Wijze mensen voor het structuurbeleid?
Enkele kanttekeningen bij de WRR-voorstellen voor de
institutionele vormgeving van het industriebeleid
PROF. DRS. H. TER HEIDE*
In het proefschrift van De Hen wordt de oproep gedaan
zich nu eens bezig te gaan houden met d e inhoud van het
industriebeleid en d e discussie over de vormgeving te staken.
Het WRR-rapport voldoet in belangrijke mate a a n dit verzoek. Verreweg het grootste gedeelte is immers gewijd aan
de vraag wat de kansrijke sectoren zijn en hoe die kunnen
worden gestimuleerd. Maar in d e Nederlandse context is het
ook altijd nodig een beschouwing te geven over d e rechtsgrond van te nemen maatregelen. Daarmee samenhangend
moet dan ook de institutionele vormgeving principieel
worden gefundeerd. Het lijkt een ondankbare taak a a n deze
aspecten aandacht te besteden. omdat men dan snel vervalt
in oude discussies. maar dat is een misverstand. Het discussiëren over de vormgeving van d e sectorpolitiek zonder inzicht in de meest gewenste structuur moge niet zeer zinvol
zijn, het schetsen van een structuur zonder de institutionele
weg aan te geven om de7e structuur te bereiken, is ook een
slag in de lucht.
De mogelijkheid van een structuurbeleid
De nota gaat niet voorbij aan de praktische bezwaren tegen
een sectorstructuurbeleid. Een van de belangrijkste daarvan
is, dat prognoses nog lang niet onfeilbaar zijn, waardoorfouten bijna onvermijdelijk worden. Dat geldt te meer in een
open economie als de Nederlandse. Het tegenargument is,
uiteraard, dat de onzekerheid niet alleen de overheid treft.
maar ook d e particuliere investeerder. Hierbij past wel een
enkele kanttekening.
I . In de nota wordt vrij uitvoerig ingegaan o p de stimulerende werking, die het industrialisatiebeleid heeft gehad in
de naoorlogse periode. Het eigen directoraat-generaal en de
industrialisatienota’s schiepen een klimaat, dat het investeren
bevorderde. Dat zal ook het geval zijn. indien bepaalde
sectoren officieel gesanctioneerd worden als expansief.
Daar staat tegenover dat de nadelen voorde niet-uitverkoren
sectoren nog groter kunnen zijn. Verkeerde investeringen
komen altijd ten laste van de gemeenschap, of ze nu uit overheidsgeld of door ondernemingen gefinancierd worden.
Maar de keuze van d e overheid kan gemakkelijk een aanzuigende werking hebben. die overigens niet alleen d e omvang
van een eventuele catastrofe vergroot, maar, en dat is d e
voornaamste ratio voor de structuurpolitiek, ook d e kans
op succes.
2. Hoewel enewijds in de nota d e nadruk wordt gelegd
op het institutionele karakter van het ondernemen, wordt
in de beschouwingen over de structuurpolitiek toch één
belangrijk aspect daarvan niet genoemd. In feite wordt er
ook nu al een duidelijk structuurbeleid gevoerd d o o r d e
zeer grote. gediversifieerde ondernemingen die in hun
strategisch beleid, via de keuze van hun produkt,’marktcombinaties een geplande bijdrage a a n de ontwikkeling
in positieve of negatieve zin – in bepaalde sectoren leveren. De toetreding van een groot concern, met alle financiële. management- en marketingfaciliteiten, in een sector
meestal via het overnemen van een bestaande onderis een sterk dynamiserende factor. ook al is het
neming
statistisch gezien misschien niet eens een toetreding. Voor
zover ondernemingen geen willoos slachtoffer zijn van
d e marktomstandigheden, wordt er. buiten d e overheid
om, door de a a n een sector gebonden kleinere ondernemingen en door d e veel minder gebonden grote ondernemingen, een politiek gevoerd die d e structuur beïnvloedt.
