Werken met behoud van uitkering:
een begaanbare weg?
DRS. D. L. J. KOK – DRS. M. VAN DER MEER*
Inleiding
In de werkgelegenheidsnotitie van het kabinet-Lubbers is
een afzonderlijk hoofdstuk gewijd aan ..Alternatieven voor
structurele werkgelegenheid” 1). Uit de vele readies op de
notitie blijkt dat de problematiek van de werklozen die tot
niets doen zijn veroordeeld. velen bezighoudt. Het besef dat
— zelts bij een redelijke mate van herverdeling van werk —
nog jaren sprake zal zijn van een grote werkloosheid heeft geleid tot een sterke maatschappelijke en politieke druk om
verder te gaan op de weg van werken met behoud van de uitkering dan nu wettelijk mogelijk is. Niet als volwaardig alternatief voor echt werk maar wel als alternatief voor gedwongen niets doen en uitzichtloosheid. Vele werklozen
missen de aan betaalde arbeid verbonden aspecten — werkritme, sociale contacten e.d. — zozeer, dat zij op zoek gaan
naar alternatieve bezigheden. Het individuele vrijwilligerswerk kennen wij al eeuwen. Er is echter een verschuiving
gaande naar georganiseerde onbetaalde arbeid. Werklozen
zetten projecten op om zinvol bezig te kunnen zijn en bovendien hun kansen op een betaalde baan te vergroten.
Deze maatschappelijke ontwikkeling mag niet worden genegeerd, want — hoe paradoxaal het ook klinkt — de werkgelegenheid is in het geding. Bovendien dreigt op deze wijze
het sociale-zekerheidsstelsel onbeheersbaar te worden.
Uit de readies op de werkgelegenheidsnotitie blijkt ook
dat er nog veel verwarring is over wat werklozen wel en niet
is toegestaan en wat precies de verschillen zijn tussen de in
de werkgelegenheidsnotitie voorgestelde werklozen- en
werkgelegenheidsprojecten 2). Wellicht is die onduidelijkheid er de oorzaak van dat sommige negatieve efTecten van
de alternatieve werkzaamheden te gemakkelijk opzij worden
geschoven door de pleitbezorgers van werken met behoud
van uitkering. Anderzijds lijkt die onduidelijkheid ertoe bij
te dragen dat onorthodoxe oplossingen niet altijd serieus
worden bekeken door diegenen die deze beoordelen.
In deze bijdrage willen wij de voor- en nadelen uitwerken
van verschillende mogelijkheden voor langdurig werklozen
om werkzaamheden te verrichten, al dan niet met behoud
van uitkering. Ten slotte wordt ingegaan op de relatie met de
besluitvorming in het kabinet in het kader van de Voorjaarsnota.
VVerklozenprojecten
De voorwaarden om met behoud van uitkering niet-betaalde werkzaamheden te verrichten worden — althans voor
de langdurig werklozen — bepaald door de z.g. ,,pro deo”richtlijnen 3). In afwijking van een advies van de Sociale
Verzekeringsraad koos de toenmalige staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mevr. Dales, in haar
brief van 28 mei 1982 aan de gemeentebesturen als uitgangspunt van de ,,pro deo”-richtlijnen het zoveel mogelijk ruimte bieden aan uitkeringsgerechtigden. Het is in lijn met dat
uitgangspunt dat in de werkgelegenheidsnotitie een verrui-
414
ming wordt voorgesteld van de mogelijkheden om met behoud van de uitkering vrijwillig werkzaamheden te verrichten. Gedacht is aan projectmatige activiteiten, waarbij in
principe wordt uitgegaan van de bestaande richtlijnen, maar
toch enige ruimte wordt gelaten voor een ruime interpretatie
daarvan.
Een belangrijk punt is dat de hier bedoelde werklozenprojecten soms zeer dicht in de buurt komen van beroeps- of bedrijfsmatige arbeid, hetgeen volgens de ,,pro deo”-richtlijnen
niet is toegestaan. In de werkgelegenheidsnotitie worden dan
ook terecht strikte voorwaarden gesteld aan deze projectmatige activiteiten om negatieve effecten — bij voorbeeld in de
vorm van afbraak van bestaande arbeidsplaatsen — te voorkomen. Deze voorwaarden moeten worden getoetst door een
regionale of lokale commissie, waarin alle betrokken belangengroeperingen (inclusief werknemers en werkgevers) en
overheidsdiensten zijn vertegenwoordigd. De notitie noemt
als belangrijkste voorwaarden dat het moet gaan om tijdelijke, nuttige werkzaamheden die anders (langs de normale
weg) niet zouden worden verricht, en waarvan materiaalkosten e.d. door derden worden opgebracht.
