Industriebeleid: van discussie
naar besluitvorming
PROF. DR. A. VAN DER ZWAN*
Sinds het verschijnen van het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid over plaats en toekomst van de Nederlandse Industrie is een levendige
discussie ontstaan over het economische structuurbeleid. De meningen over de
uitgangspunten voor en de vormgeving van een dergelijk beleid (open sterk uiteen.
In dit artikel vat de voorzitter van de WRR-projectgroep nog eens samen wat de belangrijkste
punten van discussie zijn. Hij geeft aan waarom door de Raad voor bepaalde opties is gekozen.
Het is nu zaak de discussie af te ronden en tot besluitvorming te komen.
Knooppunten in de besluitvorming
Het belang van een beleidsrelevante visie
In het afgelopen halfjaar is er een intensieve discussie gevoerd over het industriebeleid. In het begin lag de nadruk
vooral op het belang van de Industrie voor de economische
ontwikkeling en op de noodzaak van een daarop inhakend
industriebeleid. Dat station lijken we thans gepasseerd; het
belang van de industrie wordt nu in brede kring onderkend
evenals de noodzaak het industriebeleid te intensiveren.
Het is nu veeleer zaak om op verantwoorde wijze tot besluitvorming te komen. Hoe dient het industriebeleid gestalte te
krijgen? De discussie heeft inmiddels een goed inzicht opgeleverd in wat de belangrijke knooppunten zijn. Deze kunnen
worden geformuleerd in de volgende vragen:
1. welke zijn de relevante benaderingen voor het industriebeleid?
— sectorbenadering versus functionele benadering;
— generieke, voorwaardenscheppende benadering versus
gerichte benadering op basis van expliciete projecties
van gewenste structuren;
— integrale benadering versus benadering met behulp van
speerpunten (,,two step”-benadering);
2. hoe moet het industriebeleid worden gefinancierd?
— in dit verband is het van belang welke functie(s) aan het
industriebeleid in de totale beleidsconceptie worden
toegekend; en
— hoe groot de opnamecapaciteit is in verband met projectkeuze en voorbereiding;
3. welke organisatorisch-institudonele vormgeving wordt
gekozen?
— mate van marktconformiteit;
— centralisatie versus decentralisatie in de besluitvorming;
— inbreng van deskundigheid versus het belang van inspraak in de besluitvorming (gedifferentieerd naar het
ontwerpen van hoofdlijnen respectievelijk uitvoering
van het beleid);
— installing van nieuwe beleidsorganen versus revitalisering/reorganisatie van bestaande organen;
4. hoe kan de motivatiekloof worden overbrugd?
— maatschappelijke coherentie versus persoonlijke motivatie.
Dat een visie voor het voeren van een industriebeleid eigenlijk onontbeerlijk is, is onderstreept door de publieke respons op het WRR-rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie. Een beleid zonder filosofie die uitmondt
in operationele doelstellingen, een beleid dat alleen bestaat
uit financiele regelingen mist slagkracht, mist controleerbaarheid en ontbeert terugkoppeling en daaraan verbonden
leereffecten. De huidige situatie van het industriebeleid wordt
gekenmerkt door een onoverzienbare hoeveelheid regelingen
en even zovele potjes. Bij elkaar behelzen deze eigenlijk een
tamelijk omvangrijke herverdeling van financiele middelen
onder bedrijven.
In haar publieke uitlatingen schermt het Ministerie van
Economische Zaken weliswaar met het marktmechanisme
als richtsnoer voor de allocatie, maar in de praktijk is het
beleid gaandeweg steeds meer van die weg afgeraakt, zonder
dat evenwel de herverdelingscriteria duidelijk zijn of dat het
reallocatiemechanisme doorzichtig is. Dit alles pleit ervoor
om in het beleid met expliciete en operationaliseerbare doelstellingen te werken.
Elk van deze punten wordt hieronder kort belicht. Het
geheel wordt afgesloten met een stellingname.
212
Sectorbenadering of functionele benadering?
