Welke ontwikkelingen gaan
er schuil achter de i/a-ratio?
alleen de uitgaven voor de uitkeringsregelingen waarvan het volume meegerekend wordt bij het bepalen van
het aantal inactieven meegenomen in
de sociale-zekerheidsquote. De hier
gehanteerde szq komt circa 2,7%punt bbp lager uit dan de door de
regering gehanteerde szq.
De verhouding tussen het aantal actieven en inactieven lijkt steeds on-
De ontwikkeling van prijs en
volume
>ociale zekerheid
gunstiger te warden. Is dat ook zo?
Het grote aantal inactieven vormt een
bron van zorg over de Nederlandse
economic, vooral vanwege het grote
beroep op de sociale zekerheid dat
dit met zich mee brengt. Om deze reden hangt ook handhaving van de
koppeling van de uitkeringen aan de
contractloonstijging af van de verhouding tussen inactieven en actieven
(de i/a-ratio). Het blijkt echter dat de
financiele ontwikkeling kan verschillen van de volume-ontwikkeling van
de sociale zekerheid. De verhouding
tussen het aantal inactieven en actieven blijft de komende jaren boven de
82,6%, het ijkpunt voor de koppeling.
Bij een hogere (dreigende) waarde
van de i/a-ratio kan (en in de praktijk
zal) er worden ontkoppeld. De lasten
van de sociale zekerheid in relatie tot
het bruto binnenlands produkt (de sociale-zekerheidsquote) vertonen echter een duidelijk dalende tendens.
In dit artikel zal gekeken worden
naar de ontwikkeling van de socialezekerheidsquote (szq) en de i/a-ratio
in de periode 1983-1998. Bij de i/aratio ligt de nadruk op volume-effecten bij de sociale-zekerheidsregelingen. In de sociale-zekerheidsquote
wordt zowel rekening gehouden met
volume- als met prijs-effecten. Door
beide begrippen aan elkaar te relateren kan een beter inzicht worden gegeven in de afwijkende ontwikkeling.
Vervolgens zal de ontwikkeling van
de i/a-ratio nader worden onderzocht
door het verhoudingsgetal te ontleden in een aantal achterliggende factoren. De stijgende tendens van de
i/a-ratio blijkt niet zozeer te worden
veroorzaakt door arbeidsmarktontwikkelingen, maar meer door demografische, maatschappelijke en culturele
ontwikkelingen in de Nederlandse
samenleving.
I/a-ratio en
sociale-zekerheidsquote
De i/a-ratio is gedefinieerd als het
aantal uitkeringsjaren ten opzichte
van het aantal arbeidsjaren . Uitgegaan wordt van de berekeningen van
het CPB. Het volume van de Ziektewet wordt afgetrokken van de arbeidsjaren en meegeteld bij de uitkeringsjaren. Deeltijdarbeid wordt
omgerekend in jaren en ook deeltijduitkeringen worden zoveel mogelijk
omgerekend in uitkeringsjaren. Geen
rekening wordt gehouden met zieken
en wachtgelders bij de overheid en
een aantal correcties bij deeltijduitkeringen; met samenloop van regelingen wordt vanwege onvoldoende statistische informatie geen rekening
gehouden.
Enige jaren geleden heeft de regering het begrip sociale-zekerheidsquote (szq) geintroduceerd om de draaglijkheid van de sociale zekerheid te
bepalen . De szq geeft het deel van
het bruto binnenlands produkt weer
dat wordt besteed aan sociale zekerheid. De Sociale nota gaat uit van de
totale bruto uitgaven voor sociale verzekeringen en sociale voorzieningen,
exclusief ziektekostenregelingen. Dit
is niet geheel correct, omdat uitkeringsgerechtigden in dat geval zelf
ook deel uitmaken van het draagvlak;
zij betalen immers mee aan de sociale zekerheid3. Omdat onvoldoende
gegevens beschikbaar zijn over het
bruto-nettotraject zal ook hier uitgegaan worden van bruto bedragen.
