GATT en UNCTAD:
consultatie of confrontatie
MR. DRS. F. BOLKESTEIN* – DRS. M. F. VAN MARION**
Wereldwijde multilaterale onderhandelingen over de internationale economische orde vinden
plaats in tweeerlei verband. Enerzijds is er de General Agreement on Tariffs and Trade,
in welk kader periodiek wordt onderhandeld over het slechten van handelsbarrieres door middel
van wederkerige concessies. Anderzijds is er de United Nations Conference on Trade and
Development, die probeert de internationale economische orde te veranderen ten gunste van
de ontwikkelingslanden. In dit artikel worden deze twee fora met elkaar vergeleken.
Naar de mening van de auteurs heeft de eenzijdige orientering op de belangen van de
ontwikkelingslanden tot gevolg dat de UNCTAO het belang van groei van de
wereldeconomie soms veronachtzaamt.
1. Inleiding
In dit artikel worden de General Agreement on Tariffs
and Trade (GATT) en de United Nations Conference on
Trade and Development (UNCTAD) met elkaar vergeleken
op hun betekenis voor de wereldhandel. Eerst zullen wij in
het kort de ontstaansgeschiedenis en de belangrijkste kenmerken van beide internationale samenwerkingsverbanden
schetsen en aangeven welke verschillen tussen deze organisaties bestaan (par. 2). Daarna wordt achtereenvolgens
in de paragrafen 3 en 4 besproken welke resultaten in het
kader van de GATT resp. de UNCTAD zijn geboekt met
betrekking tot de invoerrechten, de grondstoffen en de
scheepvaart. In paragraaf 5 komt de houding van de ontwikkelingslanden ten opzichte van de GATT aan de orde,
in welk verband ook enige opmerkingen worden gemaakt
over dependentie en ,,self reliance”. In de slotparagraaf
spreken wij de conclusie uit dat de waarde van de UNCTAD
als onderhandelingsorganisatie wordt overschat en dat, in
vergelijking daarmee, de GATT meer aandacht verdient.
2. Ontstaan en kenmerken van de GATT en de UNCTAD
Havana Charter en GA TT
President Truman besloot in 1950 het Havana Charter
niet ter goedkeuring aan het Amerikaanse Congres voor te
leggen. De protectionistische stemming in de Verenigde
Staten en de onvrede over de amendementen op het Amerikaanse ontwerp voor het Charter, die vooral waren ingegeven door verschillen in ontwikkeling, economische filosofie en economisch beleid, gaven hem daartoe aanleiding.
Het Havana Charter — dat twee jaar voordien door 53 landen was ondertekend — moest de sluitsteen worden van het
bouwwerk van instellingen en regels (Verenigde Naties,
Internationaal Monetair Fonds en Internationale Handelsorganisatie) dat na de tweede wereldoorlog de internationale
politieke, monetaire en overige economische betrekkingen
zou moeten beschutten.
In het Havana Charter waren regels voor de wereldhandel
opgenomen, evenals in de in 1947 gesloten GATT. Daarnaast voorzag het Havana Charter in regels en procedures
voor investeringen en mededingingsbeperkingen en bood
188
het een raamwerk en grondregels voor grondstoffenovereenkomsten 1). De samenhang tussen deze aspecten van de
internationale economische betrekkingen werd bij opstelling van het Charter onderkend. Het wegvallen van de Internationale Handelsorganisatie (ITO) liet derhalve een leemte
achter. Het gewicht van de regeling van de internationale
economische betrekkingen kwam te rusten op een pijler die
daarvoor niet was bedoeld: de GATT. De General Agreement
was oorspronkelijk een tussen 23 landen gesloten handelsovereenkomst waarin wederzijdse verlaging van invoerrechten en regels voor de bescherming van gedane concessies
met als grondbeginsel het principe van meestbegunstiging
ofwel non-discriminatie werden overeengekomen. De GATT
was dus niet bedoeld als basis voor een veelomvattende
regeling van de internationale orde zoals wel met het Havana
Charter werd beoogd 2).
UNCTAD
In het begin van de jaren zestig zette het communistische
blok, waarvan het merendeel de GATT niet had ondertekend,
zich in voor een nieuwe handelsorganisatie, die qua filosofie
nauwer zou aansluiten bij de eigen denkwereld en handelspraktijken dan de op vrijhandel georie’nteerde GATT.
De eerste secretaris-generaal, Raiil Prebisch, heeft een
belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van de
UNCTAD en bij de formulering van haar uitgangspunten.
De ideeen die hij aan de vooravond van de Eerste Conferentie heeft voorgelegd, houden in dat er belemmeringen
* Lid van de Tweede Kamer voor de VVD.
** Staflid voor handelspolitiek, Bureau Internationale Economische
Betrekkingen, NV Philips Gloeilampenfabrieken.
1) De grondregels voor grondstoffenpvereenkomsten waren identiek aan de in de praktijk toegepaste tin-, koffie- en cacao-overeenkomsten. Ook waren er gedragsregels voor verkoop van nietcommerciele grondstoffenvoorraden, die o.a. in notificatie en consultatie voorzagen. Het belangrijkste beginsel t.a.v. de behandeling
van investeringen was non-discriminatie. Mededingingsbeperkingen
met een negatieve uitwerking op de economische ontwikkeling en
de wereldhandel, en op diensten als internationaal transport, konden
worden aangemeld, besproken en onderzocht, en in onderlinge
samenwerking worden bestreden. Voor de tekst van het Havana
Charter zie Clair Wilcox, A charier for world trade, New York, 1949.