Het regeringsstandpunt over het WRR-rapport Plaats en
toekomst van de Nederlandse industrie is nogal polemisch
ten aanzien van deze kwestie. Er worden twijfels uitgesproken ten aanzien van de relevantie van de sectorale benadering, die eigenlijk wordt afgewezen. Het merkwaardige feit
doet zich daarbij voor dat het op concrete punten van beleid
in dat zelfde regeringsstandpunt toch een en al sectorbenadering is dat de klok slaat: er wordt een pleidooi gevoerd voor
een verdere uitbouw van het sectorbeleid zoals dat in de
Sectomota is aangekondigd; aan de sectorcommissies wordt
daarbij een groot gewicht toegekend, terwijl het statistische
waarnemingsapparaat geheel wordt opgehangen aan de be-
* Hoogleraar Commerciele Economic aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam. Dit artikel werd als inlciding gepresenteerd op de studiemiddag ,,Herindustrialiseren en koopmanschap” van het NCD en
de NIMA op 10 februari 1981 te ‘s-Gravenhage.
rijfstakverkenningen die — zoals de benaming aangeeft —
fook sectorgev/ijs zijn opgezet.
De praktijk blijkt dus sterker dan de leer en hiervoor zijn
ook heel goede gronden aan te wijzen. Beleid en planning kan
men nu eenmaal niet ontwerpen los van een internationaal
aanvaard statistisch gedefinieerd referentiekader dat de benodigde kwantificeerbare gegevens over ontwikkelingen in
het verleden genereert, als ook toekomstprojecties mogelijk
maakt. Het enige beschikbare referentiekader heeft nu eenmaal een sectorgewijze opzet. Die is niet op toevallige gronden zo gekozen, maar doelbewust, namelijk als een groepering van bednjven die zoweJ naarproduktiewijze (incJusief de
techniek), als naar afzetmarkt een grote mate van overeenkomst vertonen. Dat is niet alleen een theoretische aange-
maar omdat we sociaal-psychologisch in een impasse ver-
keren. De onzekerheid waarmee de toekomst omgeven
is, heeft voorgaande generaties nu juist geinspireerd tot
stoutmoedigheid (in die onzekerheid ligt immers ook de
dynamiek van de zo geroemde openheid van onze samenleving), terwijl die zelfde onzekerheid ons nu lijkt te ver-
lammen en als een argument tegen (gericht) beleid wordt
aangevoerd.
2. Die impasse vindt oorzaak in het feit dat onze huidige
produktiestructuur (sectorale opbou w) qua groeimogelijkheden, toegevoegde waarde en daarmee verbonden rendementsmogelijkheden, arbeidsopnamecapaciteit en flexibiteit (met name tussen ,,cost price efficiency “en ,,non price
marketing effectiveness”) als geheel niet langer is aange-
legenheid; in de praktijk blijken ondernemingen die elkaar
past aan de internationale concurrentieverhoudingen. Het
opzoeken voor gemeenschappelijke belangenbehartiging dat
beleidsstreven dient gericht te zijn op een patroon dat on-
in organisatorisch opzicht te doen langs de lijnen die aan de
der in de toekomst te verwachten markt- en concurrentie-
sectorindelingen ten grondslag liggen.
omstandigheden wel uitzicht biedt op de vervulling van de
Ook met de functionele benadering komt men trouwens
heel snel op sectoren uit. De gangbaarste uitwerking — die
sociaal-economische doelstellingen. Daartoe zijn ingrijpende hervormingen nodig, die zich over een breed terrein
via de technologische innovatie — dwingt bij de beleidsvorming immers tot het stellen van prioriteiten wil men een
vuist kunnen maken en dwingt ook vanaf de aanvang tot
van overheidsbemoeienis uitstrekken. De noodzaak om de
een nauwe koppeling van de functionele benadering aan een
scherp omlijnd toepassingsgebied wil men tot commerciele
successen kunnen komen 1). Op die verstrengeling van produkt, produktiewijze en markt is de sectorindeling nu juist
toegespitst.
Op het praktische vlak, waarop beleid zich nu eenmaal
beweegt, is het dus nogal onvruchtbaar om in deze een leer-
economic als het ware opnieuw te constitueren doet zich
eenmaal per 40 a 50 jaar voor en vraagt dan — vanwege
de uitzonderlijkheid van de situatie — om een meer dan
normale krachtsinspanning.
