Salarisontwikkeling bij de overheid,
1920-1980
DRS. E. A. BOLHUIS*
De salariering van ambtenaren en werknemers in de semi-collectieve sector is sinds enige tijd een
veelbesproken onderwerp. In dit artikel wordt de ontwikkeling van enkele overheidssalarissen
geschetst over de periode 1920-1980. Ook worden de salarisverhoudingen binnen de overheid
vergeleken met die binnen het bedrijfsleven. De algemene conclusie luidt dat de salarisstructuur bij
de overheid de laatste tien jaar sterk is genivelleerd. Het gestegen aanbod van hoger
gekwalificeerde arbeid en de traditioneel hoge absorptie daarvan door de overheid worden in dit
verband als oorzaken genoemd.
Inleiding
In de jaren zeventig ontstond er, mede onder de druk van de
economische situatie, meer en meer belangstelling voor de rol
van inkomensbeleid. Deze belangstelling beperkte zich niet
alleen tot een discussie over het al of niet herinvoeren van een
geleide loonpolitiek, maar richtte zich vooral op de inkomensverdeling. Een voorbeeld daarvan is de nadruk die wordt
gelegd op de verdeling van de lasten van ombuigingsmaatregelen op de verschillende inkomensniveaus. Ook de beloning
van het overheidspersoneel is niet aan de aandacht ontsnapt.
Van verschillende kanten is gepoogd aan te tonen dat het
overheidspersoneel zich in een bevoorrechte positie bevindt
I). Daarbij wordt vooral gewezen op de trendsystematiek als
zodanig, de rechtspositie van overheidspersoneel, de pensioenregeling en de voor ambtenaren gunstige verhoudingen
tussen bruto en netto salarissen.
In dit artikel wordt een schets gegeven van de ontwikkeling
van de salarissen behorend bij een aantal rijksfuncties. De
nadruk valt daarbij op de verhoudingen tussen de diverse
salarissen. Daartoe wordt een globaal overzicht gegeven van
de specifieke maatregelen die hebben geleid tot het divergerende verloop van de salarissen.
Het ligt voor de hand de ontwikkeling van de inkomensverhoudingen binnen de overheidssector te relateren aan die
binnen de bedrijvensector. Immers, slechts op een beperkt
aantal deelmarkten (onderwijs, defensie) heeft de overheid de
positie van monopsonist. In de praktijk zal de overheid op
dezelfde arbeidsmarkt moeten opereren als de bedrijven.
Gevolg daarvan is dat de geldelijke beloningen tussen de
sectoren voor overeenkomstige functies niet te sterk uiteen
kunnen lopen. In de theorie over het salarisbeleid in de
collectieve sector wordt daar ook altijd op gewezen 2).
Ter verklaring van de fluctuatie in de verhoudingen tussen
de verschillende salarissen worden hierna twee oorzaken
aangevoerd. In de eerste plaats de sterke groei van arbeidsplaatsen bij de overheid waarvoor een hoger opleidingsniveau
vereist is. In de tweede plaats de ontwikkeling van de
inkomensongelijkheid van de personele inkomens van alle
werknemers.
Ten slotte wordt nagegaan in hoeverre de salarispolitiek
van de overheid in de laatste jaren zich verhoudt tot de
inkomensontwikkeling in de particuliere sector. Daartoe
wordt zowel beschouwd de ontwikkeling van de bruto
salarissen van de overheid en het bedrijfsleven zoals die door
ESB 5-8-1981
het CBS geregistreerd wordt in de regelingslonen, als de
verdeling van de personele inkomens in deze twee sectoren
naar inkomensniveaus. Bovendien wordt aandacht geschonken aan de bruto-nettoverhoudingen bij ambtenaren en
werknemers in bedrijven. Bespreking van de resultaten van
deze exercities leidt tot enkele voorzichtige conclusies.
In het algemeen kan worden gesteld dat de salarisstructuur
vooral in de laatste tien jaar sterk is genivelleerd. In het
bijzonder zijn de inkomens van de middenrangen daarbij
relatief achtergebleven. Aan de hand van de ontwikkeling van
de samenstelling van het overheidspersoneel naar functieniveau wordt voor de geconstateerde nivellering een verklaring gegeven. Vooral het toenemend aanbod van hoger
gekwalificeerde arbeid, de traditioneel hoge absorptie door de
overheid van een deel van dit arbeidsaanbod — een verschijnsel dat in het recente verleden zelfs nog een versnelling te zien
gaf —worden als verklaring aangevoerd. Vergelijking van de
ontwikkeling van de inkomensongelijkheid van werknemers
in overheidsdienst met die van werknemers in de particuliere
sector levert als conclusie dat als de overheidssalarissen
autonoom worden gedenivelleerd, zoals bij de Toxopeus-ronden gebeurde, het bedrijfsleven daarin na verloop van tijd in
beperkte mate volgt. In hoeverre het bedrijfsleven in de
recentere jaren de nivellerende salarismaatregelen heeft gevolgd, is uit de cijfers moeilijk te concluderen; in enige mate
zal er ongetwijfeld nivellering hebben plaatsgevonden, ondanks het feit dat er een divergentie is waar te nemen tussen de
inkomensontwikkeling van het bedrijfsleven en de overheid.
Het lijkt voorspelbaar dat een niet marktconforme salarispolitiek op langere termijn niet zonder gevolgen kan blijven voor
de positie van de overheid op de arbeidsmarkt. Ten slotte kan
aan de hand van de bruto-nettoverhoudingen voor werkne-
* De auteur is verbonden aan het Centraal Planbureau te Den Haag;
dit artikel is geschreven a litre personnel. J. P. Blokdijk, A. R.