Om een verbinding te leggen tussen prijs- en volume-effecten is de
door de regering gehanteerde definitie van de szq te ruim. In deze sociale- zekerheidsquote zitten ook uitgaven die geen betrekking hebben op
inactieven, zoals gedefinieerd bij de
i/a-ratio, bij voorbeeld uitgaven voor
kinderbijslag en de sociale werkvoorziening. In dit artikel worden daarom
De sociale-zekerheidsquote wordt bepaald door drie factoren: de i/a-ratio,
de gemiddelde bruto uitkering en de
produktiviteit per arbeidsjaar, op de
volgende wijze:
U/Y = (Ij/Aj) * (U/Ij)/(Y/Aj)
waarbij:
U = totaal aantal uitkeringen voor relevante regelingen;
Y = bruto binnenlands produkt tegen
marktprijzen;
Ij = aantal inactieven gemeten in uitkeringsjaren;
AJ = aantal actieven gemeten in arbeidsjaren.
Ij/Aj is de beroemde i/a-ratio. De
term U/Ij is de gemiddelde bruto uitkering. De derde term Y/Aj geeft de
produktiviteit per arbeidsjaar weer.
Als de arbeidsproduktiviteit toeneemt
zal, met name door het noemereffect,
de szq dalen. Uitgaande van een gelijkblijvende arbeidsinkomensquote
kan de ontwikkeling van de reciproke van de arbeidsproduktiviteit als indicator dienen voor de gemiddelde
loonontwikkeling. Deze gemiddelde
loonontwikkeling is doorgaans hoger
dan de contractloonstijging, omdat zij
ook incidentele loonstijgingen omvat.
1. Tweede Kamer, 22300 XV nr. 27, 21 november 1991 en notitie CPB, Verhouding
inactieven/actieven, 21 november 19912. Sociale nota 1993, biz. 40-42; zie ook
Sociale nota 1995, biz. 21-22, biz. 166 en
Tweede Kamer, 1994-1995, 23902, nr. 3,
biz. 13.
3. Zie R.H.M. Paping, Collectieve lastendruk: een onzinnig begrip, Tijdschrift
voor Politieke Ekonomie, 1992, nr. 2, biz.
55-72; R.H.M. Paping, De sociale zekerheidsquote internationaal vergeleken,
ESB, 8 September 1993, biz. 812-816. Een
aanzienlijke opwaartse verstoring van de
sociale-zekerheidsuitgaven heeft zich in
1990 voorgedaan als gevolg van de Oortoperatie. Ook in 1994 en volgende jaren
zijn er wijzigingen in het bruto-nettotraject, zie SER, Minimumloon en sociale uitkeringen in 1994, advies 93/15, biz. 12-13.
In figuur 1 worden vanaf 1983 indices van de belangrijkste factoren gegeven, gebaseerd op gegevens van
het CPB en de Sociale nota. 1983 is
als startjaar gekozen, om de recessie
van de beginjaren tachtig uit de cijfers te halen. Zodoende wordt de langere termijnontwikkeling zo min mogelijk verstoord door conjuncturele
schommelingen. Voor de periode
1995-1998 is gebruik gemaakt van
extrapolatie op basis van het behoedzame scenario van het CPB .
Het aantal arbeidsjaren is vanaf
1983 fors gestegen (13%) en zal ook
de komende jaren toenemen. Teruglopende werkgelegenheid is dus niet
de oorzaak van de relatieve volumestijging van de sociale zekerheid .
Doordat het aantal uitkeringsjaren
sterker is gestegen dan het aantal arbeidsjaren, is de i/a-ratio in het begin
van de jaren negentig toch toegenomen. Ook de komende jaren zal de
i/a-ratio naar verwachting boven de
norm van 82,6% liggen.
De szq (figuur 2) stijgt in het begin
van de jaren negentig, vooral als gevolg van bruteringseffecten van de
Oort-operatie en de recessie. Na 1993
daalt de szq echter trendmatig.
Waar komen de inactieven
vandaan?
Uit het voorafgaande blijken twee op
het oog tegenstrijdige ontwikkelingen.
