Cao-overleg en regeringsbeleid

Cao-overleg en regeringsbeleid
DRS. F. A. VAN DIJK*

De loonpauze maakt eens te meer de vraag actueel of er een ingebouwd conflict bestaat tussen
het arbeidsvoorwaardenbeleidvan sociale partners en het sociaal-economische beleid van
regeringen. In dit artikel wordt uiteengezet aan welke voorwaarden moet worden
voldaan om overeenstemming tussen regering en met name vakbeweging mogelijk te maken.
Aan die voorwaarden is thans niet voldaan. Die situatie zal waarschijnlijk aanleiding
geven tot een langdurig ingrijpen van de regering in het arbeidsvoorwaardenbeleid.
Inleiding
De verwachting dat het, nu onderbroken, cao-overleg tot
resultaten zou leiden die strijdig zijn met het regeringsbeleid,
heeft het kabinet-Van Agt ertoe genoopt een crisismaatregel
te nemen. De afgekondigde loonpauze moet alle partijen de
tijd geven om zich te bezinnen op de verslechterde
economische vooruitzichten. Blijkbaar verkeert de regering in
de veronderstelling dat haar eigen beleid, tradtitiegetrouw
gebaseerd o p de vijf naoorlogse doelstellingen, economische
groei, volledige werkgelegenheid, stabiel prijsniveau, extern
evenwicht en een rechtvaardige inkomensverdeling, gefrustreerd wordt door de cao-eisen van de vakbeweging. Eens te
meer staat de verhouding tussen cao-overleg en regeringsbeleid centraal, en wel speciaal de vraag of er een ingebouwd
conflict tussen beide bestaat l).
Het arbeidsvoorwaardenbeleid van de vakbeweging
Het arbeidsvoorwaardenbeleid van de grootste Nederlandse vakcentrale, de FNV, dat van doorslaggevende betekenis is
voor de uitkomsten van het cao-overleg, heeft drie bijzondere
kenmerken:
een sterke centralisatie, vooral wat betreft de materiële
arbeidsvoorwaarden. Het zogenaamde gecoördineerde
arbeidsvoorwaardenbeleid vertoont meestal een concrete
coördinatie op het materiële vlak, terwijl de andere punten
op bedrijfstak- of ondernemingsniveau verder worden
ingevuld;
het principe van solidariteit; er wordt geen verschil gemaakt tussen sterke en zwakke bedrijfstakken, vanwege
het beginsel dat gelijk werk gelij k beloond dient te worden.
Dit heeft er in Nederland niet toe geleid dat de situatie in
de sterke bedrijfstakken maatgevend is voor de looneisen,
doch men baseert zich o p gemiddelde produktiviteitscijfers. Waarom dit principe de afgelopen maanden wat
onder vuur is komen te liggen, hoop ik in het onderstaande
duidelijk te maken;
de meervoudige doelstelling die het arbeidsvoonvaardenbeleid heeft; via het arbeidsvoorwaardenoverleg probeert
men een betere inkomensverdeling, zowel personeel (over
individuen) als functioneel (verdeling tussen arbeid en
overige inkomens zoals winsten enz.) tot stand te brengen.
Dat eerste geschiedt via het leggen van vloeren in verhogingen, en het verbinden van maxima aan d e prijscompensatie, het tweede is vooral in de jaren zestig gebeurd, via

ESB 27-2-1 980

l

het realiseren van looneisen die boven de produktiviteitsstijging uitgaan. Een doelstelling die vooral de laatste
jaren centraal is komen te staan is de werkgelegenheidsdoelstelling; deze doelstelling beïnvloedt de looneisen.
Tevens wordt getracht op bednjfs(tak)niveau tot werkgelegenheidsafspraken te komen.
De invloed van het arbeidsvoorwaardenbeleid
Slechts een minderheid van de Nederlandse werknemers is
georganiseerd in een vakbond. De invloed van de cao’s,
afgesloten door de vakbonden, is echter veel groter. Wettelijke bepalingen, zoals het verbindend verklaren van cao’s,
dragen er zorg voor dat ook niet-georganiseerde werknemers
onder de werkingssfeer van afgesloten cao’s vallen. Wellicht is
dit laatste feit een van de oorzaken van de relatief lage
organisatiegraad. De uitkomsten van het cao-overleg in
Nederland hebben dus een zodanige invloed op het totale economische gebeuren, dat een regering het zich niet kan veroorloven eraan voorbij te gaan bij het formuleren van haar eigen
beleid. Dat wél doen zou hetzelfde zijn als te proberen in een
auto zonder remmen te rijden: heuvelopwaarts is er geen
probleem, maar als je naar beneden moet rijden.. .
Deze beeldspraak geeft aan dat juist in tijden van recessie de
belangstelling van de regering voor het cao-overleg toeneemt.
Een eng geinterpreteerd inkomensbeleid, dat uitsluitend
matiging van cao-inkomens omvat en nauwelijks enige aandacht heeft voor de inkomensverdeling, staat aljaren centraal
in het regeringsbeleid. Deze interpretatie van inkomensbeleid, waarvan de loonpauze een voorbeeld is, ligt volkomen in het verlengde van de Bestek-filosofie, die momenteel
overigens, in meerdere of mindere mate, door de meeste regeringen van de geïndustrialiseerde westerse landen, verenigd
in de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), wordt aangehangen. Te hoge loon(kos-