Brouwer en A. C. Verzaal verzamelden de gegevens en verzorgden de
berekeningen. De auteur dankt drs. H. J. Brouwer (Ministerie van
Binnenlandse Zaken) en prof. drs. J. Weitenberg en drs. J. Mensonides (CPB) voor hun commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
1) Zie b.v. C. A. de Kam, F. G. van Herwaarden en V. Halberstadt,
De inkomensontwikkeling van werknemers in de marktsector en in
de publieke sector 1973-1977, ESB, 14 juni 1978, biz. 592-597.
2) Zie b.v. R. W. Hartman en A. R. Weber, The rewards of public
service, The Brookings Institution, Washington DC, 1980.
745
mers bij de overheid en de bedrijven voor een aantal
inkomensniveaus worden geconcludeerd dat netto de lagere
overheidssalarissen steeds meer zijn uitgelopen op overeenkomstige bruto inkomens in de particuliere sector. Voor de
hogere inkomens geldt dit niet. Zowel in de bruto als in de
netto sfeer heeft ‘de overheid, zo luidt de conclusie, het
voortouw genomen bij een nivellerend salarisbeleid.
Een overzicht van de salarismaatregelen, 1920-1980
De periode 1920-1980 kan globaal worden gesplitst in drie
subperioden. De eerste beslaat de vooroorlogse periode
totdat het Bezoldigingsbesluit 1918 werd vervangen door het
Bezoldigingsbesluit Rijksambtenaren van 1948. Van 1948 tot
de algemene herziening van de salarissen in 1962 (Toxopeusronden) kan beschouwd worden als een tweede subperiode.
Ten slotte worden als derde subperiode beschouwd de jaren
na de Toxopeusronden tot 1980.
1920-1948
De bezoldiging van het burgerlijk rijkspersoneel werd voor
het eerst centraal geregeld in het Bezoldigingsbesluit 1918. Dit
besluit werd in de loop der tijd herhaaldelijk gewijzigd en in
1949 vervangen door het Bezoldigingsbesluit 1948. Dit besluit
trad in werking met terugwerkende kracht tot 1 januari 1948.
De mutaties in de bezoldigingen in de periode 1920-1948
kunnen niet alleen worden nagegaan aan de hand van de
Bezoldigingsbesluiten. Diverse malen werd namelijk door
middel van verandering van de pensioenbijdrage het netto
inkomen van de ambtenaar veranderd zonder dat het bruto
salaris een verandering onderging; overigens werden daarbij
de pensioenvoorzieningen evenmin veranderd. Verder wordt
hier ook geabstraheerd van de verschillende toelagen zoals die
in de loop der tijd hebben bestaan. Zo is de regeling voor de
kindertoelagen verschillende keren veranderd; deze veranderingen hebben vaak mede een rol gespeeld bij de bepaling van
de bruto salarissen.
In de periode 1920-1948 werden een aantal malen de
salarissen verlaagd. Tot overeenkomstige koopkrachtdaling
leidde dit overigens niet, omdat in deze periode ook de prijzen
daalden. In dit kader is echter van meer belang in hoeverre in
deze periode de verhoudingen tussen de verschillende schalen
veranderden. Zo blijkt dat de schalen onder die van referendaris in 1928 ten opzichte van 1920 achtergebleven zijn, maar
de salarisverlagingen van 1934 en 1936 werden uniform over
de hele linie met 10% resp. 5% uitgevoerd. De salarisopbouw
zoals die bestond in 1946 vertoont een sterke nivellering. Alle
schalen zijn ten opzichte van de hier beschouwde laagste
schaal achtergebleven. Ten slotte werd bij het Bezoldigingsbesluit 1948 enige denivellering aangebracht. In een artikel 3) in
ESB in 1949 schrijft Ph. van Praag dat de bezoldigingsverhou-
dingen over de periode 1920-1948 nauwelijks zijn veranderd,
ondanks enige fluctuatie in de tijd.
Met uitzondering van het hoogleraarsalaris lijkt deze
conclusie juist. Een tweede conclusie, nl. dat door de bezoldigingsverhoudingen de overheid niet in staat is geweest
hooggekwalificeerde functionarissen aan te trekken resp. in
dienst te houden, lijkt in de periode 1948-1965 nog extra te
worden benadrukt. In deze periode werden herhaalde malen
herstructuringen in de salarisschalen en de daarbij behorende
functies doorgevoerd. Over het algemeen hadden deze herstructureringen een denivellerend karakter. Expliciet werd
daarbij verwezen naar de situatie op de arbeidsmarkt, in het
bijzonder naar de zwakke positie die de overheid daarop had
1948 het Bezoldigingsbesluit Rijksambtenaren (BBRA-1948)
in werking. Het BBRA-1948 is van toepassing op alle
ambtenaren in tijdelijke of vaste dienst in een ambt dat in het
besluit voorkomt. In principe vallen alle ambtenaren daaronder, voor zover deze in dienst zijn bij de rijksoverheid, de
PTT, rijksuniversiteiten e.d.
Sinds de ingangsdatum van het Bezoldigingsbesluit zijn er
herhaaldelijk veranderingen in aangebracht. Tot 1959 werden
af en toe generate salarisverhogingen gegeven. Deze werden
gemotiveerd door te verwijzen naar de situatie in het bedrijfsleven en naar de stijging van de kosten van levensonderhoud.
Daarnaast werden in deze periode enige herstructureringsmaatregelen getroffen in de sfeer van verlenging van schalen
en overbrenging van functies naar hogere schalen. Gericht
denivellerend werd opgetreden door het verstrekken van
toeslagen die opliepen met de salarisschalen. Verwerking van
deze toeslagen vondplaats in het Herzieningsbesluit 1955. In
de jaren 1956 en 1957 vondverdere denivellering plaats door
middel van herstructurering van schalen; in 1960 werden
extra ancienniteiten gegeven aan — qua inkomen — middelbare ambtenaren. Bij de invoering van de AOW in 1957 werd
aan ambtenaren d.m.v. een salarisverhoging een compensatie
van 5,6% voor de te betalen AOW-premie gegeven; de premie
bedroeg toen 6,75%.