3. Zelfs als de overheid zich daarbij strikt zou willen beperken tot het scheppen van voorwaarden, is niet goed in te
zien hoe zij economisch beleid, innovatie- en wetenschapsbeleid, arbeidsmarktbeleid en facettenbeleid doeltreffend
stelligheid aan de dag te leggen zoals de regering in de meer
op elkaar zou kunnen afstemmen los van enige visie op de
toekomstige economische structuur respectievelijk hoe
principiele passages van haar standpuntbepaling heeft ge-
particulieren doeltreffend op dit overheidsbeleid zouden
daan.
moeten inspelen. Het minste dat men ervan zeggen kan,
is dat een in de toekomst geprojecteerde structuur het
beleidsraamwerk moet verschaffen voor het activeren van
De keuze voor de sectorbenadering is ingegeven door
overwegingen van utiliteit en hanteerbaarheid. Daarbij dienen de beperkingen niet uit het oog te worden verloren. De
ons economisch potentieel door het aangeven van een
belangrijkste daarvan is wel dat er naast de verschillen
tussen sectoren — die voor het beleid aangrijpingspunten
opleveren — ook verschillen zijn binnen sectoren (namelijk
die tussen individuele bedrijven) waarmee in het beleid reke-
richting die mogelijk en wenselijk is. In dit verband wordt
in Floats en toekomst gesproken van een ,,loose structure”, die als richtsnoer kan gelden bij de koersbepaling.
In deze conceptie ligt ook besloten dat in het beleid vanaf
de aanvang met onzekerheid moet worden gerekend en dat
het beleid ruimte moet laten voor bijstelling als zich on-
ning gehouden dient te worden. Sectoren lenen zich zelden
voor een integrale en/of uniforme aanpak. In Floats en
toekomst (biz. 175-177) wordt daarvan ook nadrukkelijk
afstand genomen. Hieronder komen wij daarop nog terug.
Voorwaardenscheppende benadering ofgericht werken naar
een geprojecteerde structuur?
Er bestaat in Nederland wat het overheidsbeleid betreft
een blauwdruksyndroom. Wat voor de planning van een
multinationale onderneming met een omvang van onze economie als een normale zaak geldt, wordt voor de overheid
— en met name binnen het overheidsapparaat zelf — onmiddellijk in verband gebracht met de blauwdruk-aanpak en
is daarmee welhaast veroordeeld. Voor zover deze terughoudendheid wordt ingegeven door reele bezorgdheid en niet
door weerstand tegen het ,,opgehangen” worden aan beleidsdaden en concrete doelstellingen, spelen er twee bezwaren,
te weten:
verwachte gebeurtenissen en ontwikkelingen voordoen.
Hier kan een ervaringsfeit in het geding worden gebracht:
het vermogen om adequaat te reageren op het onverwachte is groter naarmate het beleid actiever — zij het met
de nodige flexibiliteit — gevoerd wordt.
4. In Floats en toekomst wordt ervoor gepleit een stap
verder te gaan dan activeren; om de impasse te doorbreken wordt een beleid van mobiliseren door de overheid
noodzakelijk en verdedigbaar geacht. De overweging
daarbij is dat de overheid moet laten zien dat het haar
ernst is, ,,ze kan het paard weliswaar niet laten drinken”,
maar ze kan wel het proces van modernisering aanzwengelen: ..priming the pump”. Overigens zijn er in onze
economische geschiedenis precedenten te vinden van een
dergelijke opstelling van de overheid.
Is zo’n opstelling nu verenigbaar met het gekozen uit-
— de onzekerheid en ongewisheid waarmee de toekomst,
en ook toekomstprojecties omgeven zijn;
gangspunt, namelijk het stimuleren van het particulier
initiatief? Dat is een kwestie van uitwerking die onder het
— onze maatschappelijke orde waarin voor de overheid
volgende punt aan de orde komt.
ten opzichte van de maatschappij veeleer een voorwaardenscheppende rol is weggelegd, of zoals het wel wordt
Integrale of stapsgewijze benadering?
geformuleerd: ,,Je kunt het paard naar de drenkplaats
voeren, maar het moet zelf drinken”.
De stelling die in Floats en toekomst te dien aanzien is
betrokken, kan als volgt worden uiteengezet.
1. Een belangrijk deel van de ongewisheid van dit moment
wordt nu juist gevormd door het ontbreken van een duidelijk omlijnd toekomstperspectief. En zulks niet omdat het
schetsen van een reeel toekomstbeeld ondoenlijk zou zijn,
ESB 4-3-1981
Het antwoord op die vraag is eigenlijk heel eenvoudig,
maar het heeft er veel van weg dat iedere generatie die met
1) Zie in dit verband het interessante paper van H. B. Peteri, Critical
assessment of the public measures for the promotion of industrial
research and development in the Netherlands, mei 1980.