* De auteur is werkzaam bij de Trade Union Advisory Committee

(TUAC) te Parijs. Het artikel is geschreven op persoonlijke tite?;.
1) Het onderwerp ,,Collective bargainingand government policies is
onderwerp van een aantal recente OECDpublikaties en -conferenties. Voor dit artikel is gebruik gemaakt van: Collective bargaining
and government policies. OECD, Parijs 1979; Collective bargaining
and government policies in ten OECD countries, OECD, Parijs,
1979; Wage policies and collective bargaining developments in
Finland, Ireland and Norway, OECD, Parijs, 1979; Socially responsable wage policies and inflntion, OECD, Parijs, 1975.

ten)stijgingen bevorderen de inflatie en hebben aldus een remmende invloed op de economische groei, terwijl zij tevens de
winsten doen afnemen en daarmee de investeringen en de
werkgelegenheid negatief beïnvloeden. In die filosofie is het
volkomen logisch dat men probeert inflatoire invloeden van
buitenaf, zoals de olieprijsstijgingen, buiten de compensatiemechanismen te houden.

Iets meer dan twintig jaar geleden introduceerde A.W.
Phillips zijn theorie dat ,,veranderingen in de nominale lonen
verklaard kunnen worden door de hoogte van de werkloosheid”. De veronderstelde wisselwerking tussen inflatie en
werkloosheid werd door de meeste regeringen binnengehaald
als het instrument waarmee de economie nauwkeurig kon
worden ,,afgeregeld”. Dreigde er een oververhitting – zich
uitend in toenemende inflatie – dan was het voldoende om
korte tijd een restrictief beleid te voeren. De resulterende
werkloosheid zorgde voor lagere looneisen en de inflatie was
aldus beteugeld.
De discussie onder economen over de houdbaarheid van de
theorie van Phillips is nog steeds niet geluwd, maar is inmiddels wel overschaduwd door de gebeurtenissen in de jaren
zeventig, waarbij stijgende inflatie hand in hand ging met
stijgende werkloosheid. De Phillips-curve, zo zij al bestaat, is
a
naar rechtsboven verschoven. Omvang en duur van de
werkloosheid, die nodig zijn om de inflatie te beteugelen,
lijken te zijn toegenomen. De sociale kosten, in termen van
werkloosheid, van het bestrijden van inflatie d.m.v. het
voeren van een restrictief beleid zijn zo hoog geworden, dat de
meeste regeringen, inclusief het kabinet-Van Agt, hun toevlucht zoeken tot directe, inkomenspolitieke maatregelen om
het inflatiegevaar te beteugelen.
De keuze voor een wettelijk opgelegd inkomensbeleid is
dus in feite een negatieve keuze. Alternatieven om de werkloosheid te bestrijden en de economische groei weer tot
aanvaardbare percentages op te krikken, worden verworpen
vanwege het latente inflatiegevaar. Eens te meer wordt duidelijk dat het zwaartepunt van het Nederlandse economische
beleid is verschoven van het keynesiaanse effectieve-vraagbeleid naar een neoklassiek (k0sten)aanbodbeleid.
Het verzet van de Nederlandse vakbeweging tegen de
afgekondigde loonpauze maakt duidelijk dat men van die
kant totaal anders tegen het inflatieprobleem aankijkt dan de
regering. Dat maakt de waag interessant met welk regeringsbeleid een dwangmaatregel zoals de loonpauze had kunnen
worden vermeden. Alle partijen zullen het namelijk met
elkaar eens zijn dat een consensus momenteel verre te prefereren is boven de huidige conflictsituatie.
Inflatie

