Wat voeren de uitvoerders uit?

Wat voeren de uitvoerders uit?
MJ.VANZAAL*

Met stelsel van sociale zekerheid, zoals zich dat in ons land heeft ontwikkeld, staat aan
velerlei kritiek bloot. Met het stijgen van de kosten komen steeds meer bezwaren los
tegen de structuur en de uitvoering van het stelsel van sociale verzekeringen.
Dit artikel betreft een analyse van de effectiviteit van de uitvoering van de Ziektewet en de
Wet op de arbeidsongeschiktheid, de ,,big spenders” onderde loondervingswetten. De
auteur komt tot de conclusie dat er nogal wat schort aan de toepassing van
deze wetten. Zo blijkt dat de persoonlijke opvattingen van medewerkers van de Gemeenschappelijke
Medische Dienst over de WAO een grote rol kunnen spelen bij de toekenning van uitkeringen en
dat de GMD te passief is met betrekking tot het bevorderen van werkhervatting.
Naar de mening van de auteur zijn de belangrijkste struikelblokken voor effectieve reorganisatie
van de uitvoeringsorganen en voor verbetering van de uitvoeringspraktijk de machtige
positie van het georganiseerde bedrijfsleven en die van de directies en
besturen van de uitvoeringsorganen. Hij bepleit daarom een bundeling van de krachten van
parlement, verzekeringsgeneeskundigen en arbeidsdeskundigen.

Inleiding
De sociale zekerheid in Nederland is vrijwel ongeevenaard.
De kritiek crop ook. Deze paradox acht ik een van de meest
klemmende actuele politieke vraagstukken. Het bestaan
ervan impliceert dat de geloofwaardigheid, en daarmee het
voortbestaan van ons sociale-zekerheidsstelsel, in het geding
is. Immers, de bereidheid van de bevolking om forse premies
te betalen voor een in haar ogen dubieus sociale-verzekeringsstelsel mag niet hoog worden aangeslagen. De kritiek van de
bevolking — hier vooral werkgevers, werknemers en uitkeringsgerechtigden — ontstaat doorgaans op micro- en mesoniveau. De voornaamste voedingsbodem is de uitvoering van
de sociale-verzekeringswetten.
Afhankelijk van de groep die de kritiek uit, kan deze zich op
uiteenlopende onderwerpen richten. Zo klagen ondernemers
over te hoge uitkeringen die er, samen met een onvoldoende straffe uitvoering voor zouden hebben gezorgd dat veel
vacatures niet of moeilijk vervulbaar zijn. Veel werknemers vragen zich af of werkelijk alle uitkeringsgerechtigden niet in staat zijn werk te vinden, of hoe het mogelijk is
dat bepaalde collega’s zich zo vaak om onduidelijke redenen
ziek kunnen melden. De uitkeringsgerechtigden daarentegen
zeggen gebukt te gaan onder een kille, bureaucratische, niet
zelden argwanende benadering van de uitvoeringsorganen,
waarbij geen recht wordt gedaan aan hun problemen.
In de politieke arena weerspiegelen zich deze tegenstellingen. De sociale verzekeringen vormen een van de ,,hot issues”
in de politieke discussie. Alle partijen zijn het erover eens dat
de huidige situatie om forse ingrepen vraagt. Daarmee houdt
de eenstemmigheid op. De doelstellingen en de aard van de
gewenste ingrepen staan vaak diametraal tegenover elkaar.
Misbruik, oneigenlijk gebruik, uitkeringshoogte en passende
arbeid zijn enkele kernbegrippen in de al bijna tien jaar
woedende politieke woordenstrijd. Bovendien hebben de
meeste politieke partijen hun opvattingen over sociale zekerheid tot een integraal en gezichtsbepalend deel van hun
politieke identiteit gemaakt. Sterker nog, bij enkele grote
28

partijen (PvdA, VVD) zijn ze een der belangrijkste politieke
klantenbinders geworden.
Het resultaat is merkwaardig. De politieke partijen betogen
dat het sociale-verzekeringsstelsel in zijn huidige vorm niet
kan en mag voortbestaan. Tegelijkertijd bestendigen ze deze
ongewenste situatie door hun wijzigingsvoorstellen zo’n sterke ideologische, somtijds zelfs demagogische lading te geven
dat er geen politieke meerderheid voor is te vinden. Politieke
compromissen zijn onder deze omstandigheden uitgesloten.
De betrokken partijen zouden zoveel water in hun partijprogrammatische wijn moeten doen dat deze daardoor voor een
belangrijk deel van hun kiezers wel eens niet meer te drinken
zou kunnen zijn. Kortom, de politieke partijen verkeren in de
weinig benijdenswaardige positie te moeten kiezen tussen
verantwoordelijk zijn voor een onbeheersbaar sociale-verzekeringsstelsel of electorale zelfverminking. De zo ontstane situatie vertoont sterke overeenkomsten met wat in de
psychiatric een ,,dubbele binding” heet 1). Dit is een intense
verhouding tussen twee of meer partijen wier onderlinge communicatie over voor hun essentiele onderwerpen bestaat
uit berichten met een dubbele, elkaar uitsluitende betekenis. In een dubbele binding moet bij voorbeeld een gebod
worden overtreden om opgevolgd te kunnen worden. Het
gebod ,,Wees spontaan!” is een klassiek voorbeeld. Dubbele
bindingen worden gezien als symptomen van schizofreen
gedrag.

* De auteur was tot 1 november 1979 medewerker van het Bureau
Wetenschappelijk Onderzoek van de GMD te Amsterdam. Sindsdien
is hij als adviseur personeds- en organisatiezaken verbonden aan de
Gemeente Rotterdam. Hij dankt A. H. Berg, J. Drin6czy en L. Jacobs
voor hun commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
1) Voor het eerst beschreven door Bateson e.a., Towards a theory of
schizophrenia, Behavioral Science, 1956, biz. 251-264. Voor een

beeldende Nederlandstalige uitwerking van dit begrip zie Watzlawick
e.a., De pragmatische aspecten van de menselijke communicatie,
Deventer, 1970, vooral biz. 188-196.

f

Vertoont het gedrag van politieke partijen niet schizofrene

‘”•

trekjes indien ze alle om het hardst bezweren dat het sociale-

verzekeringsstelsel drastisch gereorganiseerd moet worden,
maar elk hardnekkig haar eigen, ideologisch bezwangerde

alleen maar het intrekken van de uitkering. De client
informeren en motiveren, hem bij de besluitvorming
betrekken en naar zijn mening luisteren zijn onmisbare
ingredie’nten van een bemiddelingsproces, dat zowel hu-

wijzigingsvoorstellen blijven koesteren, zodat een politick

maan als effectief is.

compromis en de noodzakelijk geachte hervorming van het
bekritiseerde stelsel onmogelijk blijven? De enige mogelijk-

