanden zijn over de inconvenienten
van individuele inactieven. Voor een oordeel op grond van de theorie van Rawls
moet het effect van de economische politiek en van ander soortig nieuws op de
Wij zijn echter van mening dat poli-
tieke wilsvorming met behulp van argumenten nog steeds noodzakelijk is, ja altijd vooraf dient te gaan aan het tijdstip
van bindende beslissingen. Zeker daar
waar het gaat om een koerswijziging in
de sociale politick mogen argumenten
voor een aanvaardbaar bezuinigingsbeleid niet ontbreken. Een confrontatie
van dergelijke beleidsvoorstellen met
rechtvaardigheidstheorieen die een visie
geven op een rechtvaardige verdeling
van beleidslasten, opprincipielebezuinigingen, levert een aantal argumenten op
die consensusvorming mogelijk maken.
Jos de Beus
Percy B. Lehning
185