Het fenomeen inflatie is tegenwoordig niet meer te definiëren met eenvoudige omschrijvingen als ,,demand-pull” of
,,tost-push”. Inflatie ontstaat uit een complex van factoren
zoals het door de overheid gevoerde fiscale en monetaire
beleid, het arbeidsvoorwaardenbeleid, het prijsbeleid, speculatie op de valutamarkten enz. Zonder al te diep in te gaan op
alle factoren die de inflatie beïnvloeden, wil ik hier toch één
factor uitlichten die in de ogen van de vakbeweging een uiterst
belangrijke rol speelt in het inflatieproces: de prijsvaststelling
door het bedrijfsleven.
De veronderstelling van volkomen concurrentie, waarbij
vraag- en aanbodfactoren de prijs bepalen, is in toenemende
mate een mythe geworden. De schaalvergroting en de toenemende concentratie in het bedrijfsleven hebben ertoe geleid
dat de marktvorm in overwegende mate monopolistisch c.q.
oligopolistisch is geworden. Het zijn niet langer marktfactoren die de prijs bepalen, doch managementbeslissingen.
Daarbij spelen afzetverwachtingen een ondergeschikte en

cash-flow- en winstverwachtingen een dominerende rol. Het
zijn vooral verwachtingen omtrent de toekomstige hoogte van
de inflatie die bepalend zijn voor het huidige prijsniveau. Het
spreekt vanzelf dat die verwachtingen zich zelf dan realiseren.
Deze ontwikkeling heeft de vakbeweging ervan overtuigd
dat een succesvol anti-infiatiebeleid dient te beginnen met een
stringent prijsbeleid. De loonindexering achteraf leidt dan
onvermijdelijk tot lagere nominale loonbewegingen. Impliciet
is hiermee de eerste voorwaarde geformuleerd waaronder
overeenstemming tussen regering en vakbeweging mogelijk
zou zijn, n.l.:
een realistische analyse van de oorzaken van inflatie,
alvorens tot dwangmaatregelen zoals een loonpauze te
komen.
Een dergelijke analyse zou aantonen dat in de jaren zeventig vooral stijgende grondstoffenprijzen (m.n. die van olie)
debet waren aan de prijsverhogingen. Dit roept twee discussiepunten op:
a. in principe betekenen hogere grondstofprijzen een ruilvoetverslechtering voor die landen die zelf geen grondstoffen hebben. Nu is het geenszins het privilege van de grondstoffenexporterende landen om de ruilvoet vast te stellen. Als de grondstoffenimporterende landen hun exportprijzen verhogen is daarmee de oude ruilvoetverhouding hersteld, en is slechts de mondiale inflatiegraad
verhoogd. In dat geval is een volledige prijscompensatie
zeker terecht. Worden de grondstoffenimporterende landen er echter toe gedwongen om, zoals in het geval van de
olieprijzen, een verslechtering van de ruilvoet te accepteren, dan komen we op het tweede punt, nl.
b. wie draagt deze ruilvoetverslechtering? In principe zijn er
vele mogelijkheden: de loontrekkers, de overige-inkomenstrekkers of er vindt één of andere vorm van lastenverdeling plaats. In Nederland spelen daarbij de aardgasbaten van de overheid ook een rol. Het ,,schonenv
van de olieprijsverhoging uit de prijscompensatie is
een politieke keuze vóór de overige inkomens en tégen
de looninkomens, die eens te meer volstrekt in overeenstemming is- met de Bestek-filosofie, maar wordt
voorgesteld als enig overblijvende mogelijkheid. Welnu,
een andere mogelijkheid is er wel, maar behelst een
politieke keuze en geen economische.
Een tweede belangrijke kostenverhogende factor in dejaren
zeventig zijn de toenemende eisen die aan het bedrijfsleven
worden gesteld met betrekking tot het milieubehoud en de
veiligheid. Als derde factor kunnen we de loonkosten noemen, waarbij vooral de indirecte loonkosten (premies e.d.)
een grote rol hebben gespeeld. Beide elementen dienen in de
discussie rond een inflatiebeleid een rol te spelen.
De tweede belangrijke voorwaarde die overeenstemming
tussen regering en vakbeweging mogelijk maakt is de volgende:
een regeringsbeleid dat rekening houdt met de principes
van centralisatie en solidariteit die de vakbeweging in het
arbeidsvoorwaardenbeleid huldigt.
Het moge duidelijk zijn dat bij een centralistisch arbeidsvoorwaardenbeleid, dat is gebaseerd op macro-economisch
vastgestelde gemiddelde produktiviteitscijfers, een belangrijke inflatieimpuls achterwege blijft, namelijk het haasje-overeffect dat optreedt als de produktiviteitsstijging in een sterke
bedrijfstak maatgevend wordt voor de rest van het bedrijfsleven. Een combinatie van een lage organisatiegraad en een
centralistisch arbeidsvoorwaardenbeleid legt echter een tijdbom onder een dergelijk beleid, tenzij er een compenserend
regeringsbeleid tegenover staat. Is dat niet het geval dan
kunnen we constateren dat de werknemers in bedrijven met
een lager dan gemiddelde produktiviteitsstijging met werkloosheid worden bedreigd, terwijl werknemers in bednjfstakken waar het omgekeerde het geval is, worden geconfronteerd met stijgende bedrijfswinst& en, ondanks h;n matige
eisen, een toenemende landelijke werkloosheid.