2) K. W. Dam, The GA TT, law and international organisation,
Chicago, 1970, biz. 12-15.
in de Internationale economische orde bestaan die in het
De UNCTAD wordt gekenmerkt door een systeem van
bijzonder de ontwikkelingslanden treffen waardoor zij geen
groepsgewijze onderhandelingen. Landen zijn ingedeeld in
rechtvaardig ,,aandeel in het wereldinkomen” verkrijgen.
groepen die, nadat zij binnen de groep een compromis
Prebisch’ ideeen zijn gebaseerd op de stelling dat de ruilvoet,
hebben bereikt, tot onderlinge overeenstemming moeten
d.w.z. de exportprijsindex gedeeld door de importprijs-
zien te komen. Een grote hoeveelheid resoluties is het resultaat. Deze zijn weliswaar met meerderheid van stemmen
aanvaard, maar leiden niet altijd tot een verandering in de
houding van staten ten opzichte van hun internationale economische verplichtingen. Geleidelijk heeft de UNCTAD
taken op zich genomen die de GATT heeft laten liggen na
de opheffing van de ITO. Tastbare resultaten van de
index, in het nadeel van de ontwikkelingslanden verandert,
en dat zal blijven doen als gevolg van een geringe inkomenselasticiteit van de vraag van ontwikkelde landen naar grond-
stoffen uit ontwikkelingslanden, protectie tegen concurrerende grondstoffen uit ontwikkelingslanden, de ontwikkeling
van synthetische produkten en de afwenteling van loonsverhogingen in de ontwikkelde landen op de ontwikkelingslanden via de prijzen van eindfabrikaten 3).
UNCTAD op economisch gebied lijken te zijn het Algemeen
Systeem van Tariefpreferenties voor Ontwikkelingslanden
(APS) 4), een ,,Code for Liner Conferences” en een GemeenVerschillen tussen G ATT en UNCTAD
schappelijk Fonds voor Grondstoffen.
GATT en UNCTAD verschillen in de eerste plaats in de
manier waarop onderhandelingen worden gevoerd. Bij de
GATT treedt elk land afzonderlijk op. Het gaat na of tegenover eventuele eigen concessies tot liberalisatie op basis van
en UNCTAD naast elkaar kunnen bestaan omdat concurrentie tussen deze twee organisaties aanzet tot activiteit 5).
Van concurrentie is evenwel alleen sprake als een zelfde
doelstelling wordt nagestreefd op een zelfde terrein. Uit het
meestbegunstiging van de invoergelijkwaardige aanbiedingen
bijgaande schema, dat een vereenvoudigde, maar over-
Van individuele handelspartners staan. Het Secretariaat
zichtelijke weergave van de werkelijkheid is, moge blijken dat
van concurrentie in deze zin geen sprake is.
GATT en UNCTAD hebben weinig gemeen. De GATT is
De Nederlandse regering huldigt het standpunt dat GATT
,
van de GATT vervult hierbij een stimulerende rol en brengt
partijen bijeen.
Het doel van de onderhandelingen in het kader van de
GATT is dus liberalisatie van de handel. Het beginsel van
non-discriminatie staat daarbij voorop. In de onderhandelingen speelt elk deelnemend land een individuele rol en wordt
getracht volgens het beginsel van de wederkerigheid van
voordelen of quid-pro-quo handelsbelemmeringen af te breken. Door het non-discriminatoire karakter van de concessies verkrijgen landen die zelf weinig hebben aangeboden,
toch handelsvoordelen. In het GATT-model is in beginsel
slechts overeenstemming tussen twee partijen nodig om een
voor alle aangesloten landen geldend handelsresultaat te bereiken. Het resultaat van de onderhandelingen is een voor
alle ondertekenende staten bindend verdrag. Op niet-nako-
gebaseerd op de theorie van internationale specialisatie, die
teruggaat tot Smith en Ricardo. Het UNCTAD-model stoelt
op gedachten die tot Marx kunnen worden herleid: de internationale maatschappelijke structuur leidt tot armoede
onder de armen en rijkdom onder de rijken. Men zou de
tegenstelling tussen de GATT en de UNCTAD kunnen opvatten als een tegenstelling tussen een liberaal en een socialistisch model.
3. Resultaten van de GATT
De GATT is inmiddels uitgegroeid tot een wereldhandels-
ming staat de sanctie van het teniet gaan van verkregen voordelen.
organisatie met meer dan 80 leden, waaronder 49 ontwikkelingslanden, die allerlei resultaten heeft geboekt op het terrein van de invoerrechten en op dat van de gedragscodes voor
de internationale handel.
Schema. Vergelijking op hoofdpunten tussen de GA TT en
de UNCTAD
Verlaging van invoerrechten
UNCTAD
GATT
Vergroting van het aandeel van
ontwikkelingslanden in het
economisch verkeer, desnoods
door middel van beperkingen
van de wereldhandel
Ontplooiing van de wereldhandel door het wegnemen
van belemmeringen
Grondbeginsel voor het
bereiken van dit doel
Discriminatie ten gunste van
ontwikkelingslanden
Non-discriminatie. met uitzonderingen waar nodig en
mogelijk
Economische filosofie
Veranderingvandeinternatio- Internationale
specialisatie
nale economische structuur door handel; geen overheidsdoor middel van overheids- inmenging
interventie
Zeven tariefconferenties (Geneve, 1947; Annecy, 1949;
Torquay, 1951; Geneve, 1956; Dillonronde, 1960-1962;
Kennedyronde, 1964-1967; Tokioronde, 1973-1979) hebben
Doel
Subject van regels
Staten en particuliere ondernemingen
geleid tot een drastische verlaging van invoerrechten 6).