Ten eerste stijgt het aantal uitkeringsgerechtigden terwijl de sociale-
zekerheidsquote daalt. Hierachter
schuilt een sterk achterblijvende ontwikkeling van de gemiddelde uitkering ten opzichte van het gemiddelde
loon, zoals in figuur 2 goed zichtbaar
is. De bevriezing van de indexaanpassing van de sociale uitkeringen en de
stelselherziening sociale zekerheid
hebben in de jaren tachtig geleid tot
zelfs in nominate
termen. Ook de
komende jaren is
als gevolg van beleidsmaatregelen
een daling te verwachten, vanwege de doorwerking van reeds
eerder getroffen
maatregelen
(waaronder wijzigingen in de
Figuur 1. Ontwikkeling van de i/a-ratio en onderliggende
variabelen, indices, 1983 = 10O
130
120
———
………..
———
———
aantal Inactieven (uitkexingsjaren)
aantal actieven (arbeixisjaren)
i/a-ratio
aantal niet-inlcomensontvangers
110
1OO
9O
84
94
9O
WAO) en voorge-
nomen ombuigingen, zoals de privatisering van de Ziektewet, aanscher-
ping van de WW-eisen, strengere keuringen en invoering van
marktwerking bij de WAO en bezuinigingen in de bijstand. Mede als gevolg van deze maatregelen vindt er
een verschuiving in het bestand van
uitkeringsgerechtigden plaats van relatief dure naar goedkope regelingen.
Ook het feit dat een deel van de toename van het aantal inactieven veroorzaakt wordt door een toename
van het aantal bejaarden met een individuele (slechts 50%) AOW-uitkering
speelt een grote rol.
Ten tweede neemt zowel het aantal
actieven als het aantal inactieven fors
toe. Een sterke stijging van het
arbeidsvolume in arbeidsjaren blijkt
samen te kunnen gaan met een eveneens toenemende i/a-ratio. Om hier
meer inzicht in te krijgen moet men
zich realiseren dat de totale bevolking niet alleen bestaat uit uitkeringsgerechtigden en werkenden, maar
ook uit niet-inkomensontvangers .
Deze groep bestaat voornamelijk uit
gehuwde, niet buitenshuis werkende
vrouwen en studenten.
Bij de indeling van de bevolking in
werkenden, uitkeringsontvangers en
niet-inkomensontvangers doen zich
twee moeilijke classificatieproblemen
voor, namelijk in hoeverre een jarendalende gemiddelde uitkeringen;
danwel een persoFiguur 2. Ontwikkeling van de sociale-zekerbeidsquote
nenbenadering geen de drie bepalende factoren, indices, 1983 – 1OO
volgd wordt, en
wanneer er sprake is van een niet16O
——— i/a-ratio
•—•>•—
inkomensontvanISO -—— aodale-zekerheidsquote
gem. bruto uitkering
….— proclu)ctivi£eit per arb.jaar
ger. Er is zoveel
140
mogelijk aanslui130
ting gezocht bij
12O
de officiele i/a-deno
finitie. Bij de inacibO
tieven is gerekend
9O
in uitkeringsjaren,
80
dus een uitke84
86
88
9O
92
94
96
98
ringsgerechtigde
ESB 11-1-1995
88
met een gedeeltelijke uitkering wordt
maar deels bij de inactieven gerekend en deels bij de niet-inkomensontvangers. Bij de actieven is meer
uitgegaan van een personenbenadering. Bij een deeltijdbaan van minder
dan 12 uur per week is een persoon
meegerekend bij de niet-inkomensontvangers. Personen met een baan
van meer dan 12 uur worden meegerekend bij de actieven gemeten in
personen. Het aantal niet-inkomensontvangers is dan het residu van de
totale bevolking van 15 jaar en ouder,
minus het aantal uitkeringsjaren en
minus het aantal personen dat langer
dan 12 uur werkt.
Uit figuur 1 blijkt dat het aantal actieven vanaf 1983 flink is gestegen.
Hiernaast heeft de deeltijdfactor een
trendmatige neerwaartse invloed op
de i/a-ratio. Door de toename van
deeltijdwerk kunnen, bij een gegeven
arbeidsvolume, meer mensen werken, waardoor het beroep op de sociale zekerheid afneemt. Dit alles
neemt echter niet weg dat de i/a-ratio
toch fors is gestegen en ook de komende jaren zal stijgen. Grote ‘boosdoener’ is de enorme afname van het
aantal niet-inkomensontvangers.
Deze afname is in 1994, ondanks de
4. Centraal Planbureau, Het behoedzame
scenario 1995-1998 na de voorjaarsnota,
werkdocument nr. 59; Centraal Planbureau, Macro economische verkenning
1995, inclusief de effecten van het Regeerakkoord (variant A).