Werkgelegenheidsprojecten
In onze samenleving is werkgelegenheid het resultaat van
een economisch proces, waarbij op grond van een bepaalde
vraag en tegen een bepaalde prijs produktie van goederen en
diensten plaatsvindt (marktsector) of waarbij op basis van
budgetbeslissingen in de collectieve sector diensten worden
gefinancierd (kwartaire sector). Indien nu uitkeringsgerechtigde werklozen met behoud van hun uitkering voor de totstandkoming van bepaalde goederen of diensten worden ingeschakeld, betekent dat een verstoring van dit economisch
proces. Dit heeft gevolgen voor de concurrentieverhouding
ten opzichte van de goederen en diensten die wel volgens de
normale economische processen tot stand zijn gekomen
(concurrentievervalsing). Dit heeft ook gevolgen voor de
prioriteitstelling van behoeften (diensten) in de collectieve
sector (budgetvervalsing). Zorgvuldige afweging bij de begrotingsvoorbereiding en doorrekening van de kosten van beleidsvoornemens kan dan achterwege blijven, omdat werklozen immers ,,gratis” kunnen worden ingeschakeld. Budgetvervalsing kan ook een zeer ongewenst uitstralingseffect krijgen. Als bij voorbeeld gezinsverzorgsters worden ontslagen
als gevolg van bezuinigingen en zij vervolgens hetzelfde werk
gaan doen met behoud van hun uitkering, bevordert dat het
ontslag van reguliere werknemers elders. Immers, alle instellingen, gemeente-instanties e.d. hebben krappe budgetten en
zullen de uitkeringsgelden graag gebruiken als goedkope financiering van activiteiten die bij een eerdere prioriteitsafweging (helaas) moesten worden geschrapt. Een dergelijke
gang van zaken zou betekenen dat het aantal uitkeringsgerechtigden snel toeneemt, met alle financiele consequenties
van dien. In de studie van de Interdepartementale Commissie Aanwending Uitkeringen (ICAU), die als bijlage bij de
werkgelegenheidsnotitie is gevoegd, wordt op grond van deze
redenering dan ook gesteld dat wij ons zelf rijk rekenen als
wij ervan uitgaan dat het inschakelen van langdurig werklozen met behoud van hun uitkering, 100% inverdieneffecten
oplevert.
spaard. Dat bedrag kan dan achteraf worden overgeboekt
van het begrotingsartikel van de uitkeringsgelden naar het
betrokken departement. Deze vorm van financiering is neu-
traal t.a.v. het financieringstekort en stimuleert de departementen tot maximale inverdieneffecten te komen.
Behalve economische bezwaren tegen het op grote schaal
inschakelen van werklozen met behoud van hun uitkering
voor normale (betaalde) arbeid, spelen ook sociale factoren
een rol. Zo’n aanpak betekent het naast elkaar voorkomen
van twee soorten werknemers met een verschillende rechts-
positie: de een met een loon en de ander met een uitkering.
Dit leidt tot het ontstaan van tweede-rangswerknemers. Zij
zijn ,,goedkoper” dan de reguliere werknemers en kunnen
daarom, zoals hierboven is beschreven, hun college’s van de
arbeidsmarkt verdringen. Een weinig gehoord maar belangrijk aspect in dit verband is de bemoeienis van de rechter.
Niet de overheid, maar de rechter bepaalt of in een concrete
situatie feitelijk sprake is van een normale arbeidsovereenkomst, waarbij een loon moet worden betaald.
Deze economische en sociale argumenten maken duidelijk
dat de weg van (produktief) werken met behoud van de uitkering een weg is die leidt naar een doolhof van ondoelma-
tigheid en onrechtvaardigheid. Met het aanvaarden van die
conclusie is evenwel niet gezegd dat er geen andere mogelijkheden zijn. Terecht concludeert de ICAU-studie dat de vraag
of het mogelijk is uitkeringsgelden aan te wenden voor de
werkgelegenheid, moet worden gezien als een vraag naar de
mogelijkheid om meer dan thans algemene, op financieel
verantwoorde wijze gebudgetteerde middelen in te zetten
voor de werkgelegenheid, bij voorbeeld in de vorm van extra
overheidsinvesteringen.
Over de wenselijkheid daarvan spreekt de ICAU zich niet
uit. Het kabinet doet dat wel; in de werkgelegenheidsnotitie
wordt voorgesteld experimenten met z.g. werkgelegenheids-
projecten te ontwikkelen, als alternatief voor structurele
werkgelegenheid 4). Daarbij gaat het om beroeps- en bedrijfsmatig werk, waarvoor langdurig werklozen worden ingeschakeld die voor de duur van het project een normale (reguliere) rechtspositie hebben. Terreinen waarop deze projecten kunnen worden ontwikkeld, zijn: stadsvernieuwing, monumentenzorg, landinrichting, bosbouw e.d. Het kabinet
meent dat met name op deze terreinen door de projectmatige
aanpak en door uitvoering via inschrijving en/of in overleg
met de gezamenlijke potentiele uitvoerders, negatieve effecten als concurrentievervalsing en verdringing van reguliere
werknemers kunnen worden voorkomen.
