60%: een verantwoorde norm?
Gedurende enige jaren heeft de omvang van de collectieve sector weinig discussie
opgeroepen. In het algemeen was men het erover eens dat de overheid te groot was en
dat afslanking noodzakelijk was. Nu er enige jaren van bezuinigingen achter de rug zijn
wordt echter de vraag interessant tot hoe ver er moet worden doorbezuinigd. De voorzitter
van de tweede-kamerfractie van het CDA heeft het initiatief tot deze discussie genomen.
Tijdens de algemene beschouwingen verdedigde hij de stelling dat de overheidsuitgaven
zich op de lange termijn zouden moeten stabiliseren rond 60% van het nationale inkomen.
In dit artikel wordt deze stelling nader onderbouwd.
DR. B. DE VRIES*
Tien jaar geleden
Bijna tien jaar geleden heb ik in het voetspoor van de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in dit
blad de vraag aan de orde gesteld of er zoiets bestaat als
een economisch draagvlak 1).
Daarbij ging het in wezen om drie punten:
– is de collectieve sector voor z’n financiering uiteindelijk
afhankelijk van de draagkracht van de marktsector?;
– werd de marktsector door een cumulatie van ontwikkelingen – met name stijgende collectieve lasten en afwentelingsprocessen – overbelast?;
– vormde deze ontwikkeling een ernstige bedreiging
voor de toekomstige ontwikkeling van welvaart en
werkgelegenheid?
De analyse in het artikel was nogal theoretisch, de lading echter duidelijk politiek en in die dagen niet populair
2). Niettemin onstond er een boeiende discussie die haar
vervolg vond in een inleiding voor het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, waarvan de inhoud eveneens in dit blad werd gepubliceerd 3). In dit artikel ging ik
in op de problemen die zijn ontstaan doordat de collectieve
sector en de marktsector probeerden de problemen over
en weer op elkaar af te wentelen. Sinds 1971 was de werkgelegenheid in de marktsector jaarlijks met 11/2°/o teruggelopen. De afgestoten arbeidskrachten kwamen als uitkeringsgerechtigden de collectieve sector binnen. Hierdoor
stegen de collectieve uitgaven en moest ook de lastendruk
omhoog. De werknemers en hun organisaties wentelden
deze lastenverzwaring af op de werkgevers, waardoor de
winsten nog meer onder druk kwamen en de marktsector
opnieuw een uitweg zocht door het afstoten van arbeid. Zo
begon het proces zich zelf te versterken en kwamen we terecht in een vicieuze cirkel. Ik constateerde in het artikel
dat bevordering van de groei in de eerste plaats vereiste
dat het beschikbare winstinkomen weer op een hoger niveau zou komen. Bovendien pleitte ik voor een betere beheersing van de collectieve uitgaven door bepaalde automatismen, zoals het trendbeleid en de koppelingsmechanismen, uit het systeem te verwijderen.
Uit deze samenvatting blijkt dat ik me destijds vooral
zorgen maakte over de gevolgen die een voortgaande
groei van de collectieve sector via de daaruit voortvloeiende afwentelingsprocessen zou hebben voor de gezond-
988
heid van de marktsector. Van een noodzaak tot sanering
van de overheidsfinancien was toen nog geen sprake. In
feite kwam mijn pleidooi neer op een stabilisatie van de
collectieve sector op het toen bereikte niveau van 60% van
het nationale inkomen. Het politieke klimaat was daarvoor
toen echter nog lang niet rijp.
De politieke discussie
Ook wat het politieke klimaat betreft is een korte terugblik interessant. In 1973, toen het kabinet-Den Uyl aantrad
bedroegen de collectieve uitgaven circa 50% van het nationale inkomen; tijdens de rit van dit kabinet liep dat dus
met tien punten op. De politieke discussie ging in 1977 niet
over de vraag of dat verder omhoog mocht, maar alleen
over het tempo waarin. Duisenberg, die toen al rechts in de
PvdA stond, pleitte voor een groeinorm van 1%, dus van
60 naar 64% van het nationaal inkomen in vier jaartijd. Hij
vond dat een linkse norm, hoewel zijn partij verder wilde
gaan. Het CDA bepleitte in die tijd een groeinorm van
0,7%.
Als gevolg van de tegenvallende economische groei en
onvoldoende uitgavenbeheersing verliep de stijging onder
het kabinet-Van Agt veel sneller. Een bescheiden beleidsplan om enigszins orde op zaken te stellen, Bestek ’81,
liep stuk op grote maatschappelijke en politieke weerstand. Ook het onfortuinlijke kabinet-Van Agt/Den Uyl
(1981/1982) bleek niet tot krachtig beleid in staat. Het gevolg was dat de collectieve-uitgavenquote tussen 1978 en
1982 opnieuw met 10 punten steeg tot 70% van het nationale inkomen.
* Voorzitter van de tweede-kamerfractie van het CDA.
1) WRR, Maken wij er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1977. B. de Vries, Het draagvlak van de economie, ESB, 8 februari 1978.
2) Zie b.v. de reacties van J. van den Doel, De mythe van het economisch draagvlak en De fysiocratische rekenkunst van dr. B. de Vries
in het Economisch Dagblad van respectievelijk 22 februari en 1 april
1978.
3) B. de Vries, Collectieve sector en marktsector: keuze of complement? ESB, 25 oktober 1978.
Met kabinet-Lubbers dat toen aantrad bleek wel tot saneren in staat. Dat mocht ook wel, want de situatie dreigde
onhoudbaar te worden. De werkloosheid nam met meer
dan 100.000 personen per jaartoe. Grote delen van het bedrijfsleven wankelden. Intussen waren ook de overheidsfinancien in het ongerede geraakt. Ondanks een stijging
van de collectieve-lastendruk met 3 punten en sterk stijgende aardgasinkomsten was het financieringstekort inmiddels opgelopen tot 10% van het nationale inkomen.
Kortom, het was niet langer mogelijk voorbij te gaan aan
de funeste gevolgen van de verzwakking van het economische draagvlak en het vastlopen van de collectieve sector.
