Europa-bladwijzer
De Europese Commissie houdt
niet van rekenen
DR. P. DANKERT*
Rekenkamer en Commissie
Het botert niet zo tussen de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen
en de Europese Commissie. Tot nog toe
waren alleen wat Europese insiders op de
hoogte van de groeiende spanning tussen
de Luxemburgse boekencontroleurs en
de Brusselse bureaucraten. Het derde
jaarverslag van de Rekenkamer over de
uitvoering van de Gemeenschapsbegroting over 1979, windt er echter geen
doekjes meer om 1). Naaraanleiding van
het beleid van de Commissie in de sector
magere melkpoeder verklaren de begrotingscontroleurs: ,,De Kamer is getroffen door het gevoel van rust en voldoening dat de diensten van de Commissie
ten toon spreiden als de bestaande mechanismen en de werking ervan ter
sprake worden gebracht. Zij vraagt zich
af of de permanente bereidheid van hun
kant om de van kracht zijnde systemen
en procedures te overwegen niet een passender geestesgesteldheid zou zijn” 2).
Bij de Commissie is men duidelijk op
zijn Koot en Bie getrapt en tot op het
hoogste ambtelijk niveau wordt geroepen dat niet de aangevallen ambtenaren
maar de Commissarissen verantwoordelijk zijn. ledere lezer van het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen
weet dat dat formeel wel juist is maar
niets afdoet aan de feitelijke onmogelijkheid voor met name de Landbouwcommissaris om enigermate greep te krijgen
op de onvermijdelijke en onophoudelijke
stroom van aanpassingen van verordeningen 3). De Commissiediensten bereiden zich er nu op voor om in het debat
over de decharge voor de begroting van
1979, dat waarschijnlijk in april in het
Europees Parlement gehouden wordt, de
Rekenkamer eens flink onder handen te
nemen.
De openlijke institutionele crisis in de
Gemeenschap houdt dus niet op bij de
permanente strijd tussen Raad en Parlement over de begroting, waar zowel de
Commissie als een lid van de Raad nu de
Europese rechter bij gehaald hebben.
Beide conflicten hebben vergelijkbare
oorzaken. Het feit dat de Raad van Ministers niet als een Europese installing
functioneert blijkt in toenemende mate
ook het Europees functioneren van de
Commissie en haar diensten in de weg te
staan. Het gevolg hiervan is dat de rol
van die instellingen geringer wordt (Parlement, Hof van Justitie en Rekenkamer). Ze kunnen alleen een functie van
betekenis vervullen als de in het Verdrag
voorziene interinstitutionele verhoudingen en spelregels worden gerespecteerd.
Meningsverschillen
De meningsverschillen tussen de Rekenkamer en de Commissie zijn fundamenteel. Terwijl de Rekenkamer van
oordeel is — zich daarbij beroepend op
de financiele artikelen in het Verdrag —
dat de in de begroting voorziene uitgaven niet kunnen worden overschreden,
meent de Commissie dat dit met betrekking tot de ,,verplicht” uit het Verdrag
voortvloeiende landbouwuitgaven wel
kan. De Rekenkamer meent verder dat
het stelsel van financiering van de landbouwpolitiek door middel van voorschotten aan de lidstaten een aantal essentiele, in het Verdrag vastgelegde begrotingsbeginselen (jaarbegroting, specificiteit van begrotingsposten) doorkruist, terwijl de Commissie dit voorschottensysteem steeds versoepelt. Ten
slotte kan de Rekenkamer haar controleopdracht met betrekking tot de landbouwuitgaven maar beperkt waarmaken
omdat, zoals hierboven aangegeven, als
gevolg van het voorschottenstelsel de
uitvoering van de begroting voor meer
dan 70% in handen van de lidstaten is
(naast landbouw geldt dit ook voor b.v.
het Sociaal Fonds).
* Vice-voorzitter van het Europees Parlement.
1) Jaarverslag van de Rekenkamer van de
Europese Gemeenschappen over het begrotingsjaar 1979; Zie ook Publikatieblad van
de EG, C 342, 31 december 1980.
2) Zie Jaarverslag, biz. 78.