5. Door de algehele verkorting van de
jaarlijkse arbeidsduur is de toename van
het arbeidsvolume in uren veel geringer
dan in arbeidsjaren.
6. Met behulp van de volgende vergelij-
king kan de i/a-ratio gerelateerd worden
aan de samenstelling van de bevolking in
werkenden, uitkeringsontvangers en niet
inkomensontvangers:
Ij/Aj = B/Aj – (N/B
. B/Aj) – Ap/Aj
waarbij Ap het aantal actieven gemeten in
personen is, Ap/Aj de deeltijdfactor, N het
aantal niet-inkomensontvangers en B de
totale bevolking van 15 jaar en ouder.
stijgende bevolking, ruim 7% en absoluut ruim 200.000 mensen. Gerelateerd aan de bevolkingsontwikkeling
is de afname van de niet-inkomensontvangers ruim 16%. De komende
jaren zal deze trend zich naar verwachting voortzetten.
De toename van het aantal inactieven wordt dus niet veroorzaakt door
negatieve ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Zowel in personen als in
jaren gerekend is er sprake van groei
van de werkgelegenheid. De nadruk
die in het het arbeidsmarktdebat gelegd wordt op flexibilisering van de
arbeidsmarkt, werkgelegenheidscreatie aan de onderkant van de arbeidsmarkt, activering van uitkeringsgerechtigden, verbetering van scholing,
opvullen van moeilijk vervulbare vacatures en dergelijke7 doet daarom
enigszins overdreven aan. Ook het
tio meegeteld worden, zoals de VUT,
wachtgelden en WSW. Ook is bij de
inactieven uitgegaan van een uitke-
stijgt. Deze ontwikkeling wordt veroorzaakt door een sterke afname van
het aantal niet-inkomensontvangers,
ringsjaren- in plaats van personenbe-
die gedeeltelijk een uitweg vindt in
nadering; er is met andere woorden
de toename van het aantal personen
met een baan en voor een ander deel
in een toename .van het aantal uitkeringsgerechtigden. Achter deze ontwikkelingen gaan processen van individualisering en verzelfstandiging
schuil, waardoor het oude kostwinnersgezin aan het verdwijnen is. Het
overheidsbeleid en de arbeidsmarktdiscussie zitten momenteel vooral op
het spoor van activering van uitkeringsgerechtigden, flexibilisering van
nog geen rekening gehouden met de
deeltijdfactor in de uitkeringen. Bovendien bevat de groep niet-inkomensontvangers nog 1,1 miljoen studenten die volledig dagonderwijs
volgen. Rekening houdend met deze
factoren resteert er in 1993 nog een
kleine miljoen mensen die geen inkomen ontvangen of een zeer kleine
deeltijdbaan hebben. In 1983 waren
dat nog bijna 1,4 miljoen mensen;
een afname van ruim 400.000 mensen in tien jaar tijd . Bij nadere be-
schouwing blijkt het aantal niet-inkomensontvangers veel geringer en de
afname veel groter dan hiervoor
werd berekend.
uitgangspunt van het Regeerakkoord
dat er sprake is van “groeiende inacti-
Conclusie
viteit” is misleidend omdat niet de
inactiviteit toeneemt, maar het aantal
uitkeringsgerechtigden die volgens
een specifieke definitie inactieven
genoemd worden.
Er is in feite sprake van een verschuiving van niet-inkomensontvan-
gers naar enerzijds werkenden en
anderzijds (in grotere mate) uitkeringsontvangers. Demografische,
maatschappelijke en culturele factoren bepalen grotendeels deze afname
van het aantal mensen zonder zelfstandig inkomen en het daardoor toenemende aantal uitkeringsontvangers.
Door de individualisering van de
AOW-uitkeringen krijgen niet-verdienende partners een zelfstandige 50%uitkering. Het arbeidsaanbod is fors
toegenomen door de sterk gestegen
participatie van vrouwen en de intrede van schoolverlaters op de arbeidsmarkt. Zij concurreren mee bij het
schaarse aantal vacatures. Ook de
gezinsverdunning en de toename van
het aantal alleenstaanden leiden tot
een toename van het arbeidsaanbod
en het recht op een uitkering. Het absorberen van het sterk toegenomen
arbeidsaanbod is, ondanks de groeiende werkgelegenheid en de toenemende deeltijdfactor, tot nu toe on-
mogelijk gebleven.