Terecht wordt er in het rapport o p gewezen, dat daarbij ook
kartels en andere samenwerkingsvormen een belangrijke
rol spelen. Bestaande ondernemingen beschikken niet altijd
over voldoende middelen om d e noodzakelijke investeringen
te verrichten en zijn vooral terughoudend om. zolang ze
daartoe niet financieel gedwongen worden, tot desinvesteringen over te gaan. Concerns investeren graag in expanderende sectoren en zijn geneigd kapitaal, dat te weinig rendement oplevert, betrekkelijk snel terug te trekken.
3. Bij de selectie van sectoren en van bedrijven binnen
d e sectoren zijn d o o r d e grote ondernemingen nogal eens
fouten gemaakt, soms met ernstige gevolgen voor d e onderneming als geheel. Het staat niet bij voorbaat vast, dat de
staf van Economische Zaken beter in staat zal zijn de
mogelijkheden en risico’s in te schatten, dan de staf van
grote ondernemingen.
–
–
Er zijn dus voldoende argumenten – ook praktische
om sceptisch te staan tegenover de wenseoverwegingen
lijkheid van de invloed van de overheid o p de economische
structuur. Het rapport noemt een groot aantal overwegingen, waarom die economische structuur toch vanuit een
centraal punt zou moeten worden beïnvloed. Eén van de
belangrijkste lijkt te zijn, dat naast het risico van investeringen in de verkeerde richting, waartegen het overheidsbeleid
geen garantie biedt, e r ook het risico is van te weinig investeringen in d e goede sectoren. Het structuurbeleid zou vooral
gericht moeten zijn tegen dit tweede risico. Een tweede belangrijke overweging is, dat via het overheidsbeleid ook d e
aspecten milieu, grondstoffen en ontwikkelingssamenwerking in de investeringsbeslissing kunnen worden ingebracht.
Daarbij. wordt de nadruk gelegd o p d e noodzaak van een
marktconform beleid en van een beleid dat terugtreedt
zodra de noodzaak ervan niet meer aantoonbaar is.
Er bestaat weinig twijfel over de vraag of d e overheid de
plicht heeft o p te treden wanneer d e economische ontwikkeling onvoldoende garanties biedt voor d e noodzakelijke
welvaart en werkgelegenheid. De werkelijke vraag is dan
niet: wel of geen structuurbeleid, maar: algemene stimulering, meer gerichte stimulering of een combinatie van beide’?
Waarschijnlijk is er geen algemene stimulering in d e vorm
van investeringssubsidies, loonsubsidies, gegarandeerde
leningen e.d. mogelijk, zonder dat dit invloed heeft o p de
–
–
* Hoogleraar Omgeving aan de Interuniversitaire Interfaculteit
Bedrijfskunde te Delft.
structuur. De vraag is d a n eigenlijk: moet d e invloed van
de overheid o p d e economische structuur bewust geschieden,
vanuit een zo goed mogelijk beeld van de meest gewenste
ontwikkeling, of als het toevallige bijprodukt van andere
maatregelen? Dit laatste geldt overigens niet alleen voor stimuleringsmaatregelen, maar dikwijls ook meer in het algemeen.
De overheidsinvloed o p d e economie, zowel in financieel
opzicht als d o o r ge- en verbodsbepalingen, heeft als onbedoeld en vaak ongewenst neveneffect, dat bepaalde sectoren
bevoordeeld en andere benadeeld worden. De overheid voert
als het ware structuurpolitiek met d e ogen dicht. Een van d e
vereisten van een structuurpolitiek zal d a n ook zijn een
analyse van de invloed van het totale overheidsbeleid o p d e
sectorstructuurpolitiek. Tot nu toe geldt, wat Pen wel eens
het .,piepsysteem” heeft genoemd. Zolang niemand klaagt
is er niets a a n de hand. Maar in een land waar vrijwel
iedereen voortdurend over alles klaagt, is het piepsysteem
niet zo effectief.