3) Het is overigens merkwaardig dat beschuldigingen van de Rekenkamer aan het adres
van de Commissie zp weinig echo in de pers
hebben gevonden. Misschien dat het dechargedebat in het Parlement daar nog iets aan kan
veranderen, maar voorlopig is toch de indruk
dat de Rekenkamer zich nog onvoldoende
naar buiten verkoopt en te weinig probeert de
handicap van het in Luxemburg gevestigd zijn
— terwijl de pers vooral bij de Commissie in
Brussel zit — te overwinnen.
225
De uitspraak door de Rekenkamer
Europese belastingbetaler aan de Rus-
Rekenkamer andere Gemeenschapsuit-
over de commissiediensten, naar aanlei-
sische consument te verstrekken boter-
gaven dan de landbouwuitgaven minder
ding van het magere-melkpoederbeleid
subsidies.
kritisch zou bekijken. Integendeel, om-
van de Commissie zal dan ook wel een
Daardoor blijft echter voorshands
wat dieper onbehagen weergeven dan
onduidelijk of andere sectoren beter be-
baar zijn is de kritiek, zowel in het jaar-
dat over de door de Kamergesignaleerde
verspilling van 185 mln. ERE (f. 500
heerd worden. Het lijkt erop dat ook
verslag als in speciale verslagen vaak bijtend. Zo werd het Europese Parlement
dat de andere uitgaven beter controleer-
mln.) of wel 8% van de kosten van inter-
daar de wat trage bureaucratic het regelmatig tegen de handel aflegt, of het nu
ventie in de zuivelsector in 1979 4). Op
gaat om de snelheid waarmee de ambte-
welijks blijkt van concurrentie tussen le-
zich is die 185 mln. ERE natuurlijk al een
aardige reden voor onbehagen, te meer
naren van de Gemeenschap de graan- en
mai’sheffingen bij invoer aan de ontwikkelingen op de beurs van Chicago aan-
veranciers als het gaat om de aanschaf
daar de Commissie in haar verdediging
verweten dat in de stukken niet of nau-
van kantoorbenodigdheden en uitrusting 10). In datzelfde speciale verslag
van de uitgaven de indruk wekt dat ze
mede gedaan zijn om de Raad door het
opjagen van de kosten van het zuivelbe-
passen of om de slimheid waarmee ze
werd geconstateerd dat het Parlement
voorkomen dat de olijfolie-subsidies tot
financiele overdrachten aan de Italiaan-
uitbundige hoeveelheden, dure elektrische IBM-schrijfmachines heeft aan-
leid nog eens nadrukkelijk te wijzen op
se maffia worden of f. 390 mln. wordt
geschaft, terwijl die machines bij de
de noodzaak van hervorming van dat beleid. Zo wordt door de Commissie in
opgemerkt: ,,De Commissie is van me-
uitgekeerd voor nooit geproduceerde
Zuiditaliaanse tomatenconserven 8).
De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de
schuld lang niet altijd bij de Commissie
ning dat de oorsprong van de problemen
ligt. Als nationale interventiebureaus
kunnen beschikken 11). En dat zijn dan
met haar beheer van de zuivelmarkt in de
overproduktie van melk gelegen is. De
laatste jaren heeft zij ter zake herhaaldelijk voorstellen aan de Raad gedaan, die
onvoldoende opletten is al veel kwaad
weer kleinigheden als men het vergelijkt
met de kritiek die in de jaarverslagen
1978 en 1979 geuit wordt op de gang van
zaken bij het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek en met name op
het centrum van Ispra.
haar commentaar op de Rekenkamer
echter slechts ten dele en met een zekere
geschied voordat de Commissie er volgens de voorziene procedures lucht van
kan krijgen. En veel verspilling is, zoals
de Commissie naar aanleiding van de
vertraging zijn opgevolgd. Bovendien
185 mln. ERE niet ten onrechte consta-
heeft de Commissie tal van nieuwe maat-
teerde, toch een gevolg van de mogelijk-
regelen genomen. In afwachting van een
heden die vooral de landbouwraad door
oplossing van het basisprobleem heeft de
zijn politieke compromissen de handige
Commissie zich echter genoodzaakt gezien voor de toenemende hoeveelheden
melk afzetmogelijkheden te vinden” 5).