Het trendbeleid werd ingevoerd in 1959, mede als gevolg
van de overschakeling van de algemene welvaartsronden naar
de gedifferentieerde loonpolitiek. De trendsystematiek, zoals
we die nu kennen, werd ingevoerd in 1961. Ambtelijke salarissen volgen sindsdien de algemene loontrend volgens de
z.g. trendmethodiek. Tot voor kortwerd daarvoor genomen
de gewogen mutatie van 37 collectieve arbeidsovereenkomsten. Nu volgen de overheidssalarissen de regelingslonen
waarbij 200 contracten worden beschouwd. In 1962 vond een
salarisherziening plaats waarbij de schaalsalarissen over de
jaren 1962-1965 gefaseerd werden gedenivelleerd (de z.g.
Toxopeusronden). Met deze volledige herstructurering van de
salarisschalen werd ook een aantal toeslagen afgeschaft, te
weten de huwelijkstoeslag en de huurcompensatie.
1962 – heden
Vanaf het ingaan van de Toxopeusronden in 1962 ligt het
systeem van overheidssalariering ongeveer vast. Met ingang
van 1 januari 1964 namde overheid de AOW-premievoorhaar
rekening. De in 1957 toegekende premiecompensatie van
5,6% kwam toen te vervallen. Een grote herstructurering van
de salarissen vond plaats in 1971 waarbij de tot dan bestaande
loongroepen, meestal behorend bij lagere functies, werden
ge’integreerd met de salarisschalen (Besluit integratie loongroepen en salarisschalen). De kosten van deze herstructurering werden voor de helft verhaald door korting op de trend.
Vanaf 1976 ging een nivellerende werking uit van de
loonsverhogingen die in het bedrijfsleven in centen werden
gegeven. Door aanpassing van de trendmethodiek werden
met ingang van dat jaar deze verhogingen in de overheidssalarissen op dezelfde manier verwerkt. Alleen een aantal toeslagen ineens (b.v. bij de f. 400-golf in 1970) werd al eerder in
centen verwerkt. Een zelfde effect werd bereikt door maximering van de prijscompensatie. Extra verhogingen van het
minimumloon en vloeren in de prijscompensatie gaven een
stuwende werking aan de onderkant van de inkomensverdeling van het overheidspersoneel.
Een laatste maatregel die een nivellerend effect heeft gehad
en nog steeds heeft, zijn de kortingen op ambtenarensalarissen in het kader van Bestek ’81. Deze varieren immers naar
inkomensniveau van 0,3% tot 0,7% per half jaar.
als vrager van hoger gekwalificeerde arbeid. Die positie was
zo zwak als gevolg van de relatief lage beloningen.
1949-1962
In juli 1949 trad met terugwerkende kracht tot 1 januari
746
3) Ph. van Praag, Bezoldiging rijksambtenaar, ESB, 23 november
1949.
De beschouwde functies
Het meest frappant is misschien wel de relatieve achteruitgang van de middenrangen (rangen 71 en 103). Bijdeherstruc-
In navolging van Ph. van Praag zijn ter illustratie van het
turering van de lagere schalen en bij de denivellerende Toxo-
salarisbeleid van de overheid voor zover dit betrekking heeft
peusronden vielen zij uit de boot. Van de niveJlerende maatregeJen daarentegen hebben de middenrangen evenmin ge-
op de verschilJende niveaus, een achttal functies genomen. In
feite gaat het hier om ambtelijke rangen die behoren bij
bepaalde functies.
Een functie behoort bij een bepaalde rang; bij deze rang het
schaaisalaris. Aan een functie kan in de loop der tijd een
andere rang worden toegekend; meestal gebeurt dit omdat de
zwaarte van de functie niet meer in overeenstemming is met de
eisen die aan een bepaalde rang kunnen worden gesteld. Op
grond hiervan is het minder zinvol om functies in de tijd te
profiteerd, omdat slechts de eronder gelegen salarissen voordeel hierbij hadden.
De ontwikkeling van het arbeidsvolume naar niveau
indiensttreding is daarmee niet in de beschouwing betrokken.
Als salads zijn genomen de bruto maandsalarissen over een
aantal peiljaren. Deze salarissen zijn inclusief AOW-compen-
In het voorgaande werd een illustratie gegeven van de mate
waarin gedurende de afgelopen jaren de verhoudingen binnen
de overheidssalarissen zijn geevolueerd. Een verklaring daarvoor kan worden gegeven aan de hand van de door Tinbergen
ontwikkelde vraag- en aanbodtheorie van de inkomensverdeling 4). In het kort houdt deze theorie in dat de vraag naar
arbeid als gevolg van technische vooruitgang meer en meer zal
verschuiven naar hoger gekwalificeerde arbeid. Daartegenover staat een snel stijgend aan bod van beter opgeleiden, die
in staat zijn de aangeboden vacatures te vervullen. Afhankelijk van de mate waarin het groeitempo van de vraag en dat
van het aanbod verschillen, zal de loonvoet worden bepaald.
Aan de hand van statistische gegevens concludeert Tinbergen
dan tot een nivelleringstendens als gevolg van het snellere
groeitempo van het geschoolde arbeidsaanbod. In de ,,race
tussen opleiding en technologic” heeft de eerste nu een
voorsprong. Een relatieve dating van de loonvoet voor hoger
gekwalificeerden is het gevolg.
satie en huurcompensatie voor de jaren waarin die gegeven
werden, maar exclusief de sinds 1964 door de overheid
De werkgelegenheid bij de overheid wordtgekenmerktdoor
verhoudingsgewijs hooggekwalificeerde arbeidsplaatsen.
overgenomen AOW/AWW-premie en de vakantietoeslag.