De voorgestelde organen van het structuurbeleid
De Nederlandse discussie over d e plaats van d e overheid en
van d e maatschappelijke organisaties in d e economische en
sociale besturing is altijd een zeer principiële en weinig
vruchtbare geweest. Eén van d e verdiensten van het W R R rapport is, d a t getracht wordt met voorbijgaan a a n allerlei
heilige koeien een praktisch werkbare constructie te vinden
voor het institutionele kader van d e structuurpolitiek. Dat
is uitermate belangrijk. omdat d e discussies tot nu toe als
voornaamste resultaat hebben gehad, dat elke regeling aanzienlijk werd vertraagd.
Nu een andere belangrijke ,.bottle-neck” van d e W R R voorstellen – de financiering wellicht voor een deel wordt
verwijderd, doordat de minister-president d e opbrengsten uit
d e verhoging van d e exportprijzen van het aardgas reeds
heeft bestemd voor versterking van d e structuur van het
Nederlandse bedrijfsleven, is het te meer urgent, dat snel tot
een institutionele vormgeving wordt gekomen. De uitgangspunten van de W R R zijn:
een scherpe afbakening van bevoegdheden in die zin. d a t
de politieke besluitvorming over d e principiële aard van
het sectorstructuurbeleid berust bij regering en parlement:
een hoge mate van deskundigheid en een redelijke bewegingsvrijheid o m binnen d e gestelde grenzen d e
operationalisering en uitvoering efficiënt te laten verlopen.
–
–
–
Deze uitgangspunten tonen a a n , d a t met handhaving van
d e uiteindelijke zeggenschap van regering en parlement sterk
de nadruk wordt gelegd o p deskundigheid: een deskundig
management van d e sectorstructuurpolitiek wordt centraal
gesteld. Eén van d e eerste vragen, die kunnen worden gesteld
is. waarom een onafhankelijk orgaan wel over d e benodigde
deskundigheid kan beschikken en d e overheid, i.c. het
departement van Economische Zaken, niet. De overheid
kan immers o p dezelfde markt werven als het onafhankelijke
orgaan. Een vulgaire reden zou kunnen zijn, dat de rechtspositie van leden en personeel van een onafhankelijk orgaan
wat soepeler kan worden geregeld d a n die van ambtenaren
ten departemente, maar waarschijnlijk is dat niet d e hoofdreden. Men zegt dat d e uitvoering van het beleid sterk is
beïnvloed d o o r belangengroepen, en deze beïnvloeding kan,
indien geen andere wegen open staan, geschieden via het
parlement indien d e minister rechtstreeks verantwoordelijk
is v o o r d e uitvoering. De voorgestelde regeringscommissie als
onafhankelijk orgaan, zou d e minister tegenover het parlement effectief kunnen afschermen zolang zij zich a a n d e gestelde richtlijnen houdt. O m duidelijk afstand te nemen van
het corporatisme is d e term regeringscommissie gekozen.
Deze regeringscommissie zou zich d o o r haar politiek-
maatschappelijke samenstelling en oriëntatie gedragen moeten weten d o o r brede lagen van d e bevolking en door het
bedrijfsleven – ondernemingen zowel als vakbeweging.
Wellicht is het interessant d e gang van zaken bij een vergelijkbaar voorstel kort te memoreren. In het Wetsontwerp
tarieven gezondheidszorg I) is een Centraal Orgaan voorzien, belast met het toezicht o p d e tarieven in d e gezondheidszorg. In het oorspronkelijke ontwerp was dit orgaan geheel
samengesteld uit onafhankelijke deskundigen. Na d e behandeling in de Tweede Kamer is in het thans a a n de Eerste
Kamer voorgelegde ontwerp teruggekeerd naar een meer
traditionele samenstelling: kroonleden, vertegenwoordigers
van centrale werkgevers- en werknemersorganisaties, financiers en organisaties uit d e gezondheidszorg. Daarvoor is
een aantal redenen a a n te voeren. De Memorie van Antwoord
stelt, dat d e kritiek vanuit d e gezondheidszorg zich toespitst
o p het feit, dat d e betrokken groeperingen niet zijn vertegenwoordigd in het Centraal Orgaan, en tevens dat d e kritiek
uit d e sector weerklank vond in het voorlopige verslag.
