Overheidsprestaties in een begrotingsmodel

Toets op taak

Overheidsprestaties in een
begrotingsmodel
DRS. G. J. BAKKER

InleidJng

“Comptabiliteit is geen kleinigheid”.
Zo moet volgens een Haags verhaal 1)
eens het antwoord hebben geluid van
een hoge ambtenaar bij het Ministerie
van Financit!n op de vraag van Koning
Willem 111wat comptabiliteit nu eigenlijk is. Dat het realiteitsgehalte van dit
krasse antwoord ook in onze tijd nog erg
hoog is, bewijst de moeizame weg die in
de .laatste decennia is afgelegd om te
komen tot een hervorming van de comptabiliteitsvoorschriften voor het rijk en
de lagere overheden.
De Comptabiliteitswet van 1976 heeft
met ingang van 1978voor de rijksbegroting al tot ingrijpende wijzigingen geleid.
Voor de provincies zijn met ingang van
dit jaar nieuwe comptabiliteitsvoorschriften van toepassing geworden. Ook
voor de gemeenten liggen nieuwe voorschriften voor de inrichting van de begroting, de rekening en de boekhouding
in het verschiet. Dit valt af te leiden uit
het onlangs door de Commissie voor de
gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften gepubliceerde interim-rapport dat
voorstellen bevat voor een nieuw model
van de gemeentebegroting en -rekening 2).
Hoewel de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften voor het rijk, de provincies en de gemeenten op belangrijke en
minder belangrijke onderdelen duidelijk
van elkaar verschillen 3), is er een tamelijk grote overeenstemming waar het
gaat om de toepassing van de prestatiebegroting. In navolging van art. 4, vierde
lid van de Comptabiliteitswet 1976, vermelden namelijk ook de nieuwe provinciale en gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften dat – waar mogelijk en
van belang – in een toelichting bij de begroting gegevens moeten worden verstrekt omtrent de prestaties die het resultaat zijn van activiteiten waarop de uitgaven betrekking hebben.
Toch verdient juist dit gemeenschappelijke element in de nieuwe voorschriften bijzondere aandacht. Dat komt omdat het – op zich zelf overigens opvallend voorzichtig geformuleerde 4) voorschrift om prestatiegegevens slechts
bij wijze van toelichting te verschaffen
niet erg lijkt aan te sluiten bij de jongste
716

ontwikkelingen op het gebied van de
openbare financit!li. Zoals in dit artikel
nader zal worden uiteengezet, betreft het
hier ontwikkelingen waaraan een krachtig pleidooi kan worden ontleend voor
een meer volledige hantering van de prestatiebegroting, dat wil zeggen, niet in de
vorm van een toelichting, maar als begrotingsmodel zèlf voor overheidsorganen.
OntwikkeUngen

Met het (hernieuwd) bestuderén van
de zin, aard en omvang van het overheidsoptreden heeft het studiegebied van
de leer der openbare financit!n – waar.toe in wetenschappelijk opzicht mede het
vraagstuk van de inrichting van overheidsbegrotingen behoort – zich sinds
de jaren zestig opmerkelijk uitgebreid.
Een uitbreiding die vooral ook zijn neerslag heeft gevonden in het denken over
de instrumentele betekenis van de begroting in overheidsorganen.
Het toenemende beslag op produktiemiddelen vanwege een in omvang en betekenis snel groeiende overheidsactiviteit, heeft immers in de laatste decennia
geleid tot een herbezinning op het bestaansrecht, het nut en de kosten van tal
van overheidsvoorzieningen. Deze versterkte aandacht voor de voorzieningsaspecten heeft zich vooral toegespitst op
het analyseren van de motieven die ten
grondslag liggen aan de verschillende
vormen van overheidsactiviteit en op het
doorlichten van de afwegings- c.q. beslissingsprocessen die bij het tot stand
komen van de overheidsuitgaven en
-inkomsten een rol spelen. Tegen deze
achtergrond zijn nieuwe denkbeelden
tot ontwikkeling gekomen over beleidsplanning en -programmering in de publieke sector, met als verweven bestanddeel de toepassing van systematische beleidsanalyses ten behoeve van de prioriteitenafweging en ter rationalisering van
de keuze van beleidsinstrumenten. In het
verlengde hiervan, en onder druk van
een afnemende welvaartsgroei, is ook
weer belangstelling ontstaan voor een
meer bedrijfseconomische aanpak inzake de confrontatie van baten. en lasten
die aan het overheidsoptreden verbon-