Figuur 1.
Ontwikkeling van werkloosheid en financie-
ringstekort, 1970-1987
De vorderingen
Sinds 1982 wordt er dan ook een ombuigingsbeleid gevoerd, waarvan het doel is de overheidsfinancien op orde
te brengen zonder nieuwe lasten op de marktsector te leggen. Daarnaast wordt het beleid gericht op het gezondmaken van de marktsector door middel van matiging van
kosten, met name loonkosten, en door meer aandacht te
besteden aan de overige factoren die van belang zijn voor
versterking van de aanbodstructuur; deze tweede opdracht is van de aanvang af duidelijk gezien als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de overheid en de sociale partners. Meer in het algemeen vormt een integraal
element van dit beleid tevens het opnieuw duidelijk ten opzichte van elkaar afbakenen van de taken en verantwoordelijkheden van de centrale overheid en die van andere
overheden en instellingen in de gesubsidieerde en private
sector van de samenleving.
De tot dusver bereikte resultaten bevestigen dat de in-
geslagen weg begaanbaar is en bijdraagt tot het rechttrekken van scheefgegroeide verhoudingen. Ter illustratie
daarvan verwijs ik kortheidshalve naar tabel 1 en de figuren 1 en 2. Tabel 1 laat zien dat de collectieve-uitgavenquote – ondanks sterk oplopende rentelasten (zie tabel 4)
– sedert 1982 geleidelijk weer is gaan dalen tot een niveau van waarschijnlijk 64,5% in 1988, terwijl de collectieve-lastendruk min of meer is gelijkgebleven.
Figuur 1 laat zien dat tegelijk een einde kwam aan de
stijging van de werkloosheid en van het financieringstekort. In beide gevallen kon de stijging worden omgezet in
een daling. Voor wat het financieringstekort betreft ligt de
verklaring daarvoor bij de terugdringing van de collectieve
uitgaven. Voor wat de werkloosheid betreft ligt de hoofdoorzaak bij de forse loonmatiging sedert 1978. Deze heeft
gezorgd voor herstel van onze internationale concurrentiepositie en voor een groeiend marktaandeel (zie figuur 2).
De export kon daardoor als locomotief voor het economisch herstel gaan functioneren. Figuur 3 illustreert dat dit
niet alleen tot uitdrukking kwam in dalende werkloosheid,
maar vooral ook in een sterke groei van de werkgelegenheid, die met name in de marktsector werd gerealiseerd.
Intussen daalde de arbeidsinkomensquote en verbeterden de liquiditeit, de solvabiliteit en de rentabiliteit van ondernemend Nederland aanzienlijk (zie tabel 2). Dat resulteerde vervolgens ook in een opvallend investeringsherstel (zie figuur 4).
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
Bron: Macro Economische Verkenningen; Miljoenennota’s.
Figuur 2. Marktaandeel en concurrentiepositie
1970 = 100)
130
^^— marktaandeel
125 _
120 _
…… relatieve uitvoerprijs a)
— — relatieve loonkosten b)
115 110 105 100
95 90 85 –
1972
1974
1976
1978
1980
1982
a) Uitvoerprijs concurrenten gedeeld door uitvoerprijs Nederland.
b) Loonkosten concurrenten gedeeld door loonkosten Nederland.
Bron: Miljoenennota 1988, biz. 50.
Figuur 3. Werkgelegenheid en werkloosheid
(x 1.000 personen)
Collectieve uitgavenquote,
inclusief debudgetteringen
1973
1978
1980
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
Collectieve lastendruk
50,0
59,5
45,5
64,9
70,2
70,6
68.6
66,4
65,5
65,8
64,5
52,6
53,2
54,3
52,9
52,8
52,8
53,5
53,1
. 1UUU
5400 _
.900
5300 _
.800
5200 _
.700
5100 _
Tabel 1. de collectieve-uitgavenquote en -lastenquote
5500
.600
5000 4900 –
.500
Werkgelegenheid
(Imker-asl
.400
4800 –
50,2
300
4700 –
-200
4600 –
. 100
45001970
•0
1972
1974
1976
1978
1982
1984
1986
1988
Bron: Miljoenennota 1988, biz. 12.
Overigens betekent dat alles nog geenszins dat het
sanerings- en herstelproces geleidelijk aan zijn voltooiing
Tabel 2. Rentabiliteit en vermogensverhoudingen bedrijven
1970
Bedrijfsbesparingen
– in mrd. guldens
– in%NI
1980
1982
1983
1984
1985
1986
80
Arbeidsinkomensquote (%) a):
1975
90
91
89
88
85
84
82
5,2
4,7
4,3
2,2
4,5
1,5
7,6
2,3
12,3
3,6
15,2
5,3
21,1
5,6
23,1
6,0
38,7
33,3
37,1
29,3
28,9
27,1
25,1
25,0
22,7
26,6
21,7
26,3
27,1
22,6
27,4
31,6
25,6
34,4
33,9
28,8
35,3
35,2
31,4
36,4
Rentabiliteit op eigen vermogen (in %) b):
7,2
5,3
2,7
5,7
6,9
11,5
11,2
11,2
Rentestand
8,2
8,3
10,1
9,9
8,2
8,1
7,3
6,4
Solvabiliteit b) c):
– alle ondernemingen
– handel
– Industrie
a) Bedrijven, exclusief delfstoffenwinning, openbare nutsbedrijven en exploitatie van woningen.
b) Ter beurze genoteerde NV’s exclusief bank-, krediet- en verzekeringswezen, beleggingsmaatschappijen en Internationale concerns.
c) Eigen vermogen in procenten van het balanstotaal.
Bron: CBS, CPB.
gen dan in het omringende buitenland? Of kan elk land zelf
kiezen tussen vrij besteedbaar inkomen en gemeenschapsvoorzieningen?