De Commissie weerlegt de cijfers niet,
jongen biedt. Zo heeft de Raad zelf er ja-
zegt alleen dat ,,geenszins bewezen is dat
zeer hoge opbrengst per hectare, te ver-
het door de Kamer voorgestelde alternatieve beleid over verscheidene jaren genomen tot lagere uitgaven zou hebben
geleid” 6) en vindt verder dat de Kamer
achteraf makkelijk praten heeft 7). De
spanning van vraag en aanbod op de interne EG-markt bij een snel oplopend
aantal voorgefixeerde exportcertificaten
renlang voor gezorgd dat het voor de
boer voordeliger was vrijwel onverkoop-
(gesubsidieerde opslag) van 4,7 mln ton,
bedreef in feite een kopersstaking op de
markt gedurende bepaalde maanden van
het jaar, waardoor het vices in interven-
226
tegen de Rekenkamer op een hoop drijft.
ziet. Het gevaar is tegelijk dat door de
snel naar een structured graanoverschot
heeft toegewerkt, waarvoor nu de rekening wordt gepresenteerd. Zo lag er in
januari 1981 een interventievoorraad
maanden juli en augustus blijkbaar ont-
Juist in de zuivelsector heeft de Rekenkamer, vanaf haar oprichting in
1977, willen aantonen hoe belangrijk het
is dat het onderzoek naar het ,,goede
beheer” (,,bonne gestion”) van Gemeenschapsgelden deel uitmaakt van haar
controle-opdracht. Het richten van pijlen op de boter- en melkbergen ligt voor
de hand: de zuivelsector slokte in 1979
ruim 40% van het totaal aan landbouwkredieten of wel zo’n f. 12 mrd. op, allemaal kosten voor het opruimen van
groeiende structurele overschotten. Tegelijk is het een sector waar een eigenlijke
wereldmarkt ontbreekt, de EG de belangrijkste verkoper is (in 1979 ruim
60% van het aanbod op de wereldmarkt)
en de Sowjetunie, zeker bij hoge voorraden, als belangrijkste koper grote invloed heeft op de hoogte van de door de
deelde verantwoordelijkheid van Commissie en lidstaten, Commissie en Raad
bouwen dan soorten van een bruikbaar-
gaan.
Controle
Het is echter de kritiek op het beheer
van de landbouwuitgaven die politiek
het hardst aankomt en die, door de ge-
der kwaliteit. Gevolg is dat de EG zich
standigheden zijn haar in de vakantie-
kosten van de zwaargesubsidieerdeafzet
van magere melkpoeder aan producenten van vaf kens- en kippevoer in die om-
terwijl bij Commissie alieen de politieke
kabinetten van de Commisarissen erover
Tegelijk versterkt de Rekenkamer de positie van het Parlement, dat eerder geuite
kritiek nu goed beredeneerd bevestigd
bare kwaliteiten zachte tarwe, met een
tegen 1,8 mln. ton een jaar eerder en
1 mln. ton in januari 1979 9).
In de rundvleessector bleek het vorig
jaar de groothandel te zijn die het interventiesysteem tot in de uiterste consequenties had doordacht: de groothandel
met hoge restituties en de oplopende
Raad alleen zijn aan te treffen bij de se-
cretaresses van directeuren en hoger,
tie ging, diepgevroren moest worden en
dan met aanzienlijke subsidies weer aan
die groothandel kon worden afgezet. Het
heeft wijlen commissaris Gundelach nog
heel wat moeite gekost dat systeem in de
Raad veranderd te krijgen. De Rekenkamer wil zich, nu een opmerkelijk rapport
over de kosten van de gesubsidieerde afzet van boter op de EG-markt (boter
voor strijdkrachten, boter voor banketfabrieken en ijsbereiders, schoolmelk,
houding van Raad en Commissie diezelf-
de Rekenkamer ook in toenemende mate
afhankelijk van het Parlement wordt.
Dat is daarom een gevaar omdat de toch
al geringe neiging van de Commissie en
haar diensten goede adviezen van de
Kamer op te volgen, wanneer dit haar
handelingsvrijheid inperkt, er alleen nog
maar geringer door zal worden.
