Zelfbeheer bij de rijksdienst

Zelfbeheer bij de rijksdienst
IR. F. UIT DEN BOGAARD*

Met het oog op een betere beheersing van de collectieve sector en van de overheidsuitgaven is recent
een breed programma van activiteiten in gang gezet. Heroverweging, toepassing van profijtbeginsel,
privatisering, deregulering en de 4 x 2%-personeelsreductie bij de rijksdienst ondersteunen het streven
naar een nauwere begrenzing van de collectieve sector. De interne bedrijfsvoering van het ambtelijk
apparaat blijft niet buiten schot. In het kader van de ambtelijke heroverwegingsprocedure is aandacht
besteed aan de mogelijkheden te komen tot een meer bedrijfsmatig beheer bij de rijksdienst, onder
meer om daarmee besparingen op de apparaatskosten uit te lokken. In dit artikel worden de
resultaten van het heroverwegingsonderzoek besproken.

Inleiding
De onlangs afgesloten derde ronde van de heroverwegingsexercitie is in tegenstelling tot de voorgaande ronden niet zozeer
gericht geweest op doelmatigheidsonderzoek van overheidsvoorzieningen en daarmee op programma-uitgaven. De onderwerpen hadden dit keer vooral betrekking op het functioneren
van de overheid zelf en derhalve op de apparaatskosten (materieel en personeel). Bij de helft van de heroverwegingsonderzoeken stond daarbij het vinden van concrete besparingsvarianten
voorop: beroepsprocedures, planprocedures, centrale diensten,
voorlichting en statistische informatievoorziening. Bij de vijf
overige onderwerpen was op voorhand duidelijk dat budgettaire
effecten van de voorstellen moeilijk of niet zouden kunnen worden aangegeven en/of gekwantificeerd. Het betreft de op stelselwijzigingen gerichte onderwerpen financieringsstromen overheid/bedrijfsleven en subsidieregelingen en -voorwaarden, en
drie onderwerpen die met name betrekking hebben op het beheer
binnen de rijksdienst: automatische informatieverwerking, kasbeheer en ten slotte de bedrijfsvoering bij de overheid.
Het onderwerp bedrijfsvoering vloeit voort uit de discussie
over privatisering. Door het nadenken over afstoting van de produktie van voorzieningen of uitbesteding van werkzaamheden
naar de particuliere sector is tevens nieuwe aandacht ontstaan
voor de mogelijkheden van meer bedrijfsmatig beheer gericht op
een efficiente (en effectieve) besteding van overheidsgelden. Het
heroverwegingsonderzoek is beperkt tot de centrale overheid (de
rijksdienst), d.w.z. tot de departementen en de daaronder resorterende diensten en instellingen. De besparingen die uit een verbetering van de bedrijfsvoering op termijn kunnen resulteren
zijn in beginsel aanzienlijk. Bij de rijksdienst zijn ca. 170.000
personen werkzaam. De produktiekosten (personeel en materieel) zijn niet exact bekend, maar zijn globaal te ramen op
f. 12,5 mrd. Een efficiencyverbetering van een procent levert
dan een besparing op in de orde van f. 125 mln.
Het begrip bedrijfsvoering wordt vaak gelijkgesteld met het
functioneren van een organisatie in z’n algemeenheid en omvat
dan zowel de beleidsfunctie (extern) als de beheersfunctie (intern). In het kader van de heroverweging is de term bedrijfsvoering enger gedefinieerd: bedrijfsvoering is het sturen en beheersen (reguleren) van het produktieproces van een organisatie, en
betreft derhalve uitsluitend het interne beheer. Op deze begripsomschrijving is de probleemstelling van het onderzoek gebaseerd: hoe kunnen de verschillende produktieprocessen in de
overheidsorganisatie zo worden gestuurd, dat met de te gebruiESB 21-3-1984

ken middelen de output van het produktieproces zo efficient mogelijk wordt gerealiseerd. Centraal staat dus de doelmatigheid
van het realiseren van de (als gegeven aangenomen) output als
criterium voor de verbetering van de bedrijfsvoering. De effectiviteit – de vraag of de output of beleidsactiviteiten bijdragen tot
het beoogde doel – vormde geen onderdeel van het onderzoek.
Achtergronden van het bedrijfsvoeringsvraagstuk
De grote operaties die tegen de achtergrond van het verkrappen van de budgettaire mogelijkheden voor de overheid de
laatste jaren vanuit verschillende invalshoeken zijn opgezet,
hebben het gemeenschappelijke doel de overheid meer greep te
verschaffen op de kosten van de activiteiten en voorzieningen die
geheel of gedeeltelijk door haar worden gefinancieerd. Omvangrijke bezuinigingen kunnen in eerste instantie worden bereikt
door de doelmatigheid en doelgerichtheid binnen de overheidsorganisatie te verbeteren. De geneigdheid bij de departementen
is evenwel aanwezig aan bezuinigingen het hoofd te bieden zonder binnen de eigen begroting tot een fundamentele heroverweging van prioriteiten of tot een beoordeling van de doelmatigheid te komen. Gepoogd wordt het beheersprobleem van zich af
te schuiven door andere allocatiemechanismen in te schakelen:
de budgetprocessen van lagere overheden en het marktproces.
In het eerste geval wordt gesproken van (financiele) decentralisatie, in het tweede geval van toepassing van het profijtbeginsel
en van privatisering. Bij het profijtbeginsel – gericht op herstel
van de band tussen genieten en betalen – wordt het beheersprobleem (en het afwegingsprobleem) ten dele verschoven naar de
particuliere- en bedrijfshuishoudingen. Het bekostigingssysteem uit heffingen en belastingen wordt vervangen door een

* De auteur is werkzaam bij het Ministerie van Financier! en was secretaris van de heroverwegingswerkgroep Verbetering van de bedrijfsvoering
bij de overheid. Het rapport van deze werkgroep getiteld Zelfbeheer zal
binnenkort in twee delen verschijnen bij de Staatsuitgeverij. Hoewel het
artikel, dat op persoonlijke titel is geschreven, mede is gebaseerd op de
ervaringen die zijn opgedaan in het verband van de heroverwegingswerk-

groep en op de inbreng die de auteurs aan de rapportage hebben geleverd,
worden hier en daar wat andere accenten gelegd.
279

systeem gebaseerd op marktprijzen en individuele voorkeuren.
De markt neemt verantwoordelijkheid voor de effectiviteit, het

budgetproces blijft verantwoordelijk voor de efficiency. Bij privatiseren gaat het niet zozeer om een vervanging van het budgetproces door het prijsmechanisme, als wel om een wijziging in de
beheersverantwoordelijkheid voor het produktieproces.