In de Tokioronde werd een door Zwitserland voorgestelde
formule 7) toegepast die tot de volgende procentuele verlaging van invoerrechten heeft geleid:
Staten
3) Dr. A. S. Friedeberg, United Nations Conference on Trade and
Development of 1964. The theory of peripheral economy at the
centre of international discussion, Rotterdam, 1968, Michael
4) Dit systeem omvat niet alle ontwikkelingslanden, is niet uniform
Object van regels
Alle
grensoverschrijdende
handelingen (handel, diensten.
geldverkeer)
Handel
Onderhande lings methode
Collectieve politieke druk
Individuele, op wederkerigheid
berustende aanpak; consultatie ter vermijding van conflicten
Ordeningsprincipe
Politiek-etisch
Zakelijke afspraken op grond
van wederzijds belang
Onderhandelingsresultaat
Resoluties. institutioneel kader, financie’le middelen, conventie
Overeenkomsten
Zamanit Cutajar en Alison Franks, The less developed countries in
world trade, Londen, 1967.
van aard en mag dus nauwelijks ,,algemeen” heten volgens de
Far Eastern Economic Review, 11 juli 1980, biz. 42-44.
5) Ontwikkelingssamenwerking in een wereldeconomisch perspectief, Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15800, biz. 64.
6) Gewogen naar alle met enig invoerrecht belast handelsverkeer
bedroegen deze invoerrechten voor de Verenigde Staten in procen-
ten van de geimporteerde waarde:
1928
1932
1946
1968
1976
40
59,1
26,4
11
5
Bron: K. W. Dam, op. cit., biz. 57.
ESB 25-2-1981
189
Op basis van wettelijke Op basis van feitelijke
rechten
geheven rechten
25,5
32
39
29
25,5
±28
25
34
De keuze van deze formule leidde ertoe dat de verlaging
van hoge invoerrechten relatief groter is dan die van lage,
met als gevolg een verlaging van de ,,effectieve protectie”,
die vooral voor ontwikkelingslanden van belang is 8). In een
Vroege fase van de onderhandelingen waren al enige concessies voor tropische produkten gedaan.
Gedragscodes voor de Internationale handel
De Tokioronde heeft bovendien tot resultaat gehad dat
Conventie van Yaounde aangesloten Afrikaanse landen be-
ducht voor aantasting door een APS van preferenties die zij
bij de EG genoten. Deze beduchtheid bestond bij alle ontwikkelingslanden toen tijdens de Tokioronde de APS-voordelen ondermijnd dreigden te worden 12).
De EG was het eerste belangrijke handelsblok dat in 1971
een systeem van algemene tariefpreferenties invoerde.
Hoofdkenmerk van dit systeem is dat voor een groot aantal
produkten hetzij maxima voor de EG in haar geheel, hetzij
maxima voor elk van de lidstaten van de EG gelden. Voor elk
van deze produkten geldt dat de invoer tot het betreffende
maximum is vrijgesteld van invoerrechten. Een aantal produkten, ongeveer de helft in waarde van de totale import van
de EG in het kader van het APS, kan zonder beperking vrij
van invoerrechten worden ingevoerd. Het systeem van maxima betekent dat een exporteur in een ontwikkelingsland
nooit zeker weet of zijn produkt dat aan een dergelijk maximum is gebonden, met invoerrechten zal worden bezwaard of
een aantal ondertekenaars van de GATT zichzelf enige discipline heeft opgelegd in (het behandelen van) het handels-
verkeer. Gedragscodes zijn overeengekomen op het gebied
van overheidsaankopen, subsidies en compenserende heffin-
gen, anti-dumping, douanewaardebepaling, procedures voor
7) De Zwitserse formule luidt:
invoervergunningen, handel in vliegtuigen en technische
handelsbelemmeringen. Deze beogen beperkingen en discriminatie op andere terreinen dan dat van invoerrechten aan
te pakken en zo een bijdrage te leveren in de strijd tegen het
neo-protectionisme dat op velerlei gebieden, o.a. in de vorm
van subsidies, zelfbeperkingsovereenkomsten en technische
eisen en keuringseisen, de kop opsteekt. In de codes zijn overleg- en geschillenprocedures opgenomen om conflicten te
voorkomen, dan wel op te lossen.
Een zodanige toepassing van artikel 19 van de GATT dat
onder internationale controle selectief tegen marktverstoring zou kunnen worden opgetreden, werd o.a. als gevolg
van verzet van ontwikkelingslanden en Japan tegengegaan.
De Verenigde Staten hebben zich deze mogelijkheid voorbehouden door middel van een z.g. ,,grandfather clause”,
die bepaalt dat wetgeving welke bestond voor de totstandkoming van de GATT onverlet zou blijven. Hierdoor is
rechtsongelijkheid, en daarmee een potentiele bron van conflict tussen de EG en de VS, blijven bestaan.
Vooral na de oliecrisis is de druk op regeringen toege-
nomen om beschermende maatregelen te treffen tegen de
invoer van industrieprodukten, met name uit de ,,newly
industrialising countries” (NIC’s: o.a. Zuid-Korea, Taiwan,
Brazilig). Het aantal maatregelen uit hoofde van artikel 19
van de GATT is toegenomen, maar niet in opzienbarende
mate: Uit een overzicht dat door het GATT-secretariaat is
opgesteld, blijkt dat vooral industriele landen door het
gebruik van artikel 19 zijn getroffen, wat de consequenties
van protectie voor getroffen ontwikkelingslanden overigens
niet vermindert 9). Protectie gaat nl. voor een groot deel
schuil in moeilijk te achterhalen en te kwantificeren maatregelen, waarop de GATT geen greep heeft 10). Indien de
belangrijkste handelspartners voldoende discipline betrachten, en aanpassing en herstructurering niet uit de weg gaan,
kan van de Tokioronde evenals van voorgaande handelsbesprekingen een prikkel uitgaan op de wereldhandel, die
sedert de totstandkoming van de GATT een opzienbarende
groei te zien heeft gegeven 11).
waarin:
z =het resulterende invoerrecht;
a =een door onderhandelingspartijen te kiezen coe’ficient;
x = het oorspronkelijke invoerrecht.