den zijn, ten einde ook langs deze weg
meer greep te krijgen op het groeiende
overheidsbudget 5). Kortom, beheersing
van het overheidsbeleid door verbetering
van de werking van het budgetmechanisme en, in het verlengde hiervan, een
krachtig streven naar vergroting van de
budgettaire beheersbaarheid door een
meer bedrijfsmatig kostenbeheer in
overheidsorganen. Een en ander heeft,
wat de inrichting van de overheidsbegr0ting betreft, tot pogingen geleid om haar
instrumentele bruikbaarheid te vergroten door het zichtbaar maken en tegenover elkaar stellen in de begroting van
hetgeen de overheid met haar activiteiten
tracht te bereiken en wat dit haar kost 6).
In dit kader zijn experimenten van de
grond gekomen met meerjarenramingen 7) en met daarbij aansluitende, primair output-gerichte opstellingen van de
jaarbegroting, in welk verband vooral
gewezen kan worden op de techniek van
de prestatiebudgettering.

Nieuwe visie

De gedachte om niet langer te volstaan
met het weergeven in de begroting van
louter de financiële, of bestedingsaspecten van het overheidsoptreden, maar om
daarin tevens de aard van het voorgenomen beleid zelf te benadrukken, getuigt
van een belangrijke nieuwe visie op de
betekenis van de begroting in overheidsorganen. De begroting wordt in deze vi-

I) Handelingen Tweede Kamer, 1969-1970,
blz. 3345.
2) Commissie voor de gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften, Interim-rapport herziening gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften. Staatsuitgeverij, maart 1980.
3) Verder hierover: H. Mennes, Dejaarrekening; ontwikkelingen in de regelgeving over
jaarrekeningen, FinancieelOverheidsbeheer.
1980/2, blz. 30.
4) J. Zoon en J. D. Hilferink wezen reeds op
de ontsnappingsmogelijkheid die in de toevoeging “waar mogelijk en van belang”
schuilt. J. Zoon, Kleine stap naar grote doelmatigheid, Beleid en Maatschappij. maart
1975, blz. 90 e.v. J. D. Hilferink, De prestatiebegroting, ESB. 16 april 1975, blz. 365 e.v.
5) De noodzaak voor de ontwikkeling van
een “bedrijfseconomie van de publieke sector” werd zeer onlangs nog eens beargumenteerd door D. J. Wolfson in zijn inleiding
De afweging van nut en offer bij de overheid.
gehouden op de NIVRA-Accountantsdag van
22 mei 1980.
6) C. Goedhart, Hoofdlijnen van de leer der
openbare flnanciln. 1975, blz. 326.
7) Wat concreter dan in de nieuwe ‘provinciale en gemeentelijke comptabiliteltsvoor-.
schriften, is in de Comptabiliteitswet 1976
voorseschreve~ dat bij de jllll:rlijksebegroting
meeI]arenralDlngen van wtgaven moeten
worden gevoegd voor de vier op het begrotingsjaar volgende jaren. Overigens verkeren
ook deze meerjarige ramingen feitelijk nog
in een eXp’crimenteel stadium. Th. A. J. Meys
wees in ZIjn inleidins op de NIVRA-Accountantsdag van 22 meI jl. in dit verband op’ de
verstarrende invloed die van meerjarencijfers
en -afspraken kan uitgaan op noodzakelijke
beleidsombuigingen in het kader van de he- _
zuiningsoperatie.
.

sie namelijk gezien als de kwantificering
van het beleid. Dat wil zeggen, als instrument waarmee duidelijkheid moet worden verschaft zowel over de aard en omvang van de in te zetten (fysieke) middelen èn de met die inzet beoogde resultaten, als over de financiële consequenties
die hieruit voortvloeien.
In deze gedachtengang is de begroting
niet meer uitsluitend een financieel plan,
gekenmerkt door een eenzijdig inputkarakter, maar een samenvattend, algemeen beleidsplan waarmee in termen
van inputs en outputs op ieder niveau
duidelijkheid kan worden verschaft over
de (wijze van) toekomstige taakvervulling, de beoogde resultaten en de financieel-economische aspecten die daaraan
verbonden zijn.
Aldus wordt de begroting gezien als
een belangrijk communicatiemiddel ten
aanzien van het beleid 8), hetgeen nauw
samenhangt met de werking van het voor
overheidsorganen zo fundamentele budgetmechanisme. Wat dieper ingaand op
‘s Konings vraag naar het wezen van de
overheidscomptabiliteit zullen we hieronder trachten deze betekenis van de
overheidsbegroting nader te belichten.
Op grond daarvan willen we dan vervolgens iets zeggen over de relevantie van de
prestatiebegroting als begrotingsmodel
voor overheidsorganen.