Een vervolgvraag daarbij is of een stabiele collectieveuitgavenquote een geschikte maatstaf is voor een evenwichtige verhouding tussen de collectieve sector en de
marktsector. Tijdens de jongste algemene politieke beschouwingen heb ik dat bepleit en daarbij als globaal
streefcijfer 60% genoemd. De eerste readies daarop bevestigen hoezeer het maatschappelijke en politieke klimaat de afgelopen tien jaar is veranderd. Wat toen als
ronduit reactionair zou zijn betiteld wordt thans door sommige opinieleiders als onverantwoord hoog afgeschilderd.
Het is een aparte belevenis Duisenberg rechtste passeren
en tegelijk de verdenking op je te laden, dat je bezig bent
op te schuiven naar links 4). Voor mij is het vooral een indicatie dat de intellectuele trend in de afgelopen tien jaar
fors is opgeschoven. En derhalve is het ook nu weer een
boeiende uitdaging om mijn opvatting met rationele argumenten te onderbouwen; zulks overigens in het nog versterkte besef dat de rol van de ratio in dit soort discussies
een beperkte is.
nadert. Het financieringstekort is nog steeds te hoog en zal
dat – met 51/4% – bij het huidige lage tempo van de economische groei en van de inflatie ook in 1990 nog zijn. De
werkloosheid is nog veel te hoog en zal dat in 1990 nog
steeds zijn, ook als het doel van 500.000 zou worden bereikt. De groeikracht van onze economie moet verder worden versterkt om op een hoger groeipad te komen. Dat eist
voortgezette loonmatiging, betere rendementen en hogere investeringen. Ook na 1990 zal dus nog enige tijd moeten worden voortgegaan met een beleid gericht op vermindering van de collectieve-uitgavenquote, opdat het financieringstekort nog enkele punten omlaag kan, zonder
nieuwe lasten op de marktsector te leggen.
Nieuwe vragen
Hebben we ons doel echter wel bereikt als het financieringstekort op orde is gebracht en de daling van de aardgasinkomsten door verlaging van de uitgaven is opgevangen? Of moeten we daarna nog verder terug, bij voorbeeld
omdat de collectieve-uitgavenquote en de collectievelastendruk in Nederland dan nog steeds hoger zullen ligFiguur 4.
4) Zie G.A. Knoester in de Telegraafvan 10 oktober.
Investeringsquote en kapitaalinkomensquote (in %)
16
24 ,
Kapitaalinkomensquote exclusief
delfstoffenwinning en
openbaar nut
Investerings-
quote
Investeringsquote exclusief
delfstoffenwinning en
openbaar nut
10
1967
Bron: DNB, Jaanerslag 1986, biz. 40.
990
1972
1977
1982
1986
1967
1972
1977
1982
1986
label 3. Collectieve-lastendruk a) in Nederland en WestDuitsland (1984)
Nederland
West-Duitsland
verschil in collectieve-uitgavenquote doet vermoeden.
Met name valt op dat de belastingdruk op inkomen en
winst in ons land gemiddetd zelfs lager is dan in de Bondsrepubliek.
in % van het bruto loon bedrijven
Belastingen
waarvan drukkend op
– inkomen en winst betaald door gezinnen
bedrijven
– vermogen
– goederen en diensten
26,3
27,3
10,4
1,4
1,7
12,8
12,0
2,2
1,4
11,6
Sociale premies
waarvan drukkend op
– werknemers
– overigen
22,2
15,6
9,3
12,9
8,8
Collectieve-lastendruk
48,5
43,0
6,8
a) Conform OESO-definitie.
Enkele feiten
Internationale vergelijking bevestigt dat de collectieve
sector in Nederland groot is. Dat blijkt uit figuur 5, die is gebaseerd op de situatie in 1984 en definities van de OESO.
Volgens die OESO-definitie kende ons land toen een collectieve-uitgavenquote van circa 62 procent. Sedertdien is
daar circa 3 punten afgegaan. Volgens de definitie van de
Miljoenennota bedraagt het cijfer dan nog altijd 65%. Terug naar 60% zou betekenen dat er nog eens 5 punten afgaan. In de definitie van de OESO zitten we dan alweer
heel wat lager. Afgaande op het beeld van figuur 5 zou Nederland dan in de buurt van het Franse niveau komen en
daarmee een redelijke middenpositie in Europa innemen.
Twee kanttekeningen moeten daarbij nog worden gemaakt. De eerste is dat onze keuze om de ambtenarenpensioenen te financieren op basis van het kapitaaldekkingsstelsel in plaats van op het omslagstelsel, zoals bij
voorbeeld in de Bondsrepubliek Duitsland, de collectieve
uitgaven met circa 3% per jaar vertekent. De tweede is dat
bepaalde regelingen die bij ons meetellen, zoals bij voorbeeld de Ziekenfondspremies, in landen als Duitsland
vaak niet tot de collectieve fasten worden gerekend.
Overigens blijkt uit tabel 3 dat het verschil in Collectievelastendruk tussen Nederland en de BRD kleiner is dan het
Uit de pas
_____
Knoester en Bomhoff hebben op de door mij voorgestelde norm nogal onbesuisd kritiek geleverd 5). Ze stellen dat
ons land zich niet duurzaam een grotere collectieve sector
kan veroorloven dan andere landen, en dat een grote collectieve sector een te zware belasting oplevert voor het
economische draagvlak en dus ten koste gaat van de economische groei. Ook hier lijkt het nuttig om even naar de
feiten te kijken alvorens verstrekkende stellingen te poneren. Als het waar is wat Knoester en Bomhoff beweren, dan
zou er een negatieve correlatie moeten bestaan tussen de
omvang van de collectieve sector en het gemiddelde tempo van de economische groei. Uit figuur 6 blijkt dat een
dergelijke correlatie niet bestaat. Deze grafiek geeft in de
vorm van een spreidingsdiagram voor alle OESO-landen
met een collectieve sector van ten minste 35% aan welk
groeipercentage gemiddeld over een periode van vijf jaar
werd gerealiserd en welke omvang van de colfectieve sector daarmee correspondeerde. De conclusie kan slechts
zijn dat het verschil in groeikracht vooral te maken heeft
met andere factoren dan de omvang van de collectieve
sector. Een tweede conclusie is dat er nauwelijks zoiets als
een internationale pas bestaat, waar we ‘uit’ zouden kunnen lopen.