Voor de jaren 1920-1948 zijn de bedragen ontleend aan het
eerder genoemd artikel van Van Praag. Gegevens voor na
1948 werden uit verschillende bronnen verzameld. Tabel 1
geeft de ontwikkeling van deze salarissen weer (1948=100).
In tabel 2 wordt voor de beschouwde periode een overzicht
gegeven van de verhouding van de salarissen ten opzichte van
dat van commies (schaal 71). Duidelijk blijkt daaruit de
denivellerende tendens in de jaren twintig en dertig, met na de
nivellerende inschaling in het BBRA 1948, de optredende
denivellering tot het eind van de jaren zestig.
Gezien de ontwikkeling kan men zich de vraag stellen of de
Doordat de beloning voor hoger opgeleiden relatief kon
achterblijven als gevolg van het toenemend aanbod, heeft de
overheid haar gemiddeld uit te betalen salaris minder snel zien
stijgen dan het bedrijfsleven. Tabel 2 geeft een illustratie van
vergelijken; immers, de functie-inhoud kan aanmerkelijk zijn
veranderd. Een overzicht van de ontwikkeling van rangen
geeft een algemener beeld, vooral als, zoals hier is gebeurd, de
beschouwde rangen representatief voor de salarisstructuur
van de overheid kunnen worden genoemd. Een herstructurering van rangen, zoals die bij voorbeeld heeft plaatsgevonden
voor de rang van schrijver, weegt dan ook zwaarder dan het
overbrengen van een functie naar een hogere rang.
Steeds is van de hier gepresenteerde rangen het maximum
van de te bereiken schaal genomen. Daarmee is dus rekening
gehouden met verlenging van de schalen voor zover het aantal
ancienniteiten is uitgebreid. Impliciete verlenging van de
schalen door reductie van het aantal ancienniteiten bij
de mate waarin deze tendens heeft geleid tot een meer
genivelleerde salarisstructuur.
In hoeverre de toegenomen vraag naar beter opgeleide
arbeid de grotere nivellering heeft tegengegaan, vergt een
uitgebreidere analyse dan hier gedaan. Keller 5) besteedt in
plaatsgevonden inschaling in het BBRA 1948 wel in overeenstemming is geweest met vraag- en aanbodverhoudingen op
4) J. Tinbergen, Income distribution, analysis and policies, Amsterdam, 1975.
5) W. J. Keller, Overheid en inkomensverdeling, CBS select I,
‘s-Gravenhage, 1980, biz. 279-289.
de arbeidsmarkt. Het is daarom jammer dat de criteria die bij
de inschaling zijn gehanteerd, niet expliciet zijn na te gaan.
Tabel I. Ontwikkeling van de ambtenarensalarissen a) (1948 = 100)
1920
1925
1930
1935
1940
66
69
63
65
……….. 83
……….. 81
73
73
76
78
79
80
01
75
81
80
……….. 83
70
72
71
72
73
68
68
69
69
68
……….. 75
1946
1948
88
90
86
100
100
100
100
86
100
100
79
100
1953
1958
1963
1968
1973
1978
1980
120
1S8
158
234
219
213
209
211
223
337
316
309
305
615
565
509
311
471
478
181
221
263
335
336
437
513
514
665
1000
913
816
748
749
796
793
1014
1107
1008
156
155
153
168
120
120
119
119
120
120
135
897
818
812
855
851
1079
a) Tussen haakjes het in 1980 bij genoemde rang behorende schaalnummer.
Tabel 2. Verhouding van een aantal schaallonen t.o.v. dat van commies (1948—100)
1920
…………. 96
…………. 100
…………. 100
…………. 98
ESB 5-8-1981
1925
1930
1935
1940
1946
1948
1953
1958
1963
1968
1973
1978
1980
96
95
92
93
97
99
93
96
99
100
101
101
94
102
10S
105
100
100
101
101
101
100
100
102
102
101
99
112
105
102
101
107
106
126
110
104
101
102
110
110
143
131
120
134
135
122
109
100
106
106
136
123
110
99
105
104
132
99
99
99
101
101
101
103
103
95
103
103
96
100
102
92
100
100
100
100
100
101
113
108
107
117
108
101
109
109
141
747
een recent artikel aandacht aan de vraag wat de invloed van de
expansie van de overheidsuitgaven over de jaren 1965-1975 op
meer mogelijk. In de eerste plaats zullen er, naast het primaire
inkomen in de twee sectoren, verschillende beloningsele-
de relatieve beloningsverhoudingen van hoger- en lager
menten een rol spelen. Hierbij valt te denken aan ,,fringe
gekwalificeerde werknemers kan zijn geweest. Met behulp
van een eenvoudig algemeen-evenwichtsmodel berekent hij
dat de door het model voorspelde verandering van de
loonverhouding met ongeveer 40% is gereduceerd ten gevolge
van de groei in de overheidsbestedingen aan de factor arbeid.
benefits” en onkostenvergoedingen of pensioenvoorzieningen. Daarnaast valt te wijzen op immateriele verschillen als
rechtspositie en arbeidsomstandigheden. Op basis van een
pakketvergelijking van arbeidsvoorwaarden zou een standaardisatie van de inkomensverschillen tot stand gebracht
dienen te worden 8). In de tweede plaats bestaan er verschillen
tussen de twee populaties, wat betreft kenmerken die mede
bepalend zijn voor de hoogte van het inkomen zoals de
samenstelling van de populatie naar sexe, opleidingsniveau of
leeftijd. Omdat bovendien het gemiddeld aantal kinderen van
overheidspersoneel hoger is dan bij werknemers van bedrijven en tot 1970 de kinderbijslag resp. -toelage tot het
kerninkomen werd gerekend, treedt ook uit dien hoofde een
vertekening op.