Daarnaast heeft inmiddels een kabinetswisseling plaatsgevonden, zoals in d e Memorie van Antwoord laconiek wordt
opgemerkt.
Bij d e oorspronkelijke opzet, en dus ook bij het voorstel
van d e W R R , kan een aantal vraagtekens worden gezet.
Enigszins gechargeerd kan men het idee o m onafhankelijke
deskundigen met een niet onbelangrijke mate van uitvoerend e macht te bekleden, een terugkeer naar het regentendom
noemen. Binnen het kader van hun bevoegdheden zijn ze
immers a a n niemand verantwoording schuldig: niet. zoals
d e minister, a a n het parlement of, zoals vertegenwoordigers
van organisaties, a a n hun achterban; heel anders dus dan
dit bij deze twee elkaar aanvullende vormen van democratie
in een pluralistische maatschappij is georganiseerd. De democratiseringsgolf van de jaren zestig is blijkbaar zover weggeëbd, dat dergelijke constructies een kans krijgen. in ons
stelsel van economische politiek is een dergelijke onafhankelijke positie slechts a a n één actor voorbehouden, namelijk de
directie van De Nederlandsche Bank. Dat is verklaarbaar uit
historische en logische gronden, maar het verdient geen aanbeveling dit stelsel uit te breiden.
Het instellen van een regeringscommissie, bestaande uit
onafhankelijke deskundigen, is, zoals hiervoor aangegeven,
een methode o m de bezwaren van ambtelijke uitvoering en
d e bezwaren van te veel invloed van belangengroepen te ontgaan. De invloed van belangengroepen lijkt vooral bezwaarlijk omdat deze van nature een conserverende invloed hebben, gebaseerd o p ,,vested interests”, terwijl d e structuurpolitiek vooral o p verandering gericht is. Het is echter de
vraag, of dit probleem d o o r middel van een organisatorische
kunstgreep als een regeringscommissie kan worden opgelost.
D e organisatorische opzet behoort synchroon te zijn met
d e aard van d e interventie.
In het rapport wordt gepleit voor een herstel van een ,,prestabilized harmony”, een min of meer stabiele en coherente
samenhang tussen macro- en microdoelstellingen en strevingen enerzijds en het gebruik van instrumenten anderzijds.
Bij dit begrip past een systeem van consensusplanning;
er worden niet van bovenaf dwingende richtlijnen opgelegd,
maar e r worden stimulansen gegeven in een marktconforme
richting. Omdat d e economie geen hiërarchische structuur
heeft, zijn deze stimulansen alleen werkzaam indien e r een
respons o p komt. Deze vrijwillige respons is alleen mogelijk
indien d e ,,pre-stabilized harmony” bestaat, dat wil zeggen,
dat alle betrokkenen de globale richting en de uitvoering van
het structuurbeleid accepteren. Zelfs in d e naoorlogse
periode, toen d e harmonietendensen veel sterker waren dan
nu, was het nodig d e vertegenwoordigers van de betrokkenen
o p een permanente basis in te schakelen. Nu is deze nood-
I ) Wetsontwerp 14 l82
zaak nog veel sterker, omdat d e marsroute veel minder
duidelijk gemeenschappelijk is.