Budgetmechanisme
Hoewel de overheid als produktiehuishouding aan de gemeenschap levert,
wordt in onze nationale boekhouding
om begrijpelijke redenen geen afzonderlijke rekening “gemeenschap” onderscheiden en dienovereenkomstig eenvoudigheidshalve
van overheidsconsumptie en overheidsinvesteringen gesproken 9). Toch is het voor het belichten van de diepere betekenis van de
overheidsbegroting zinvol om analytisch
een onderscheid te maken tussen de overheid als produktiehuishouding en de gemeenschap als consumenten van het
overheidsprodukt. Het voteren van kredieten betekent dan eigenlijk, zo stelt
Bonnema in zijn begrotingstechnische
uitwerking van dit onderscheid, dat de
gemeenschap via haar vertegenwoordigende lichamen goederen en diensten
koopt van de produktiehuishouding
“overheid” 10).
De door de gemeenschap gewenste
goederen en diensten zijn trouwens per
definitie ook nergens anders te koop:
collectieve en quasi-collectieve goederen
ontlenen hun bestaansrecht immers aan
het feit dat levering ervan via de markt
niet mogelijk is, dan wel dat gehele of
gedeeltelijke levering via de markt op
collectieve bezwaren stuit. Overheidsvoorzieningen worden bekostigd uit heffingen, terwijl de aard en omvang ervan
bepaald worden door een bestuurlijk
krachtenspel waarin gelden worden gevoteerd op grond van collectieve beslisESB 18-6-1980

singen. Het betreft hier het op heffingen
steunende budgetmechanisme en met het
budgetmechanisme – de naam zegt het
eigenlijk al – wordt de bijzondere betekenis van de overheidsbegroting in het
licht gesteld.
,
Het budgetmechanisme zorgt er als
het ware voor dat de produktiehuishouding overheid qua voort te brengen goederen en diensten op dezelfde golflengte zit als haar enige afneemster, de
gemeenschap. De overheidsbegroting is
daarbij het communicatiemiddel, waarmee door informatie-overdracht de verbinding tussen beide “sectoren” tot stand
wordt gebracht, waar het gaat om de
afstemming van het door de overheid
voort te brengen pakket voorzieningen
op de behoeften en voorkeuren van de
samenleving, zoals die zich in het politieke besluitvormingsproces
openbaren 11).
In deze betekenis – waarop de autorisatiefunctie, de keuzefunctie en de beheerstechnische functie van de overheidsbegroting zijn geënt – moet de begroting van overheidsorganen zich dan
ook inhoudelijk naar beide kanten
richten. Anders gezegd, de overheidsbegroting moet zowel het consumptieve
karakter van de gemeenschap, als het
produktieve karakter van de overheid
in zich verenigen. Dat verschaft haar
Deze rubriek wordt verzorgd door
het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven

een schizofrene inslag, hetgeen direct
voortvloeit uit het feit dat via het budgetmechanisme – in tegenstelling tot hetgeen bij “marktpartijen” plaatsvindt met de keuze van het door de gemeenschap te consumeren pakket goederen
en diensten tegelijkertijd de richting en
omvang van de overheidsproduktie zijn
bepaald. De beslissing over de gemeenschapsconsumptie en de overheidsproduktie ligt immers uiteindelijk in dezelfde handen; in die van de volksvertegenwoordiging in ons democratisch staatsbestel.
Anders dan bij de gezinnen en bedrijven in de particuliere sector, die ieder
hun eigen begrotingen kennen (huishoudboekjes, respectievelijk bedrijfsbegrotingen) is het met betrekking tot de
“sector” gemeenschap en de “sector”
overheid niet mogelijk om voor elk afzonderlijk een eigen begroting te hanteren, omdat juist zij niet gescheiden
worden door een markt met prijzen als
bekostigingsmiddel. Het is dan ook vanwege het budgetmechanisme dat in een
en dezelfde overheidsbegroting zowel
het consumptieve karakter van de gemeenschap, als het produktieve karakter
van de overheid tot uitdrukking moet
worden gebracht. We spraken in dit verband al over de gespletenheid die de
begroting van overheidsorganen typeert.