Inmiddels is het besef gegroeid van de noodzaak de beheersmogelijkheden bij de overheid vooral ook te bevorderen
door toepassing van bedrijfseconomische methoden op de eigen
interne bedrijfsvoering, waardoor een betere afweging van
kosten en bat en op microniveau realiseerbaar wordt. Daaraan

ligt ten grondslag de erkenning dat ook de overheid een produktiehuishouding is die al dan niet collectieve goederen produceert.
Toepassing van het in de bedrijfseconomie ontwikkelde instrumentarium geldt in de eerste plaats voor de overheidsbedrijven,
die weliswaar veelal niet naar winst streven, maar ook indien zij

slechts kostendekkend beogen te zijn, in beginsel zelfstandig aan
het ruilproces deelnemen. Het geldt ook voor de overige bedrijfsmatige activiteiten van de overheid die geen toereikende

opbrengsten via de markt opleveren, en ten slotte voor de overheid in engere zin.
Er doen zich tussen de bedrijfsvoering bij de overheid en die
bij het bedrijfsleven belangrijke verschillen voor, welke niet
kunnen worden verklaard uit de eisen die aan overheidsorgani-

duktieproces kent een input, een ,,throughput” (doorvoer) en
een output. De werkgroep heeft genoemde aspecten op het niveau van de dienstonderdelen als referentiekader genomen.

Inefficiency en het budgetmechanisme

In haar analyse van de bij deze dienstonderdelen optredende
inefficiencies wijst de werkgroep op enkele bezwaren die vanuit

bedrijfseconomische optiek voort vloeien uit het ontbreken bij
het budgetconform produceren van de band tussen beslissen
over, genieten van en betalen voor de geproduceerde goederen
en diensten. Het ontbreken van winst als redelijk betrouwbare
succesindicator bemoeilijkt de kostenbewaking en het inspelen

op voorkeuren. Vanwege het ontbreken van de winstprikkel en
vanwege de afwezigheid van concurrentie en de ,,tucht” van de
markt is de prikkel om tot kostenbeheersing en kostenminimalisatie te komen gering. Incentives en sancties tegen oneconomisch gedrag ontbreken. Een extra complicerende factor is dat
veel overheidsprodukten krachtens hun aard moeilijk te definie-

ren of te meten zijn.
De bedrijfseconomische (kosten)kant van de produktie is als gevolg van deze factoren zwak ontwikkeld. De werkgroep zet de

saties krachtens nun functie moeten worden gesteld. De overheid kent met betrekking tot het bedrijfsvoeringsvraagstuk geheel eigen efficiency-handicaps. Voor een deel zijn deze direct of

bekende feiten nog eens op een rijtje. De problematiek van de
outputmeting – waartoe minder dwang is omdat er niet in directe zin afstemming is tussen producent en consument – bemoeilijkt het afleiden van standaarden en werkbelasting en het aange-

indirect te herleiden tot de specifieke aspecten van de budgetcon-

ven van de produktiviteit. Er is onvoldoende inzicht welke deel-

forme produktiewijze, voor een ander deel vloeien deze voort uit
de complexiteit van de organisatiestructuren van de rijksdienst.
In het laatste geval gaat het om de doelmatigheid van de bureaucratic als strak hierarchische organisatievorm. Over beide cate-

processen achtereenvolgens moeten worden doorlopen en hoe de
onderlinge afhankelijkheid kan worden gemeten en gewaar-

gorieen factoren die aanleiding kunnen geven tot verspilling c.q.
vermijdbare (produktie)kosten is al veel gezegd en geschreven.

Diverse typeringen voor de gebreken van wat wel genoemd
wordt de budgetdemocratie zijn in zwang. Opvallend is dat met
name welvaartstheoretici zich wel jarenlang hebben beijverd om

de werking van het marktmechanisme diepgaand te onderzoeken, maar dat men aan een fundamentele analyse van het budgetmechanisme nauwelijks is toegekomen. Wel zijn er aanzetten
gegeven om te komen tot een soort ,,theorie van het overheidsfalen” 1). Deze biedt evenwel nog onvoldoende houvast om daaruit normen te ontwikkelen voor een betere werking van het

budgetmechanisme.
Aanpak van het onderzoek

De werkgroep heeft zich er niet op toegelegd te komen tot eenduidige stellingnamen en uitspraken over bestaande theorieen of
modellen voor de bedrijfsvoering bij overheden. Voor een fundamentele, diepgravende analyse ontbrak het haar aan tijd. Het
onderzoek naar de gebreken in de bedrijfsvoering is bewust beperkt gehouden tot een niveau waarop aanknopingspunten voor
het ontwikkelen van een oplossingsrichting beschikbaar bleken.
Er is een inventarisatie verricht van de meest opvallende tekortkomingen in het interne beheer. Vervolgens is gekeken naar de
oorzaken. Bij de analyse en het zoeken naar oplossingsrichtingen is niet de rijksdienst als totaliteit bezien. Een dergelijke benadering is te weinig praktisch: verbeteringen in de bedrijfsvoering zullen in het algemeen bij de dienstonderdelen (organisatieeenheden) moeten aangrijpen, dat wil zeggen bij de ,,werkvloer” waarop het feitelijke functioneren van de ambtenaar
plaatsvindt. Nu zijn er bij de rijksdienst vele soorten dienstonderdelen, elk met eigen specifieke kenmerken, ten aanzien van
produktieprocessen en produkten. leder dienstonderdeel heeft
echter in beginsel te maken met dezelfde bedrijfsvoeringsaspecten. Deze betreffen de organisatie, het management en de produktiezeif.
Met betrekking tot de organisatie zijn er in relatie tot de bedrijfsvoering aspecten van structuur (formele verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden) en van cultuur (patroon
van waarden, doeleinden, normen en verwachtingen die voor het
functioneren van de organisatie van belang zijn). Managementsaspecten betreffen de stuur- en regelactiviteiten inzake planning,
budgettering en beheersing van het produktieproces. Het pro280

deerd. Ook aan deinputzijde van het produktieproces – hoewel
beter ontwikkeld dan de outputkant — ontbreekt veel inzicht.