De in het staatje genoemde wettelijk toegepaste rechten zijn de
officiele, in de GATT vastgelegde (conventionele) invoerrechten.
De feitelijk geheven rechten kunnen lager zijn.
8) Effectieve protectie is de bescherming van de waardetoevoeging.
Doordat invoerrechten hoger plegen te zijn naarmate de fase van
bewerking hoger is (d.w.z. hoger voor eindprodukten dan voor
halffabrikaten), is de effectieve bescherming van waardetoevoeging
groter dan de hoogte van nominate invoerrechten doet vermoeden.
De ..effective rate of protection” f is:
waarin:
t = het invoerrecht op het eindprodukt;
q = het invoerrecht op componenten;
r = het aandeel van de componenten in de eindprodukten.
Het belang van effectieve protectie voor geringe afzetmogelijkheden van ontwikkelingslanden wordt onderstreept in Bela Balassa,
The structure of protection in industrial goods from developing
countries, in: The Kennedy-Round and estimated effect on trade
barriers, New York, Verenigde Naties, 1968, biz. 197-217.
9) Ten dele opgesomd in IMF. The rise in protectionism, Pamphlet
series, nr. 24.
10) GATT-document L/4679, 5 juli 1978, Modalities of application
of article XIX. Wel doen deze bevindingen twijfel rijzen aan de
suggestie’van W. Overbeke als zou de GATT de industriele landen
wapens hebben willen verschaffen tegen de invoer uit ontwikkelingslanden, in: W. Sprengers (red.), Van kolonialisme tot zelfonlwikkeling, Bussum, 1978, biz. 63.
11) Tussen 1948 en 1978 groeidede wereldhandel van $ 57,8 mrd. tot
$ 1.303 mrd. De export van de ontwikkelingslanden is gestegen van
$ 23,8 mrd. in 1955 tot $ 305,6 mrd. in 1978. Het aandeel van de ontwikkelingslanden in de wereldhandel heeft zich in de periode 19551978 rond de 25% bewogen en hun aandeel in de wereldhandel in
eindprodukten is gestegen van 7,5% tot 8,5%. Vooral de export van
eindprodukten naar industrielanden is gestegen: van $ 3 mrd. in
1955 tot $ 67 mrd. in 1978. Daarbij lean de kanttekening worden
4. Resultaten van de UNCTAD
Tariefpreferenties
E6n van de resultaten van UNCTAD is het systeem vanalgemene tariefpreferenties voor ontwikkelingslanden (APS).
Australie was het eerste land dat in 1966 van de GATT toestemming kreeg voor het maken van een uitzondering op het
meestbegunstigingsbeginsel ten behoeve van ontwikkelingslanden. In discussies tijdens UNCTAD-I bleken de bij de
190
geplaatst dat dit vooral is toe te schrijven aan het optreden van de
NIC’s, die sterk gericht zijn op export en derhalve afhankelijk zijn
van een open wereldhandelssysteem. De export (voornamelijk
eindprodukten) naar de industrielanden wisten de NIC’s op te voeren
van ruim 1% van de invoer van de industrielanden in 1963 tot meer
dan 8% in 1977, zonder dat dit tot npemenswaardige werkloosheid
in de OESO-landen heeft geleid. Zie Organisation of Economic
Co-operation and Development, The impact of the newly industrialising countries on production and trade in manufactures, Parijs,
1979. Het World Development Report 1978 haalt een Duitse studie
aan volgens welke op elke werknemer die in 1962-1975als gevolg van
import uit ontwikkelingslanden werkloos werd, er 48 door binnen-
landse technologische ontwikkelingen zonder werk zijn geraakt.
12) K. W. Dam, op. cit., biz. 248.
niet. De APS-voordelen voor deze produkten kunnen daar-
sche grondstof uitsluitend in ontwikkelingslanden wordt ge-
om geen basis zijn voor investeringen in ontwikkelingslanden. Het commercieel voordeel valt vaak toe aan de importeur.
wonnen, impliceert het UNCTAD-model voor grondstoffenovereenkomsten de mogelijkheid van inkomensoverdracht
van arm naar rijk.