Deze drie kenmerken van de wereld waarin we leven maken

heid om uit deze situatie te ontsnappen en de discussie over

een beroep op de formele taakomschrijving van de uitvoeringsorganen weinig overtuigend. Het gaat er trouwens niet

het dysfunctioneren van het sociale-verzekeringsstelsel een

vnichtbaarder karakter te geven, lijkt mij het onderscheiden
van devolgende twee aspecten van dekritiek crop. Indeeerste
plaats is dat de ideologische, vaak casui’stische verpakking die
publicitaire en partijpolitieke doeleinden dekt. Misbruik van

om de bestaande uitvoeringswijze te verdedigen, het gaat er-

om een oplossing te vinden voor enkele levensgrote problemen die de verzorgingsstaat in het hart dreigen te treffen. Ten

slotte wil ik er nog op wijzen dat de drie essentiele functies in

sociale verzekeringen is hier een favoriet thema. In de tweede

politick opzicht relatief neutraal zijn, althans dat een goede

plaats de kern van de kritiek, die wordt gevormd door twijfels
aan de legitimiteit en effectiviteit van de uitvoering der
loondervingswetten. Ik besteed in dit artikel alleen aandacht

vervulling ervan op brede publieke instemming kan rekenen.
Dit kan worden beschouwd als een belangrijke voorwaarde
voor een groot politick draagvlak.
Met behulp van een tweetal nog niet gepubliceerde onder-

aan het laatste aspect. Mijn visie op het onderwerp voorzie ik
van de aantekening dat ze gekleurd is door acht jaar werken

bij de Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD). Daarom beperk ik me hier tot de Ziektewet (ZW) en de Wet op de
Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). Deze verzekeringen zijn overigens wel de ,,big spenders” onder de loondervingswetten.

zoeksverslagen is het mogelijk globaal aan te geven in hoeverre de huidige uitvoering van de ZW en de WAO de drie

essentiele functies vervult. Het betreft een secundaire analyse
der gegevens van een onderzoek dat Tordoir c.s. instelden
naar de behandeling van 862 ziektewetgevallen door het
Gemeenschappelijk Administratiekantoor (GAK) 2). Hier-

voor werd de steekproef beperkt tot de 104 mensen uit de
oorspronkelijke groep die het ZW-jaar hebben volgemaakt en
De kern van de kritiek

dus aanspraak op een WAO-uitkering konden maken 3).

Vrijwel alle kritiek op de uitvoering van de loondervingswetten is terug te voeren op twijfels omtrent de vervulling van

GMD uitvoerde naar de besluitvorming in, en het verloop van

Het tweede verslag betreft een onderzoek dat ik zelf bij de
drie, als essentieel ervaren functies van deze wetten, te weten:
• rechtmatige toekenning van uitkeringen. Komen uitkeringen uitsluitend en volledig terecht bij degenen die daar
recht op hebben, of is er sprake van een te ruime dan wel te
krappe toepassing van de wetten?
• optimaal benutten van hervattingskansen. Zijn de uitvoeringsorganen voldoende alert op de hervattingskansen van
hun clienten en geven zij dergelijke clienten voldoende

steun bij hun pogingen tot werkhervatting?
•

de behandeling van honderd WAO-gevallen bij de GMD 4).
Het betrof hier uitsluitend mensen die voor verdere beoordeling en begeleiding bij de GMD waren gemeld omdat ze naar
het oordeel van de bedrijfsvereniging nog over te veel restca-

paciteit beschikten om zonder meer als blijvend arbeidsongeschikt te worden beschouwd. Deze groep maakt ca. 40% uit
van de mensen die na een jaar ZW in aanmerking komen voor
een WAO-uitkering. De overige 60% bestaat voor het merendeel uit mensen van wie op grond van hun ziekte of gebreken

wordt aangenomen dat ze nooit meer zullen werken.

heldere en toegankelijke besluitvorming. Maken (de me-

dewerkers van) de uitvoeringsorganen hun clienten voldoende duidelijk op welke argumenten hun beslissingen
berusten? Daarnaast geldt de eis dat de uitvoeringsorga-

Rechtmatige toekenning

nen het geheel van hun beslissingen en activiteiten voldoende toegankelijk moeten maken om overheid en publieke opinie tot een adequate beleids- resp. beeldvorming
inzake de sociale zekerheid te laten komen.

De uitvoering der loondervingswetten is in twee trappen
gedelegeerd. Eerst door de overheid (met uitzondering van de
Wet werkloosheidsvoorziening (WWV) en Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (RWW) aan de privaatrechtelijke
uitvoeringsorganen. Vervolgens hebben de uitvoeringsorga-

Nadrukkelijk zij hier vermeld dat de drie essentiele functies

niet formeel, bij voorbeeld in de organisatiewet sociale verzekeringen, aan de uitvoeringsorganen zijn opgedragen. Zij
vloeien veeleer voort uit de maatschappelijke context waarbinnen de uitvoeringsorganen hun taak vervullen, en dan met

name de drie volgende kenmerken ervan:
• de algemeen aanvaarde idee van Nederland als rechtsstaat
vereist een uniforme en openbare uitvoering van de geldende wetten. Vonniss.en of uitspraken dienen met redenen omkleed aan de betrokkenen bekend te worden ge-

maakt;
• de economische recessie veroorzaakt zowel een toenemend beroep op de loondervingswetten als een afnemende
ruimte om ze te financieren. Deze ontwikkeling dwingt tot
volumebeleid. Zowel een effectief herplaatsingsbeleid als

een zorgvuldige beoordeling van aanvragen zijn belangrijke elementen van een dergelijk beleid;
• het democratiseringsproces heeft ook de uitvoering van de
loondervingswetten bereikt. De autoritaire controle-arts
wordt niet meer geaccepteerd. Hij past niet meer in de
tijdgeest, maar ook — en dat is belangrijker — beoordeelde hij uitsluitend de aanvragen om een uitkering en

bemoeide zich niet met de oplossing van de problemen die
de aanvraag hadden veroorzaakt. lemand op een redelijke
wijze het werk laten hervatten vereist doorgaans meer dan
ESB 14-1-1981

nen de uitvoering in hoge mate gedelegeerd aan hun medewerkers. Het meest vergaand is deze delegatie bij de ZW en de

WAO. De functionele autonomie van de verzekeringsgeneeskundigen en de arbeidsdeskundigen bij de uitvoering van deze

wetten is vrijwel volmaakt. Om met de WAO te beginnen, de
GMD-medewerkers ontlenen de richtlijnen voor hun beslissingen en handelingen aan de tekst van de WAO, de jurisprudence en de interne GMD-richtlijnen. De laatste zijn vastgelegd in het Handboek GMD.
De schatting van de mate van arbeidsongeschiktheid is de
belangrijkste activiteit van de GMD. Operationele richtlijnen

hiervoor kunnen niet direct aan de wettekst worden ontleend,
deze is daarvoor te algemeen geformuleerd. De jurisprudentie
biedt slechts zeer gedeeltelijk uitkomst. Ze ontstaat ad hoc,
uitsluitend bij beroepszaken, en blijft daarom beperkt tot die

2) W.F. Tordoir, M.M. van der Klaauw en C.M.J. van MaanenBoekestein, Gezondheidszorg en lange ziekteduren, NIPG, Leiden,
1978.

3) M.M. van der Klaauw en H. Hoolboom, Secundaire analyse van
het maleriaal van het project „ Gezondheidszorg en lange ziekteduren”, NIPG, Leiden, 1979.
4) M.J. van Zaal, Wet en weten. Een onderzoek naar het beoordelingsproces van aanvragen voor wao-uitkeringen, interne GMDpublikatie, Amsterdam, 1979.