Er is nog een ander element, dat nog meer gewicht in d e
schaal legt. De organisaties van ondernemers en d e vakbeweging kunnen zich gemakkelijk van een regeringscommissie – ook als daar personen in zitten die hun vertrouwen
genieten – distantiëren, waardoor d e vrijwillige medewerking, waarop het structuurbeleid in belangrijke mate
berust, illusoir wordt. De factor van d e inderdaad soms
remmende invloed van belangengroepen moet worden afgewogen tegen het positieve element van d e verantwoordelijkheid, die belangengroepen expliciet dragen indien ze
als zodanig bij de uitvoering betrokken zijn. Daarbij dient
niet uit het oog te worden verloren, dat d e invloed van belangengroepen niet het gevolg is van een bepaalde organisatorische constructie, maar d a t deze organisatorische constructies juist een reflectie zijn van d e reëel bestaande macht
van deze groepen. De combinatie van economische macht en
politieke invloed, waarover onze belangrijkste maatschappelijke organisaties beschikken, kan niet via een commissie
van deskundigen worden uitgeschakeld. Het is zelfs d e vraag,
of de voorgestelde constructie van personen, die wel het vertrouwen van deze organisaties genieten, niet een combinatie
van twee kwaden is. De betrokken organisaties hebben wel
indirecte invloed maar dragen geen verantwoordelijkheid.
Wellicht is hieruit d e gematigd positieve reactie van d e
centrale organisaties o p de institutionele voorstellen te
verklaren.
Dit alles wil niet zeggen, dat onafhankelijke deskundigen
geen belangrijke rol zouden mogen spelen in d e structuurcommissie. maar dan naast vertegenwoordigers van vakcentrales en ondernemersorganisaties. Zoals uit d e geschiedenis van de SER blijkt. kunnen kroonleden een belangrijke brugfunctie vervullen, met name als ze worden aangesproken o p hun deskundigheid.
Naast de in het rapport reeds genoemde nadelen van
rechtstreekse vertegenwoordiging van belanghebbenden in
de commissie kunnen nog twee belangrijke problemen kort
worden aangestipt. Het is gebleken, dat bij diepgaand en
langdurig meningsverschil d e vakcentrales bereid zijn het
terugtrekken van hun vertegenwoordigers als strijdmiddel te
gebruiken. Natuurlijk zouden daardoor ernstige moeilijkheden ontstaan, maar die moeilijkheden ontstaan zeker wanneer de structuurpolitiek zou stuiten o p fundamentele kritiek van de vakcentrales. Het enige bijkomende bezwaar is,
dat een dergelijke commissie zou lijden onder een meer
algemene boycot van het overleg, een situatie die in d e afgelopen jaren steeds verbonden is geweest met d e loonpolitiek
van de regering. Men kan deze redenering echter ook omkeren: de betrokken organisaties zullen het werk van een
orgaan niet gaan blokkeren wanneer het belang voor d e
die
eigen achterban evident is. Het blokkeren van ~ ~ – s E R ,
niet uitvoerend is, treft de eigen belangen in elk geval niet
direct.
Een tweede belangrijk probleem bij d e structuurpolitiek is,
dat een gericht beleid per definitie discriminerend is. Eén
van de basisoverwegingen om geen rechtstreekse vertegenwoordiging van belangengroepen voor te staan, is waarschijnlijk dat groepen, die in d e verdrukking raken en bewust
niet geholpen worden omdat er geen uitzicht o p verbetering
is, via hun vertegenwoordigers het structuurbeleid kunnen
frustreren. Daarbij wordt echter over het hoofd gezien, dat
de vraag of dit gebeurt, geheel afhankelijk is van d e verhouding tussen d e centrale organisaties en d e bedrijfstakorganisaties, zowel a a n vakbonds- als a a n ondernemerszijde.
Er dient immers van uit te worden gegaan, dat een geaccepteerd structuurbeleid in het belang is van het gehele
Nederlandse bedrijfsleven, waarvoor d e centrale organisaties verantwoordelijk zijn. De ontwikkeling van het laatste
decennium heeft ertoe geleid, dat d e macht van d e bedrijfstakorganisaties ten opzichte van d e centrale organen aanzienlijk is toegenomen, vooral bij d e vakcentrales. Daaruit
volgt, dat ook d e blokkademacht van bonden ten opzichte
ESB 10-9- 1 980
van het beleid van d e vakcentrale sterker is geworden.