Kosten van programma’s en activiteiten zijn niet of beperkt bekend, doordat de financiering versnipperd is en de begrotingsartikelen zijn ingedeeld naar dienstonderdelen, niet naar programma’s. Evenmin bekend zijn toe te rekenen kosten en variabele en
vaste kosten. Kostencalculatie is daardoor niet goed mogelijk;
kostprijzen, de prijskaartjes van activiteit of prestatie, zijn dan
ook nauwelijks bekend.
Het beperkte inzicht in de kosten, het produktieproces en de

output vormt voor het management i.e. de leiding van een
dienstonderdeel een zware handicap om regelend en sturend op

te treden. Taakstellingen, efficiencytoetsingen (zoals bedrijfsvergelijking), financiele verantwoording en eventueel daaraan
gekoppelde sancties zijn niet of in onvoldoende mate mogelijk.
Doordat de kosten nauwelijks bekend zijn, worden de binnen de
overheidsorganisatie toegeleverde diensten en goederen veelal
als gratis ervaren (,,die man zit er toch en kost dus niets”).
,,Kleine” inefficiencies treden op, zoals overdadig gebruik van
koeriersdiensten, ,,knabbelen” aan werktijden alsook een geldverslindende vergadercultuur en praatsfeer gepaard gaande met
uitgebreide verslagleggingen. Ook kan worden gewezen op het
versterkend effect dat een zwak ontwikkeld kosteninzicht,
kostenbewaking en kostenbeheersing heeft op het optreden van

excessieve vraag naar goederen en diensten van de kant van de
burgers en de politic!. Het geeft in een dergelijke situatie ruimte
aan specialisten tot het ontwikkelen van eigen ,,koninkrijkjes”
2). De werkgroep benadrukt in haar kritische beschouwing het
feit dat de efficiency vraag ook eigenlijk zelden wordt gesteld. De

politieke en ambtelijke leiding is naar haar oordeel vrijwel voiledig toegespitst op de beleidsvoorbereiding en -bepaling met verwaarlozing van de beleidsuitvoering.

1) Zie Charles Wolf, A theory of non-market failure: framework for implementation analysis, The Journal of Law and Economics, jg. 22, 1979,
nr. 1, biz. 107 – 139. Wolf deelt de gebreken in vier categorieen in die min

of meer als tegenhanger van de bekende marktgebreken kunnen worden
beschouwd: interne effecten, verdelingseffecten, toenemende kosten en
onvoorziene neveneffecten. Op diens theorie van het overheidsfalen
wordt nader ingegaan door drs. N.C.M. van Niekerk, Staatsanarchie en
budgetdemocratie, ESB, 22 april 1981.

2) In de ,,zorg”-sector wordt in dit verband gesproken van te ver doorgeschoten professionalisme, waarbij het eigen aanbod vraag oproept.

Bureaucraliekoslen en regelgeving

ren (mondigheid) dragen bij tot het disfunctioneren van het
model.

Naast de aldus geschetste bedrijfseconomische ondoelmatigheden als meer ,,technische” gebreken van het budgetmecha-

Grote aandacht voor details, angst voor onzekerheden en
overaccentuering van rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en amb-

nisme, is er ook sprake van inefficiency in de produktie als gevolg van de wijze waarop de organisatie van het aanbod van

telijke rechtspositie zijn als gevolg van de bureaucratische structuur belangrijke cultuuraspecten geworden. Door de vele voorschriften ontstaat de neiging tot formalisme, traditionalisme en
conformisme. Dit uit zich onder andere in risicomijdend gedrag,
dat leidt tot het naar boven doorschuiven van beslissingen. Door
de vele regels waarbij bovendien vele afdelingen en personen betrokken dienen te zijn, ontstaan er in de besluitvorming vaak

overheidsgoederen en -diensten is ingericht. Het gaat hier om de
(organisatorische) inefficiency van de werking van de bureaucratie. Beschouwingen over het bureaucratische gedrag hebben

duidelijk gemaakt dat de bureaucratie een eigen leven heeft met
een eigen geldingsdrang die aanleiding geeft tot verspilling. Dit
kostenaspect kan worden weergegeven met de term bureaucratiekosten 3). Deze kosten, die zich ook kunnen voordoen bij een
groot hierarchisch gestructueerd particulier bedrijf, ontstaan als

gevolg van een natuurlijke tekortkoming van de bureaucratie.
Bureaucratie laat te veel ruimte voor het nastreven van privedoeleinden als vergroting van invloed, domein en prestige en ver-

competentiegeschillen, maar is aan de andere kant niet duidelijk
wie waarvoor de feitelijke verantwoordelijkheid draagt. Ook
om die reden worden beslissingen veelvuldig naar boven geschoven, hetgeen resulteert in overbelasting bij het hogere management. Voorts wordt door de lange, verticale hierarchische com-

municatielijnen informatie gesmoord en/of verminkt en mede-

hoging van status en rang. De werkgroep wijst in deze op de
reeks knelpunten in het bestuur die in de rapporten en achtergrondstudies van de Commissie Vonhoff zijn opgesomd. De

verantwoordelijkheid niet meer gevoeld. Ook het schaars voorkomen van eigen verantwoordelijkheid werkt demotiverend.

werkgroep benadrukt dat de bureaucratie als fenomeen vooral
een kwestie is van wisselwerking tussen structuur en cultuur.

sultante van het gedrag van de individuele ambtenaar die zich
conformeert aan de organisatie waarbinnen hij werkt en daardoor bevestigend werkt op die organisatie-structuur. De ambte-

De formele structuur van de overheidsorganisatie is die van

een pyramidale lijn-staforganisatie, met een geringe delegatie
van directe verantwoordelijkheden en bevoegdheden. In feite is

sprake van een z.g. ,,top-down”-besturing. Het gehanteerde beheersmodel is centralistisch en dirigistisch: de interne sturing en
beheersing van de produktie geschiedt centraal en door een ver-

regaande regelgeving. Dit beheersmodel komt neer op een vorm
van beheersing door middel van gedetailleerde, specificerende
voorschriften, regelingen enz., vanuit een centrum of beter gezegd centra waarin een zo groot mogelijke deskundigheid is ge-

concentreerd, zoals het personeelsaspect, het kostenaspect, het
materieelaspect enz., eventueel verder opgedeeld. De deskundigen trachten daarbij zoveel mogelijk te voorzien wat er in de operationele sfeer kan voorkomen en zoeken daarbij de best mogelijke standaardoplossing. Bij onvoorziene gebeurtenissen worden ze ingeschakeld en geinformeerd. Elke gemaakte fout leidt

tot een nieuwe regeling. De werkgroep gaat zover dit model samen te vatten als ,,regelzucht”: regelzucht in de vorm van

,,macht via medeparaaf” en detailbemoeienis van de ,,parade
der toetsers”.
De (financiele) beheersstructuur leidt tot een vanuit bedrijfseconomische optiek niet optimale samenstelling van de produk-

tiemiddelen waarmee een dienstonderdeel werkt. Een afdeling
personeelszaken beheert de personeelsuitgaven, een afdeling interne dienst draagt zorg voor de levering van meubelen en andere
kantoorartikelen, de Rijksgebouwendienst financiert de bouw,
huur of aankoop van gebouwen. Elk van deze organen beslist

over aanvragen aan de hand van eigen normen voor de toekenning van een produktiefactor, elk vanuit een eigen beperkt en
onderling meestal verschillend inzicht in de feitelijke gang van
zaken, waarop het dienstonderdeel zelf nu juist het beste zicht

heeft. Als gevolg van deze versnippering is het dienstonderdeel
niet in staat de produktiefactoren in de meest doelmatige combinatie samen te brengen. Het is niet mogelijk – ook niet binnen
enge grenzen – te schuiven in de aanwending van een totaal
budget. Het dienstonderdeel dat organisatorisch wel een eenheid

vormt is geen eenheid in economische zin 4). Regelmatig ontstaat overcapaciteit ten aanzien van een of meer produktiemiddelen. In de eerste plaats gebeurt dat omdat het niet doorberekenen van de kosten van toelevering straffeloos overvragen van