Begrotingsmodel
De ernst van deze kwaal komt eerst
goed aan het licht in de discussies over
de wijze waarop de overheidsbegroting
moet worden ingericht. Zo is in het verleden een controverse ontstaan tussen
enerzijds voorstanders van een inputgeoriënteerd, “macro-economisch” model van de overheidsbegroting, dat gericht is op het zichtbaar maken van de
in- en uitgaande geldstromen van de collectieve sector als geheel, en anderzijds
voorstanders van een “bedrijfseconomisch” begrotingsmodel, waarin niet de
middelen en (consumptieve) bestedingen
van de gemeenschap, maar in termen van
inputs en outputs de produktieve functie van de overheid wordt weerspiegeld.
Bonnema wijst erop dat het hier om
twee zijden van dezelfde begroting gaat
en niet om twee afzonderlijke begrotingen, zoals in de literatuur veelal wordt
gesuggereerd. In zijn reeds aangehaalde
dissertatie heeft hij de confrontatie tussen de macro-economische visie en de
bedrijfseconomische visie breed uitgemeten en is daarbij tot de conclusie gekomen dat de beide visies elkaar geenszins bijten, zelfs niet wanneer beide tot
uitdrukking worden gebracht in hetzelfde begrotingsmodel. Op grond van de
gedachte dat beide visies elkaar niet uitsluiten, maar juist aanvullen, is Bonnema dan ook tot een synthese gekomen.
Door ontleding van het traditionele, eenzijdig input-georiënteerde model van
de overheidsbegroting
volgens een
methodiek die verwant is aan die van
de nationale rekeningen, heeft hij de
door Musgrave 12)onderscheiden,denkbeeldige driedeling van het overheidsbudget in een “allocation, stabilization
and distribution branche” omgewerkt tot
een begrotingsmodel voor het rijk en de
lagere overheden. In hoofdlijnen komt
dit model neer op de combinatie van
een prestatiebegroting (of groep prestatiebegrotingen, afgebakend naar de verschillende organisatie-eenheden binnen
het overheidslichaam) met een overkoepelend, algemeen financieringsbudget 13).

8) A. Wildavsky, Budgeting; a comparative
theory of budgetary processes, Boston/Toronto, 1975, blz. 4.
9) C. Goedhart, t.a.p., blz. 8.
10) W. Bonnerna, De begroting als bestuursinstrument voor de overheidshuishouding.
dissertatie, Groningen 1973, blz. 73.
11) G. J. Bakker, De inrichting van de gemeentebegroting, uitgave Stichting Gemeentelijk Cultuurfonds, 1979, blz. 30.
12) R. A. Musgrave, The theory of public
finance, Londen, 1959. Zie in dit verband
voor een kritische beschouwing: G. Stremmelaar en A. Willering, Het multipele overheidsbudget, De Economist, 1962, no. 7/8,
blz. 526 e.v.
13) Zie voor een nadere uitwerking: W. Bonnema, t.a.p., blz. 56e.v., alsmede van dezelfde
auteur, De ontwikkeling van de comptabiliteit, Gemeentefinanciën, 1971/ 12, blz. 266.
Vgl. G. J. Bakker, t.a.p., blz. 24 e.v.
717

Aldus kan in de begroting zichtbaar
worden gemaakt aan welke te produceren goederen en diensten de gevoteerde gelden dienstbaar worden gemaakt
en alleen op die wijze kan het budgetmechanisme eigenlijk pas goed tot gelding komen. “Het parlement kan nu
concreet zien van welke prestaties het
de produktie mogelijk maakt en welke
prestaties het in grotere of kleinere mate
of helemaal niet verricht wil zien”, aldus
Bonnerna, die met een kennelijk vooruitziende blik onmiddellijk hieraan toevoegt: “Ook de Regering zal bij eventuele bezuinigingsmaatregelen veel beter
aan den volke duidelijk kunnen maken,
welke taken achterwege blijven of in
mindere mate worden vervuld, indien
sommige begrotingsposten worden geschrapt of verlaagd” 14).
Daarnaast heeft de prestatiebegroting
als instrument voor doelmatigheidsbewaking inzake de uitvoering van eenmaal vastgestelde. beleidsvoornemens
bijzondere betekenis voor het streven
naar verbetering van de budgettaire beheersbaarheid, omdat dit begrotingstype de mogelijkheid biedt voor een confrontatie van baten en lasten (opbrengsten en kosten), zowel in geldelijke, bedrijfseconomische zin als in fysieke eenheden.