De hier gehanteerde maatstaf voor de inkomensongelijkheid is de Theil-coefficiSnt I. Als alle inkomens gelijk zijn, is I
gelijk aan 0. Bij stijging van de ongelijkheid wordt I groter 9).
De coefficient kan door ontbinding een beeld geven van de
aandelen van de verschillende groepen inkomenstrekkers in
de totale inkomensongelijkheid. Daarbij zijn twee kenmerken
van belang, nl. de tussengroepsongelijkheid en de ongelijkheid binnen de verschillende groepen. Decompositie van de
Hoewel dit cijfer geen nauwkeurige schatting kan zijn, wordt
hiermee wel aangetoond dat de invloed van de overheids-
sector op de-mkomensongelijkheid mogelijk substantieel is.
Ook Weitenberg 6) concludeert dat ,,in ieder geval niet kan
worden gesteld dat de vergroting van het werkgelegenheidsaandeel van de (semi-)collectieve sector heeft bijgedragen tot
verkleining van de primaire inkomensverschillen”.
. Tabel 3 geeft een indicatie van de ontwikkeling in de
samenstelling naar functieniveau. Een duidelijke verschuiving valt te constateren naar hoger gekwalificeerde banen. Of
daarmee de feitelijke kwalificatie van een individu op dat
functieniveau over de jaren dezelfde is, dan wel dat de
kwalificatie-eisen in de loop der tijd dezelfde zijn gebleven
valt te betwijfelen. Ongetwijfeld heeft zich ergens rangeninflatie, of misschien wel -deflatie, voorgedaan. Het lijkt alsof in de
jaren na de Toxopeusronden een extra instroom in de hogere
schalen heeft plaatsgevonden. Na een zekere stabilisatie rond
1970 valt dan waar te nemen hoe de verschuiving van de
laagste naar de hoogste schalen zich in versneld tempo
voortzet. Het lijkt alsof de wijziging in de beloningsverhoudingen, zoals die blijkt uit label 2, zich voor een zeergrootdeel
laat verklaren uit de stijging van het aantallenaandeel van de
Theil-coefficient levert de volgende formulie op:
hoger gekwalificeerde ambtenaar.
De totale ongelijkheid I is gesplitst in een bijdrage van de
ongelijkheid tussen de groepen (Itg) en een gewogen gemid-
Tabel 2. Procentuele verdeling van ambtenaren naar school
delde van de ongelijkheid binnen de groepen (Ig) waarbij de
en het daarbij in 1980 maximaal geldende Solaris
1957
1962
1967
1970
1974
1979 a)
<45 (f. 2692) …. 69,5
62,7
27,8
4,9
60,5
60,5
27,7
6,1
56,2
47
29,8
7,6
35
9
9
46 – 103 (f. 4033) ….. 23,2
2 104 130 (f. 5277) . . . 3,8
..
> 131
3,5
26,8
7,3
6,4
a) I.v.m. een breuk in het statistisch materiaal is voor dit jaar een raming gemaakt.
Overigens zou mede in de beschouwing moeten worden
betrokken in hoeverre ook het bedrijfsleven in sterkere mate
dan voorheen hoger gekwalificeerd personeel aantrekt. In
samenhang met de aanbodkant kan dan worden vastgesteld
hoever de ,,race tussen opleiding en technologic” is voort-
geschreden. Bovendien kan dan worden nagegaan of, mede
omdat naar alle waarschijnlijkheid de uitbreiding van het
overheidspersoneel in de toekomst aanmerkelijk minder 7)
zal zijn dan in het afgelopen decennium, de neiging tot
nivellering binnen de overheidssalarissen nog versterkt zal
optreden. Het aanbod van hoger gekwalificeerd personeel
neemt immers nog steeds toe.
De ontwikkeling in de inkomensongelijkheid, collectieve en
particuliere sector
weging plaatsvindt door middel van inkomensaandelen (yg).
De tussengroepsongelijkheid wordt dan gedefinieerd als:
2
yg
•»-.?, ‘.-4
met Xg als het inkomensaandeel en ng als het aantallenaandeel in de respectievelijke totalen 10).
Tabel 4 geeft van de verschillende kenmerken over de jaren
een overzicht.
6) J. Weitenberg, in: Duel en dans om de miljardenbalans, Amsterdam, 1980, biz. 7.
7) Zie b.v. CPB, De Nederlandse economic in 1985, Den Haag, 1981,
biz. 118 en 119.
8) Zie b.v. A. P. Ros en D. J. Wolfson, Vooronderzoekpakketvergelijking van arbeidsvoorwaarden, Rotterdam, 1980.
9) Gehanteerd wordt hier de Theil-coefficient na standaardisatie naar
10
decielen: I = . £ yi In yj + In 10. Bij absolute ongelijkheid heeft I de
waarde In 10. Overigens kan de Theil-coefficient muteren door
toeneming van het aantal individuen in de populatie zonder dat op
voorhand is aan te geven of dan sprake is van een nivellering resp.
denivelleringstendens, zoals die door de Theil-cpeffici8nt wordt
gemeten. De eerste afgeleide van I naar Y (het totale inkomen) kan nl.
geschreven worden als
…
3Y
10
31
..^
2*
Om een beeld te krijgen van de samenhang tussen de
inkomensongelijkheid van werknemers in overheidsdienst en
3Y
die in het bedrijfsleven, is een reeks samengesteld van
maatstaven voor de inkomensongelijkheid tussen en binnen
deze twee categorieen. Het betreft hier gegevens uit verscheidene statistieken over de inkomensverdeling beginnend bij
1954. Het gehanteerde inkomensbegrip is het kerninkomen;
dit begrip wordt gedefinieerd als het meest karakteristieke
men per deciel,
inkomen, voor werknemers dus loon of salaris.