Genoemde elementen van de ambtelijke cultuur vormen de re-

naar laat zich in zijn keuze tussen allerlei doeleinden en belangen
van het dienstonderdeel mede leiden door het eigenbelang. Dit
belang is onder meer gelegen in het verwerven in de informele
circuits van vertrouwensrechten, die hem binnen de organisatie
zekerheid geven op non-interventie, handhaving van bereikte
posities e.d. De werkgroep benadrukt dat vanuit die motivatie
keuze voor inefficient handelen heel begrijpelijk is. De ambtenaar kan diens weinig kostenbewust, risicomijdend, hierarchisch georienteerd gedrag niet worden aangerekend, zo min als
het zin heeft een kameel te verwijten dat hij geen paard is. Een
kameel is uitstekend toegerust om te overleven in een omgeving
waarin een paard het al gauw zou afleggen. Ten einde te overleven in een omgeving die nu eenmaal gegeven is en – zeker door
de individuele ambtenaar – niet te beinvloeden gedraagt de
ambtenaar zich uiterst functioned 5).
De specifieke omstandigheden waaronder de ambtelijke manager zijn dienstonderdeel moet ,,runnen”, beinvloeden diens
motivatie en verantwoordelijkheidsbesef. De langdurige bureaucratische traditie bij de overheid die als aangegeven uitmondt in lange verticale lijnen, formalisme, te veel overhead en
nadruk op procedures heeft tot gevolg dat het diensthoofd beperkt wordt in het ontplooien van eigen initiatief en het aan de
dag leggen van vindingrijkheid. Hem ontbreken voor een goed
management essentiele vrijheidsgraden. Hier is sprake van een
merkwaardig verschil met de marktsector. In de marktsector is
grensverleggend gedrag een voorwaarde voor overleving. Bij de
overheid is grensverleggend gedrag niet zelden strijdig met reglementen en daarmee laakbaar. Voorts kan het verantwoordelijkheidsbesef van de ambtelijke manager worden gefrustreerd,
doordat hij zelfs voor details de goedkeuring van zijn superieur
nodig heeft. Een andere belangrijke demotiverende factor kan
gelegen zijn in de mogelijkheid dat een afdeling opgezadeld
wordt met de inefficienties van andere dienstonderdelen. De
ambtelijke manager fungeert kortom in een omgeving waarin de
prikkel tot effectief en efficient werken zwak is dan wel niet of
moeilijk te verwezenlijken. De conclusie van de werkgroep is
dan ook dat pogingen tot verandering van de instelling en gedrag
van de ambtenaar alleen dan zin hebben als de omgeving
verandert.

produktiecapaciteit (want niet ten koste van het eigen budget) in

de hand werkt, waarbij ook speelt het gemak van het toegewezen
krijgen zonder grondige controle op de aanwending. In de twee-

de plaats, omdat het niet gebruikelijk is produktiecapaciteit af te
stolen bij dalende produktie.

Het gebrek aan samenhang tussen de beslissingen over inzet
van de verschillende produktiefactoren alsook factoren als
schaalvergroting, groeiende diversiteit in de organisatie, toegenomen dynamiek en verwevenheid belemmeren de effectiviteit

van het geschetste beheersmodel. De verwerking van het toenemend aantal wijzigingen loopt spaak, consequenties worden onvoldoende geintegreerd enz. Ook sociaal-psychologische factoESB 21-3-1984

3) ZieookG.J. Bakker, Bureaucratiekosten, ESB, 22juni 1983.
4) Zie ook H.C. van der Sterre, Van prestatiebegroting naar bedrijvenwet, Openbare Uitgaven, jg. 14, nr. 4, augustus 1984.
5) In dit verband kan worden gewezen op de theorie van Breton en Wintrobe die de logica van bureaucratisch gedrag op de voorgrond plaatst en
zich concentreert op de gedachte van ,,selective behaviour”. A. Breton
en R. Wintrobe, The logic of bureaucratic conduct: an economic analysis
of competition, exchange and efficiency in private and public organisations, Cambridge University Press, 1982. Zie ook G.J. Bakker in diens

reeds aangehaald artikel.

281

Zelfbeheer als oplossingsrichting

Op grond van haar probleemanalyse beklemtoont de werkgroep dat uit oogpunt van intern beheer een bezinning op de
structuur en de cultuur van het ambtelijk apparaat dringend gewenst is. Alleen dan kunnen vraagstukken van bestuurbaarheid

en beheersbaarheid en daarmee van verbetering van de efficiency worden opgelost. Ingrijpende maatregelen zijn nodig die uitstijgen boven de traditionele marginale benaderingen zoals verbetering van procedures en het wegruimen van oppervlakkige
knelpunten. Pas na wijziging van de werkvoorwaarden en het
werkklimaat heeft introductie van op bedrijfseconomische in-

zichten geschoeide methoden en technieken kans van slagen.
Voorstellen tot fundamentele verbetering van de bedrijfsvoering

dienen daarom gericht te zijn op beinvloeding van de drijfveren
van de ambtenaar, derhalve sterke ,,incentives” (prikkels) te
incorporeren.
De oplossingsrichting voor het bedrijfsvoeringsvraagstuk is
naar het oordeel van de werkgroep gelegen in de invoering bij de

rijksdienst van een ander bedrijfsvoeringsconcept. Centraal
daarbij staat een vervanging van het disfunctionerende centralistische beheersmodel door een model waarin de verantwoordelijkheden en bevoegdheden met betrekking tot de interne beheersfuncties financien, personeel en organisatie naar lagere ma-

nagementsniveaus worden gedelegeerd. De dienstonderdelen
verkrijgen een zekere mate van autonomie: vrijheid om zelfstandig — dus zonder directe tussenkomst van buitenaf — intern het
produktieproces te sturen en te regelen. De werkgroep spreekt in

deze van zelfbeheer. Er wordt daarbij op gewezen dat de toegenomen opleidingsniveaus en de mogelijkheden op het gebied van
de informatieverwerking bijdragen tot de mogelijkheden van decentralisatie en delegatie. In het bedrijfsleven zijn deze mogelijkheden door de grotere noodzaak tot slagvaardig en flexibel in-