Dat het grondstoffenprobleem vanuit het gezichtspunt
Er zijn verschillende landen die een op het EG-systeem gelijkend APS hanteren. Gemeenschappelijk kenmerk vanalle
van de ontwikkelingslanden een immens probleem kan zijn,
systemen is dat zij autonoom zijn. De preferentieverlenende
landen zijn te alien tijde bij machte een einde te maken aan
deze voordelen. Door de GATT is een ,,waiver” (ontheffing)
van sommige landen. Van Chili, Zambia en Zai’re bestond in
blijkt uit het aandeel van grondstoffen in het exportpakket
met de non-discriminatiebepalingen van de GATT. Doordat
een preferentieverlenend land de voordelen van een APS
eigenmachtig en op een willekeurig moment teniet kan doen,
kan bij calculaties van de rentabiliteit van investeringen in
de periode 1973-1975 resp. 66,4%, 91,9% en 68,8% van de export uit koper. Voor suiker uit Belize en Mauritius waren deze percentages resp. 67,7 en 80. Kleine prijsveranderingen
kunnen dan grote gevolgen hebben voor de handelsbalans en
het nationale inkomen van deze landen. UNCTAD heeft zich
vooral geconcentreerd op een aspect van het inkomenspro-
ontwikkelingslanden geen rekening worden gehouden met
bleem, namelijk de prijs. Het inkomen wordt echter bepaald
APS-voordelen. Bijgevolg hebben deze systemen geen daad-
door prijs en volume.
gegeven, maar de APS-systemen zijn in directe tegenspraak
werkelijke invloed op de ontwikkeling van nieuwe industrieen daar. Dit nadeel is regelmatig door ontwikkelingslanden
aan de orde gesteld. Alleen door een contractueel karakter
aan het APS te geven, zouden deze bezwaren kunnen worden
ondervangen. Probleem is dat contracten die slechts de rechten of plichten van een partij vastleggen, niet bestaan.
Op 1 januari 1981 liep het oude APS van de EG af en is het
Concentratie op het probleem van de prijsvorming dreigt
het wezenlijke probleem van de inkomensverhoging en dus
van economische ontwikkeling te overschaduwen 19). Bovendien werken rigide controlesystemen in de hand wat moet
worden vermeden. Een activiteit die lonend is, pleegt niet te
worden gestaakt. Ontwikkelingslanden worden door ICA’s
vervangen door een nieuw systeem. De Nederlandse regering
in hun rol van grondstoffenproducent gestijfd. In plaats van
een oplossing te zoeken in de sfeer van inkomensstabilisatie,
had alvast differentiatie, wat een eufemisme is voor het schorsen van voordelen voor wat meer ohtwikkelde landen 13), in
zoals compensatoire financiering of een Stabex-systeem als
in de Conventie van Lome, volhardt de UNCTAD in het zoe-
het vooruitzicht gesteld onder het voorwendsel dat zo extra
voordelen zouden worden geschapen voor de armere landen.
geacht de mogelijkheid dat deze prijsverhogingen de consu-
ken naar regelingen die de grondstoffenprijzen verhogen, onmenten schaden, de producenten niet of nauwelijks batenen
Grondstoffen
mogelijk zelfs een negatief effect op de Internationale handel
hebben, zoals de prijsverhoging van ruwe olie door OPEC
Het voorstel van UNCTAD voor een ge’integreerd grondstoffenprogramma met een gemeenschappelijk fonds vloeit
heeft gehad.
voort uit de zesde en zevende Speciale Zittingen van de Verenigde Naties 14). Door een ge’integreerd programma voor
een reeks grondstoffen voor te stellen, wist secretaris-gene-
raal Gamani Corea de veelal heftige discussies tussen ontwikkelingslanden over de vraag over welke grondstoffen met
prioriteit zou moeten worden onderhandeld, te vermijden en
het accent te leggen op een confrontatie met de industrielanden. In het bijzonder werd de noodzaak van een gemeenschappelijk fonds benadrukt. Het inmiddels opgerichte fonds
dat over $ 450 mln. kan beschikken voor het reguleren van de
wereldhandel in tien belangrijke grondstoffen, heeft aanzienlijk minder financiele armslag dan met het oorspronkelijk ge-
noemde bedrag van $ 5 mrd. het geval zou zijn geweest. Het
fonds moet als katalysator dienen voor het bereiken van .international commodities agreements” (ICA’s). Bovendien is
een z.g. tweede loket gevormd, waardoor herstructurering
moet worden gefinancierd.
Doel van het gei’ntegreerde grondstoffenprogramma is
volgens de Nairobi-resolutie 15) o.a. het tegengaan van bui-
tensporige prijsschommelingen en het bewerkstelligen van
prijzen die lonend en rechtvaardig zijn voor producenten en
billijk voor afnemers. Clair Wilcox sprak drie decennia gele-
den de vrees uit dat de politick zich meester zou maken van de
prijsvorming en dat de prijzen op een niet gerechtvaardigd
hoog niveau zouden worden gezet 16).
De ervaringen met grondstoffenovereenkomsten zijn niet
bemoedigend. ,,Zo zou men tot de conclusie kunnen komen
dat grondstoffenovereenkomsten, ,,tend to work only when
they are not needed and to be needed only when they will not
work” 17). Indien voor vier produkten, die vanwege een gering aantal producenten ervoor geschikt zijn (koper, tin, cacao en koffie), ICA’s zouden worden gesloten met een prijsverhoging van 5%, dan zou een inkomensoverdracht plaats-
vinden van industrielanden haar ontwikkelingslanden van
ongeveer $ 450 mln. per jaar (prijzen en hoeveelheden van
1970). Ook verbruikers — en niet noodzakelijk de meest
draagkrachtige — onder de ontwikkelingslanden moeten dan
echter ongeveer $ 50 a 60 mln. dollar per jaar naar de producentenlanden, en mogelijk zelfs naar enkele rijke industriele
landen overdragen 18). Aangezien geen enkele niet-agrariESB 25-2-1981
Scheepvaartcode
Het rapport van de Commissie-Brandt 20) signaleert dat
transportkosten voor verwerkte goederen (stukgoederen)
hoger zijn dan voor grondstoffen, (bulkgoederen). Transportkosten vormen soms een grotere belemmering voor de
handel dan invoerrechten. De ontwikkeling van transportkosten verklaart voor een groot deel waarom in de jaren na
13) Zie Ontwikkelingssamenwerking in wereldeconomisch perspectief, Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15800, biz. 58 en 59.