29

aspecten van de schatting waarover conflicten kunnen ontstaan tussen de aanvrager en het uitvoeringsorgaan. Een te
soepele interpretatie van de WAO door de uilvoeringsorga-

WAO-schatting als de allerindividueelste expressie van de
allerindividueelste emotie.

nen zal derhalve hoogst zelden inzet van een beroepszaak zijn.
De bestaande jurisprudentie heeft bovendien doorgaans
slechts betrekking op het specifieke geval waarover de uitspraak wordt gevraagd. Generalisering van zo’n uitspraak

Benutten van hervatlingskansen

naar andere gevallen is daarom vaak moeilijk of onmogelijk.

Bij mijn onderzoek bleken op het tijdstip van melding aan
de GMD 31 van de 100 mensen weer (gedeellelijk) aan het

Ten slotte verhindert dejuridische orienlalie van de jurisprudentie vaak de vertaling ervan in bruikbare medische of
arbeidskundige categorieen.
Het Handboek helpt de uitvoerders evenmin veel verder.

werk 9). Volgens slechts zeven van hen was de ZW-arts bij hun
werkhervalling belrokken geweesl: drie maal was werkhervatting gevolgd na overleg lussen client en ZW-arts, in vier

De inhoudsopgave van het Handboek vermeldt wel het

gevallen had de arts van de bedrijfsvereniging de werkhervalling eenzijdig voorgeschreven. De overige 24 hervatters waren

hoofdstuk ,,Schatting van de mate van arbeidsongeschikt-

weer aan het werk gegaan na overleg tussen werkgever en

heid”, maar de tekst voor dit hoofdstuk is nog steeds niet

client, zonder enige interventie van de ZW-arls 10). Tijdens de

geschreven. De arisen en arbeidsdeskundigen beschikken dus

behandeling van de gevallen door de GMD hervallen nog

niet over richtlijnen voor de toepassing van art. 18-1 van de

eens Iwaalf mensen het werk, waarvan slechts een door GMDbemoeienis. Twee anderen vonden via het GAB werk, de

WAO, de wettelijke omschrijving van het begrip arbeidsongeschiktheid. Alleen voor de toepassing van art. 18-2 (uitslui-

ting van de bij aanvang der verzekering bestaande arbeidsongeschiktheid) en art. 21-2a en 21-3 (afbakening tussen
arbeidsongeschiktheid en werkloosheid) worden enige niet
bovenmatig duidelijke richtlijnen gegeven. Zo is art. 21-3
(tijdelijke verdiscontering van werkloosheid in de WAO-

overigen op eigen kracht 11). Van der Klaauwc.s. vonden dat
bij de 104 mensen uit hun steekproef die het ZW-jaar hadden

volgemaakt, de GAK-arts in 32 gevallen geen enkel conlacl
met de behandelende arisen had gehad, en in 97 gevallen geen
contact met werkgever of bedrijfsarts. Mel andere woorden,

uitkering) van toepassing in de volgende twee situaties:

bij slechls 7 van de 104 zeer langdurige verzuimers was door
de GAK-arls bij hun werkgever naar de hervaltingsmogelijk-

,,Menkan niet zeggen dat er sprake is van een geringe handicap (. ..),
maar naar kennis en ervaring gemeten, zou de belanghebbende, als hij
zich inspande, toch werk moeten kunnen verkrijgen”.

heden ge’informeerd 12).
Het is overigens niet juist uitsluitend de arisen en de
arbeidsdeskundigen voor deze povere resullalen verantwoor-

,,Men kan niet zeggen dat de belanghebbende onwerkwillig is, maar
erg werkwillig is hij ook niet”.

Ik noem hier art. 21 -3 en de GMD-richtlijnen terzake niet
zonder opzet. Onlangs kwam dit artikel en de toepassing

ervan in de publiciteit door experimenten van de GMDkantoren in Tilburg en Rotterdam. Volgens de directie van de
GMD vloeien deze experimenten niet voort uit bezuinigingsmotieven, maar ,,omdat we kwaliteit willenleveren. Heelgrof

gezegd: We halen het natte-vingerwerkeruit. Vande beslissingen in de proefgebieden zijn we zeker” 5). De staatssecretaris
van Sociale Zaken is van plan de experimenten in Tilburg en
Rotterdam om te zetten in een landelijke regeling 6). Ik vrees
dat zulks — gelet op de hierboven geciteerde richtlijnen — de

GMD-medewerkers verdere vrijbrieven verstrekt de WAO
naar eigen inzicht te interpreteren.
Hetzelfde geldt voor de uitvoering van de ZW door de
arisen van de bedrijfsverenigingen. Deze worden evenmin in
hun autonomie beperkt door een overmaal aan inhoudelijke

richtlijnen.
Als jurisprudentie en richllijnen le kort schieten blijft

hel loch in principe mogelijk dal de professionele deskundigheid van de arisen en arbeidsdeskundigen een
rechlmalige loekenning van uilkeringen waarborgl. De disciplines verzekeringsgeneeskunde en arbeidskunde verdienen
die naam evenwel voornamelijk omdal een aanlal mensen

onder die naam werkzaam is. Een welenschappelijke basis is
nauwelijks aamwezig, de beoefenaren beschikken evenmin
over een adequaal beroepsinslrumenlarium.
Hel gevolg is een slerk persoonlijk gekleurde invulling van
de beroepsaclivileilen. Enkele voorbeelden. Bij rnijn onder-

zoek legde ik 94 GMD-arlsen drie zieklegeschiedenissen voor
mel de vraag welke naar hun oordeel als ziekle in de zin van de
WAO waren aan le merken. Tegenover zes arisen die dal bij

delijk le slellen. Als belangrijkste oorzaken daarvan kunnen
worden genoemd:
• de Organisatiewet sociale verzekeringen geeft in de aril. 2
en 22 de formele laakomschrijving van de bedrijfsverenigingen resp. de GMD. Bevorderen van werkhervalling

wordl daar niel genoemd (en evenmin verboden). De
huidige regelingen komen crop neer dal bedrijfsverenigingen en GMD uitsluitend bij de laatste werkgever van hun
clienlen de werkhervattingskansen mogen onderzoeken.

Dit gebeurt overigens niet altijd. De sporadische contaclen lussen ZW-artsen en werkgevers werden hierboven al
vermeld. Mijn onderzoek wees uil dal GMD-medewerkers
bij slechls 15 van de 69 mensen die niet werkten tijdens de
melding aan de GMD, de mogelijkheden lot werkhervalling bij de oude werkgever hadden onderzochl;

• hel forse overschol van werkzoekenden op de arbeidsmarkt en de zwakke positie van de meesle mensen mel een
WAO-uilkering in de groep werkzoekenden;
• splitsing van de bemoeienissen mel niel-aclieven in vier
secloren: advisering (GMD), behandeling (curalieve seclor), bemiddeling (GAB) en uilvoering (GSD en bedrijfsverenigingen). Zo wordl de client die zijn problemen

(terecht) als ondeelbaar ervaart, geconf ronteerd met velerlei instanties en functionarissen die elk vrij en ongecoordineerd slechts een aspecl van zijn problemen voor hun
rekening nemen en in hel algemeen anderen niel op hun

werklerrein dulden. De scheiding tussen medische behandeling en controle, en de compelenlielwislen lussen GAB
en GMD over de bemiddeling zijn hiervan sprekende
voorbeelden.
• door de nauwelijks inspirerende werkomslandigheden,
maar ook door een weinig directief managemenl en de lage
beroepsslalus (vooral van de verzekeringsgeneeskundigen) mag hel nauwelijks verbazing wekken dat de inzet

geen van de drie vonden, slonden er 37 die alle drie als ziekte

in de zin der WAO erkenden. De overige 51 arisen scoorden
antwoordpatronen tussen deze beide uitersten 7). Bij de
arbeidsdeskundigen werd vastgesteld hoeveel procent van de
door hen behandelde aanvragen om een WAO-uitkering zij

jaarlijks afwezen. Dit percentage bleek perarbeidsdeskundige

5) Elseviers Weekblad, 23 augustus 1980.