spelen op de dynamiek van de markt al benut. Deze noodzaak
werd door de overheid als monopolist tot op heden veel minder
onderkend.
De term zelfbeheer roept wellicht onbedoelde gedachtenasso-

ciaties op met het nogal beladen begrip (werknemers)zelfbestuur, dat in het vorige decennium bij tijd en wijle opdook in
de discussies over het terugdringen van bureaucratische tenden-

ties 6). Zelfbeheer heeft zeker niet tot doel de zeggenschap te vergroten van lagere ambtenaren over hogere zoals bij bepaalde

vormen van zelfbestuur wordt voorgestaan. Evenmin is vooralsnog sprake van autonomie wat betreft de beleidsfunctie. Niet inbegrepen is bij voorbeeld de zeggenschap over beleidsmatige, extern gerichte uitgaven. Zelfbeheer betekent voorlopig alleen interne decentralisatie van directe beheersverantwoordelijkheden,

vereist dat het budget alleen bestaat uit die kostensoorten die

voor de budgethouder ook inderdaad bei’nvloedbaar zijn.
Aan de invoering van zelfbeheer en daaraan gekoppelde budgetten zijn een bestuurlijk en een economisch voordeel verbonden. Het bestuurlijk voordeel betreft de de-bureaucratisering en
deregulering die het gevolg kan zijn van de delegaties. Het economisch voordeel omvat een beheerstechnisch en een bedrijfseconomisch aspect. Het beheerstechnische aspect heeft betrekking op het leggen van een betere relatie tussen de activiteiten en
de beschikbare kennis op de werkplek. De eigen verantwoorde-

lijkheid die in het budget tot uitdrukking komt, stimuleert de inzet en vindingrijkheid binnen de dienstonderdelen. Het bedrijfseconomische aspect betreft de kosteneffectiviteit van de verrichtingen. Door afwijkingen via het budget te constateren kunnen verspillingen worden gesignaleerd, terwijl de normstelling
als zodanig het kostenbesef vergroot.

De voorgestane oplossing impliceert een andere stijl van leiding geven alsook de invoering van andere beoordelingsmaatstaven dan tot nu toe gebruikelijk. De ambtenaar — zowel als individu als in groepen – moet worden ,,beloond” voor efficient
handelen. Niet het persoonlijk gezag van de hierarchieke meerdere en de daaraan verbonden traditionele loyaliteit van diens
ondergeschikten staat centraal, maar het uitvoeren van het contract dat in het budget besloten ligt. Dit contract vormt de
grondslag voor het verantwoordelijkheidsbesef. De primaire
werkmotivatie gelegen in een zorgvuldige naleving van het contract vormt een incentive voor een efficiente werkwijze, zeker
wanneer aan het eind van de budgetcyclus de gerealiseerde produktie getoetst wordt aan het budgetplan. Het budget vervult
daarmee de functie van toetsingskader voor het functioneren in zoverre de kwaliteit van het werkplan dit toelaat -, met de
mogelijkheid van positieve en negatieve sancties.
Ter versterking van de stimulans denkt de werkgroep ook aan
de invoering van een systeem van budgetwinst en -verlies. Van
budgetwinst is — globaal — sprake indien de overeengekomen
produktie is gerealiseerd tegen lagere kosten dan de geraamde.
Eventuele overschotten zouden naar het oordeel van de werkgroep niet onmiddellijk centraal moeten worden ingehouden,
maar volgens een bepaalde verdeelsleutel mede ten gunste van
het betreffende dienstonderdeel zelf mogen worden benut, bij
voorbeeld voor maatregelen op het gebied van secundaire arbeidsvoorwaarden en voor verbetering van de eigen produktie
(apparatuur e.d.). Daarbij wordt de kanttekening geplaatst dat
mogelijke ,,overwinst”, die in de invoeringsfase van zelfbeheer
kan worden behaald doordat ingesleten inefficiency wordt opgeheven, als echte besparing aan de schatkist ten goede moet
komen.

niet meer en niet minder.
Invoering van zelfbeheer betekent voor de rijksdienst, gelet

ook op de wijze waarop de werkgroep aan de zelfbeheergedachte
nader gestalte geeft, een ingrijpende bestuurlijke vernieuwing

Consequenties

gepleit wordt voor invoering van contract management. Tussen

Introductie van zelfbeheer bij de departementen zal een
drastische verandering in het interne functioneren van de departementen met zich meebrengen. De werkgroep schetst in haar

dienstonderdeel en leiding van het departement wordt jaarlijks
een overeenkomst gesloten waarin de partijen zich verplichten
tot respectievelijk het uitvoeren van de overeengekomen werk-

zaamheden en het beschikbaar stellen van de daarvoor benodigde middelen. Dit contract heeft de vorm van een taakstellende
begroting qua input en output of activiteitenniveau, een budget
dat als een soort financieel werkplan kan worden beschouwd.
Bij zelfbeheer wordt aldus de decentralisatie van beheersverantwoordelijkheden gekoppeld aan budgettering, en wordt het

diensthoofd aangewezen als verantwoordelijke budgethouder.
Het budget is in eerste instantie alleen gericht op de apparaatkosten van de dienst en bevat derhalve als gezegd vooralsnog

geen programma-uitgaven.
De taakstelling in het budget kan berusten op normen, ervaringsgegevens, vuistregels e.d. Essentieel is echter dat aan de leiding van het dienstonderdeel c.q. de budgethouder wordt over-

gelaten hoe deze de beschikbaar gestelde middelen – binnen bepaalde grenzen – in de praktijk verdeelt. De verantwoordelijke
budgethouder dient de beschikking te krijgen over een eigen
beslissingsruimte in o.a. de besteding der middelen. De werkgroep spreekt van ,,scharrelruimte”, waarbij wordt gedoeld op

functionele bewegingsruimte binnen het kader van een versterkte inhoudelijke taakomschrijving. De beheerstechnische functie
282

rapport de consequenties in grote lijnen en doet op een aantal
terreinen aanbevelingen. De mogelijkheid voor de budgethou-

der te schuiven in het personeelsbestand en tussen personele en
materiele uitgaven impliceert decentralisatie van het formatiebeleid. De lijnchef krijgt grotere bevoegdheden ter zake, gekoppeld aan een doorzichtige meldingsplicht. Ook de uitvoering van

het personeelsbeleid moet worden gedecentraliseerd. Wel dient
de sturing van het personeelsbeleid op hoofdlijnen op centraal
managementsniveau en bij interdepartementale organisaties
vorm te krijgen.