Een vergelijking van de inkomensverschillen tussen werknemers in de particuliere en collectieve sector is niet zonder
748
T:
-1) (In yj + 1) Yji met Yj als het inko31
Ifj – Y en
Vi
10
3Y
= Yi/y of als —— = Z -^
[ l n y j + 1].
Als Y toeneemt als geyolg van een groei van de populatie met
individuen met een positief inkomen yeranderen alle Y j ; dedecielgren-
zen verschuiven dan. De ongelijkheid wordt groter als er individuen
toetreden met een inkomen lager dan het gemiddelde in het eerste
deciel of hoger dan het gemiddelde in het tiende deciel.
10) Voor meer details zie CPB, De personele inkomensverdeling<,
1952-1967, CPB-monografie nr. 19, ‘s-Gravenhage, 1975, biz. 157159.
Tabel 4. Inkomensongelijkheid naar groepen (kerninkomen)a)
1954
Itg ………..
1, (overheid) …
I2 (bedrijven) . .
1959
1964
1967
1970
1973
1975
0,210
0,015
0,155
0,205
0,200
0,010
0,145
0,195
0,205
0,020
0,155
0,190
0,215
0,015
0,190
0,200
0,145
0,010
0,135
0,130
0,11
0,010
0,095
0,090
0,095
0,010
0,075
0,085
geeft een overzicht van de jaargemiddelden (1972=100).
Duidelijk blijkt uit label 5 tussen de beide indices in de laalste
jaren een aanzienlijke divergentie opgelreden le zijn (gemiddeld 1% per jaar vanaf 1975). Voornamelijk moel dil
toegeschreven worden aan het niet verwerken van enkele
beloningselementen in de irend, in hel bijzonder facultatieve
toeslagen in de bouw en hel schildersbedrijf en hel opnemen
van de wettelijk vastgestelde minimumloongrens in de cao
a) In de loop der tijd zijn verschillende defmities van gehanteerde begrippen in de
inkomensstatistick gewijzigd. Vooral het jaar 1970 is daarom niet rechtstreeks vergelijkbaar
met voorgaande jaren. Het belangrijkste verschil betreft de herleiding van niet-volledige
jaarinkomens en het niet meer tot het kerninkoraen rekenen van de kinderbijslag
resp.-toelage. Bovendien is de aanduiding van de groep overheidspersoneel door de jaren
heen niet dezelfde gebleven.
De eerste rij van label 4 geeft de waarden van de Theil-coef-
ficient voor alle werknemers, de tweede de tussengroepsongelijkheid, en I, en I 2 zijn de waarden van de Theil-coefficient
voor de beschouwde groep overheidspersoneel resp. de
overige werknemers. Voor zover de reeds eerder genoemde
definitieverschillen in de data conclusies mogelijk maken, kan
worden gesteld dat het lijkt alsof het overheidspersoneel een
flinke bijdrage levert in de mutatie van de inkomensongelijkheid. Met in het achterhoofd het feit dat binnen de groep van
de rest van de werknemers nog een aantal werknemers in
overheidsdienst is begrepen, kan een aantal opmerkingen
worden gemaakt.
In de eerste plaats is duidelijk aanwijsbaar de invloed van
de Toxopeusronden. Kijkt men naar de mutatie in de cijfers
van 1964 en 1967 dan kan worden geconcludeerd dat de
aanvankelijke denivellering zoals die in deze cijfers tot
uitdrukking komt, op afstand heeft geleid tot denivellering in
het bedrijfsleven. Blijkbaar heeft de overheid de denivellering
via de Toxopeusroden iets te ver doorgevoerd, zodat het
bedrijfsleven zich gedwongen zag te reageren. Overigens,
onder de veronderstelling dat vraag en aanbod bij bedrijven
min of meer in evenwicht was, is het logisch dat verhoging van
de beloningen via de Toxopeusronden voor de totale arbeidsmarkt evenwichtsverstorend heeft gewerkt.
In de tweede plaats lijkt het erop alsof vanaf 1967
aanvankelijk de nivellering bij de overheid niet gelijke tred
heeft gehouden met die in het bedrijfsleven. Ongetwijfeld
speelt hier de invoering en optrekking van het minimumloon,
een maatregel met duidelijk nivellerende bedoelingen, een
belangrijke rol. De overheid heeft immers relatief weinig
minimumloners in dienst. In de jaren 1973/1975 vindt bij de
overheid een versnelling van de nivellering plaats. De verhoudingen in de inkomensongelijkheid van 1967 tussen de twee
sectoren zijn dan weer bereikt.
De algemene conclusie die ondanks het gebrekkige cijfermateriaal kan worden getrokken, is dat over de beschouwde
periode het verdelingsbeleid van de overheid ten aanzien van
haar eigen werknemers niet afwijkt van dat in het bedrijfsleven. Waar dat wel in zodanige mate gebeurde dat repercussies
optraden op de arbeidsmarkt, zorgde het bedrijfsleven er wel
voor dat het de overheid volgde. In dat geval kan de overheid
dus trendsetter in plaats van trendvolger genoemd worden.
Zo’n situatie deed zich voor tijdens de Toxopeusronden.
van het uitzendwezen. Deze laatste twee maatregelen houden verband met de filosofie dat het slechts administratieve
verbeteringen waren, en hooguit materiele in de zin dat
daardoor de betrokken werknemers een verbelerde rechtspo-
silie werd verschafl. Daarbij komen dan nog de kortingen in
het kader van Bestek ’81, varierend van 0,3% lol 0,7% per
half jaar vanaf 1 januari 1979. Als gevolg van hel feil dal hel
gemiddelde inkomen bij de overheid hoger is dan in het
bedrijfsleven, is bovendien het negatieve effecl op de loonmu-
lalie als gevolg van afloppingen enz. bij de overheid groler
dan bij het bedrijfsleven. Door wijziging van de trendmelhodiek werd dil laatste effect eerst in 1976 zichtbaar in de
regelingslonen van de overheid.