Een en ander is nog niet precies uitgewerkt. Duidelijk is
Meer werk
Meer werk, echt werk, dat is de lange-termijndoelstelling
van het kabinetsbeleid en dat is ook de voorkeur van de
werklozen die zich tijdelijk met onbetaalde werkzaamheden
bezighouden. Werkgelegenheidsprojecten waaraan strenge
voorwaarden worden gesteld (additionaliteit, geen concurrentievervalsing, geen verdringing, maximale inzet langdurig
werklozen), en die bijdragen van derden activeren vormen
een uitermate geschikt instrument om een extra werkgelegenheidsimpuls te geven. Gelet op de beheersbaarheid en de
controleerbaarheid (onder meer inverdieneffecten op uitkeringsgelden) is een dergelijk beleid, ook met inachtneming
van de financieel-economische doelstellingen, zeer goed te
verdedigen 5).
Dat deze gedachte politick leeft, blijkt uit het feit dat het
kabinet in de tegelijk met de Voorjaarsnota verschenen brief
van 19 april 1983 aankondigt f. 1 mrd. beschikbaar te stellen
voor Werkgelegenheidsprojecten in 1984 t/m 1986 6). Welke
rol de discussie over het rekening houden met inverdieneffecten bij die beslissing heeft gespeeld, is niet duidelijk. In ieder
geval is de dekking van het bedrag nog niet geregeld.
Het kabinet geeft ook niet aan hoe de Werkgelegenheidsprojecten opgezet gaan worden, hoe de randvoorwaarden
zullen worden getoetst. Het aantonen van additionaliteit en
het voorkomen van concurrentievervalsing zal wellicht niet
veel problemen geven. Essentieel voor het welslagen van dit
beleid zal zijn of werkelijk langdurig werklozen een (tijdelijke) plaats op deze projecten kunnen krijgen zonder regulier
personeel te verdringen. Ook is nog niet duidelijk hoeveel
bijdragen van derden kunnen worden geactiveerd. Pas als op
deze punten helderheid is verkregen, zal blijken wat de sociale en economische meerwaarde is van deze additionele overheidsinvesteringen.
(Produktief) werken met behoud van uitkeringen is naar
onze mening een nauwelijks begaanbare weg met veel voetangels en klemmen. Het stimuleren van overheidsinvesteringen op bovengeschetste wijze is daarentegen een goed begaanbare weg om een specifiek op langdurig werklozen gericht werkgelegenheidsbeleid te voeren.
echter wel dat er naast sociale ook belangrijke economische
voordelen zijn te onderkennen aan dergelijke projecten.
D. L. J. Kok
M. van der Meer
Naast het directe werkgelegenheidseffect zijn er uitstralings-
effecten op de structurele werkgelegenheid elders, bij voorbeeld bij materiaalleveranciers. Deze effecten zullen groter
zijn indien ook middelen van derden worden geactiveerd —
bij voorbeeld van waterschappen of van particulieren of
stichtingen die een monument willen laten restaureren.
De hamvraag bij de totstandkoming van de werkgelegenheidsprojecten betreft de financiering. Het kabinet stelt wel
rekening te willen houden met inverdieneffecten, maar wil
deze niet verrekenen bij het vaststellen van het benodigde
budget. Dit betekent dat alle kosten (inclusief loonkosten)
moeten worden gecalculeerd, waarna — afhankelijk van de
bijdragen van derden — het overheidsaandeel in de financiering kan worden vastgesteld.
Naar onze mening is er nog een tussenweg mogelijk in de
vorm van een voorfinancieringssysteem. Wij stellen ons
daarbij het volgende voor. Wanneer langs de in de werkgelegenheidsnotitie geschetste aanpak Werkgelegenheidsprojecten zijn geselecteerd, kunnen departementen (of evt. andere diensten) het door hen aangekondigde bedrag aan te besparen uitkeringsgelden voorfinancieren. Na afloop van het
project wordt berekend hoeveel werklozen hoe lang hebben
gewerkt en welk bedrag aan uitkeringsgelden daarmee is be-
ESB 11-5-1983
* Werkzaam bij de Directie Coordinate Werkgelegenheidsbeleid
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het artikel is geschreven op persoonlijke titel. De auteurs danken Rients de
Boer voor zijn commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
1) Discussienotilie voor de sociale partners inzake het werkgelegenheidsbeleid, ‘s-Gravenhage, 28 januari 1983, Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid.
2) Zie bij voorbeeld de ,,kamerbreed” aangenomen motie-Wolters
over arbeidsprojecten, Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 600,
nr. 73.
3) Het bij de werkgelegenheidsnotitie opgenomen Gemeenschapsta-
kenplan geeft daarvan een meer concrete invulling, gericht op lokale
activiteiten van jeugdige werklozen.
4) Met structurele werkgelegenheid wordt bedoeld dat deze via de gebruikelijke structuur van markt- en budgetmechanismen tot stand is
gekomen.
5) Zie in dit verband de interessante conclusies van Th. Zuidema,
Een onderzoek naar de alternatieve kosten van overheidsprojecten:
theorie en empirie, Groningen, 1982.
6) Brief van de ministers van Economische Zaken en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer over ,,Economische
structuurverbetering, inkomens- en werkgelegenheidsaspecten”.
415