213
ingrijpende economische hervormingen wordt geconfron-
van een veelzijdig instrumentarium. In het algemeen zijn
teerd, dat antwoord toch weer door ondervinding tot zich
moet laten doordringen. Een integrale benadering, dat wil
zeggen het ontwerpen van moderniseringsplannen en regelin-
daarvan twee voordelen te verwachten, namelijk:
gen die voor hele bedrijfstakken/ bedrijfsklassen van kracht
— de verschillende instrumenten ondervangen elkaars on-
worden verklaard, zal men met inspraak van de betrokkenen
niet van de grond krijgen. Daarvoor is de verscheidenheid
van inzichten en belangen te groot. Legt men hervormingen
daarentegen dwingend op, dan leidt dat veeleer tot verstarring
dan tot de beoogde dynamisering. Een dwingende benadering doet ook geen recht aan de sociaal-psychologische
factoren die bij moderniseringsprocessen in het geding zijn:
modernisering berust op diffusie, ze wordt ge’initieerd door
innovatoren en verbreidt zich over de gehele populatie onder
druk van elkaar versterkende krachten.
Het succes lokt navolging uit en bevordert ook dat de vereiste infrastructuur (kennis, toelevering van machines,
afzetkanalen, e.d.) wordt opgebouwd. De verandering van
getij noopt vervolgens ook de inerte onderneming op straffe
van ondergang tot het verzetten van de bakens, terwijl de opgebouwde infrastructuur het dan ook mogelijk maakt om de
modernisering — zonder dat daar veel verbeeldingskracht
meer voor nodig is — in te kopen.
Waar in Floats en toekomst wordt gesproken van mobiliseren door de overheid wil dat in deze context zeggen:
— het in gang zetten van het veranderingsproces door in
samenwerking met het particulier initiatief succesvolle
innovatie te plegen in die richtingen die voor Nederland
veelbelovend zijn;
— het diffusieproces te ondersteunen door de opbouw van
de vereiste infrastructuur te activeren en gunstige voor-
waarden te scheppen voor navolging.
Deze theorie van de ,,two-step-flow of innovation” is op
internationale schaal empirisch onderbouwd en heeft ook
ten grondslag gelegen aan de opbouw van de textielindustrie
in Nederland onder Koning Willem I en aan de modernisering van de landbouw in de jaren dertig. De daarmee samenhangende beleidsaanpak dient uiteraard voor elke bedrijfstak — waarop men beleid zou wensen te richten — met inachtneming van de specifieke kenmerken en omstandig-
heden uitgewerkt te worden. In Floats en toekomst wordt op
deze gedifferentieerde
aanpak uitvoerig ingegaan (biz.
179-181). Door deze gedifferentieerde aanpak wordt overigens ook voor een goed deel tegemoet gekomen aan de wens
van prof. dr. D. Horringa — naar voren gebracht op de
studiemiddag ,,Herindustrialiseren en koopmanschap” —
om naast de sectorbenadering ook die van het bedrijfstype tot
gelding te brengen.
De in deze paragraaf uiteengezette elementen vormen in
hun samenhang een raamwerk voor een werkbaar industrie-
beleid. Dat dient crop gericht te worden om — met gebruikmaking van de strategische besluitvorming en door samenwerking van overheid en particulieren — te komen tot een
pakket van industriele activiteiten waarmee onze internationale concurrentiepositie in de jaren tachtig kan worden
verzekerd.
— de verschillende instrumenten versterken wederzijds
elkaars werking;
bedoelde neveneffecten.
Deze voordelen zijn voor het onderhavige geval ook in
concrete aanwijsbaar. De effectiviteit van een gericht investeringsprogramma, met name de multiplicatieve werking
ervan, is niet los te maken van een verbetering van het
investeringsklimaat in generieke zin. Anderzijds zal een gericht programma met het daaraan verbonden perspectief de
,,respons” van het bedrijfsleven op loonmatiging vergroten
en zo een versnelling van het aanpassingsproces bewerkstel-
ligen. Ten slotte kan het risico van bestedingsuitval, dat
inherent is aan het toepassen van loonmatiging en beperking
van de overheidsuitgaven ,,tout court”, worden ondervangen
door een gericht programma dat er op korte termijn voor
kan zorgen dat het gat wordt opgevuld, zodat een negatieve
spiraalwerking wordt voorkomen.