Terecht heeft minister De Korte dan ook opgemerkt dat
de groeikracht van onze economie niet zozeer wordt bepaald door de omvang, als wel door de aard van de collectieve uitgaven.
Omvang en verandering
De conclusie dat de omvang van de collectieve sector op
5) Ziede Telegraaf van 10oktober j.l. en deNRC van 14 oktober j.l.
Figuur 6. Omvang collectieve sector versus economische groei in OECD-landen met een collectieve sector groter dan 35% van het nationale inkomen
Economische
Figuur 5. Collectieve uitgaven als percentage van het
bnp
groei
in %
3,5-
3-
2,5
2-
1,5-
0,5″
32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64
Omvang collectieve
a) Of het meest nabijkomende beschikbare jaar.
Bron: OECD, Economic Surveys 1986/1987, Netherlands ,\u\i 1987.
sector in % van het
nationale inkomen
Bron: Op basis van OECD, Economic Surveys 1986/1987, Netherlands, juli 1987.
zichzelf niet of nauwelijks relevant is voor de economische
groeikracht, betekent overigens niet dat zulks ook geldt
voor de mutaties. Daarmee zijn we terug bij de discussie
van tien jaar geleden. Positieve mutaties, dus een meer
dan evenredige grpei van de collectieve uitgaven, leiden
tot verzwaring van’ de collectieve-lastendruk en dus gemakkelijktot afwentelingsprocessen die het nog kwetsbare economische draagvlak opnieuw verzwakken en zodoende het herstelproces in de kiem smoren. Daartegenover kan een wat achterblijvende groei van de collectieve
uitgaven – zodra het financieringstekort op orde is ruimte bieden voor verlaging van de belasting- en premiedruk en aldus bijdragen tot ondersteuning van koopkracht
en daarmee tot loonmatiging. Het pluspunt zit daarbij in de
versterking van de concurrentiepositie die voortvloeit uit
de extra loonmatiging. Van de ondersteuning van de particuliere consumptie als gevolg van de belastingverlaging
gaat op zichzelf macro-economisch geen positieve impuls
uit op de groei als de ruimte voor belastingverlaging wordt
vrijgemaakt door collectief minder uit te geven.
Uit deze redenering volgt dat er vanuit de marktsector
geredeneerd een argumentatie is op te bouwen dat een
geleidelijke verkleining van de collectieve sector en vooral
van de collectieve-lastendruk de voorkeur verdient boven
een stabilisatie daarvan. Stabilisatie betekent immers
slechts dat er zoiets als een wapenstilstand tussen beide
sectoren wordt gesloten. De collectieve sector krijgt niet
meer de ruimte om te groeien ten koste van de marktsector
en de marktsector kan z’n concurrentiekracht niet meer
vergroten door bloedtransfusies vanuit de collectieve sector. Beide moeten het met hun evenredig deel van de groei
zien te klaren. Dat is overigens geen statische norm, zoals
ik hier en daar al heb horen zeggen, maar een dynamische
norm. Net zo dynamisch als de Zijlstra-norm in de jaren
zestig; alleen wat zuiniger, maar daarvoor is ook aanleiding omdat de collectieve sector ook bij 60% nog steeds
aanzienlijk groter is dan destijds het geval was.
De conclusie dat het vooral de mutaties zijn die van belang zijn verklaart tevens waarom de omvang van de collectieve sector er minder toe doet. Voor de internationale
concurrentiepositie van een land is het niet zo belangrijk
welk deel van de toegevoegde waarde wordt wegbelast
door de overheid. Veel belangrijker is de vraag hoe de verhouding is tussen de totale lasten die op bedrijven worden
gelegd – collectieve lasten, loonkosten, rente – en de te
realiseren opbrengsten. Als de collectieve-lastendruk gelijk blijft, terwijl de loonkosten en de rentevoet achterblijven bij het buitenland, heeft dat een gunstig effect op de
rentabiliteit. Dat is precies wat er de afgelopen jaren in Nederland is gebeurd. Zie label 1 en 2 en figuur 4. Ondanks
een stabiele collectieve-lastendruk bleek een tamelijk
spectaculair herstel van concurrentiekracht, winstgevendheid en investeringen mogelijk. Als dat in het verleden mogelijk was, moet het in de toekomst ook kunnen, behalve
dan wellicht dat het voor de werkgevers moeilijker wordt
weerstand te bieden aan looneisen wanneer de rentabiliteit weer gunstiger wordt. Dat zou evenwel een argument
opleveren om die weerstand mede te ondersteunen door
het geleidelijk verminderen van financiele faciliteiten,
waarvan bedrijven profijt hebben.
De wig
__
_____
Is verlaging van de collectieve-lastendruk dan niet toch
nodig omdat de wig in ons land veel te groot is? Wat wordt
precies met die stalling bedoeld? De eerste interpretatie is
dat een kleinere wig zal leiden tot verkleining van het zwarte en grijze circuit. Is die verwachting realistisch? Zullen
mensen inderdaad minder geneigd zijn zwart te werken
als ze van de laatst verdiende gulden bij voorbeeld 55 cent
in plaats van 45 cent overhouden? Ik ben daar sceptisch
over, vooral als ik zie dat in landen met een veel kleinere
wig dezelfde klachten worden geuit. Maar goed, zelfs als
het waar zou zijn is wig-verkleining natuurlijk ook te bereiken door het aanbrengen van veranderingen in de struc-
992
tuur in plaats van de omvang van de collectieve lasten. Te
denken valt daarbij aan tariefsverlagingen die worden gefinancierd uit de opbrengsten van reparatiewetgeving, beperking van aftrekposten, draagvlakverbreding en andere
verschuivingen die kenmerkend zijn voor de belastinghervormingen die thans elders in de wereld op stapel staan en
merendeels budgettair neutraal van opzet zijn. Wig-verkleining kan dus op meer manieVen worden bereikt dan
door lagere collectieve uitgaven.