Tabel 5. Indices van de regelingslonen bij de overheid en die
bij de nijverheid (1972=100)
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
143
156
166
176
I Q’y
180
190
1980
Regelingslonen bij de
Regelingslonen bij de
117
OR
144
198
Bron: CBS, Sociale Maandstatistiek, diverse uitgaven.
Blijkt uit label 5 al de duidelijk verschillende ontwikkeling
tussen werknemers in de marktsector en in de collectieve
sector, label 6 geeft aan de hand van de ontwikkeling van
loonverdelingen binnen de nijverheid, resp. de rijksoverheid
een illustralie van de male waarin de inkomensverschillen
binnen de Iwee sectoren zich hebben ontwikkeld.
De afgelopen vijf jaar blijken de inkomensverschillen
binnen de overheidsseclor sneller le zijn verkleind dan binnen
de bedrijvenseclor. Een dergelijke ontwikkeling roepl de
vraag op bij welke verhouding de grenzen van hel nivelleringsbeleid worden bereikl. Deze grenzen worden in hoge
male door hel functioneren van de arbeidsmarkt bepaald.
Een divergerende ontwikkeling als blijkt uit tabel 6 zal er
onvermijdelijk toe leiden dat de positie van de overheid op de
arbeidsmarkt wordt verzwakt.
Tabel 6. Ontwikkeling van de loonverdeling binnen de rijksoverheid en de nijverheid, 1976-1980
1976
Decielverhouding a) bij de overheid
Decielverhouding a) bij de nijverheid
1977
1978
1979
1980
2,6
2,8
2,5
2,5
2,7
2,4
2,3
2,7
2,7
2,8
a) Het tiende t.o.v. het derde deciel.
Bron: CBS.
De ontwikkeling van de inkomens in de collectieve en de
particuliere sector, 1975-1980
In de vorige paragraaf werden aan de hand van inkomens-
statistieken van het CBS de verschillen tussen de collectieve en
particuliere sector tot en met 1975 beschouwd. Voor de jaren
daarna zijn helaas nog geen statistieken in een zelfde vorm
aanwezig. De periode na 1975 is echter vanuit inkomenspolitiek oogpunt zo interessant dat hier aan de hand van andere
bronnen een poging zal worden gedaan een beeld te geven van
de ontwikkeling van de inkomens binnen en buiten de
overheidssector.
In de eerste plaats kan dan gekeken worden naar de
ontwikkeling van de index van de regelingslonen. Tabel 5
ESB 5-8-1981
Wordt om redenen die buiten de arbeidsmarkt zijn gelegen
de noodzaak gevoeld om de nivelleringstendens door le
zelten, dan zal een beleid ter zake zich niel kunnen beperken
lol de overheidsseclor. Onderzoek van de Loonlechnische
Diensl bij een aanlal bedrijven wijst uit dat veelal bij hogere
inkomens de loonmaatregel van 1 juli 1980 waarbij de prijscompensatie aan iedereen werd gegeven in de vorm van f. 26
wordt ontdoken. Gevreesd moet dan ook worden dat het nivellerende karakter van de loonmaalregel meer tot uitdrukking is
gekomen bij de overheid dan bij het bedrijfsleven. Dat als
gevolg daarvan hoger gekwalificeerde werknemers zich meer
aangelrokken zullen voelen lot het bedrijfsleven dan lol de
overheidsseclor lijkl voorspelbaar. Een volgende minisler van
749
Binnenlandse Zaken zal zich dan gedwongen zien het voorbeeld van zijn of haar voorganger Toxopeus te volgen.
Overigens zal er dan eerder sprake zijn van een verhoging van
de topsalarissen dan van een verhoging van de salarissen,
beginnend bij de rangen op referendarisniveau.
worden wat de ,,achterstand” is bij de verschillende inkomensniveaus ten opzichle van de — veronderslelde — evenwichlssituatie van 1965. Tabel 8 geefl hiervan de resultaten.
Tabel 7. De ontwikkeling van de bruto-nettoverhoudingen
bij de overheid en de bedrijvensector naar inkomensniveau
(1965 = 100)
Bruto-nettoverhoudingen
1973
1975
1977
1979
1981
97,2
90,6
89,3
86,9
94,0
86,8
89,8
85 3
83,0
85,4
79,7
89,8
86,0
84,4
76,6
92,1
84 9
Qfl 3
99,9
95,6
90,1
98,9
97,9
97,7
97,9
86,1
83,8
83,3
74,9
73,0
1970
Belangrijke verschillen tussen de beloningen van ambtenaren en werknemers in het bedrijfsleven ontstaan door de
uiteenlopende inhoudingen op het bruto inkomen. Immers,
de ambtenaar behoeft van zijn of haar salaris slechts de
Bedrijven:
87 9
pensioenpremie en de loonbelasting af te dragen, terwijl
buiten de overheidssector de werknemer ook premies voor de
versghillende volksverzekeringen en werknemersverzekerin-
Overheid:
103,0
gen betaalt. De stijging van de premiedruk heeft daardoor
geleid tot een relatief ongunstiger netto positie voor de
werknemer in bedrijven. In label 7 wordt een beeld gegeven
van de ontwikkeling van de bruto-nettoverhoudingen bij
verschillende inkomensniveaus over de afgelopen vijftien
jaar. Daarbij wordt er van uitgegaan dat de bruto-nettoverhoudingen in het basisjaar 1965 kunnen worden beschouwd
83,3
96,1
84,3
81,7
Tabel 8. Netto inkomensverschil tussen de overheid en de bedrijvensector per jaar t.o.v. 1965 bij verschillende inkomensniveaus a) 1981)
als behorend bij een redelijke salarisstructuur; in dat jaar,
direct na de Toxopeusronden, kan er van worden uitgegaan
dat, de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden in ogenschouw genomen, de beloning voor de werknemer in bedrijven in overeenstemming is met de beloning voor de werknemer in overheidsdienst.