De financiering van het speciflek gerichte investeringsprogramma
In Floats en toekomst wordt voorgesteld om de overheid
over een periode van vijf jaar een bedrag van f. 2 mrd. per
jaar (koopkracht 1980) te laten reserveren voor de financiering van het specifiek gerichte investeringsprogramma. Deze
fondsen zouden moeten worden vrijgemaakt uit de additionele aardgasinkomsten die ons met de stijging van de energie-
prijzen uit het buitenland toestromen. Dat bedrag kan verbazing wekken en op het eerste gezicht lijkt er nauwelijks
enige samenhang tussen de omvang van dat bedrag en die
van onze industriele problemen.
Om deze zaak op waarde te kunnen schatten moet men
in de eerste plaats weerstand bieden aan de neiging — die in
de politick nogal sterk is — om voor de oplossing van problemen eenzijdig te denken in termen van geldstromen; het
gaat primair om de inhoud van het beleid. Aan het beleid
van herindustrialisatie, zoals hier wordt voorgestaan, ligt
de multiplicatieve werking van wat de overheid initieert ten
grondslag. Dat geldt in meer dan een opzicht. De overheid
moet het particulier initiatief op gerichte wijze activeren en
zonodig mobiliseren. Daarin past derhalve niet het open-
draaien van de geldkraan.
Een gericht investeringsprogramma zal derhalve moeten
bestaan uit zorgvuldig geselecteerde projecten, die mede
door het particulier initiatief gedragen worden, zodat in
concreto particulieren ook bereid gevonden moeten worden
in en/of aan deze projecten deel te nemen. Gaat men ervan
uit dat de overheid zich om deze reden stelt op een deelnemingsaandeel van gemiddeld 50%, dan zal in de initiele
investeringssfeer jaarlijks een bedrag van f. 4 mrd. worden
gegenereerd. Via het conventionele multipliermechanisme
zullen ten slotte hierdoor investeringen worden uitgelokt.
Het totale jaarlijkse additionele investeringsvolume zal op
die wijze tot f. 7 mrd. dienen uit te groeien om te komen aan
de beoogde creatie van het aantal arbeidsplaatsen in de
Functie en financiering van het industriebeleid
bedrijvensector van ca. 40.000 per jaar 2).
Het gaat dus in totaal om een grote investeringsoperatie
Welke functie moet aan het industriebeleid worden toe-
gekend?
In Floats en toekomst wordt een pleidooi gehouden voor
een complementaire beleidslijn waarbij een selectieve inves-
2) De hier gegeven uiteenzetting laat de berekeningen zoals gepre-
teringsimpuls wordt gekoppeld aan een breed programma
van generieke matregelen gericht op de algehele verbetering
gegaan van een specifiek gericht investeringsprogramma dat het
van het investeringsklimaat. De minister-president heeft deze
gedachte ondersteund door tijdens de Algemene Beschouwingen in de Tweede Kamer stelling te nemen ten gunste van een
tweesporenbeleid. In het algemeen kan men stellen dat crises
slechts kunnen worden overwonnen door gelijktijdige inzet
214
senteerd op biz. 305 van Plaats en toekomst pnverlet. Bij de daar
beschreven werking van het multipliermechanisme is overigens uiteffectieve bereik van de Nederlandse economic vergroot, resp. van
een koppeling van de selectieve investeringsimpulsen aan een breed
programma van generieke maatregelen ter algehele verbetering van
het investeringsklimaat. Het element van de deelnemingen is een
extra benadrukking van de uitstraling die goed gerichte overheidsactiviteiten kunnen hebben.
I — ook louter in financie’le termen gerekend — en het zal
; «en ,,tour de force” zijn om dit te realiseren. Zonder een gelijktijdige verbetering van het investeringsklimaat door
generieke maatregelen, zal de hele opzet een rekensom
blijven. Er bestaat evenmin een alternatief voor in de zin dat
beleid is de stichting voorzien van een nationale ontwikkelingsmaatschappij die op basis van de richtlijnen van de
regeringscommissie financiele faciliteiten verleent aan daarvoor in aanmerking komende ondernemingen c.q. nieuwe
projecten (zie de figuur).
men het totaal van f. 7 mrd. door de overheid zou kunnen
laten vrijmaken, want het innovatie- en moderniseringsproces dat men in realiteit achter deze bedragen moet
denken, laat zich niet ,,kopen” door middel van een budgetoperatie.