Zelfbeheer vergt ook een herbezinning op het preventieve toezicht en de controle. De rol van de centrale directies FinancieelEconomische Zaken (FEZ), Organisatie (O) en Personeel (P)

6) Zo heeft J. van den Doel in zijn oratie te Nijmegen, Democratic en
staatsbestuur (1973) en later in Democratieen welvaarlstheorie, Samson,
Alphen aan den Rijn, 1978, voorgesteld ter vermindering van het bureaucratisch gedrag van budgetmaximalisatie binnen de departementale afdelingen de hierarchische structuur te vervangen door intern ambtenaren-

zelfbestuur.

wordt een andere. De centrale directie FEZ zal als departementa-

antwoordelijkheid te hebben voor het te bereiken eindresultaat

le ..controller” de taak hebben de departementale leiding te informeren en te adviseren over de opstelling en uitvoering van het
budgetcontract met de budgethouder. Daarnaast zal FEZ als gedelegeerde taak van de departementsleiding een tegenwicht moe-

in plaats van hem te belonen voor het schoonhouden van de eigen winkel.
Resultaatmanagement vraagt ook om een andere werkwijze
van de departementsleiding. Deze is doorgaans toegespitst op

ten bieden aan de ..natuurlijke” geneigdheid van de budgethou-

specifieke deskundigheid en op het politieke functioneren. Meer

der om bij de opstelling van het budget te majoreren. Een ander
nieuw aspect van de werkzaamheden van FEZ is de serviceverle-

dan thans het geval is zal aandacht moeten worden besteed aan
uitvoering en beheersing van de (beleids)werkzaamheden. Het

ning als bedrijfseconoom aan de budgethouders, het geven van

betekent meer oordelen uitspreken over voortgang, uitvoering
en resultaten van de departemenstonderdelen. De geschetste accentverlegging bij de departementsleiding zal zich ook moeten

advies bij het ontwikkelen, bijhouden en helpen toepassen van
budgetteringstechnieken en de daarbij passende administratieve
informatiesystemen. Per departement zal een consistent managementinformatiesysteem moeten worden opgezet dat er voor
zorgt dat op elk beheersniveau de juiste informatie aanwezig en

direct toegankelijk is. Ten slotte is er een speciale taak voor FEZ
om namens de leiding van het departement in geval van structurele budgetverliezen bij een budgethouder de oorzaken ervan te
analyseren en zonodig als curator op te treden. Naar analogic
van FEZ zal de taak van de Accountantsdiensten zich eveneens

wijzigen. Invoering van een budgetteringssysteem heeft een
strengere administratieve organisatie tot gevolg. Dit geeft meer
mogelijkheden tot systeemcontroles. Daarnaast ontstaat de mo-

voordoen bij de leiding van de dienstonderdelen. Daarnaast
moet deze minder specialistisch en meer generalistisch zijn,
doordat meer dan voorheen een eigen financieel, organisato-

risch en personeelsbeleid gevoerd wordt.
De werkgroep heeft zich er niet op toegelegd de consequenties

van zeifbeheer alle nader te concretiseren en pasklare maatregelen te formuleren. Voorop stond het ontwikkelen van een visie
op het bedrijfsvoeringsvraagstuk, het aangeven van de gewenste

oplossingsrichting en daarop baseren van globale beleidsaanbe-

gelijkheid tot het toepassen van z.g. ..comprehensive audit” 7).

velingen. Wel is als eerste stap tot concretisering in een afzonderlijk deel van de rapportage reeds een ten dele technische uitwerking opgenomen van een op bedrijfseconomische inzichten ge-

Veranderingen zijn ook nodig in de arbeidsvoorwaarden en
rechtspositie van ambtenaren, waarbij de werkgroep er voorstander van is dat ambtenaren dezelfde ..flexibele” rechtspositie
krijgen als werknemers in het bedrijfsleven:

baseerd departementaal budgetteringsstelsel. Daarin wordt onder meer ingegaan op de prestatiebegroting en de z.g. kostenplaatsenmethode. De prestatiebegroting dient gei’ntegreerd te
worden in de kostenplaatsenmethode, die in het bedrijfsleven op

– ambtenaren moeten snel van werkplaats kunnen veranderen

ruime schaal operationeel is geworden. Aan de hand van deze

zonder dat daarvoor de gehele formatieprocedure in gang behoeft te worden gezet;

methode is het mogelijk voor dienstonderdelen budgetten op te
stellen door vanuit de activiteiten de relatie met de input ener-

— periodieken worden niet meer automatisch toegekend, maar
zijn afhankelijk van een jaarlijkse toetsing van de ar-

beidsprestatie. Deze toetsing kan eventueel leiden tot een individuele salarisaanpassing, overplaatsing of zelfs ontslag;
— bijscholing en mobiliteit kunnen verplicht worden gesteld.

zijds en de output anderzijds expliciet te maken.

Ook wordt aandacht besteed aan het probleem van de outputbeheersing dat zich kan voordoen bij het werken met budgetten.

Daarnaast wordt ingegaan op de gewenste aanpassing van de begrotingspresentatie en op de uitbreidingsmogelijkheden van het

De secundaire arbeidsvoorwaarden worden aangepast om
mobiliteit te stimuleren;
– er dienen meer mogelijkheden te komen om bijzondere individuele prestaties te waarderen, bij voorbeeld in de vorm van
een geldelijke beloning of prestatieverlof.

toepassingsgebied van budgettering.

Deze veranderingen gericht op beloning naar prestatie lijken
nogal rigoreus. Er wordt echter in het rapport op gewezen dat de
huidige ambtenarenreglementen een beleid in deze richting in
feite al mogelijk maken.
Zelfbeheer stelt in het bijzonder extra eisen aan de kwaliteit

management en beheersing van de middelen gering, de nood-

Herstel van het politieke primaat

Was in vroeger jaren de belangstelling van de politick voor

van het beheersmanagement. Een andere managementopstelling

wordt gevraagd, door de werkgroep aangeduid met resultaatmanagement. Een van de belangrijkste taken van de manager nieuwe stijl zal zijn het omvormen van de overwegend rolgeorien-

teerde ambtenaar tot een meer taak- en outputgeorienteerde
werknemer. Rolorientatie is weinig bevorderlijk voor het verwezenlijken van de in het budget neergelegde taken. Taakorientatie
brengt met zich mee dat het realiseren van de doelstellingen
wordt vooropgesteld. In plaats van systeemhandhaving is de inzet gericht op voortdurende aanpassing van de organisatie.