Slot
Gekoppeld aan een versterkte aandacht in de theorie voor de voorzieningsaspecten van de overheidsuitgaven, zijn
in de laatste tijd denkbeelden tot ontwikkeling gekomen aangaande beleidsplanning en -programmering in de collectieve sector, die in begrotingstechnisch opzicht vooral tot pogingen hebben aangespoord om te ontkomen aan
het traditionele input-karakter van de
overheidsbegroting door tevens de te
leveren prestaties in de ramingen te betrekken. De nieuwecomptabiliteitsvoorschriften sluiten hier in zoverre bij aan,
dat thans prestatiegegevens in de vorm
van een toelichting bij de officiële begrotingsstukken moeten worden geraamd. Dat is weliswaar een stap vooruit, maar nog lang geen stap in de richting van een meer volledige toepassing
van de prestatiebegroting, waarvoor
juist zoveel te zeggen is uit oogpunt van
het streven naar verbetering van de
werking van het budgetmechanisme en
het streven naar beheersing van de overheidsuitgaven in het verlengde hiervan.
Toch is om begrijpelijke redenen niet
gekozen voor een integrale toepassing
van de prestatiebegroting als begrotingsmodel voor overheidsorganen. Vooralsnog ligt hieraan met name het probleem
van de moeilijke, zo niet onmogelijke,
kwantificeerbaarheid van “het” overheidsprodukt in de weg 15). Hoewel de
belemmerende werking die hiervan uitgaat best mag worden onderkend, lijkt
het niet juist om daaraan een al te som718

ber toekomstperspectief te verbinden.
Comptabiliteit blijkt inderdaad geen
kleinigheid. De nieuwe voorschriften
ter zake bieden in ieder geval enig houvast om stug door te gaan met het ontwikkelen van (betere) maatstaven ter
meting van de overheidsoutput 16), terwijl ze daarnaast een goede mogelijkheid
bieden om hiermee concrete praktijkervaring op te doen. Zoals ook onlangs
nog werd benadrukt, is het in dit verband
raadzaam wat minder gedetailleerd en
technocratisch te werk te gaan dan in het
verleden het geval is geweest 17). Zo is
het niet nodig om in de jaarbegroting,
behalve de te leveren prestaties als zodanig, ook de bijdrage daarvan aan
hoger gelegen doeleinden te expliciteren 18). Evenmin lijkt het voor de vorming, bepaling en organisatie van het
beleid direct noodzakelijk om in de begroting bijvoorbeeld het aantal beleidsnota’s o.i.d. als tussenprodukt van de
overheid zichtbaar te maken.
Kortom, de toekomstige aanpak zal
wat praktischer moeten zijn, dit wellicht
mede om te voorkomen dat de prestatie-

begroting als instrument bij uitstek voor
een bezuinigingsbeleid binnenkort zelf
het onderwerp van bezuiniging wordt.
G. J. Bakker

14) W. Bonnema, De begroting als bestuursinstrument voor de overheidshuishouding,
1973, blz. 73. Doordat de begroting alleen de
middelen specificeert en die niet koppelt aan
de te leveren prestaties, worden ombuigingen “versluierd”, aldus P. B. Boorsma in zijn
oratie Op weg naar de versoberingsstaat,
opgenomen in Openbare Uitgaven, 1980/ I,
blz. 3 e.v.
15) Zie in dit verband bijvoorbeeld: H. Kettenis, De prestatiebegroting: mogelijkheden en
beperkingen, Openbare Uitgaven, 1978/5,
blz. 205 e.v.
16) Enkele interessante gedachten hieromtrent zijn te vinden in N. P. Mol, Planning en
beleid in gemeenten met behulp van meerjarenbegrotingen, opgenomen in de bundel
Samenleving en onderzoek, uitgave Stichting
voor economisch onderzoek der Universiteit
van Amsterdam. 1979, blz. 79 e.v.
17) Aldus Th. A. J. Meys in zijn reeds aangehaalde inleiding voor de NIVRA-Accountantsdag.
18) J. D. Hilferink, t.a.p., blz. 366.