14) TD/BC/C.1/166, 9 december 1974.
15) Nairobi, UNCTAD-IV, TD/L 131.
16) Clair Wilcox, op. cit., biz. 117.
17) Studies over internationaal economisch recht, deel 1.2, hpofdstuk 2.3, Grondstoffenovereenkomsten, T. M. C. Asser Instituut,
‘s-Gravenhage 1977, biz. 164.
18) World Bank, Commodity trade and price trends, 1977-edition.
19) Als vporbeelden mogen Argentinie en Australie dienen. Deze
landen zijn wat betreft economische achtergrond vergelijkbaar.
In 1830 en 1831 komen zij in de handel van zich toenindustrialiserende
naties als Engeland en Frankrijk nog niet voor. Wanneer in latere
jaren de transportkosten dalen wel, nl. als belangrijke graan-, wol-,
huiden- en vleesleveranciers, wat zij nu nog zijn (zie World Bank,
World Bank Atlas 1978; Carlo M. Cipolla (red.), The Fontana
economic history of Europe, deel 4 (2), biz. 718-721). In het begin
van deze eeuw was het inkomen per hoofd in Argentinie hoger dan
in de Verenigde Staten. In 1913 behoorden Argentinie en Australie
wat betreft inkomen per hoofd tot de rijkste naties (zie W. Arthur
Lewis, The evolution of the international economic order, Princeton,
1978, biz. 25). Geen enkele afhankelijkheidstheorie over de internationale orde kan verklaren waarom Australie een inkomen per
hoofd heeft dat thans meer dan vier maal zo hoog is als dat van
Argentinig. Niet de Internationale economische orde biedt een yerklaring voor de problemen waarin Argentinig in de loop der tijd is
geraakt, maar de binnenlandse economische wanorde. ,,The essential
characteristic of Argentina’s record of economic growth for the
last 100 years is progressive deterioration — deterioration in the
rate of growth, deterioration in its position relative to other countries, and deterioration in stability”, aldus Joel Bergsman in World
Bank Report, mei-juni 1978. Beide landen hebben te kampen gehad
met dezelfde prijsontwikkelingen. Desondanks is Australie meer
ontwikkeld.
20) Cie-Brandt, North-South: a programme for survival, Londen,
1980, biz. 143.
191
1870 de landen buiten Europa begonnen mee te tellen in de Internationale handel 21). Het vrachttarief Java-Euro pa b.v.
daalde tussen 1870 en 1910 van 70 tot 20 shilling per ton, een
dramatische verlaging van de handelsbarriere 22). De transportrevolutie heeft de geschiedenis vande handel grotendeels
bepaald. Voor het ontwikkelingsvraagstuk is, net als in de vorige eeuw, de doelmatigheid van het transport van groot belang. Hoe hoger de transportkosten zijn des te groter de belemmeringen voor de handel 23).
Aangezien tijdens een beginnende industriele ontwikkeling
de toegevoegde waarde van de produktie relatief gering is en
de transportkosten relatief groot, zou men verwachten dat
UNCTAD er alles aan gelegen zou zijn om de transport- en
verzekeringskosten van stukgoederen zo laag mogelijk te
houden. Het tegendeel is echter het geval. In 1974 werd een
,,Code of Conduct for Liner Conferences” opgesteld en tijdens UNCTAD-V in juni 1979 in Manilla werd deze code
aangenomen. Het zal in werking treden zodra voldoende tonnage-vertegenwoordigende staten het hebben ondertekend.
Ten einde een aantal ontwikkelingslanden een groter aandeel
in de vracht te geven, werd daarin het principe van de verdeling van de lading neergelegd. Dit houdt in dat elk land een
deel van zijn lading (in de Code: 40%) reserveert voor schepen
onder eigen vlag, dat de handelspartner ook een deel (eveneens 40%) voor schepen onder eigen vlag reserveert, terwijl
een deel (20%) vrij blijft voor multilateral scheepvaartverkeer 24). Hier is wederom niet de omzetvergroting van de
scheepvaartdiensten van ontwikkelingslanden van overheersende betekenis maar het aandeel in de lading, desnoods ten
koste van prijsstijging.
Bast en Kieft hebben aan de hand van een realistisch voorbeeld berekend wat het verschil tussen het UNCTAD-scheepvaartmodel en het vrijhandelsmodel is. Zij tonen aan dat de
behoefte aan schepen als gevolg van ondoelmatigheid zodanig stijgt dat de exploitatiekosten 44% hoger uitkomen. Kieft:
,,Momenteel tekenen zich reeds de vormen af van sterkere
ontwikkelingslanden die zich niets aantrekken van hun zwakkere breeders, evenals het geval is tussen de ontwikkelde landen” 25).
UNCTAD heeft het inkomen van zeevarende ontwikkelingslanden willen vergroten, niet door de ontwikkeling van
hun scheepvaart te bevorderen door meer handel, maar door
een herverdeling van de lading ten nadele van landen die een
groot deel van hun inkomen uit scheepvaart verwerven en
meer lading vervoeren dan ze importeren. Bovendien benadelen hogere transportkosten andere, zich industrialiserende
ontwikkelingslanden.