Organisatorisch-institutionele vormgeving
Figuur. Schema van de institutionele vormgeving van het
economisch structuurbeleid
Parlement
Regering
Mate van marktconformiteit
In Floats en toekomst is de stelling verdedigd dat het door
de overheid te voeren beleid zich zou moeten afspelen bin-
Regeringscommissie
voor het structuurbeleid
nen grenzen van marktconformiteit. De redenen daarvan zijn
duidelijk. De op de overheid afkomende claims zouden bij
loslaten van het beginsel van marktconformiteit niet te overzien zijn. Denk bijvoorbeeld aan de hypotheek die dan in
de vorm van handhaving van arbeidsplaatsen op de overheid zou kunnen komen te rusten, terwijl dan ook — als gevolg van concurrentievervalsing — aan de ene kant teniet
zou worden gedaan wat aan de andere kant is opgebouwd.
Sectorcommissies
Nationale
Ontwikkelings-
maatschappij
De vraag rijst of dit beginsel van marktconformiteit wel
verenigbaar is met activerend en mobiliserend beleid door
Industrie
de overheid? Bij de beantwoording van die vraag moet men
zich realiseren dat in geval van vernieuwing en innovatie er
in feite veelal nog geen concrete markt is, het streven is er
juist op gericht een markt te cree’ren. Men zou ook kunnen
zeggen dat de markt zich dan in een (re)constitueringsfase
bevindt. De initierende en anticiperende functies die in zulke
situaties vervuld moeten worden, laten zich niet in concrete
zin aan de markt toetsen; het zijn veeleer kwesties van ver-
wachting en beoordeling, het inschatten van risico’s. Wel mag
men in deze de eis stellen dat geen onverantwoorde risico’s
worden genomen in die zin dat investeringsprojecten dienen
te worden getoetst aan zo hard mogelijke marktverwachtingen. Met deze situatie wordt iedere initiatiefnemer en kapi-
taalverschaffer geconfronteerd, om het even of dat de overheid, een multinational of een particuliere investeerder is.
De overheid zou hier alleen dan ontregelend kunnen optreden indien haar bemoeienis verder zou gaan dan de stichting van nieuwe ondernemingen en indien zij verplichtingen
zou aanvaarden die verder gaan dan voor zulke situaties
overeenkomt met goed koopmanschap, bijvoorbeeld door op
onverantwoorde wijze verliezen af te dekken, ondernemingen in stand te houden zonder dat zulks bedrijfseconomisch
In de institutionele structuur past voorts per bedrijfstak(klasse) waarop het structuurbeleid zich richt, een sectorcommissie die onder verantwoordelijkheid van de regeringscommissie belast is met de concrete voorbereiding en uit-
voering van het beleid in de desbetreffende sector. Hierdoor
kan de specifieke deskundigheid per bedrijfstak tot zijn recht
komen, met name het inzicht in sterke en zwakke punten. De
zwaarte van de benodigde interventie op sectorniveau kan
sterk verschillen, zodat voor de uitvoering op dat niveau
geen uniforme regels te stellen zijn; hier moet juist ten voile
tegemoet worden gekomen aan de noodzaak van differentiatie.
Bij de implementatie van het sectorbeleid is door de WRR
aanbevolen de in te stellen Sectorcommissies in principe los
te doen staan van wat de sociale partners zelf aan sector-
overleg hebben tot stand gebracht. Deze aanbeveling werd
ingegeven door een algemene eis, namelijk met het structuurbeleid een nieuwe start te maken en zo, onbelast door het
gerechtvaardigd is.
Nu wordt in de discussie wel gesteld dat deze voornemens
verleden, ook geloofwaardig te kunnen zijn. De ervaringen
— ook al zouden ze als richtlijn worden vastgelegd — in
met tripartite overlegstructuren in het recente verleden zijn
de praktijk niet meer dan vrome wensen zullen blijken te
ook de sociale partners immers niet in de koude kleren gaan
zijn: de druk van de situatie zal vaak te groot zijn. In deze
zitten; het heeft dan ook weinig zin om op een doodlopende
constatering zit wel een grond van waarheid, maar het karakter blijkt veel algemener. Immers, bij de individuele bedrijvensteun spelen deze zaken ook en wel ten aanzien van ondernemingen waar de overheid volledig buiten staat. Hier past
eigenlijk maar een remedie, namelijk de uitvoering van het
beleid te delegeren aan een beleidsinstantie die zich op arm-
weg door te gaan. Daar komt nog bij dat de WRR niet gepleit
heeft voor een alles overdekkende sectororganisatie en de
toren waarop het beleid zich metterdaad wil richten. Het zou
natuurlijk onverstandig zijn om de betrokkenen daarbij niet
in te schakelen; de regeringscommissie kan haar interventies
lengte van de overheid bevindt!
in het algemeen gesproken niet dicteren. Maar anderzijds
installing van commissies heeft willen beperken tot die sec-
dienen de besluitvormingsprocedures zo te worden ontworpen dat de betrokkenen beslissingen niet kunnen blokkeren.