Dat wig-verkleining als zodanig een positieve uitwerking
heeft op de werking van de arbeidsmarkt betwijfel ik. Wigverkleining heeft op de inkomensverhoudingen nagenoeg
dezelfde uitwerking als een uniforme loonsverhoging en
discrimineert dus niet naar schaarsteverhoudingen. Het
effect dat met wig-verkleining wordt beoogd, kan dus beter
met meer differentiate in de bruto-inkomensverhogingen
worden nagestreefd. Voor zover lastenverlichting bijdraagt tot loonmatiging gaat het dan ook naar mijn oordeel
primair om de koopkrachteffecten. Of die worden bereikt
door bij voorbeeld verlaging van de kleinverbruikerstarieven voor aardgas of verlaging van de belastingtarieven of
de sociale premies lijkt mij van secundaire betekenis. De
enorme aandacht die het koopkrachtplaatje ook tijdens de
jongste algemene politieke beschouwingen weer heeft gekregen heeft mij nog eens in die opvatting gesterkt. Overigens levert een g rote wig – of dat nou 40 of 60% is – naar
mijn oordeel wel een argument op om meer elementen van
het Zweedse model in ons systeem in te bouwen.
Belastingen en groei_____________
Er is nog een andere theorie, die stelt dat belastingverlaging noodzakelijk is om op een hoger groeipad te komen.
Kortweg komt die redenering erop neer, dat als gevolg van
een forse verlaging van met name de directe belastingen
de prikkels in de micro-sfeer zodanig worden versterkt dat
nieuwe groeistimulerende initiatieven sterk worden bevorderd. Anders gezegd: als mensen van de laatst verdiende
gulden netto meer overhouden zal hun gemotiveerdheid
om zich extra in te spannen sterk toenemen. Deze theorie
is krachtig gepropageerd door Laffer en in het begin van
de jaren tachtig door Reagan in praktijk gebracht. De achtergronden en de uitwerking van dat beleid zijn breedvoerig beschreven in het boek van Stockman The triumph of
politics. Stockman zelf, die aanvankelijk de grote pleitbezorger van deze benadering was is erop afgeknapt en
kwam ten slotte tot de conclusie dat hier sprake was van
‘voodoo’-economie. De ervaringen ermee in de Verenigde
Staten nodigen dan ook niet uit tot navolging.
Waarom 60%?_________________
De logische conclusie uit het voorgaande is dat een daling van de macro-economische collectieve-lastendruk
weliswaar geen noodzakelijke voorwaarde is om in de jaren negentig een gezonde marktsector te kunnen hebben,
maar dat het wel zou helpen. Waarom dan toch gekozen
voor dat cijfer van 60%, dat die ruimte niet of nauwelijks in
het vooruitzicht stelt? Omdat een nuchtere rondgang
langs de verschillende uitgavencomponenten van de collectieve sector mij leert dat we moeilijk verder komen, tenzij we hele vervelende dingen gaan doen, die door niemand worden voorgesteld. Ik wil dat toelichten aan de
hand van tabel 4.
De eerste en grootste uitgavencomponent die we daar
tegenkomen is de overdrachten aan gezinnen. Hier ligt
ook de belangrijkste oorzaak van het feit dat de collectieve
sector in ons land zoveel groter is dan in veel andere landen. Sedert 1983 zijn we erin geslaagd deze uitgavencategorie met 2 punten terug te dringen. Daarvoor waren een
ingrijpende herziening van ons stelsel van sociale zekerheid en een jarenlang volgehouden beleid van nominale
bevriezing van de uitkeringsbedragen nodig. Hoe zijn de
Tabel 4. Uitgaven van de collectieve sector naar bestemming (in % van het nationale inkomen)
1970
Overdrachten aan gezinnen
Overdrachten aan bedrijven
Collectieve sector (directe bestedingen)
Buitenland
Netto rentelasten
Netto kredieten a)
Totaal
1973
1977
1981
1983
1986
1987
1988
19,7
1,6
21,1
22,8
28,8
1,9
22,0
0,7
2,6
1.6
2,1
20,3
1,4
2,4
1,3
1,9
2,3
2,5
32,5
3,6
22,6
2,1
3,4
3,6
35,0
3,6
21,8
2,1
4,5
2,8
32,4
4,4
19,5
2,5
5,0
2,9
33,1
3,9
19,6
2,5
5,4
2,3
33,0
3,3
19,3
2,7
5,9
1,6
47,3
50,3
59,4
67,8
69,8
66,7
66,8
65,8
a) Inclusief niet-toegerekende kas-transactieverschillen en debudgetteringen.
Bran: Miljoenennola 1988, biz. 30.
Tabel 5. Enkele kerngegevens omtrent de ontwikkeling van de sociale zekerheid, 1970-1992 a)
1970
1980
1985
1987b)
1988b)
1990b)
1992b)
Uitgaven (in mrd. gld.)
– sociale verzekeringen c)
– sociale voorzieningen
17,5
1,4
73,4
10,7
87,0
21,7
90,6
20,7
92,7
19,4
94,7
17,7
97,5
18,4
Totaal Uitgaven
18,9
84,1
108,7
111,3
112,1
112,4
115,9
Uitgavendruk (% Nl) c)
17,9
27,8
29,0
28,8
28,6
27,2
27,0
Premiedruk (% Nl) c)
Volume sociale zekerheid d)
Verhouding werkenden/uitkeringsgerechligden e)
a)
b)
c)
d)
e)
15,0
20,2
22,9
22,6
22,7
22,3
22,1
1609
2450
3503
3584
3622
3612
3711
2,9
2,0
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
De hier vermelde gegevens voor verstreken jaren kunnen afwijken van cijfers vermeld in eerdere Financiele nota’s, omdat definitiewijzigingen zijn aangebracht.
Ramingen.
Inclusief doorbetaald loon in deZW(vanaf 1985).
Totaal aantal uitkeringsgerechtigden (excl. de Zieklewet) gemeten in uitkeringsjaren (x 1.000).
Totaal arbeidsvolume bedrijven en overheid in verhouding tot het totale aantal uitkeringsgerechtigden (excl. de Ziektewet).