,,Management development” verdient in dat verband expliciete
aandacht. Nieuwe benaderingen (vlg. Management- en ArbeidNieuwe-Stijl-experimenten in de marktsector) moeten worden

bestudeerd op hun toepassingsmogelijkheden bij de overheid.
Directe resultaatverantwoordelijkheid en outputgericht organiseren dienen ook hun doorwerking te hebben op het functione-

ren in intra- en interdepartementale verbanden. Al eerder is gewezen op de geldverslindende vergadercultuur en praatsfeer bij
de overheid. Deze ondoelmatigheid vloeit onder meer voort uit
het z.g. verticale verantwoordelijkheidsdenken en een gebrek
aan probleemgericht denken. Beide mechanismen worden bevorderd door de sterke hierarchic en door het fenomeen van de
verkokering, en zijn daarmee verankerd in de huidige structuur
8). Het losmaken uit deze verankering kan volgens de werkgroep
worden bewerkstelligd door meer dan thans bij intra- en interdepartementale (beleid)vraagstukken te werken met horizontale

samenwerkingsvormen, met team- en projectmanagement en de
bemanning daarvan waar mogelijk niet te baseren op het vertegenwoordigersprincipe. De ambtenaar dient daarbij directe verESB21-3-1984

zaak tot bezuiniging heeft de interesse van politieke zijde voor de
doelmatigheid van het functioneren van de overheid aangewakkerd. Tegelijkertijd is de roep ontstaan om herstel van het primaat van de politick. Geconstateerd is dat ,,in de verwoestende
werking van het verkokeringsproces een belangrijke oorzaak ligt

van het feit, dat elke ombuigingsoperatie verzandt in het knarsende raderwerk van een inerte overheidsbureaucratie; de strijd
om de ambtelijke deelbelangen drukt een zwaarder stempel op
de einduitkomst van zo’n operatic dan welke politieke afweging
dan ook die er aan ten grondslag ligt” 9). Creep op financiering,

personeel en organisatie verschaft de politieke bestuurder greep
op het ambtelijk apparaat. Zonder dat is het primaat van de politick een fictie en is er van beheersing van beleidseffecten geen

sprake.
Nu draagt de decentralisatie van beheersverantwoordelijkheden in het kader van zeifbeheer het gevaar in zich dat dit ten
koste gaat van de coordinate op departementaal niveau tussen
het politieke/inhoudelijke beleid en de drie centrale beheers-

functies. Decentralisatie kan de verkokering versterken, zowel
departementaal als interdepartementaal. Een goede koppeling

7) ..Comprehensive audit” kan in dit verband worden gedefinieerd als
een breed opgezet, multidisciplinair onderzoek, dat zowel gericht is op
het controleren van de financiele verantwoordingen van de budgethouders als op het aandacht besteden aan de efficiency en effectiviteit van het

dienstonderdeel.
8) Zie ook J. den Hollander en M. Vredegoor, Coordinate bij de Rijksoverheid: problemen van ,,hierarchic” en van ,,integratie en afstemming”, Mensen Onderneming, 1982, nr. 5.
9) Ed van Thijn in zijn pleidooi voor herstel van het politick primaat in
De overheid kent geen weg terug, Openbare Uitgaven, 1981, nr. 2, biz.
62.

283

van beleidsinhoudelijke en beheersaspecten in de besluitvor-

zich echter niet het hoofd gebroken over afbakeningsvraagstuk-

mingsstructuur kan worden bereikt door het aanbrengen van een
directere relatie tussen politieke verantwoordelijken en de z.g.
interne driehoek (de centrale directies Organisatie, Personeel en
Financieel-Economische Zaken). Aan zelfbeheer moeten daar-

ken. De beheersfunctie stond bij het onderzoek centraal en niet
de beleidsfunctie, die de voornaamste invalshoek vormde bij de
studies van de Commissie Vonhoff. De uitwerking die de aanbevelingen van de Commissie hebben gekregen in het Werkplan re-

om twee belangrijke voorwaarden worden gesteld. In de eerste

organisatie rijksdienst is echter voor een belangrijk deel gericht

plaats is nodig een adequate integratie van de driehoeksfuncties

op de verbetering van de bedrijfsvoering in ruime zin. Zo sluiten
de voorstellen in het rapport Zelfbeheer voor decentralisatie van

in de besluitvorming bij de politieke en ambtelijke top. Een
tweede voorwaarde voor decentralisatie is een goede coordinatie

het beheersmanagement aan op de gedachtenlijnen, die in het

tussen de functies van de driehoek, zowel onderling als naar de

kader van het Projekt Reorganisatie rijksdienst zijn ontwikkeld

verschillende lijnonderdelen. Dit veronderstelt op zijn beurt een

met betrekking tot het personeels- en formatiebeleid 12). Er zal

structurele integratie van de driehoeksfunctie op het beleidsvormend niveau.

daarom moeten worden gezorgd voor een goede afstemming van
mogelijke vervolgactiviteiten met betrekking tot zelfbeheer met

De werkgroep benadrukt dan ook de noodzaak te komen tot

activiteiten die in deze en andere kaders ten aanzien van het bedrijfsvoeringsvraagstuk worden ondernomen of voorbereid.

verbreding en versterking van de departementale toppen. De
wijze waarop deze versterking vorm dient te krijgen is een

vraagstuk apart. Er doen zich globaal twee hoofdvarianten
voor. Gekozen kan worden voor uitbreiding van de topstructuur
tot een bij het bedrijfsleven veel gehanteerd ,,general manage-

Effectuering van het veranderingsproces

mentteam” of voor uitbreiding van de departementale top met

Zonder veel omhaal en zonder de gebruikelijke ambtelijke nu-

functionele staven. De werkgroep heeft willen volstaan met het
aangeven van deze keuze. Overigens is het van belang er op te
wijzen dat contractmanagement als nieuw sturingsconcept op

anceringen wordt in het rapport Zelfbeheer een ambtelijke cul-

zich het primaat van de politick kan bevorderen. Bij zelfbeheer is
de politick minder overgeleverd aan bureaucratische mecha-

tuur geschetst die in veel opzichten herkenbaar is, en wordt een
oplossingsrichting uitgewerkt die zal aanspreken. Niettemin zit-

centreren op de inhoud en richting van het beleid, op het toetsen

ten er aan het voorgestane bedrijfsvoeringsconcept vele haken
en ogen. De werkgroep erkent dit ook; ze stelt dat er aan de geboden oplossingen beperkingen verbonden zijn, dat de ideeen niet
direct inpasbaar zijn en ook niet bij alle dienstonderdelen in de-

van de daaraan verbonden produktie en op het verkrijgen van in-

zelfde mate kunnen worden gerealiseerd. Differentiatie zal no-

zicht in de kosten.