Centralisatie en decentralisatie
Bij de beoordeling van de hier geschetste constructies
— die overigens is afgeleid uit vereisten die op grond van
De WRR heeft in Floats en toekomst gesteld dat er veel
te zeggen valt voor de installing bij wet van een regeringscommissie voor het structuurbeleid met een grote mate van
onafhankelijkheid en met een via de Begrotingswet geregeld
eigen budget. Op basis van het ontwikkelde beleidsplan dient
het beleid per sector te worden gei’mplementeerd en vorm
gegeven. Voor de ondersteuning van de uitvoering van het
ESB 4-3-1981
ervaringen in binnen- en buitenland zijn opgesteld — moet
onderscheid worden gemaakt tussen twee taken, namelijk
het ontwerp van een beleidsprogramma waarin concreet
wordt aangegeven in welke richtingen de versterking van de
economische structuur dient te worden gezocht (dit is een
strategische taak) en vervolgens de uitwerking en vertaling
van dit beleidsprogramma in maatregelen die aangrijpen op
215
sectorniveau (dit is een uitvoerende taak). De strategische
beleidstaak kan niet anders dan op het centrale niveau
worden vervuld, terwijl de uitvoerende taak zich juist leent
voor decentralisatie.
Overbrugging van de motivatiekloof: maatschappelijke
coherence versus persoonlijke motivatie
We zitten momenteel met een enorme kloof, namelijk
tussen wat uit m«m?-overwegingen (voor de maatschappij
als geheel) thans als juist en gunstig wordt geoordeeld tegen-
Deskundigheid versus inspraak
Ten aanzien van de voorbereiding en het ontwerp van het
gerichte beleid — de strategische taak — heeft de WRR
er bij zijn advies grote waarde aan gehecht om die op professionele leest te schoeien. Enerzijds vereist dit een hoge mate
van deskundigheid en redelijke bewegingsvrijheid om binnen
te stellen grenzen de beleidsvoorbereiding efficient, duidelijk
en consequent te laten verlopen; ook de bundeling van
,,know-how” en expertise is in dit verband belangrijk. Voor
het te voeren structuurbeleid moeten ontwikkelingen worden
gesignaleerd, lijnen uitgezet, markten ontdekt, kortom de
optimale benutting van het aanwezige potentieel moet worden aangegeven.
Deze principiele kanten van het strategisch beleidsvoorbereidende werk kunnen niet aan belanghebbenden, maar
evenmin aan ambtelijke/ bureaucratische instanties worden
overgelaten. Anderzijds zal dit werk gepaard moeten gaan
met een scherpe afbakening in die zin dat de politieke besluitvorming over de principiele aard van een te voeren structuurbeleid blijft berusten bij regering en parlement. Bij deze
constructie wordt dan niet alleen de parlementaire besluitvorming gerespecteerd, maar wordt ook acht geslagen op
andere eisen die men met het oog op de democratic aan een
bestuursvorm moet stellen, te weten: kwaliteit van de besluit-
vorming en effectiviteit van het gevoerde beleid. Daarin past
natuurlijk ook de invloed van het parlement te richten op
de politieke kwesties en concrete beleidsbeslissingen, waarbij
deskundigheid behoort te prevaleren, aan deskundige beleidsinstanties over te laten.
over wat op het w/crovlak (door het individu) aan motivatie
kan worden opgebracht.
De-industrialisatie wordt thans onderkend als een gevaar
dat moet worden afgewend; vernieuwing en modernisering
worden algemeen als remedie aangewezen, maar tevens zien
we dat het ontbreekt aan voldoende belangstelling om in de
industrie nieuwe bedrijvigheid te ontplooien, respectievelijk
om er een beroepscarriere in op te bouwen. Mobiliteit en
initiatief schieten over het algemeen tekort. Dat is voor een
deel een uitvloeisel van de huidige impasse: in een pessimistisch psychologisch klimaat worden veranderingen veeleer
als verslechteringen gepercipieerd en risico als iets dat ge-
meden moet worden, terwijl veranderingen in tijden van expansie nog als verbeteringen werden gezien en risico als een
uitdaging.