Bron: Financiele nota sociale zekerheid 1988, biz. 6.
perspectieven voor de komende jaren? Wat betreft de sociale zekerheid bevat de Financiele nota sociale zekerheid
?98fldaaroverde meest recente inzichten. Enkele kerngegevens daaruit zijn afgedrukt in tabel 5. De cijfers tot 1990
zijn gebaseerd op de veronderstellingen dat de werkloosheidsdoelstelling van het kabinet wordt gehaald en dat de
uitkeringen gedurende de hele kabinetsperiode nominaal
bevroren blijven. Bovendien is de doorwerking van de gevolgen van de stelselherziening in de cijfers verwerkt. Tot
1990 lijkt langs die weg nog een dating van de uitgavendruk met ruim 1,5% bereikbaar. Daarna blijft de druk tot
1992 vrijwel stabiel. Wellichl valt dat nog iets mee als na
1990 de werkloosheid sneller zou dalen dan in de Nota
wordt voorzien. Daar staat echter tegenover, dat zoals uit
tabel 6 blijkt de groei van het aantal uitkeringsgerechtigden ook na 1990 vooral wordt bepaald door demograf ische
factoren 6) en de Bijstandswet.
Zelfs als ik me vergis lijkt het tamelijk optimistisch in deze sector tot het midden van de jaren negentig een daling
van de Uitgavendruk te verwachten, die groter is dan
1-1,5%. Mijn conclusie is dat er weinig reden is om te ver-
wachten dat de uitgaven voor de sociale zekerheid in de
eerste helft van de jaren negentig substantieel zullen dalen in procenten van het nationale inkomen. Die conclusie
blijft wat mij betreft overeind als de economische groei dan
weer op een hoger niveau zou komen. Het is immers alleszins waarschijnlijk dat er dan een sterke neiging zal ontstaan om ook de uitkeringsgerechtigden weer mee te laten
delen in de reele inkomensstijging die ook anderen ten
deel valt.
Inkomensoverdrachten bestaan deels uit subsidies. Valt
daar dan niet flink wat dor hout te kappen? Op dat punt kan
tabel 7 enige opheldering geven. Als we de WIR en de EG
even buiten beschouwing laten, liggen de grootste mogelijkheden hier op het eerste gezicht bij de objectsubsidies
in de sfeer van de volkshuisvesting. De omvang daarvan
6) Zie behalve tabel 6 ook het rapport Gespiegeld in de tijd; de AOW
in de toekomst van de Commissie Financiering Oudedagsvoorziening, Ministerie van Sociale Zaken, oktober 1987 en de nota Kosten
van vergrijzing van Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, november 1986.
Tabel 6. Volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid, 1975-1992 (x 1,000 uitkeringsjaren) a)
1975
1980
1985
1987b)
1988b)
1990b)
1992D)
1448
1952
254
235
162
650
26
0
2023
275
708
626 d)
227
2058
282
Bijstand e)
1321
280
312
197
29
2
2129
286
657
565 d)
261
2203
288
643
581 d)
284
Totaal
2339
2756
3757
3859
3904
3898
3999
AOW/AWW
ZWc)
AAW7WAO
WW, WWV, RWW, IOAW, IOA2
306
605
695
691
634 d)
239
a) De cijfers in de tabel kunnen afwijken van die welke in de Financiele nota 1987 warden gepubliceerd, omdat op onderdelen gewijzigde definities zijn gehanteerd.
b) Ramingen.
c) Aantal dagen waarover een uitkering is verstrekt gedeeld door 261.
d) Inclusief eftecten van de afschafftng van de verdiscontering in de arbeidsongeschiktheidsregelingen.
e) Aantallen personen (x 1.000), exclusief rijksgroepenregelingen en incidentele en leenbijstand.
Bron: Financiele nota sociale zekerheid 1988, biz. 9.
Tabel 7. Omvang en mutaties van enkele belangrijke subsidie-uitgaven van het rijk, 1980-1987 (alleen mutaties gelijk aan ofgroter dan f. 0,5 miljard)
1980
1987
Mutatie
1980-1987
Nominaal gestegen uitgaven
Studiefinanciering a)
Subjectsubsidies volkshuisvesting
2,2
1,0
2,8
2,8
1,3
0,7
3,9
0,9
3,5
1,7
6,7
3,7
Objectsubsidies volkshuisvesting b
Openbaar vervoer
– N.S.
(1,3)
– bus, tram, metro
(1,5)
Bejaardenbeleid c)
WIR
EG
1,9
4,3
3,6
2,6
5,2 e)
5,9
Nominaal gedaalde uitgaven
Industrie d)
AWBZ
1,2
1,7
0,7
0,0
(0,3)
(0,6)
(1,6)
(2,1)
0,7
0,9
2,3
-0,5
-1,7
a) Voor 1980 is gerekend met de geschatte AKW-uitgaven voor studerende kinderen.
b) Aan de ontvangstenkant van de VROM-begroting staan zoals bekend stijgende nietbelastingontvangsten uit hoofde van rente en aflossingen op woningwetleningen.
c) Het bedrag voor 1980 is inclusief de financiering via de ABW.
d) Exclusief de innovatie-stimuleringsregeling.
e) In 1988 vallen de WIR-uitgaven veel lager uit: f. 4,0 miljard.
Bran: Miljoenennota 1988, biz. 83.
wordt echter de komende jaren nog voor 90% bepaald
door de erfenis van het verleden. Dat kan geen reden zijn
om er niets aan te doen; wel om te erkennen dat de resultaten daarvan pas na een vrij lange periode zoden aan de
dijk zetten. Voor het overige moet worden beseft dat subsidies open-einderegelingen zijn en dat de ervaring daarmee is dat het dikwijls al de grootste moeite en impopulaire
maatregelen kost om de groei daarvan te beheersen, laat
staan te komen tot terugdringing ervan.
Dan de WIR. Naarmate het herstel in het bedrijfsleven
vordert valt daar wellicht best het nodige vanaf te halen.