dig blijken. Bovendien zijn de voorstellen in het rapport dermate

nismen. De politieke leiding wordt in staat gesteld zich te con-

Zelfbeheer en de reorganisatie van de rijksdienst

Het bedrijfsvoeringsvraagstuk is door de werkgroep in haar
onderzoek verbreed tot een structuurvraagstuk. Dit vraagstuk
benaderd vanuit operationeel, technisch-organisatorisch perspectief. Nu houdt structureren in het ordenen met het oog op de

verregaand, dat het gevaar bestaat dat het geheel door het eigen
gewicht niet van de grond komt. Een stapsgewijze aanpak is nodig. Naast verdere verdieping van het concept beveelt de werkgroep daarom aan te gaan werken met ,,proeftuinen” waarin

nadere uitwerking kan worden gegeven aan het bedrijfsvoeringsconcept, de waarde ervan in de praktijk kan worden getoetst en
ervaring wordt opgedaan met de problemen bij de invoering 13).
Geconstateerd kan worden dat er bij verschillende departementen recent reeds voorzichtige eerste particle stappen zijn gezet in

realisering van een doel dat voor organisaties die in maatschappelijk verband functioneren, buiten de organisatie ligt, in de om-

de in het rapport geschetste richting. Ook hebben inmiddels

geving. De doelgerichte ordening uit zich in het vorm geven aan

reeds enkele diensten zich in principe bereid verklaard enige tijd

de machtsverantwoordelijkheids-, taak- en roldistributie, waar-

als proeftuin te gaan functioneren.

bij gekozen dient te worden uit een veelheid van structuurvor-

In de nadere uitwerking van het bedrijfsvoeringsconcept zul-

men ten einde de gekozen strategic te realiseren. Het structuurvraagstuk moet dus vooral worden bezien in beleids- en strate-

len tal van vragen aan de orde moeten komen die in het rapport
nog onbeantwoord zijn gebleven. Een cruciaal vraagpunt betreft

gisch perspectief 10). Tegen de achtergrond van de toegenomen

dichtheid van problemen en de noodzaak tot betere beleids-

de spanning die kan ontstaan tussen de voorgestelde decentralisatie van beheersverantwoordelijkheden gekoppeld aan budget-

afstemming met de maatschappij is door de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (CHR), de z.g. Commissie Vonhoff de
structuur van de overheid fundamenteel in discussie gebracht.
Evenwel kan kritiek worden geuit op de wijze waarop de CHR de

tering en de beheersing van het totaal. Zelfbeheer is alleen verantwoord als er waarborgen zijn dat zowel per departement als
voor het totaal van de rijksbegroting de uitgaven goed kunnen

analyse van de problemen met betrekking tot de hoofdstructuur
en het functioneren van de rijksdienst heeft opgezet. De door de
CHR gehanteerde systeembenadering had geen open karakter,

en personeelsgebied goed werken en adequate positieve en negatieve sancties mogelijk zijn. Een andere vraag is hoe zelfbeheer
uitwerkt in situaties waarin niet sprake is van duidelijke

d.w.z. er is niet expliciet rekening gehouden met de politieke en

(taak)doelstellingen en/of meetbare produktie, zoals bij voor-

maatschappelijke omgeving van het openbaar bestuur. De overheid is te veel gezien als een op zich zelf staande organisatie 11).

beeld bij beleidsafdelingen.

Het strategievraagstuk heeft daarmee onvoldoende aandacht

leg als belangrijke voorwaarde voor effectief zelfbeheer. In dat

gekregen.

verband kan wellicht de toepassing van het systeem van ,,mana-

worden beheerst, managementinformatiesysteem op financieel-

Relevant is ook de vormgeving van participatie en werkover-

Wanneer prioriteit wordt gegeven aan de strategische, externe
dimensie dan zullen de criteria voor de (her)ordening van de

structuur ook daar moeten worden gezocht. Analyse van en visievorming over de omgeving zijn daarom in wezen belangrijker

dan interne overwegingen van beheersing en regulering. Voor
deze beeld- en beleidsvorming dient allereerst de relatie tussen

10) J.B.M. Edelman Bos, Structureren en managen bij de overheid: be-

overheid en samenleving een meer open karakter te krijgen,
waardoor de ontvankelijkheid voor externe ontwikkelingen toe-

hoefte aan nieuw bestuurlijk elan, Maandblad voor Accountancy en Bedrijfshuishoudkunde, juli/september 1983.

neemt. Invoering van zelfbeheer bij de rijksdienst kan daartoe
bijdragen, doordat door de sterkere orientatie op de output de
markt- en cliehtgerichtheid kan worden vergroot.

11) Zie hiervoor L.G. Gerrichhauzen en M. van Giessen, De CHR en de
systeembenadering, Bestuur, 1982, nr. 9.
12) Zie de rapporten Herinrichting van het personeelsbeleid rijksdiensten, en Interimrapport Projektgroep Formatiebeleid, Ministerie
van Binnenlandse Zaken, Den Haag, november 1983.

De aanbevelingen die door de Commissie Vonhoff zijn gedaan en die in het kader van het Project Reorganisatie Rijksdienst nader worden uitgewerkt, zijn gericht op verbetering van
het functioneren van de rijksdienst. Een zekere verwantschap
tussen het heroverwegingsonderwerp en de reorganisatieproble-

matiek kan dan ook niet worden ontkend. De werkgroep heeft
284

13) In het kader van de voorbereiding van proeftuinen is door de werkgroep een praktijkverkenning verricht bij twee directies van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. De re-

sultaten daarvan laten zien dat de voorstellen van de werkgroep inderdaad tot een betere organisatie en beter beheer zouden kunnen leiden.

gement by objectives” relevant blijken 14). In diverse Westeuropese landen wordt met dit managementprincipe geexperimen-

teerd, zoals in Engeland bij de centrale overheid en in WestDuitsland bij vooral de lagere overheid 15).

Er worden in het rapport geen uitspraken gedaan over de
vormgeving van de follow-up van haar voorstellen. Wel wordt
waarschuwend geconstateerd dat veel pogingen tot meer of minder ingrijpende reorganisatie van de rijksdienst tot nu toe zijn
verzand en dat politieke druk voor het op gang brengen van het

veranderingsproces essentieel is. In ieder geval zal voorkomen
moeten worden dat door versnippering van de vervolgactiviteiten het onderlinge verband in de uitwerking van het zelfbeheer-

concept verloren gaat en bureaucratische vertragingsmechanismen vat krijgen op de effectuering.

14) ,,Management by objectives” (MBO) is te definieren als een uit het
bedrijfsleven afkomstige managementmethode, die tot doel heeft de samenwerking tussen leden van de organisatie te coordineren en de doelma-

tigheid en doelgerichtheid daarvan te vergroten door organisatieonderdelen en leidinggevende functionarissen te confronteren met door
hen te realiseren genormeerde taken.
15) In Engeland is men in 1968 van start gegaan met het in de praktijk
brengen van MBO in de ,.Civil Service”. Nadat zich bij een verdere uitbreiding van MBO problemen hadden voorgedaan, wordt sinds 1976 ge-

tracht voor de verbetering van de ,,performance” een systematische benadering te ontwikkelen, waarin elementen zitten van o.a. ,,job satisfaction”-studies, ,,operations research”, ,,management accounting” en
MBO. De integratie van deze elementen vindt plaats onder de noemer
,,improvement management systems” (IMS).

F. Uit den Bogaard
ESB 21-3-1984

285