Financieel Reglement
Of die ontwikkeling doorzet moet nog
worden afgewacht. De uitkomst van het
beraad over de driejaarlijkse herziening
van het Financieel Reglement — het
huidige dateert van december 1977 en
had dus al herzien moeten zijn — speelt
daarin een belangrijke rol. Het ziet er
niet naar uit dat de Nederlandse Raadsvoorzitter, onder wiens leiding deze herziening plaatsvindt, zich van dat probleem, of van de grote betekenis van die
schoolboter en schoolkaas, kerstboter)
gereed is, eerst op de welhaast exponen-
tiele kostenontwikkeling in de rundvleessector storten, terwijl parallel rapporten over de horizontale systemen, zo-
als de restituties en de voorfixaties en de
waarborgsommen in voorbereiding zijn.
Landbouwuitgaven
Dit alles betekent geenszins dat de
4)
5)
6)
7)
Zie Jaarverslag, biz. 77 en 78.
Idem, biz. 268, punt 8.
Idem, biz. 268, punt 7.
Idem, punt 6.
8) Zie de Volkskrant van 21 februarijl., biz. 2.
9) The Economist, 1 februari 1981.
10) Speciaal van opmerkingen voorzien verslag van de Rekenkamer over de aanschaf van
en controle op kantoorbenodigdheden en uitrusting enz. door instellingen van de Europese
Gemeenschappen; zie Publikatieblad C 326
van 15 december 1980.
11) Idem, biz. 5 en 10.
herziening, iiberhaupt bewust is. Men is
in het Begrotingscomite met artikel 1
begonnen en kotnt, als het zo doorgaat
v66r het Britse voorzitterschap, niet aan
artikel 10 van de 109 artikelen toe.
Toch is dat Financieel Reglement van
fundamenteel belang voor de Gemeenschap. Dat was het al, maar het wordt
het nog meer door de op het verdrag
en datzelfde Financieel Reglement ge-
baseerde ven>chillende rechtsopvattingen
van Commissie en Rekenkamer, die in
een situatie van naderende uitputting van
de eigen middelen van de Gemeenschap
en van toenemende crisis op het institu-
tionele vlak alleen maar tot nog onoplosbaarder conflicten kunnen leiden. Het
door de Raad vastgestelde Financieel
Reglement (met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie en
na raadpleging van het Parlement en
advies van de Rekenkamer) is namelijk
een uitvloeisel van artikel 209 van het
EEG-verdrag. Dat regelt met name de
wijze waarop de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd, alsmede de wijze
waarop rekening en verantwoording
wordt gedaan en de rekeningen worden
nagezien” 12).
Het voorstel van de Commissie tot
wijziging van een aantal bepalingen van
het Financieel Reglement van 1977 13) is
crop gericht de rechtsopvatting van de
Commissie te doen prevaleren boven
die van de Rekenkamer en komt in de
kern neer op een poging de uitzonderings-
positie die de landbouwuitgaven in de
begroting hebben verder uit te bouwen.
Artikel 205 van het EEG-verdrag draagt
de Commissie op de begroting uit te
voeren ,,overeenkomstig de bepalingen
van het ter uitvoering van artikel 209
vastgestelde reglement, onder haar eigen
verantwoordelijkheid en binnen degrenzen van de toegekende kredieten”.
Het bestaande Financieel Reglement
machtigt de Commissie in de artikelen
96 en 97, met betrekking tot de EOGFL(garantie)uitgaven ,,samenvattende voorlopige betalingsverplichtingen aan te
gaan, welke overeenkomen met de aan
de lidstaten te storten voorschotten”.
Door deze procedure kunnen de grenzen van de per begrotingsartikel of
hoofdstuk toegekende kredieten zonder
meer worden overschreden. De enige beperking is dat de Commissie binnen het
totaal van de landbouwkredieten moet
blijven, al lukte dat in 1979 dank zij dit
systeem ook al niet meer. Die begroting
werd met 203,5 mln. ERE overschreden.
Dat bleek overigens pas in maart
1980, want op zijn vroegst twee maan-
den na de toekenning van de voorschotten geven de lidstaten aan voor welke
posten de kredieten zijn gebruikt. In de
praktijk leidt dit ertoe dat drie maanden nadat het begrotingsjaar is geeindigd, door middel van overschrijvingen
tussen en binnen de begrotingshoofdstukken een heel andere landbouwbegroting tot stand komt dan die welke
ESB 4-3-1981
door de voorzitter van het Europees
vragen zullen de lidstaten die aanvragen
Parlement was vastgesteld.
