Eenvoud
De Sociaal-Economische Raad heeft de regering geadviseerd de voorstellen tot belastingvereenvoudiging van
de commissie-Oort niet uit te voeren. De raad moet wel
over goede argumenten beschikken om plannen af te wijzen die zonder dat de belastingopbrengst daalt en zonder
dat op grote schaal onaanvaardbare inkomenseffecten
optreden ertoe leiden dat er 620.000 aanslagen per jaar
minder hoeven te worden opgelegd en er 1.700 arbeidsjaren werk bij de belastingdienst worden bespaard. Dat
geldt te meer daar de raad de wenselijkheid van vereenvoudiging onderschrijft en bovendien diverse elementen
van de Oort-voorstellen omarmt. Wat zijn eigenlijk de argumenten contra Oort?
Voor de beoordeling van de plannen van Oort en van de
beschouwde alternatieven hanteert de raad acht criteria.
Op vier daarvan doorstaan de vereenvoudigingsplannen
de toets. Ten eerste verbeteren de plannen de inzichtelijkheid en de uitvoerbaarheid van belasting- en premieheffing. Ten tweede blijven de inkomenseffecten binnen redelijke perken, dat wil zeggen binnen een bandbreedte
van plus en min 5%. Ten derde gaat het toptarief naar beneden, zij het in bescheiden mate. Ten vierde blijft het
eigen karakter van de volksverzekering gehandhaafd. De
problemen ontstaan bij de overige criteria.
Een van die criteria heeft betrekking op de koopkrachthandhaving van de minimuminkomens. Alle vereenvoudigingsvarianten zakken voor dit examen. Wel blijven de inkomensdalingen over het algemeen ruim binnen de marge
van 5%. De uitzondering daarop vormt de groep alleenstaanden ouder dan 27 jaar met een bruto looninkomen op
of onder het minimumloon. Die komt er met een inkomensdaling van 6,5% bij Oort en 5,3% bij de SER-alternatieven
slecht af. Om de minima in het algemeen tegemoet te komen zou in de sfeer van de forfaitaire aftrekposten wat
moeten worden gedaan, vindt de SER. Ook zou er nog wat
op moeten worden gevonden om de weinig verdienende
oudere alleenstaanden bij te spijkeren. Deze groep omvat
echter niet meer dan 15.000 a 20.000 personen 1), wat wel
wat weinig is om een bijzondere regeling voor in het (even
te roepen. In ieder geval kunnen de inkomenseffecten
voor de grote meerderheid van de minima gemakkelijk
worden opgevangen.
De afwijzing berust dan ook op de toets aan de overige
drie criteria, die nauw samenhangen. Het gaat hier om de
beloningsstructuur en de pensioenregelingen die geen
wijziging mogen ondergaan, om de arbeidskosten die niet
mogen stijgen, en om de marginale druk en de wig die zo
mogelijk kleiner moeten worden. In de ogen van de raad
doorstaat de kern van de vereenvoudigingsvoorstellen de
toets aan deze criteria niet. De vereenvoudiging die Oort
voor ogen staat is de samenvoeging van de loon- en inkomstenbelasting en de premieheffing voor alle volksverzekeringen. Om beide in een bedrag te kunnen heffen
moeten de huidige werkgeverspremies AAW (arbeidsongeschiktheid), AWBZ (bijzondere ziektekosten) en AKW
(kinderbijslag), ook bekend als de opslagpremies, bij het
loon worden geteld. Die operatie nu wordt door de SER afgewezen.
De sociale partners vrezen dat deze z.g. bruteringsoperatie in de eerste plaats de loonstructuur zal ontregelen.