Men zou hieruit inderdaad d e conclusie kunnen trekken, dat
men met d e vertegenwoordigers van d e centrale organisaties
die blokkademacht in huis haalt. Ook hier geldt echter, dat
wanneer d e centrale organisaties niet zelf rechtstreeks verantwoordelijk zijn voor het gevoerde beleid, zij toch wel over
machtsmiddelen en politieke invloed beschikken. Onder die
omstandigheden verdient het d e voorkeur dat d e centrale
organisaties d e strijd in eigen huis strijden, omdat daar
zeker tegenkrachten aanwezig zijn. Deze strijd kan buiten d e
deur worden gehouden, wanneer zij alleen van buitenaf kritiek uitoefenen zonder zelf verantwoordelijkheid te hoeven
aanvaarden.
Wellicht is wat te veel aandacht besteed a a n een schijnbaar
ondergeschikt punt, namelijk d e samenstelling van d e regeringscommissie. Het is ech:er wel een draaipunt, waardoor
en daardóor de politieke
he;maatschappelijke draagvlak
mogeliikheid tot realisatie – van een gericht structuurbeleid
in bela&rijke mate wordt bepaald. Ñiet ten onrechte stelt
d e W R R d e tegenstelling tussen d e externe druk tot verandering enerzijds en d e interne weerstand tegen verandering anderzijds centraal. De weerstand neemt de vorm a a n
van ,,institutionele aderverkalking”: autonome groepen zijn
in staat hun belangen tot in het extreme te verdedigen. Door
d e gebruikte term zou men gemakkelijk tot d e conclusie
kunnen komen, d a t d e institutionalisering de oorzaak is van
d e verstarring. In werkelijkheid is d e institutionalisering
alleen een bepaalde vorm, waarin d e politieke macht van
deze groepen gestalte krijgt. En d e politieke macht berust
weer o p d e invloed die groepen direct of indirect o p het
oarlement uitoefenen.
Het is een illusie te veronderstellen, dat een effectieve
structuurpolitiek zou kunnen worden gevoerd zonder dat
hierover overeenstemming is bereikt tussen regering, parlement, vakcentrales en ondernemingsorganisaties. De normale gang van zaken is, dat niet alleende hoofdlijnen worden
vastgesteld d o o r d e regering en moeten worden goedgekeurd d o o r het parlement, maar dat een advisering d o o r
d e S E R hieraan voorafgaat. Waarschijnlijk zal d e opstelling
van partijen in d e S E R in belangrijke mate bepaald worden
d o o r d e vraag. of ze bij d e uitvoering betrokken zullen zijn.
Is dit wel het geval. d a n zal men zich realiseren. dat de regeling uitvoerbaar moet zijn en kan men dus niet vrijblijvend
eisen stellen. Anderzijds zal men eerder geneigd lijn genoegen te nemen met wat minder garanties, omdat men weet, dat
bij d e uitvoering nog enigszins kan worden bijgestuurd.
De bezwaren tegen d e samenstelling van d e regeringscommissie worden nog versterkt d o o r het feit, dat d e eventuele sectorcommissies opereren onder verantwoordelijkheid
van de regeringscommissie, zodat een wijd vertakt autonoom
orgaan ontstaat, dat maatschappelijke noch politieke wortels heeft.
–
Conclusie
Tegen de achtergrond van slechte ervaringen. zowel met
het ambtelijk apparaat als met d e tripartite N E H E M is het
begrijpelijk, dat d e W R R heeft gezocht naar nieuwe institutionele vormen voor het structuurbeleid. Het kiezen voor
een WRR-achtige constructie lost d e problemen echter niet
op, omdat daardoor de reële machtsverhoudingen in de
maatschappij niet veranderen. Anders dan d e W R R zijn d e
organen voor d e structuurpolitiek méér d a n zuiver adviserend. In d e maatschapp&jke organisatie, zoals wij die
kennen. is een brede consensus een noodzakeliike voorwaard e voor een sectorstructuurpolitiek. De belangrijkste bijdrage van d e W R R is, d a t ze voor deze consensus een zeer stevige
hoeksteen heeft aangedragen.
H . ter Heide
1019