Die tijdbom is in de afgelopen maanden in Nederland tot
ontploffing gekomen. Het resultaat kan zijn dat er, inhoudelijk gezien, een einde komt aan het gecoördineerde arbeidsvoorwaardenbeleid, waardoor via het haasje-over-effect grotere loonstijgingen gerealiseerd worden dan de regering
wenseliik acht. Een compenserend regeringsbeleid, dat een
dergelijke gang van zaken kan voorkómen, bestaat in grote
trekken uit een collectieve vermogensaanwasdeling en een
selectief steunbeleid. Slechts op diekanier kan worden voorkomen dat de werknemers in de relatief sterke bedrijfstakken
het (terechte) gevoel krijgen dat zij hun looneisen matigen ten
behoeve van de winsten.
De derde voorwaarde die kan worden geformuleerd is,
politiek gezien, waarschijnlijk het moeilijkst te realiseren.
Deze voorwaarde luidt:
de regering dient het wettelijk kader te scheppen waarbinnen het voor de werknemers mogelijk wordt volwaardig
mee te beslissen over de investeringen die er in het bedriifsleven worden gedaan.
Deze voorwaarde vloeit rechtstreeks voort uit de aard en
inrichting van ons produktieproces en uit de meervoudige
doelstelling die de vakbeweging met haar arbeidsvoorwaardenbeleid nastreeft. De stelling dat investeringsbeslissingen in
Nederland, in een kapitalistisch stelsel, voornamelij k winstgericht zijn is wellicht een oversimplificatie. In beginsel is de
stelling echter niet onjuist en dat is belangrij k. Zowel absoluut
als relatief zijn de winsten in de afgelopen jaren in de knel gekomen. Daarvoor zijn vele oorzaken aan te wijzen: overcapaciteit op mondiaal niveau in een aantal bedrijfstakken, veroorzaakt door overinvesteringen in de jaren zestig;
concurrentie uit lage-lonenlanden; verschuiving van produktiepatronen in een voor Nederland ongunstige richting;
lasten die op het bedrijfsleven worden gelegd i.v.m. met
veiligheids- en milieueisen enz. Eén van de oorzaken is echter
ook het beleid dat de vakbeweging heeft gevoerd om de
verhouding loonsom/winsten, om te buigen in een, in haar
ogen, rechtvaardiger richting.
Dat beleid is met succes bekroond, alhoewel in veel mindere
mate dan zou blijken uit de spectaculaire stijging van de arbeidsinkomensquote, een variabele met een statistische, doch
met een geringe verklarende waarde. Het teruglopen van de
winsten maakt het investeren onaantrekkelijk. Een vergelijking tussen het investeringsniveau in de jaren zestig en dat in
de jaren zeventig maakt duidelijk, dat de groei tot staan is gekomen, en in sommige gevallen zelfs negatief geworden 2). Bij
een groeiende beroepsbevolking is werkloosheid de ijzeren
consequentie van nulgroei van de investeringen. Daar komt
dan nog bij dat indien de vakbeweging succesvol blijkt te zijn
in haar beleid de inkomensverdeling rechtvaardiger te maken,
de investeringen voornamelijk een arbeidsbesparend karakter
zullen dragen.
De vakbewegingsdoelstellingen van een rechtvaardiger inkomensverdeling en volledige werkgelegenheid komen hier
dus met elkaar in strijd, omdat in een kapitalistisch systeem de
vakbeweging wel zeggenschap over de lonen heeft, maar niet
over de investeringen, die bepalend zijn voor de werkgelegenheid. Het medebeslissingrecht over investeringen, zodat deze
niet louter aan de hand van winstcriteria worden beoordeeld,
doch ook op hun effect o p de werkgelegenheid, is noodzakelijk om deze tegenstelling o p te heffen. Een dergelijk medebeslissingsrecht dient uiteraard een wettelijke basis te hebben.
In het bovenstaande zijn de drie belangrijkste voorwaarden
geformuleerd waaraan een regeringsbeleid moet voldoen om
het arbeidsvoorwaardenbeleid van de vakbeweging te kunnen
laten sporen met het regeringsbeleid. Er kunnen echter nog
twee aanvullende eisen geformuleerd worden. Het is namelijk
voor een regering noodzakelijk o m aan de vakbeweging, o m
wier medewerking wordt gevraagd, duidelijk te maken waar
de verbindingslijnen liggen tussen het regeringsbeleid en het
cao-overleg. Een beroep op onze gezamenlijke problemen is
niet voldoende.
ESB 27-2-1980