6) De Volkskram, 12 September 1980.
7) Van Zaal, op. cit., biz. 233-234.

8) Idem, biz. 237.

te kunnen varieren van bijna 1 lol ruim 60. De verschillen
bleken significant samen te hangen met persoonlijke opvattingen van de betreffende arbeidsdeskundigen over de wijze
waarop de WAO ge’interpreteerd en uitgevoerd dienl le

9) Zij werden aan de GMD gemeld omdat zij korter werkten en/of
minder verdienden dan voor hun ziekmelding. De WAO kan hen dan
een loonsuppletie verstrekken.

worden 8). De GMD-medewerkers als nieuwe Tachtigers: de

12) Van der Klaauw en Hoolboom, op. cit., biz. 11.

30

10) Van Zaal, op. cit., biz. 190-191.
11) Idem, biz. 323-328.

van een aantal arisen en arbeidsdeskundigen te wensen
overlaat. Dit uit zich op vele manieren. Het lijkt een hele
prestatie van ZW-artsen iedere ochtend 40 a 50, of soms
nog meer clienten af te werken, maar die prestatie gaat ten
koste van de kwaliteit. De ZW-controle is doorgaans een
oppervlakkige, soms zelfs onzorgvuldige toetsing van
aanspraken, meer niet 13). Van informatieverstrekking of
interventie door de ZW-arts is zelden sprake 14). De
contactfrequentie is evenmin hoog. Volgens de bevindin’gen van Tordoir c.s. zagen de mensen die een voljaar ziek

waren, gemiddeld slechts eens per maand de ZW-arts 15).
Hieruit blijkt dat langdurige verzuimers, bepaald niet
intensief worden begeleid.
De activiteiten van de GMD, hoewel in een aantal gevallen
intensiever dan de bemoeienissen van de ZW-artsen, kunnen
evenmin optimaal worden genoemd. De begeleiding van de
GMD bestaat vaak uit het passief volgen van door de client
zelfstandig verrichte hervattingspogingen. De GMD-begelei-

ding van de groep van 69 mensen uit mijn onderzoek die niet
werkten tijdens de melding aan de GMD, kan dit illustreren.
De vaak passieve instelling van de GMD-medewerkers tegenover deze groep wordt duidelijk door een viertal op werkhervatting gerichte activiteiten te noemen met erachter het aantal

van de 69 gevalsbehandelingen waarbij deze activiteiten
werkelijk plaatsvonden 16):
— client op voor hem geschikte vacatures
attent maken
(11);
— client bij het GAB voordragen ter
inschrijving in de gehandicaptenregistratie
— derden (beroepskeuze-adviseur enz.)
inschakelen om arbeidsmogelijkheden

van de client te onderzoeken

handicap worden geneutraliseerd door een veelgevraagde
opleiding en/ of beroepservaring. Methodieken om de invloed
van dergelijke wisselwerkingen op het verschijnselarbeidsongeschiktheid te meten, zijn echter niet voorhanden. Vandaar
ook dat veel adviezen van de GMD zonder verdere toelichting
luiden: ,,betrokkene is, gelet op zijn handicap, opleiding,
leeftijd en de situatie op de arbeidsmarkt als blijvend arbeidsongeschikt te beschouwen”. Met veel andere bezweringsformules heeft deze frase gemeen dat ze voor analytische doeleinden ongeschikt is. Men mag derhalve verwachten dat veel
schattingjen van arbeidsongeschiktheid, zeker bij minder
ernstige of onduidelijke gezondheidsklachten, op arbitraire

en niet-expliciete overwegingen plaats (moeten) vinden.
Zolang duidelijke normen voor de beoordeling van aanvragen ontbreken zal het onmogelijk zijn op adequate wijze
beleid te bepalen en uit te laten voeren. De uitvoering van ZW
en WAO is voor de niet-uitvoerders een ,,black box” die
onvoldoende beleidsrelevante gegevens prijsgeeft. Maar bovenal onttrekken de activiteiten en beslissingen van de uitvoerders zich aan het toezicht van de beleidsmakers. Sterker,
het beleid wordt in hoge mate bepaald door de individuele
artsen en arbeidsdeskundigen, daarbij nauwelijks beperkt
door richtlijnen of controle van bovenaf.
Wat nu?

Het bovengeschetste — beknopte en onvolledige — beeld is

weinig rooskleurig. M.b.t. de wijze waarop thans de drie
essentiele functies der loondervingswetten worden vervuld, is

(14);

twijfel aan de rechtmatigheid van een groot aantal toekenningen en afwijzingen op zijn plaats. Bovendien blijkt dat de
hervattingskansen van clienten onvoldoende worden gee’x-

( 4);

ploiteerd en, ten slotte, dat het beslissingsproces vaak cryptisch en ontoegankelijk is. Deze situatie is onaanvaardbaar.

— arbeidsdeskundige bemiddelt zelf bij

werkgever en/of neemt zelf het
(13).

Zij is niet alleen in strijd met de principes van een rechtsstaat,
maar maakt ook bij voorbaat iedere poging tot lastenbeheersing zinloos.

Bovengenoemde activiteiten betroffen in totaal 21 gevalsbehandelingen; bij de overige 48 vond geen van deze activiteiten plaats. Het ontbreken van een duidelijk beleid van de
GMD ten aanzien van begeleiding en bemiddeling, alsmede
onvoldoende grip van het GMD-management op de activitei-

Alvorens mogelijke oplossingen aan te geven is het nuttig
eerst kort te schetsen welke factoren deze onaanvaardbare
situatie hebben veroorzaakt.
Enkele structurele veranderingen in de Nederlandse economic sinds het einde van de jaren zestig kunnen worden aangemerkt als primaire oorzaken. De periode van groei voor het

ten van de medewerkers zijn in hoofdzaak debet aan deze

gehele bedrijfsleven is dan voorbij. Tussen de afzonderlijke

afwachtende opstelling.

sectoren gaan zich grote verschillen aftekenen. Nieuwe bedrijfstakken verschijnen, andere verdwijnen. Binnen de bedrijven die zich handhaven, of nog weten te groeien, verandert vaak als gevolg van technologische en economische
ontwikkelingen de aard van het produktieproces. Bestaande
arbeidsplaatsen verdwijnen hierdoor of veranderen sterk van
karakter. Het gevolg is dat een toenemend aantal mensen
hun baan verliest of die niet meer aankan en daarom een
beroep op de sociale verzekeringen moet doen.

initiatief een arbeidsvoorziening

te verstrekken

Heldere en toegankelijke besluitvorming

De achtergrond van de beslissingen van verzekeringsgeneeskundigen en arbeidsdeskundigen is vaak weinig toegankelijk, niet zelden ook voor henzelf. Bij mijn interviews met
de GMD-medewerkers bleek althans regelmatigdat zij niet of
slechts in uiterst globale bewoordingen in staat waren hun
eigen beslissingen te verklaren. Dit gold met name de beslissingen de client 80-100% arbeidsongeschikt te verklaren 17).