Ten aanzien van de EG is die verwachting niet gerechtvaardigd. Dat gaat naar alle waarschijnlijkheid ook op langere termijn meer in plaats van minder kosten.
Dit wat betreft de categorie ‘overdrachten’. Zelfs als we
de WIR meetellen is mijn conclusie dat daar in de eerste
helft van de jaren negentig hoogstens 1,5 – 2% van het nationale inkomen (f. 4 tot 8 mrd. dus) aan terugdringing van
de collectieve-uitgavendruk te bereiken is. En dan nog alleen als we bereid zijn de nodige elementen uit het Zweedse model in te bouwen.
De tweede uitgavencomponent in tabel 4 wordt gevormd door de overdrachten aan bedrijven. De belangrijkste component daarvan is de WIR en die heb ik al
besproken.
De derde component wordt gevormd door de directe
bestedingen van de overheid aan consumptie, investeringen en ambtenarensalarissen. Die uitgaven schommelen
reeds sind jaar en dag rond de 20% van het nationale inkomen. Thans liggen ze historisch gezien op een laag peil als
gevolg van de jarenlange bevriezing van de ambtenarensalarissen en het lage niveau van de overheidsinvesteringen. Ook hier zal de komende jaren sprake zijn van een
duidelijke opwaartse druk. Het relatieve gewicht van die
opwaartse druk zal nauwelijks verminderen als de economische groei toeneemt. Ambtenaren zullen dan hun aandeel in de reele inkomensgroei opeisen en de overheidsinvesteringen zijn goeddeels complementair aan de economische bedrijvigheid in de particuliere sector.
Als laatste post van enige betekenis komen we dan bij
de rentelasten van het rijk. Die liggen thans rond 6% van
het nationale inkomen en zullen op basis van plausibele
veronderstellingen de komende tien jaar ongeveer op dat
niveau blijven liggen. Dat is circa 3,5%-punt meer dan tien
jaar geleden. En dat betekent dan weer dat een collectieve-uitgavenquote van 60% in de jaren negentig qua
voorzieningenniveau correspondeert met 56,5% in 1977.
De conclusie die ik uit deze rondgang langs de belangrijkste uitgavencomponenten trek is dat het zeer veel
994
moeite zal kosten om na 1990 de collectieve-uitgavenquote nog enkele punten omlaag te drukken. Volgens het
huidige regeerakkoord moeten we in dat jaar op ruim 62%
zitten. Het financieringstekort zal dan met 51/4 % nog enkele punten te hoog liggen, althans als we uitgaan van de huidige verwachtingen omtrent de groei, de inflatie en de rentevoet. Om nieuwe afwentelingsrisico’s te voorkomen zal
de dan nog noodzakelijke verlaging van het financieringstekort niet gerealiseerd mogen worden door verzwaring van de collectieve lasten. Dat leidt mij tot de conclusie
dat een forse krachtsinspanning zal moeten worden verricht om de collectieve-uitgavenquote toch nog een paar
punten terug te dringen tot een niveau van rond 60%.
Daarmee is dan de sanering van de collectieve sector in
die zin voltooid dat gesproken kan worden van een structureel aanvaardbare ontwikkeling van de staatsschuld en
van de rentelasten. Tegelijk is er dan sprake van een stabiele verhouding tussen de collectieve sector en de marktsector in de zin dat er geen ruimte wordt geboden aan een
van beide sectoren om de eigen financiele problemen op
te lossen door de ruimte voor de andere sector te verkleinen.
Dat kan ertoe bijdragen dat men zich in beide sectoren
meer gaat concentreren op de vraag hoe in eigen huis met
de beschikbare middelen de beste resultaten kunnen worden bereikt. Binnen de collectieve sector zal zo’n globaal
budget het besef bevorderen dat je niet voor het ene doel
meer geld kunt uitgeven zonder op het andere doel te bezuinigen. Dat zal met name het geval zijn indien het globale budget wordt onderverdeeld in aparte budgetten per
deelterrein. Dat sluit herschikking van prioriteiten en herverkaveling van verantwoordelijkheden geenszins uit.
Vergrijzingsgevoelige beleidsterreinen zullen waarschijnlijk een geleidelijk groeiend budget nodig hebben. Voor de
kinderbijslag is daarentegen naar alle waarschijnlijkheid
geleidelijk minder geld nodig. Als bepaalde overheidstaken inclusief de daarbij behorende budgetten bij voorbeeld worden overgedragen aan de sociale partners, dan
moet de 60%-norm daarvoor uiteraard worden aangepast.
Op zichzelf garandeeert een stabiele kwantitatieve verhouding tusen de collectieve sector en de marktsector
uiteraard niet dat de beschikbare middelen ook optimaal
worden ingezet. Evenmin garandeert het dat onze bestuurlijke structuren en regelsystemen goed functioneren.
Aandacht voor structuurversterkende maatregelen op het
terrein van de technologie, de arbeidsmarkt, scholing e.d.
blijft evengoed nodig. En natuurlijk kan er, ook als men
zich aan een 60%-norm houdt, sprake zijn van een slecht
functionerende bureaucratie en een overmaat aan regelgeving. En ook dan kan overheidsgeld worden uitgegeven
voor consumptieve doelen in plaats van aan broodnodige
investeringen. Dat alles neemt evenwel niet weg dat het
bewaken van een stabiele verhouding tussen de omvang
van de collectieve sector en de marktsector wel degelijk
een van de strategische componenten van een goed beleid is.
De betekenis van de norm
Dat is echter nog geen reden om het belang van zo’n
globaaf streefcijfer te verabsoluteren. Natuurlijk gebeuren
er geen rampen als we uiteindelijk 1 % hoger of lager uitkomen. Rampen voor de marktsector dreigen daarentegen
wel indien er opnieuw een proces op gang zou komen
waarbij de collectieve sector jaar in jaar uit zijn ruimtebeslag zou widen vergroten door de daaruit voortvloeiende
lasten af te wentelen op de marktsector. Maatschappelijk
moeilijk te aanvaarden processen dreigen daarentegen
wanneer – nadat het financieringstekort op orde is gebracht – onverminderd voort wordt gegaan met een pijnlijk bezuinigingsbeleid op voorzieningen ten behoeve van
de zwakkeren om daaruit belasting- en premieverlagingen
voor de sterkeren te kunnen financieren.