In de tweede plaats zou een regeringsbeleid dat de pogingen
van de vakbeweging steunt o m te komen tot een betere
verdeling van het beschikbare werk, sterk bijdragen aan het
verkrijgen van de medewerking van de vakbeweging. Die
steun zou zowel o p wettelijk terrein als o p financieel terrein
moeten liggen. Een wettelijke regeling die bedrijven verplicht
om de plaatsen die vrijkomen, b.v. door vervroegde pensionering, op te vullen, zal leiden tot een vermindering van de
uitgaven voor sociale zekerheid en daarmee ruimte scheppen
voor financiële overheidssteun voor bedrijven die problemen
hebben met de aanvankelijke financiering van arbeidstijdverkorting.

Overeenstemming een droombeeld?
In de huidige politiek-economische situatie lijkt het bereiken van een overeenstemming tussen regeringsbeleid en
arbeidsvoorwaardenbeleid schier onmogelijk. De hierboven
geformuleerde voorwaarden zijn echter lang niet zo irreëel als
ze op het eerste gezicht lijken. Gaan we namelijk acht jaren
terug dan zien we dat in 1972 wél aan deze voorwaarden werd
voldaan, met als resultaat dat een sociaal contract werd
afgesloten. Dat contract had de volgende inhoud:
a. de vakbeweging zou haar looneisen matigen;
b. de werkgevers zouden prijsstijgingen beperken;
c. de regering zou een aantal maatregelen nemen op het
gebied van belastingen, werkgelegenheid, investeringen,
huizenbouw en onderwijs.
Een belangrijk onderdeel van het contract was de overeenkomst dat de arbeidstijd zou worden teruggebracht tot 40
uren per week en dat de vakantie tot 20 dagen per jaar zou
worden uitgebreid. Het is duidelijk dat een evaluatie van iets,
wat slechts één jaar heeft standgehouden, een hachelijke zaak
is. In sommige opzichten kan echter van een succes gesproken
worden. Hoewel het inflatiepeil dat was afgesproken, werd
overschreden, is de inflatie laag te noemen als de van buiten
komende inflatoire invloeden mede in beschouwing worden
genomen. De reële lonen ontwikkelden zich zoals afgesproken.
De actualiteit
De vraag of overeenstemming tussen regeringsbeleid en
arbeidsvoorwaardenbeleid wenselijk is, kan nauweliiks discussie oproepen. Het is duidelijk-dat dit onder de huidige
omstandigheden verre te prefereren is boven dwangmaatregelen, die op de lange duur geen enkel, of zelfs een averechts
effect sorteren. De vraag of overeenstemming mogelijk is kan
worden beantwoord aan de hand van een vergelijking tussen
de hierboven geformuleerde voorwaarden en het actuele
regeringsbeleid.
Er is dan maar één conclusie mogelijk: er bestaat in
Nederland momenteel een ingebouwd conflict tussen regeringsbeleid en arbeidsvoorwaardenbeleid, een conflict dat
waarschijnlijk tot een langdurig ingrijpen van de regering
aanleiding zal geven.
F. A. van Dijk
2 ) OECD economic outlook, OECD, Parijs, december 1979, tabel 6.