De continui’teit en perspectieven van de industrie lijken
inderdaad onduidelijk, maar de vicieuze cirkel moet worden
doorbroken. Wie vandaag niet bereid is energiek aan de toekomst te werken en zich daarvoor ook persoonlijk geen be-
paalde offers wil getroosten, zal morgen misschien voor de
noodzaak worden geplaatst zich overzee te begeven om als
emigrant van de grond af een nieuw bestaan op te bouwen.
Mobilisatie op economisch gebied is sociaal-psychologisch
gezien moeilijk verenigbaar te achten met een ethos waarin
de persoonlijke ontplooiing als doelstelling domineert. Een
werkelijke poging om de kloof te overbruggen is naar mijn
persoonlijke opvatting nauwelijks denkbaar als niet opnieuw
voorrang wordt gegeven aan de prestatie-motivatie en het
werkethos. Dat houdt dus in dat het systeem van maatschappelijke ,,incentives” moet worden herzien en wel zodanig dat inzet, initiatief en bereidheid tot verandering
worden aangemoedigd en beloond, zowel in psychisch als
in materieel opzicht.
Instelling van nieuwe beleidsorganen versus revitalisering
van bestaande organen?
De door de WRR gekozen benadering is eigenlijk een
functionele’. de voorgestelde constructie is beschreven in
termen van functies, taken en verantwoordelijkheden. Over
Slot
We staan voor een periode van ingrijpende hervorming.
Het is waar dat in sommige opzichten de werking van het
de vraag of, respectievelijk in hoeverre, bestaande organen
marktmechanisme moet worden verbeterd. Dat geldt zeker
hiermee kunnen worden belast, heeft de WRR zich niet willen
voor de arbeidsmarkt. Maar daarmee is niet het hele verhaal
uitlaten. De door de voorgestelde regeringscommissie te vervullen taken en functies zijn onder de huidige Nederlandse
verteld. De gedachte dat het er nu op aan komt het ondernemen aan de ondernemers over te laten en hen daarbij zo
verhoudingen betrekkelijk nieuw en ten opzichte van de bestaande instanties zo specifiek dat het nauwelijks denkbaar
weinig mogelijk in de weg te leggen, is te simpel.
Er zijn de laatste jaren te veel grove ondernemersfouten
is om deze hiermee te belasten.
aan het licht gekomen. De verstarring van onze produktie-
Voor de Nationale Ontwikkelingsmaatschappij (NOM),
die als een industriebank moet gaan optreden, ligt dat anders.
De gedachte om de Nederlandse Investeringsbank hiermee
te belasten — die daarvoor haar initialen niet eens zou be-
structuur, ook in zijn afzetorientatie, is zo duidelijk dat het
niet gerechtvaardigd zou zijn crop te vertrouwen dat de
ondernemers het toch wel weten. Ondernemen berust op een
combinatie van kennis, vaardigheid en motivatie. Als we ons
hoeven te wijzigen — ligt voor de hand. Men moet zich even-
nu rekenschap geven van de nieuwe industriele activiteiten
wel realiseren dat men er met het verhangen van bordjes niet
is. Voor een industriebank is essentieel dat zij industriele
projectontwikkeling verricht, dat wil zeggen in samenwer-
die moeten worden geentameerd, dan kunnen we slechts con-
king met anderen industriele projecten ter hand neemt en
uitwerkt. Dat gaat veel verder dan het verschaffen van
kapitaal in de risicodragende sfeer en dat gaat ook verder dan
stateren dat we op elk van de onderscheiden elementen met
lacunes zitten. Er zal heel wat nieuw ondernemerstalent
moeten worden geactiveerd om de uitdaging te kunnen be-
antwoorden. Er zijn geen tekenen die crop wijzen dat de
lacunes louter door het wegenemen van belemmeringen kun-
het in dienst hebben van ingenieurs voor projectbeoordeling.
nen worden opgevuld. Daartoe is een gecoordineerde aan-
Het gaat nu ten aanzien van de industriele vernieuwing van
Nederland om twee kernzaken die beide inhoud dienen te
krijgen, namelijk:
pak nodig waarbij voor de overheid een activerende rol is
weggelegd.
• strategische beleidsplanning;
• industriele projectontwikkeling.
Die tot stand brengen — en niet het claimen van territo-
rium — is de opgave waarvoor we staan.
216
A. van der Zwan