De berekening van het bruto-nettotraject heeft op de
gebruikelijke manier plaatsgevonden. Bij ambtenaren is de
premie voor het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds tot 1971
berekend over het salaris, daarna over het salaris minus een
franchise. Daarnaast is de ingehouden loonbelasting berekend. Voor werknemers in bedrijven is een uniforme pensioenpremie van 2,25% over alle jaren aangehouden. Bovendien zijn de ingehouden premies berekend voor de AOW,
ZW, WW, ZFW en vanaf 1968 voor de WAO; de gehanteerde premies zijn alle gemiddelden, zoals die ookgebruikt worden voor de berekening van de bekende koopkrachtplaatjes. Voor 1981 zijn de berekeningen gedaan op basis van het
premieregime per 1 januari; bovendien is bij ambtenaren
rekening gehouden met de inhoudingsheffing die per 1 januari
is ingevoerd. De ziektekosten zijn bij ambtenaren gelijkge-
steld aan de interimuitkering; voor de vergelijkbaarheid zijn
voor de werknemers in bedrijven met een inkomen boven de
Ziekenfondsgrens dezelfde bedragen gehanteerd.
Opvallend is het verschil in ontwikkeling van de bruto-netto verhoudingen van twee en vier maal modaal en de
inkomensniveaus daaronder dat optreedt tussen de overheids- en bedrijvensector. De verklaring daarvoor wordt
enerzijds gegeven door het verschil ten aanzien van de
pensioenpremie — met of zonder franchise — en anderzijds
door het bestaan van maximum premiegrenzen voor de
sociale verzekeringen. Het invoeren van een franchise voor de
heffing van de ABP-premie heeft ertoe geleid dat bij de
overheid de beter gesalarieerden een relatief hoge premie
betalen ten opzichte van werknemers in bedrijven van
vergelijkbare inkomensniveaus 11).
Doordat de te betalen sociale-verzekeringspremies gemaximeerd zijn, is bij een oplopend inkomen boven de verschillende premiegrenzen het netto effect van de opgetreden premiedrukverzwaring relatief minder groot dan bij inkomens onder
de premiegrenzen.
Uit label 7 blijkt dal bij vergelijking van dezelfde bruto
inkomens de salariering van de lagere-inkomensgroepen bij
de overheid netto steeds aantrekklijker is geworden ten
opzichte van 1965. Voor de hogere inkomens geldt een
tegengestelde conclusie. Uitgaande van vaste bruto inko-
mensverhoudingen, zijn de netto verschillen tussen de inkomensniveaus kleiner geworden.
Ten slotte kan aan de hand van deze ontwikkeling berekend
750
Minimum loon
+ f. 1 160
Modaal
+ f. 1945
2 X modaal
— f. 790
4 X modaal
— f. 1440
a) „+” geeft aan een ,,achterstand” van bedrijven t.o.v. overheid.
Een enkele amendering op de uitkomsten in label 8 is wel op
haar plaats. In de eerste plaats worden de uitkomsten sterk
bepaald door de verschillende manie’ren waarop de pensioenpremie bij de berekeningen is gehanteerd. In de Iweede plaats
is hel mogelijk dal voor vergelijkbare arbeidsplaalsen bij
bedrijven en overheid niel in de eersle plaats naar bruto
inkomens wordt gekeken, maar eerder naar netto inkomens.
De bruto inkomens kunnen daarbij dan verschillend zijn. Ten
slotle worden sinds 1979 — o.a. beargumenleerd vanuil de
divergerende brulo-nellp-ontwikkelingen — halfjaarlijks
kortingen toegepasl op de mulalie van de bruto salarissen bij
de overheid, de z.g. Beslekkorlingen 12). Ook als gevolg
hiervan zijn de bruto inkomens binnen de Iwee secloren niel
zonder meer vergelijkbaar.
Concluderend kan worden gesleld dal, naasl de eerder
gesignaleerde nivellering van de bruto inkomens bij de
overheid, een exlra nivellering is opgelreden in de netto
inkomens. Bovendien geldl bij beide vormen van nivellering
dal de overheid daarbij duidelijk hel voortouw heeft genomen.
De door velen gewenste nivellering is vooral lol uildrukking gekomen in de ambtenarensalarissen. In het licht van dil
artikel is het goed te wijzen op de mogelijke repercussies die
dal kan hebben op de rol van de overheid als vrager op de
arbeidsmarkl. Bij een verdere verkleining van inkomensverschillen — voor zover die de marklconforme nivellering le
boven gaal — dienl rekening gehouden le worden mel
arbeidsmarkleffeclen. Een inkomenspoliliek die zich meer
dan op dit moment het geval is uitslrekt tot inkomens in de
marktsector lijkt daarbij geboden.
Erik Bolhuis
11) De grote verscheidenheid aan pensioenregelingen en heffingssys-
temen in het bedrijfsleven noopt tot een keuze. Daarom is hier een
uniforme premie van 2,25% genomen. Voor een overzicht van een
aantal regelingen zie P. J. Besseling en H. M. J. Schepers, Pensioenregelingen in Nederland, VGravenhage, 1981.
12) In het licht van de hier gepresenteerde berekeningen is het
merkwaardig dat deze halfjaarlijkse kortingen oplopend naar niveau
gedifferentieerd zijn (geweest), nl. van 0,3% tot 0,7%. Het zou meer
voor de hand hebben gelegen de kortingen denivellerend toe te
passen.