5. Ontwikkelingslanden en de Gatt
De Europese Commissie signaleert in haar eindverslag van
de Tokioronde eengeringe bijdrage van ontwikkelingslanden
aan de onderhandelingen. Daardoor konden zij hun belangen onvoldoende behartigen 26). Ontwikkelingslanden lijken
lingen over een gedragscode ter regulering van technische
handelsbelemmeringen gelden, welke vooral gingen over
technische normen, toegang tot certificatiesystemen (systemen volgens welke certificaten worden afgegeven ten bewijze
dat aan zekere normen is voldaan) en velerlei andere technische en procedurele zaken in voor buitenstaanders onbegrijpelijk jargon. Ontwikkelingslanden hebben aan deze onderhandelingen nauwelijks meegedaan en zijn geen partij bij de
uiteindelijke code, die de vorm heeft van een overeenkomst.
De indruk bestaat dat de code inzake technische handelsbelemmeringen is opgesteld zonder dat de gevolgen voor de ontwikkelingslanden voldoende zijn voorzien. Zo valt te vrezen
dat reciprociteit ten aanzien van certificatie kan leiden tot
verscherping van. bij certificatie te stellen waarborgen, waar-
aan ontwikkelingslanden niet kunnen voldoen, of tot verscherping van de normen, wat eveneens een nadeel is voor
ontwikkelingslanden.
Voorts is de GATT tijdens de Tokioronde op het onbekende en ingewikkelde terrein van non-tarifaire barrieres (ntb’s)
beland, waarover conflicten kunnen ontstaan die zelfs tot
handelsoorlogen kunnen leiden. Hoewel ontwikkelingslanden bij GATT-codes inzake ntb’s veelal geen partij zijn, moeten deze landen, maar ook de GATT er toch op bedacht zijn
dat hun belangen kunnen worden geschaad. Door de oplei-
ding van vertegenwoordigers van ontwikkelingslanden zouden de belangen van deze landen worden gediend. Deze mensen zouden vertrouwd moeten worden gemaakt met het
moeilijke terrein van technische normen en standaarden, en
test- en certificatiesystemen om beter voor hun belangen te
kunnen opkomen. Initiatieven op dit terrein zouden in het
kader van ontwikkelingshulp door 6en of meer GATT-ondertekenaars kunnen worden genomen. Versterking van de
GATT en intensieve deelname door ontwikkelingslanden aan
GATT-onderhandelingen, b.v. die over de voortzetting van
het Multivezelakkoord, zijn in het belang van alle landen.
Verbetering van de toegang van landbouwprodukten tot de
markten van rijke landen kan ook beter worden bevochten in
het kader van de GATT. In UNCTAD-verband zou dit
vraagstuk onmiddellijk in de sfeer van polarisatie tussen arm
en rijk raken. In het kader van de GATT daarentegen zouden
de ontwikkelingslanden steun kunnen krijgen van medestanders onder de rijke landen.
Dependentie en ,,self reliance”
De dependentietheorie stelt dat de structuur van de Internationale economische betrekkingen van dien aard is dat
ontwikkelingslanden afhankelijk zijn van de rijke landen, wat
nadelig voor hen is 27). Aanhangers van deze theorie vinden
internationale samenwerking in de stijl van GATT geen juist
middel tot economische ontwikkeling, o.a. omdat het de afhankelijkheid vergroot. Dit laatste is juist. Dank zij haar afhankelijkheid kan Zuid-Korea machines kopen in ruil voor
radio’s, textiel en schepen, en aldus heeft dat land in de jaren
zich in de GATT niet thuis te voelen. Een drietal redenen kan
daarvoor worden genoemd:
1. onderhandelingen volgens het beginsel van wederkerigheid
kunnen nauwelijks de aandacht trekken van degenen die
weinig of geen concessies in hun onderhandelingsmandaat
van huis hebben meegekregen en dat is het geval met de
meeste ontwikkelingslanden;
2. aangezien de doelstelling van de GATT is de vrijmaking
van de wereldhandel, ligt in de onderhandelingen de nadruk op de techniek van het opruimen van handelsbelemmeringen, waarvoor een andere deskundigheid is vereist
dan voor discussies in UNCTAD-verband;
3. er is bij onderhandelaars uit ontwikkelde landen noch veel
kennis van, noch veel belangstelling voor specifieke problemen van ontwikkelingslanden en de GATT-aanpak
gaat ervan uit dat elk land zelf uit de onderhandelingen zal
halen wat er voor hem inzit.
Als voorbeeld van dit laatste punt kunnen de onderhande192
21) Wereldbank, Some effects of commercial policy on trade, the
location of production andfactor movement, juni 1976.
22) Lloyd G. Reynolds, Economicdevelopment in historical perspective, Economic Impact, nr. 31, 1980, biz. 51.
23) Voorbeeld. Een produkt wordt in het Verre Oosten vervaardigd
en kost bijvoorbeeld free-on-board $ 25. Stel dat het produkt inclusief transportkosten Verre Oosten-Europa, die ongeveer $ 104 per
m3 bedragen, bij aankomst in Rotterdam $ 30,20 kost. Is het EGinvoerrecht 14%, dan kost het artikel na invper $ 34,43. Een stijging
van de transportkosten met 10% leidt, ceteris paribus, tot een kostprijs van $ 35,02 na douane. Om even concurrerend te blijven als
voorheen moeten de kosten (of het inkomen) van de exporteur
met ongeveer 3% dalen. Naarmate de fob-waarde lager is, spelen
transportkosten een relatief grotere rol.
24) Final Act, TD/Code/11/Rev. 1, 9 mei 1974.
25) Een yerslag van de hand van M. C. Kieft annex overzichten
stonden in Maalschappij Belangen, Maandblad voor de Neder-
landse Maatschappij voor Nijverheid en Handel, mei 1976, nr. 15.
26) COM (79) 514 def., Brussel, 11 oktober 1979, biz. 15.