De sociale verzekeringen bieden twee verschillende ,,loop-

banen”. Voor werklozen achtereenvolgens WW, WWV en

Het kan ook eigenlijk moeilijk anders. Arbeidsongeschikt-

heid kan het resultaat zijn van verschillende, vaak complexe,
elkaar onderling be’invloedende oorzaken. Ziekte of gebrek,
opleiding en beroepservaring, leeftijd, de vraag naar bepaalde

13) Voor een beschrijving van de ZW-controle door een vroegere

vaardigheden op de arbeidsmarkt, de mentale instelling van
een clie’nt zijn stuk voor stuk factoren die doorgaans bepalen

ZW-arts zie: C. G. M. Ruys-Warmerdam, Misbruikers vandeZiektewet, een andere benadering, Tijdschrift Sociale Geneeskunde, jg. 54,

of iemand al dan niet arbeidsongeschikt is.
De invloed van een enkele factor op iemands arbeidsonge-

14) Van Zaal, op. cit., biz. 191-193.

schiktheid is vaak al moeilijk te bepalen, zelfs bij de ,,klassieke” oorzaak ziekte 18). Nog moeilijker wordt het wanneer de

gezamenlijke invloed van alle factoren moet worden bepaald.
Naast de meetproblemen van de afzonderlijke factoren geldt
hier dan ook nog dat factoren elkaars invloed zowel kunnen
versterken als neutraliseren. Een relatief geringe kwaal kan
voor een oudere ongeschoolde handarbeider voldoende zijn

om in de W AO terecht te komen. Omgekeerd kan een ernstige
ESB 14-1-1981

1976, biz. 639-641.
15) Van der Klaauw, op. cit., biz. 14.
16) Van Zaal, op. cit., biz. 279-281.

17) Idem, biz. 331-335.
18) M. Kuilman, Dilemma’s bij de medische oordeelsvorming (over
recht en gerechtigheid in verzekeringsgeneeskundig perspectief),
Inleiding Studiedagen Verzekeringsgeneeskunde 1979. J.W. Koten,
Het medische functioneren binnen de GMD na 10 jaar, of de groei
naar een nfcuw verzekeringsgeneeskundig paradigma, in: Arbeidsongeschiktheid, enkele invalshoeken, Amsterdam, 1977, biz. 25-33.
Voor een analyse van de juridische afbakening van het begrip ziekte in
de WAO en de ZW, zie Van Zaal, op. cit., biz. 24-27.

31

RWW, voor arbeidsongeschikten ZW en WAO. Het arbeids-

als het ontbreken van ondersteuningdoordeleiding. Gemoti-

ongeschikt zijn is verre te verkiezen boven het werkloos zijn.

veerde medewerkers staan daarom met vrijwel lege handen
voor een moeilijke taak: het beoordelen en — waar mogelijk— benutten van de hervattingskansen van onzekere
clienten op een zeer ruime arbeidsmarkt. Vormen de magere

De WAO-uitkering kan ruim het dubbele bedragen van de
RWW-uitkering, de WAO kent in tegenstelling tot de RWW
geen ,,means”-test en ten slotte staat de als invalide beschouwde WAO’er in de publieke opinie niet zo slecht aangeschreven
als de werkloze bijstandstrekker. Voeg daar nog aan toe dat

resultaten al een geringe stimulans, om hen been zien ze

werkgevers overtollig personeel liever geruisloos viade WAO

minder capabele en/ of gemotiveerde collega’s zich aanzienlijk
gemakkelijker van hun taak kwijten zonder dat daar enige

zien verdwijnen dan na sociale onrust en afvloeiingsregelingen via een ontslagaanvrage bij het GAB, dan is het duidelijk
waarom het aantal WAO-aanvragen sinds de invoering van

beoordelingssysteem voor arisen en arbeidsdeskundigen heeft
tot gevolg dat inzet en kwaliteit onvoldoende worden gehono-

deze wet in 1967 voortdurend is gestegen.

reerd, terwijl slecht werken ontoelaatbaar lang wordt getole-

Dat deze omstandigheden ook doorwerkten in een toenemend aantal toekenningen mag, be halve aan een verminderde

reerd.
De gemiddelde voetbaltrainer zou na het lezen hiervan de

vraag op de arbeidsmarkt, ook worden toegeschreven aan

oplossing wel weten: de beuk erin. Hij verdient onze instemming in zoverre dat de uitvoeringsstructuur van de loondervingswetten aan een drastische reorganisatie toe is. De verant-

twee ,,lekken” in de uitvoering der loondervingswetten. Het

eerste is de ruime en vage formulering van het begrip arbeids-

sanctie op volgt. Dit ontbreken van een redelijk functionerend

ongeschiktheid in art. 18-1 van de WAO. Deze maakt een
scherpe en nauwe afbakening van het verschijnsel arbeidsongeschiktheid onmogelijk 19). Het tweede lek is het institutionele onvermogen van de bedrijfsverenigingen en de GMD
een effectief herplaatsingsbeleid voor hun clienten te ontwikkelen. Zij zien het juist als hun belangrijkste taak de clienten te
beoordelen, te etiketteren en van een bijpassende uitkering te
voorzien. Wordt de client na deze ruim een jaar durende
.procedure nog als een potentiele werkhervatter beschouwd,
dan mag uiteindelijk het GAB de bemiddeling voor zijn
rekening nemen. Los van het tijdverlies bevordert deze procedure bij de client een fixatie op zijn beperkingen. In de peri ode
dat achtereenvolgens bedrijfsvereniging en GMD zijn aanspraken beoordelen, heeft hij de keuze uit slechts twee alternatieven: wel of geen uitkering. In deze situatie ligt het voor de
hand dat een client zijn handicap en andere beperkingen

woordelijkheid voor deze reorganisatie berust primair bij de
overheid, en wel om drie redenen:

benadrukt omdat daardoor zijn kansen op een uitkering

Wie het met Dahrendorf eens is dat ,,social policy is more
often than not bureaucracy plus good will” 22) begrijpt

stijgen. Wijzen op zijn resterende mogelijkheden kan hem,
omdat hier werkbemiddeling nog niet aan de orde is, niets
opleveren. Integendeel, het vergroot uitsluitend het risico zijn

• de overheid heeft de nu geldende wetten ontworpen en
ingevoerd alsmede de huidige uitvoeringsstructuur toegestaan;
• het sociale-verzekeringsstelsel en de uitvoering ervan zijn
zo sterk verweven met andere belangrijkebeleidsterreinen
(o.a. arbeidsmarkt, onderwijs, arbeidsvoorwaarden), dat
wijzigingen in de ene sector onmiddellijke en diepgaande
gevolgen kan hebben voor andere sectoren. De overheid is
de enige partij die het beleid in al deze sectoren tenminste

enigszins kan sturen;
• de GMD en de bedrijfsverenigingen zijn te veel belanghebbenden en onderling te sterk verdeeld om gezamenlijk
zinnige reorganisatieplannen op te stellen en uit te voeren.

onmiddellijk hoe noodzakelijk, maar ook hoe moeizaam de
reorganisatie zal zijn. De medische en arbeidskundige secties