(vervolg op pag. 998)
Buildings are not high, because a rent is paid, but a rent is paid because buildings are high
voetbalvelden enz.). Als die moeten worden gesubsidieerd
dan kan dat beter direct gebeuren, niet via het subsidieren
van een van de inputs).
Indien derhalve aan de verschillende financiele toetsen
niet wordt voldaan, moet men zich eerst afvragen: waarom
niet? Er zou in zo’n geval bouwgrond worden opgeleverd
met een waarde beneden de produktiekosten. Waar ligt
dat aan? Is de grand erg duur (bij voorbeeld tuinbouw in tegenstelling tot landbouw)? Is de lokatie onaantrekkelijk,
waardoor de uitgifteprijzen laag zijn? Brengt de lokatie hoge ontsluitingskosten met zich mee? Is de verhouding tussen planonderdelen met een lage en een hoge opbrengst
financieel ongunstig? Pas wanneer dergelijke vragen zijn
gesteld kan worden nagegaan of een andere planopzet
mogelijk is, een andere lokatie dan wel een andere fasering, die wel een acceptabele kosten-opbrengstenverhouding geeft. Alleen indien deze niet te halen is moet aan een
eventuele oplossing door middel van subsidies worden
gedacht.
Als het financiele criterium per uit te geven perceel niet
wordt bereikt, zelfs na een eventuele planaanpassing, dan
kan het geven van subsidies wel worden overwogen, maar
gericht op en verbonden aan het desbetreffende perceel.
Vanwege het huur- en subsidiebeleid is dit het vaakst te
verwachten bij woningwetkavels. Omdat dit beleid door de
rijksoverheid wordt vastgesteld ligt het voor de hand dat
deze overheid de eventuele grondsubsidies verstrekt.
Nadat rekening met dergelijke perceel-gebonden subsidies is gehouden wordt de financiele evaluatie voor het gehele gebied opnieuw berekend. En als die toch negatief
uitvalt? Het lijkt ons dat gesubsidieerde bouwgrondexploitatie als geheel slechts verantwoord is als om planologische redenen een lokatie is gekozen waarvan de exploitatie buitengewoon duur is. Oat is in twee soorten lokaties het geval en voor beide is er een subsidieregeling. De
ene regeling geldt in stadsvernieuwingsgebieden: het
stadsvernieuwingsfonds. De andere regeling geldt in uitleggebieden met hoge infrastructurele kosten of hoge
kosten voor het bouwrijp maken, maar met planologische
(vervolg van pag. 994)
Zou ik me echter wat dit betreft in die zin vergissen dat
er bij een hogere economische groei, ook zonder pijnlijke
bezuinigingen en met inachtneming van een bevredigend
niveau van overheidsinvesteringen, toch een geleidelijke
dating van de collectieve-uitgavenquote mogelijk blijkt,
dan ben ik uiteraard de laatste om daartegen verzet aan te
tekenen. Dan gaat immersgelden, dat lastenverlichting ter
ondersteuning van de koopkracht nog beter is voor de
marktsector dan stabilisatie van de lastendruk.
De politieke lading van de 60%-norm omvat blijkens het
voorgaande duidelijk meer dan het tot stand brengen van
een dynamisch evenwicht in de verhouding tussen de collectieve sector en de marktsector. Die lading omvat ook
998
(foto ANP)
voordelen: de lokatiesubsidie en vanaf 1990 de subsidieregeling grote bouwlokaties.
Winst is niet vies
Een vierde uitwerking van een meer marktgerichte
bouwgrondexploitatie is de volgende: een gemeente moet
niet schromen om winst uit de bouwgrondexploitatie te halen. Zoiets wordt mogelijk wanneer de geschatte residuele
waarde hoger uitvalt dan de gebruikswaarde. In dat geval
is de verdeling van dat prijsverschil tussen koper en verkoper een kwestie van onderhandeling bij de verwerving,
waarbij de gemeente haar machtspositie niet moet uitbuiten. Maar het is ook onverantwoord de kans voorbij te laten
gaan winst te maken. Uit ervaring gedurende de afgelopen
jaren is gebleken dat er enorme financiele risico’s aan de
bouwgrondexploitatie zijn verbonden; de gemeente moet
zich als een commercieel bedrijf gedragen en moet proberen reserves op te bouwen ter dekking van die risico’s 15).
Conclusies
De manier waarop in Nederland de bouwgrond wordt
geexploiteerd is verre van marktconform. Op zichzelf is
dat geen bezwaar. De kwaliteit van de gebouwde omgeving in nieuwbouw- en in vele vernieuwde wijken is goed te
noemen, zeker in vergelijking met sommige andere landen. Maar de financiele consequenties van de Nederlandse aanpak nopen tot een herbezinning. Onze aanbeveling
is dat gemeenten de bouwgrond meer marktgericht moeten exploiteren. Aanwijzingen over hoe dat gestalte zou
kunnen krijgen zijn uit de gangbare theorieen over grondprijsvorming afgeleid.
Barrie Needham
15) Zie ook Giebels, op. cil., biz. 118.
nadrukkelijk een element van geruststelling. Als een van
de rijkste landen ter wereld kiest voor een collectieve sector van 60%, dan moet daarmee een relatief hoog niveau
van basisvoorzieningen veiliggesteld kunnen worden. In
die zin heb ik het kwalitatieve concept van de verantwoordelijke samenleving, dat door het CDA gepropageerd
wordt, ook van een kwantitatieve indicatie willen voorzien.
En dat heeft de gemoederen kennelijk in beweging gebracht. Wat mij betreft hoop ik daarmee de veel geprezen
duidelijkheid in de politiek een dienst te hebben bewezen.
Ik hoop dat dit artikel ertoe zal bijdragen dat er rond die duidelijke opstelling vervolgens niet allerlei misverstanden
ontstaan en/of worden gevoed.
B. de Vries