27) Deze ,,theorie” van John Galtung wordt op verschillende
plaatsen samengevat en naverteld in W. Sprengers (red.), op. cit.
1970-1977 een regie groei van het bruto nationaal produkt per
hoofd kunnen verwezenlijken van 7,6% per jaar 28).
Volgens de dependentietheorie moeten ontwikkelingslanden de weg naar ,,self reliance” inslaan, d.w.z. streven naar
vermindering van hun afhankelijkheid van de industrielanden. In de Verenigde Naties wordt ..collective self reliance”
aangeprezen 29). Er zijn echter geen landen te noemen die tot
op heden met succes een beleid van ..self reliance” hebbengevoerd. Biersteker laat zien dat het ,,self reliance”-model in
Tanzania niet aan de doelstelling beantwoordt. De buitenlandse handel heeft zich niet verlegd naar handel met ontwikkelingslanden. ,,It is difficult to expand trade between underdeveloped countries when their export and import profiles
are nearly identical”, verzucht hij 30). Bovendien is een dergelijke handelverlegging vrijwel onmogelijk wegens de huizenhoge protectie die ontwikkelingslanden plegen te handhaven.
De invoerrechten bedragen vaak 100% of meer en zijn daarmee prohibitief voor handel.
Het huidige niveau van invoerrechten van de Westerse landen hoeft geen wezenlijke belemmering te vormen voor
de export van ontwikkelingslanden. Ongeveer 70% van de
wereldmarkt voor radio’s wordt door het Verre Oosten voorzien, ondanks een 14% invoerrecht van de EG en een 10,4%
invoerrecht van de Verenigde Staten (wat in verhouding tot
hun andere invoerrechten hoog is) en enkele kwantitatieve
beperkingen in de EG. Naarmate het niveau van economische
ontwikkeling hoger is, plegen de produkten die een land
voortbrengt, geavanceerder te zijn en de toegevoegde waarde
dus hoger. De koopkrachtige vraag in industrielanden naar
industriele produkten uit de armste ontwikkelingslanden is
zelden groot, tenzij het om een toevallige mode gaat. Preferentiele toegang tot markten van industrielanden is derhalve
van ondergeschikte betekenis, nog afgezien van de geringe
hoogte van het APS. Het dalend marktaandeel, soms zelfs de
dalende export, van landen in Afrika, het Caraibisch gebied
en de Stille Oceaan naar de EG duiden daarop 31).
Het is van zeer groot belang dat juist de armste ontwikkelingslanden toegang krijgen tot de markten van de wat meer
ontwikkelde ontwikkelingslanden. Alle ontwikkelingslanden
zijn gebaat bij resultaten in het kader van de GATT, want ook
voor hen is liberalisatie van de handel essentieel. Daarom is
het gebrek aan moed van Mexico zo betreurenswaardig. Dit
land heeft het, ten koste van de doelmatigheid van de eigen
Industrie, niet aangedurfd de GATT te ondertekenen, hoewel, zoals de ontwikkelingseconoom Ragnar Nurkse zegt,
,,deze wereld niet rijk genoeg is om ondoelmatig te zijn”.
6. Conclusies
Men kan vraagtekens plaatsen bij de waarde van de
UNCTAD voor ontwikkelingslanden. De voordelen van de
UNCTAD als onderhandelingsorganisatie worden overschat
en zowel de voorgestelde methoden, als datgene wat reeds
tot stand is gebracht, roepen twijfel op. Men kan zich dan
ook afvragen of het niet nuttig zou zijn de waarde van de
GATT te benadrukken en deze organisatie uit te bouwen in
de richting van wat met het Havana Charter werd beoogd.
Ontwikkelingslanden zijn gebaat bij het vrijhouden van de
handel met industrielanden en bij de afbraak van handelsbelemmeringen. Ook de industrielanden zijn gebaat bij een
toename van de wereldhandel en de welvaart.
Het G ATT-onderhandelingssysteem heeft bewezen dat het
functioneert en dat het resultaat afwerpt. In sommige gevallen zouden de industrielanden meer kunnen doen om ontwikkelingslanden met succes aan de onderhandelingen in het
kader van de GATT te laten deelnemen. Door technische
hulpverlening in het kader van de ontwikkelingssamenwerking zou kennis van standaardisatie en certificatie en van
wat er met technische handelsbelemmeringen samenhangt,
kunnen worden bevorderd. Nederland zou op dit gebied
initiatieven kunnen nemen. De belangstelling van ontwikkelingslanden voor de GATT zou kunnen worden gestimuleerd
door het APS niet door differentiatie aan te tasten, maar
door het te verlengen en het een contractueel karakter te
geven voor die ontwikkelingslanden die zelf de GATT-
verplichtingen in voldoende mate nakomen. Daarmee
worden twee doelen gediend: de wereldhandel en de wereldorde.
F. Bolkestein
M. F. van Marion
28) World Bank, World Bank Atlas 1979.
29) UNIDO, Industry 2000 New Perspectives, ID/Conf. 413*, biz.
6-8, en in verschillende UNCTAD-resoluties.
30) Thomas J. Biersteker, Self reliance in theory and practice in
Tanzanian trade relations, International Organisation, jg. 34, nr. 2,
lente 1980, biz. 229-265, bevat een uitgebreide schets van dit ,,self
reliance “-beleid. Het citaat staat op biz. 263.
31) Memorie van Toelichting bij de Begroting van het Ministerie
van Economische Zaken, Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16400.
Hoofdstuk XIII, nr. 2, biz. 159.
32) Grindlays Bank Group, juni 1980, biz. 3 en 4.
193