ZW- of WAO-uitkering te verliezen. Wanneer dan ten slotte,
na ruim een jaar uitsluitend te zijn beoordeeld, bemiddeling
wel aan de orde komt, mag het geen verbazing wekken dat
veel mensen hun beperkingen — noodgedwongen — zo hebben gecultiveerd dat ze zich zelf in alle oprechtheid niet meer
tot werken in staat achten.

van de GMD en de bedrijfsverenigingen zijn in de klassieke

Voor zover beide lekken door besturen en directies van de
verantwoordelijke organisaties worden onderkend, zullen
mogelijke pogingen hunnerzijds de lekken te dichten, stuiten

nen om de uitvoeringsstructuur ingrijpend te veranderen.
Dergelijke voornemens worden door hen opgevat als een
aanval op de bestaande uitvoeringsstructuur, die zij principieeljuistachtenendusverdedigen. Ditblijktuit de verwikke-

op een aantal aan het bestaande uitvoeringsstelsel inherente beperkingen. De onderlinge taakafbakening en samenwerkingsafspraken tussen de op dit gebied werkzame organisaties

zijn het resultaat van langdurige territorium-en compententietwisten 20). De afspraken zijn daarom ook in hoge mate
formeel en minutieus. Het gevolg is dat de uitvoering niet

Weberiaanse zin des woords nauwelijks bureaucratisch te

noemen. Integendeel, het zijn professionele organisaties die
derhalve hun medewerkers een hoge mate van autonomie
bieden. Bovendien mag worden getwijfeld aan de ,,good will”

van met name de besturen en directies van de uitvoeringsorga-

lingen rond de twee voorstellen tot reorganisatie van de
uitvoeringsstructuur die nu ter discussie staan. Het eerste is in

flexibel kan inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen,
omdat daarbij onvermijdelijk de bestaande afspraken zouden

moeten worden overtreden 21).
Bovendien zijn de besturen van GMD en bedrijfsverenigin-

19) Daarom zijn exercities als het schatten van de ,,verborgen”
werklopsheid ook zo arbitrair. Van den Bosch en Petersen die in ESB

gen paritair samengesteld uit vertegenwoordigers van de
centrale werkgevers- en werknemersorganisaties. De vaak
tegengestelde belangen van hun beider achterbannen verhin-

men, illustreren dit ongewild door nergens in hun artikel aan te geven
welke nu precies de verschillen zijn tussen de verschijnselen werkloos-

deren regelmatig een eensgezinde, slagvaardige besluitvorming. Ten slotte hebben deze organisaties het kenmerk dat de
vrijheid om te handelen en te beslissen toeneemt naarmate
men op een lager niveau werkzaam is. Het knellende net van
formele interorganisationele afspraken laat directies en besturen weinig ruimte tot extern manoeuvreren. De ruime delegatie aan de uitvoerende arisen en arbeidsdeskundigen, en het
vrijwel ontbreken van normen op basis waarvan de medewerkers zouden kunnen worden gecontroleerd, maken het bestuur en directie tegelijkertijd zo goed als onmogelijk op effectieve wijze de activiteiten van hun ondergeschikten te sturen.
Hoewel autonomie in het werk doorgaans de arbeidsvoldoening verhoogt, werkt ze hier in enkele opzichten negatief.

Autonomie impliceert hier zowel het ontbreken van controle
32

van 16januari 1980demeestserieuzepoginghiertoe hebben ondernoheid en arbeidsongeschiktheid, ofwel hoe een werkloze van een
arbeidsongeschikte kan worden onderscheiden!
20) De ontstaansgeschiedenis van de GMD is hiervan een school-

voorbeeld. De bij het GAK aangesloten bedrijfsverenigingen vonden
dat het GAK de WAO voor alle bedrijfsverenigingen diende uit te
voeren. De zelfadministrerende bedrijfsverenigingen zagen dit als een

aantasting van hun autonomie. Na lange en felle discussies vond men
elkaar in het zogenaamde ,,Compromis”; alle bedrijfsverenigingen
voeren voor hun verzekerden zelf de WAO uit, maar zijn daarbij
verplicht advies te vragen aan de GMD. Deze organisalie mag alleen
,,artsen, arbeidsdeskundigen en een of meer juristen” in dienst
hebben; de administratie van de GMD wordt aan het GAK opgedra-

gen.

21) Een aantal arisen en arbeidsdeskundigen vertelde me lijdens de
interviews dal overtreden van de samenwerkingsafspraken mel bedrijfsverenigingen, GAB en curalieve seclor een belangrijke voorwaarde is om de gevalsbehandeling lot een — voor client en GMD-

medewerkers — bevredigend einde le brengen.
22) London Review of Books, 3 juli 1980.

opdracht van de minister van Sociale Zaken opgesteld door
een ambtelijke projectgroep aangevuld met externe deskundigen. Het rapport heet naar de voorzitter van de projectgroep
het interimrapport-Lamers. Het tweede rapport is op verzoek
van de SER opgesteld doorde organisatiebureaus Berenschot
BV en Bosboom en Hegener BV 23). Dit stuk gaat onder de
naam Berenbos-rapport door het leven.
Een uitgebreide bespreking van de beide rapporten is hier
nie’t op haar plaats. Ik volsta hier met de constatering dat het
rapport-Lamers weinig van de bestaande uitvoeringsstructuur heel laat. De invloed van het georganiseerde bedrijfsle-

ven op de uitvoering wordt sterk teruggedrongen ten faveure
van een nieuw op te richten beheersingsorgaan. De bestuurders hiervan worden op voordracht van de minister van
Sociale Zaken door de Kroon benoemd. De bedrijfsverenigin-

gen worden onder direct toezicht van het beheersingsorgaan
gesteld. De readies van de bedrijfsverenigingen zijn dan ook
fel afwijzend. De president-directeur van het GAK vindt ,,dat
deze structuur mank gaat aan ernstige organisatorisch-techni-

sche gebreken en last but not least tot verambtelijking en
bureaucratic zal leiden door de vrijwel volledige uitschakeling
van de sociale partners” 24).
Het Berenbos-rapport werd door de uitvoeringsorganen

aanzienlijk gunstiger ontvangen. Dat is nauwelijks verwonderlijk omdat de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties, die ook de besturen van de uitvoeringsorganen beman’

nen, een grote invloed op de totstandkoming van dit rapport

hebben uitgeoefend. Bovendien bevatte de opdracht aan de
organisatiebureaus de bepaling van de bedrijfstaksgewijze
uitvoering, in casu de uitvoering door bedrijfsverenigingen,
gehandhaafd moest blijven. De aanbevelingen staan dan ook
haaks op die van de projectgroep Lamers. Wolfson, extern

deskundige van de projectgroep Lamers, noemt het Berenbosrapport een staaltje van ,,stoelgericht in plaats van doelgericht
denken”, dat bij het lezen ,,een voortdurend uitwrij ven van de

ogen vraagt”, kortom ,,een deprimerend rapport” 25).
Beide rapporten zijn aan de SER voorgelegd met het
verzoek er een advies over uit te brengen aan de staatssecreta;

ris van Sociale Zaken. Op het moment van schrijven is nog

onbekend hoe dit advies zal uitvallen. Gelet op de sombere

;
I

economische situatie, die een verdere onbeheerste groei van
het uitkeringenbestand volledig uitsluit, kan de SER zich

»’

redelijkerwijs niet meer de luxe veroorloven van een vervolg-

} studie of van een advies dat het huidige onbestuurbare stelsel
I onverlet zou laten. Zou de SER inderdaad tot ingrijpende
I wijzigingen adviseren dan zal implementatie ervan nog vele

I jaren kosten. Hoe ingrijpender de wijziging, hoe langer de
J
I

realiseringsperiode zal duren. Onze overlegdemocratie, de
grote belangen die op het spel staan en de machtige positie van

I de twee meest belanghebbende partijen, de sociale partners,
I staan hiervoor borg.
Aan een ingrijpende reorganisatieprocedure kleven dus
i
.’;•

twee nadelen. Ze dreigt te verlopen in de sfeer van technische,
procedurele en competentietwisten waarbij twee partijen

Â¥

— politici en de arbeidsdeskundigen en verzekeringsgeneeskundigen — buitenspel komen te staan. Bovendien wordt zo
op korte termijn niets gedaan aan vergroting van de legitimiteit en de effectiviteit van de uitvoering der loondervingswet-

ten.
Van de nood een deugd

terwijl ze toch later de daar genomen besluiten moeten
beoordelen respectievelijk uitvoeren.