Immers, als werknemers de nieuwe inkomensheffing moeten betalen over inkomensbestanddelen waarover voorheen geen opslagpremies werden betaald en waarvoor bij
de brutering geen compensatie plaatsvindt, daalt hun netto inkomen. De brutering heeft ook gevolgen voor het aanvullend pensioen, waarvoor het bruto loon doorgaans als
grondslag geldt, en de pensioenpremie. Daarnaast zal
rond de huidige premie-inkomensgrens een forse nivellering optreden. Deze zaken zullen doorwerken in de loononderhandelingen, wat naar de mening van zowel werkge-
vers als werknemers een te hoge prijs voor de vereenvoudiging is. Door afwentelingsreacties zullen uiteindelijk de
arbeidskosten gaan stijgen, zodat de vereenvoudiging
ook op dat punt voor het SER-examen zakt.
Ten slotte is er het effect van de brutering voor de wig en
de marginale druk. De brutering brengt een deel van de
wig dat nu een schemerbestaan leidt, binnen het gezichtsveld van de werknemers. De opslagpremies verschijnen
op de loonstrook. De duidelijkheid die dat schept is een nevenvoordeel van de operatie. De SER denkt daar in navolging van de regering in het kabinetsstandpunt over Oort
echter anders over. Vergeleken met de huidige situatie
waarin de werknemer geen rekening houdt met de mutatie
in dat bedrag aan opslagpremies, ervaart hij na Oort een
hogere gemiddelde en marginale druk. Gevreesd wordt
dat deze optische veranderingen een effect hebben op het
arbeidsmarktgedrag.
Voor de plannen van Oort heeft de raad twee eigen alternatieven ontworpen. Deze alternatieven hebben gemeen
dat er geen brutering aan te pas komt, maar ook dat ze verre van budgetneutraal zijn. Beleidsalternatief A komt vrij
dicht in de buurt van Oort: wel een gecombineerd tarief
voor belasting en premies, maar afzonderlijke betaling van
enerzijds de loonbelasting en AOW/AWW-premies door
de werknemer en anderzijds de opslagpremies door de
werkgever. Beleidsalternatief B omvat nauwelijks meer
dan de samenvoeging van de loonbelasting met de premieheffing AOW/AWW. Daarnaast is nog de variantKombrink in beschouwing genomen. Die variant omvat uitvoering van de voorstellen van Oort, echter met dien verstande dat de opslagpremies ten laste van de werknemer
komen, die daarvoor van de werkgever een z.g. overhevelingsvergoeding krijgt die buiten het schaalloon wordt gehouden.
Hoewel de gevolgen voor de loonstructuur en het loonniveau niet moeten worden onderschat, tonen werkgevers
en werknemers zich met hun afwijzing van de brutering
van hun conservatiefste zijde. Zien zij niet het nevenvoordeel dat het hele bruto-nettotraject op de loonstrook te volgen is? Zien zij ook niet dat bij een eenvoudige tariefstructuur van de collectieve heffingen de vele uiteenlopende
beloningscomponenten die de loonstructuur nu zo’n delicaat bouwsel maken, hun bestaansrecht verliezen? Aan
vakbondszijde speelt wellicht ook een rol dat de vakbeweging voorstander is van het verkleinen van de wig door
(een deel van) de sociale premies aan een andere heffingsgrondslag te koppelen dan het loon, b.v. de toegevoegde waarde.
Over wat de regering wel zou moeten doen kon de SER
uiteindelijk geen eenstemmigheid bereiken. De variantKombrink kreeg in de plenaire vergadering de meeste
stemmen. Deze variant lijkt ook het meest aanbevelenswaardig. De voorstellen van Oort kunnen hun beslag krijgen, terwijl een onmiddellijke brutering achterwege kan
blijven. Het bestaan van de overhevelingsvergoeding
geeft werkgevers en werknemers de tijd om aanpassingen
in de loonstructuur en de pensioenvoorziening overeen te
komen, waarbij de vergoeding stukje bij beetje in het bruto
loon opgaat. De regering kan dit proces bespoedigen door
de vereenvoudiging te complementeren met belastingverlaging. Ook de sociale partners zullen dan uiteindelijk
tot het inzicht komen dat eenvoud het kenmerk van het
ware is.
W. Sietsma
1) C.A. de Kam, Big rat is eating you!, Weekblad voor Fiscaal
Recht, jg. 115, nr. 5750,13 november 1986, biz. 1467.
QRR