De overschrijvingen binnen de twee
landbouwhoofdstukken worden door de
Commissie zelf gedaan, die tussen de
moeten preciseren, per begrotingslijn.
hoofdstukken door de Raad, al is dat
niet veel meer dan een formaliteit. De
begrotingsautoriteit heeft dus praktisch
geen enkele greep op de verdeling van
de landbouwuitgaven over de verschil-
lende sectoren.
De Commissie wil nu de formele greep
Per slot van rekening moet het totaal-
bedrag waarom zij vragen gebaseerd
zijn op een schatting van de kosten per
begrotingslijn, die ze in de eerstvolgende
maand denken te maken. Pas als dat gebeurt krijgt de begrotingsautoriteit, in
dit geval vooral de voor de verplichte uitgaven bevoegde Raad, ook enig inzicht
in de ontwikkeling van de verschillende
posten met name in de kritische tweede
die de Raad nog heeft ook uit het Finan-
helft van het begrotingsjaar en kan op
cieel Reglement halen. Want, zegt de
tijd aan de rem worden getrokken. Het
Commissie, ,,deze overschrijvingen heb-
spreekt vanzelf dat bij zo’n benadering
ben immers uitsluitend tot doel de ra-
de bevoegdheid van de Raad met betrek-
ming, die noodzakelijkerwijs zeer betrekkelijk is, aan te passen aan het ritme
van de uitgaven zoals deze gevormd
worden door de werkelijke betalingen”
14). De Commissie gaat in die toelichting
op haar wijzigingsvoorstellen nog veel
verder als ze meedeelt: ,,enerzijds name-
king tot overschrijvingen tussen de
hoofdstukken bij de Raad kan blijven
en van meer betekenis wordt dan bij het
huidige systeem.
De ministers van Landbouw zullen de
Commissie wel steunen. Zij hebben belang bij een zo soepel mogelijk systeem.
lijk vloeit de omvang van de uitgaven
Het wordt tijd dat aan hun macht over
van de EOGFL-garantie niet voort uit
de in de begroting opgevoerde kredieten
70% van de EG-begroting een einde
komt, zowel uit een oogpunt van be-
maar uit de basisverordeningen betref-
hoorlijk begrotingsbeheer als van be-
fende verschillende gemeenschappelijke
marktverordeningen. Hoewel zuiver en
uitsluitend formed gezien de begroting
machtigt tot de uitgave geeft in dit geval
grotingscontrole. Bovendien moeten de
de begroting in feite een afspiegeling,
een registratie van de uitgaven” 15).
In die redenering ziet de Commissie
ten systeem kan met zich brengen dat
blijkbaar ook de garantiehoofdstukken
heeft. Het minste wat men van een goed
in de begroting, ja zelfs de begroting
zelf niet meer als limiet voor de landbouwuitgaven. Reden genoeg voor de
ministers van Financien in de Gemeen-
is dat het eraan bijdraagt dat een crisis
van de Gemeenschapsfinancien kan
schap om eens zorgvuldig naar de Com-
ministers van Landbouw beter tegen zich
zelf worden beschermd. Het huidige
door het Financieel Reglement toegelamen de grens van de eigen middelen
doorbreekt voordat men het in de gaten
Financieel Reglement mag verwachten
worden bestreden voordat zij echt is
uitgebroken.
missievoorstellen te kijken als ze ernst
willen maken met hun streven nog enige
Piet Dankert
tijd vast te houden aan een maximale
BTW-afdracht van 1% aan de Gemeenschap. De Rekenkamer zal hen, op
Rekenkamer-gronden uiteraard, daarbij
zonder enige twijfel graag steunen.
Herziening van het Financieel Reglement is een goede zaak. Die herziening
zal alleen precies de andere kant uit
moeten dan de Commissie voorstelt.
In plaats van globale voorschotaan-
12) Art. 209 EEG-verdrag.
13) Voorstel van een verordening (EGKS,
EEC, Euratom) van de Raad houdende wijziging van het Financieel Reglement van 21
dec., 1977-COM(80)760.
14) Com (80) 760 def., biz. 10.
15) Idem.