De beide partners kunnen elkaars inbreng aanvullen. De
uitvoerders kunnen nieuwe methodieken voor gevalsbehandeling uitwerken en in de praktijk beproeven. Ze kunnen
daarbij aansluiten op bestaande informele werkwijzen en
samenwerkingsvormen die hier en daar al bestaan en worden

getolereerd maar niet gesanctioneerd, omdat ze effectief zijn
maar niet in overeenstemming met de formele voorschriften.
Dergelijke werkwijzen zouden ,,bovengronds” kunnen komen als politici steun verlenen aan experimenten waarin

dergelijke methodieken worden uitgewerkt en beproefd. Die
steun zal voornamelijk bestaan uit druk op de minister van
Sociale Zaken om hem te bewegen een aantal min of meer
sluimerende wetsartikelen uit de Organisatiewet sociale ver-

zekering (OSV) nieuw leven in te blazen.
Art. 41 luidt: ,,De Sociale Verzekeringsraad is verantwoordelijk aan onze Minister. Onze Minister kan de Sociale
Verzekeringsraad aanwijzingen geven met betrekking tot de
uitoefening van die taak”. De taak van de Sociale Verzekeringsraad (SVR) bestaat uit het toezicht op de uitvoering van

de OSV en de loondervingswetten WW, ZW en WAO door de
bedrijfsverenigingen en de GMD (art. 47- 1). Daarnaast kan
de SVR voorschriften geven omtrent de samenwerking van de

uitvoeringsorganen (art. 47-2), alsmede voorschriften welke
strekken tot een goede en gecoordineerde uitvoering van de
loondervingswetten (art. 48). Ten slotte zijnde uitvoeringsorganen krachtens art. 50 verplicht de SVR alle inlichtingen te

verstrekken die hij ten behoeve van de uitoefening van zijn
taak verlangt, en desgewenst gelegenheid te geven tot het
instellen van een onderzoek. Behalve art. 47 -1 zijn deze taken
niet nader gepreciseerd in ministeriele beschikkingen. Inzake

art. 47-1 bepaalt de ministeriele beschikking dat de SVR
onder andere toezicht uitoefent op het al dan niet toekennen
van uitkeringen van een der loondervingswetten, de werkzaamheden van de GMD en de doelmatigheid van de organisatie en van de administratie van de bedrijfsverenigingen.

Het parlement zou bij de minister van Sociale Zaken crop
kunnen aandringen dat deze zijn bevoegdheden en die van de
SVR benut om twee dingen te doen. In de eerste plaats zou een
gemengde werkgroep moeten worden ingesteld die als opdracht krijgt de ontwikkeling en beproeving van uitvoeringsmethodieken die de legitimiteit en effectiviteit van de uitvoering verbeteren. Deze werkgroep kan worden ondergebracht
bij de SVR. Ze heet gemengd omdat ze bestaat uit arisen en
arbeidsdeskundigen van de uitvoeringsorganen, vertegen-

woordigers van de SVR en hel Ministerie van Sociale Zaken,
en externe deskundigen. De werkgroep rapporteert regelmalig aan de Vasle Commissie voor Sociale Zaken van de

Tweede Kamer.
In de Iweede plaats zou hel parlemenl er bij de minisler op
kunnen aandringen de veranlwoordingsplichl van de uitvoeringsorganen te verruimen. Nu al zijn deze verplicht ex. artt.
12 (bedrijfsverenigingen) en 22d (GMD) een jaarverslag op te

stellen. De minister bepaalt welke statistische gegevens hierin
moeten worden opgenomen. Uitbreiding met gegevens die
meer inzicht geven over het verloop en de besluitvorming
m.b.l. de uilvoering van de^loondervingswellen en over sociaal-economische kenmerken van de clienten is een eerste

vereiste. De gegevens die nu worden verstrekt, geven voornamelijk een beeld van de input en output van de uitvoeringsorganen, terwijl over de inhoud van het feitelijke verwerkings-

Om op korte termijn de kwaliteit van de uitvoering te
verbeteren en het reorganisatieproces te voorzien van relevan-

te en actuele informatie lijkt een niet voor de hand liggende
coalitie tussen het parlement en de uitvoerders, hier de arisen

en de arbeidsdeskundigen, geboden. Ik bepleit zo’n coalitie
omdat politici en uitvoerders anders een te geringe inbreng
dreigen te krijgen bij de reorganisatiebesprekingen die zich
vooral in de SER, de Sociale Verzekeringsraad (SVR) en de
Federatie van Bedrijfsverenigingen (FBV) zullen afspelen.
Politici noch uitvoerders zijn rechtstreeks hierbij betrokken,
ESB 14-1-1981

23) Interimrapport Cie. Lamers, Organissatie van de beheersing van
de sociale zekerheid, Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15 594, nrs.
1-2, en Eindrapport betreffende het vervolgonderzoek uitvoering
van de sociale verzekering op langere termijn, SER, 1979.
24) Open Kaart, januari 1980, biz. 9.

25) D.J. Wolfson, Depolitieke context van het beheersingsvraagstuk
in de sociale zekerheid, Sociaal Maandblad Arbeid, november 1979,

biz. 754-762.

33

proces nauwelijks gegevens worden verstrekt. Juist deze
laatste gegevens zijn noodzakelijk voor een betere bestuurbaarheid van de uitvoeringsorganen. De hierboven geschetste
coalitie is ongewoon, voor sommigen mogelijk bizar. Om het
gewenningsproces te versnellen wil ik besluiten met een
opsomming van de voordelen die ze kan hebben.
1. Snelle, praktische werkwijze. Ze komt in feite neer op
legitimering en ondersteuning van ‘,,semi-illegale” werkmethodieken van sommige arisen en arbeidsdeskundigen,

die evenwel vaak effectief en hoogst bevredigend vooralle
betrokkenen zijn.