Het aantal mensen dat geen zelfstandig inkomen ontvangt is in werkelijkheid veel geringer dan de circa 2,6
miljoen mensen waarmee hiervoor is
gerekend. Dat komt doordat nog
geen rekening is gehouden met een
aantal regelingen die niet in de i/a-ra-
De szq en de i/a-ratio hadden in de
afgelopen tien jaar een divergerende
ontwikkeling. Terwijl de szq een dalende tendens vertoont, is de i/a-ratio
de afgelopen jaren toegenomen en
blijft de komende periode boven de
norm van 82,6%. Dit heeft zich vertaald in een sterk achterblijvende ontwikkeling van de gemiddelde uitkering. De komende jaren daalt, als
de arbeidsmarkt en verlaging van de
(bruto) loonkosten. De in dit artikel
gesignaleerde trend wijst echter meer
in de richting van een herverdelingsbeleid (door arbeidstijdverkorting en
deeltijdwerk) en een verzelfstandiging van uitkeringsrechten. Het is de
uitdaging voor de komende jaren om
hieraan op een sociale en intelligente
wijze vorm te geven.
Ronald Paping
De auteur is coordinator van de Wetenschapswinkel voor Economic van de Rijks-
universiteit Groningen. Dank is verschuldigd aan Wiemer Salverda voor zijn
commentaar op een eerdere versie van dit
artikel.
gevolg van de te verwachten ontkoppeling en bezuinigingen op de sociale zekerheid, de gemiddelde uitkering naar verwachting zelfs in nominale termen. Deze maatregelen worden mede ingegeven door te kijken
naar volume-ontwikkelingen (de i/aratio). Vanuit een draagkrachtbenadering (szq) en vanuit maatschappelijk
oogpunt liggen de voorgenomen bezuinigingen en ontkoppeling veel
minder voor de hand .
Als alternatief voor de huidige i/aratio als graadmeter voor de koppeling kan de sociale-zekerheidsquote
dienen. Met alle gebreken die ook
aan deze quote kleven, wordt in ie-
der geval naast volume- ook met prijsontwikkelingen rekening gehouden.
Een ander alternatief dat meer recht
doet aan een aantal ontwikkelingen
(zoals de statistische vertekening als
gevolg van het toenemende aantal lagere, verzelfstandigde AOW-uitkeringen) is het op een hoger niveau vaststellen van de normwaarde van de
i/a-ratio11.
Opvallend is dat zowel het aantal
actieven als het aantal inactieven fors
7. Zie bij voorbeeld Sociale nota 1995;
H.P.M. Adriaansens en W.J. Dercksen, Arbeidsparticipatie, individualisering en beleid, ESB, 9 januari 1991, biz. 36-40 en PJ.
van Wijngaarden, Bouwstenen voor een
stelsel van sociale zekerheid, ESB, 15 juni
1994, biz. 548-552.
8. Ontwerp-regeerakkoord 1994, Tweede
Kamer, 1993-1994, 23715, nr.ll, o.a. biz. 4
en 6.
9. Dit is een indicatieve berekening, omdat in bovenstaande cijfers dubbeltellingen aanwezig zijn, bij voorbeeld een arbeidsongeschikte of een student met een
baan van meer dan 12 uur. Hierdoor
wordt het aantal niet-inkomensontvangers
onderschat.
10. G. Oude Engberink en B. Post, Grenzen van de armoede, 1994, schatten het
aantal huishoudens op het sociaal mini-
mum op ruim 1 miljoen. In hoofdstuk 8
worden uitvoerig de toenemende risico’s
van bestaansonzekerheid, fragmentatie,
segregatie en toenemende criminaliteit als
gevolg van de reele koopkrachtdalingen
van het sociaal minimum beschreven.
11. Door de vorige regering werd voorgesteld het niveau van de i/a-ratio bij de
start van een nieuwe kabinetsperiode opnieuw vast te stellen, Tweede Kamer,
1991-1992, 22300 XV, nr.27.