2. Beheersing van de sociale zekerheid via sturing van het
uitvoeringsproces is politick gezien aanzienlijk neutraler
dan trachten hetzelfde te bereiken via beheersing van
vraag en aanbod 26). Aanbodbeheersing zou hier neerkomen op striktere uitkeringsnormen, verlaging van het
uitkeringsniveau enz. Vraagbeheersing vergt maatregelen
die de toeloop naar de loondervingswetten afremmen

zoals strengere normen voor het geven van ontslagvergunningen door de directeur van het GAB, kortom, maatregelen met een sterke politieke lading.
3. De voorgestelde coalitie mobiliseert het potentieel aan
bekwame en geengageerde uilvoeringsmedewerkers dat

nog altijd binnen de uitvoeringsorganen aanwezig is. Op
dit punt kan ik alleen oordelen over de GMD. Bij mijn
interviews met GMD-artsen en -arbeidsdeskundigen,
vooral bij het bespreken van hun gevalsbehandelingen,
viel het mij op dat er nog altijd arbeidsdeskundigen en
verzekeringsgeneeskundigen zijn die ondanks alle structurele beperkingen kwalitatief goed werk afleverden. Een
verdere kwaliteitsverbetering achtten zij noodzakelijk en
mogelijk. Dat zulks niet gebeurde schreven zij toe aan de

huidige uitvoeringsstructuur die hen nodeloze beperkingen oplegt en aan het onvoldoende verlenen van steun
door de leiding en stafafdelingen van de GMD. Volledigheidshalve moet hieraan worden toegevoegd dat de stafafdelingen van de GMD sinds kort wat gerichter bezig zijn
met kwaliteitsbevordering. Politieke steun voor deze nog
prille pogingen kan ertoe bijdragen dat belemmeringen die
de GMD nooit alleen kan overwinnen, nu eerder worden
weggenomen. Ik denk hierbij bijvoorbeeld aan uitbreiding
van de bemiddelingsbevoegdheden van de GMD.
4. De ervaringen die zijn opgedaan tijdens de experimenten,
kunnen belangrijke en actuele beleidsinformatie leveren.
Met andere woorden, het reorganisatieproces kan worden

bijgestuurd aan de hand van actuele en relevante gegevens,
die men nu nog grotendeels ontbeert. Zo zijn velen ervan
overtuigd dat de WAO als afvloeiingsregeling voor overtollige werknemers wordt gebruikt. Een kern van waar-

heid is ongetwijfeld aanwezig, maar betrouwbare cijfers
ontbreken. Deze zouden wel ter beschikking komen als de
GMD niet bij een deel, maar bij alle clienten met restcapaciteit de hervattingsmogelijkheden bij hun oude werkgever

zou onderzoeken 27).
5. Voor het parlement biedt deze aanpak de mogelijkheid

opgelegde reorganisatie van de uitvoeringsstructuur is het
risico groot dal daardoor de motivatie van de uitvoerders,
en dus ook hun bereidheid invenlief en geengageerd hun
clienten le beoordelen en le begeleiden, zal afnemen. Dil
risico kan worden verkleind door de uitvoerders via de
gemengde werkgroep invloed le geven op de reorganisatie
van de uitvoeringsstructuur. Bovendien wordt op deze
wijze hel dilemma opgelosl dal aulonomie van de uitvoerders voor een adequate gevalsbehandeling noodzakelijk
is, maar legelijk beleidsbepaling van bovenaf verhindert.
De voorgeslelde coalitie maakl hel mogelijk de aulonomie van de verzekeringsgeneeskundigen en arbeidsdeskundigen le waarborgen, hen meer en belere hulpmiddelen le verschaffen en tegelijkertijd hun gevalsbehandelingen voor beleidsbepalers loegankelijker le maken.
Alles heefl zijn voor en legen, zo ook dit voorstel. Om te
beginnen zal dit plan niet met gejuich worden ontvangen door
de directies en besluren van de uilvoeringsorganen. Hun

aulonome posilie wordl van binnen en van buiten, door de
eigen medewerkers en het parlement, bedreigd. De deelname
van meer partijen aan de vormgeving van hel reorganisalieproces zal waarschijnlijk de snelheid ervan niet bevorderen.
De recrutering van arisen en arbeidsdeskundigen voor de gemengde werkgroep wordl bemoeilijkt door de te verwachten
weersland van hun directies en bestuur legen de aclivileilen
van deze werkgroep. Maar ook bij voldoende recruleringsmogelijkheden blijfl hel seleclieprobleem beslaan hoe hel
koren van hel kaf kan worden gescheiden. Zo’n Iweehonderd
uitgebreide interviews met GMD-medewerkers hebben mij
duidelijk gemaakl dal er onder hen ook lieden schuilen die
idiosyncralische opvaltingen over de uitvoering van de WAO
paren aan een forse zendingsdrang. De selectietaak van de
commissie in deze wordt nog extra moeilijk omdat nu eenmaal de normen onlbreken waarmee opvallingen en werkmethodieken vooraf kunnen worden beoordeeld.
Ook blijft de gemengde commissie, vooral in haar dagelijks
funclioneren, in slerke mate afhankelijk van de medewerking
van de SVR. Hier schuilt een forse adder in hel gras. Hel
SVR-besluur beslaal voor Iweederde uil vertegenwoordigers
van de sociale partners. Dat deze van harte faciliteiten zullen
verschaffen om hun eigen autonomie in te perken, mag niet
van hen worden verwacht. Daarom zijn uilgesproken sleun
van het parlement voor de activiteiten van de commissie en
een krachtig oplredende minisler van Sociale Zaken noodzakelijke voorwaarden om de commissie van voldoende SVRmedewerking le verzekeren.

Ook bij een uilvoering der loondervingswelten die optimaal
voldoet aan de drie essenliele funclies, zullen de lasten van de
loondervingswetten hoog blijven. Het voldoen aan de drie
essenliele eisen kan er wel loe bijdragen dat een effectiever
volumebeleid mogelijk wordl, maar tevens dat duidelijk
wordl waarom niel-aclieven rechl hebben op hun uilkering.
Deze kennis bevordert zowel de bereidheid van de werkenden
de sociale-verzekeringspremies le belalen als hel psychosociale leefklimaat van de niel-aclieven.

— om Vondeling te parafraseren — zich als leeuw en niet

M.J. van Zaa)

als lam te gedragen. De door velen geconstateerde uilholling van de parlementaire functie kan zo voor een deel

worden tegengegaan. Bovendien haakt een openbare,
beleidsondersteunende inbreng van arisen en arbeidsdeskundigen in op recente pleidooien om beleidsamblenaren
— en zo mogen we arbeidsdeskundigen en verzekeringsgeneeskundigen hier echl wel opvalten — een meer uitge-

sproken rol bij het politieke beleidsvormingsproces te
geven 28).
6. Beoordeling en begeleiding van arbeidsongeschikten zijn
aclivileilen die nooit volledig kunnen en mogen worden

geprogrammeerd. Het kan niet omdat de aangeboden
problemen daarvoor veelal te complex zijn en le sterk

26) Gerard Eyzenga, De beheersbaarheid van het gedrag van nonprofit organisaties, Beleid en Maatschappij, augustus 1980, biz.

subjectief worden beleefd. Hel mag niel omdal onder deze

27) In haar Outputnota 1981 maakt de GMD-directie haar voorne-

omslandigheden invenlivileil en belrokkenheid van de
arisen en arbeidsdeskundigen noodzakelijk zijn om lot
bevredigende resultalen te komen. Bij een van bovenaf
34

206-207.

men kenbaar dit in de toekomst verplicht te stellen.
28) Een bespreking hiervan bij J.P.A. van den Dam, Ambtenaar en
politick, Tijdschrift voor Openbaar Bestuur, 3 juli 1980, biz.

303-307.