Wao’ers op achterstand

Wao’ers op achterstand
Aute ur(s ):
Goudsw aard, K.P. (auteur)
Caminada, K. (auteur)
De auteurs zijn b eiden verb onden aan de afdeling Economie van de Rechtenfaculteit, Universiteit Leiden. K.P.Goudswaard@law.leidenuniv.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4400, pagina 182, 18 april 2003 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
sociale, zekerheid

Door verscherpte wetgeving zijn wao’ers er op achteruit gegaan. In veel cao’s zijn de uitkeringen aangevuld, waarvan vooral hogere
inkomens profiteren. Hierdoor neemt de stimulerende werking van de wetgeving af.
Het afgelopen decennium is er een reeks wetswijzigingen tot stand gekomen om het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen
te beperken1. De privatisering van de Ziektewet (Wulbz, 1996) en de invoering van premiedifferentiatie en marktwerking in de wao
(Wet Pemba, 1998) waren er op gericht werkgevers te confronteren met de kosten van arbeidsongeschiktheid en hen zo te stimuleren
tot preventie en reïntegratie. De Wet Terugdringing Beroep op Arbeidsongeschiktheidsregelingen (tba, 1993) heeft de
polisvoorwaarden voor werknemers versoberd. Het arbeidsongeschiktheidscriterium werd verscherpt en de hoogte en duur van de
uitkering werd voor nieuwe gevallen beperkt. De loondervinguitkering bedraagt bij volledige arbeidsongeschiktheid- evenals
voorheen – zeventig procent van het dagloon, maar loopt maximaal zes jaar (afhankelijk van de leeftijd). De vervolguitkering is zeventig
procent van het minimumloon, maar kan worden verhoogd afhankelijk van de leeftijd en het loon van de betrokkene.
Wao-hiaat
Het verschil tussen de oude en de nieuwe lagere uitkering wordt aangeduid als het wao-hiaat. In de praktijk is dit hiaat echter op grote
schaal via bovenwettelijke afspraken door sociale partners gerepareerd2. Ongeveer tachtig procent van de werknemers valt op grond van
cao-afspraken of pensioenregelingen onder een collectieve wao-hiaatverzekering die in geval van een beroep op de wao de uitkering tot
zeventig procent van het laatstverdiende loon aanvult voor diegenen die een beroep moeten doen op de lagere vervolguitkering.
Eveneens gelden bovenwettelijke aanvullingen van wao-uitkeringen boven de zeventig procent. Voor het eerste wao-jaar zijn in 85
procent van de cao’s aanvullingen afgesproken, tot gemiddeld negentig procent van het loon, terwijl in het tweede jaar nog in 31 procent
van de cao’s aanvullingen zijn vastgelegd tot gemiddeld 74 procent van het loon. De vermindering van de publieke bescherming lijkt dus
in belangrijke mate gecompenseerd te worden door bovenwettelijke regelingen3. Op grond hiervan wordt veelal gesteld dat waar de
werkgevers inmiddels veel sterker worden geconfronteerd met de kosten van arbeidsongeschiktheid, de prikkels voor de werknemers
uiteindelijk niet zijn toegenomen. Het belang van prikkels in de wao werd onlangs nog eens benadrukt naar aanleiding van het ser-advies
over een nieuwe wao4.
Inkomensontwikkeling wao’ers
In dit artikel willen we met behulp van data van het cbs-inkomenspanel (ipo) analyseren hoe de inkomens van de groep
arbeidsongeschikten zich in absolute en relatieve zin (ten opzichte van andere sociaal-economische groepen) hebben ontwikkeld in de
periode 1990-20005, 6. Daarmee willen we nagaan wat de effecten zijn geweest van de verschillende beleidswijzigingen op die
inkomensontwikkeling. Daarbij is de vraag in hoeverre de verlaging van de publieke uitkering is gecompenseerd door bovenwettelijke
private aanvullingen. Door de ontwikkeling van de vervangingsratio bij arbeidsongeschiktheid – dat is het percentage van het loon dat
door de uitkering wordt gedekt – in kaart te brengen, proberen we een indicatie te geven van de veranderingen in de prikkels voor die
groep. De inkomensontwikkeling van de groep arbeidsongeschikten brengen wij op twee manieren in beeld. Ten eerste gebruiken we een
simulatiemodel. Daarbij worden de persoonlijke omstandigheden, zoals de arbeidsmarktpositie, constant gehouden. Het gaat dus om een
statisch beeld van de koopkrachtontwikkeling, dat het mogelijk maakt de effecten van het beleid te isoleren. Vanzelfsprekend zal de
relatieve inkomenspositie van de groep arbeidsongeschikten ook gewijzigd zijn door veranderingen in persoonlijke omstandigheden.
Daarom maken we ook gebruik van realisatiecijfers. De gegevens hebben steeds betrekking op personen waarvoor de
arbeidsongeschiktheidsuitkering de belangrijkste bron van inkomen is. Dat geldt voor 471.000 personen in 2000.
Koopkrachteffecten beleidsingrepen
figuur 1 laat zien dat de statische koopkrachtontwikkeling van arbeidsongeschikten relatief ongunstig is geweest. De koopkracht van
arbeidsongeschikten is in de periode 1990-2000 circa vijf procent achtergebleven ten opzichte van de groep actieven (zelfstandigen,
ambtenaren en werknemers in bedrijven). Ten opzichte van pensioenontvangers is de achterstand eveneens vijf procent en ten opzichte
van bijstandsontvangers drie procent. Duidelijk te zien is dat de relatieve achterstand van arbeidsongeschikten werd opgelopen in 1993
en 1994, toen de wet tba in werking was getreden. Uiteraard spelen ook andere beleidswijzigingen een rol, zoals de gedeeltelijke
ontkoppeling van lonen en uitkeringen aan het begin van de jaren negentig en diverse fiscale maatregelen. Na de invoering van de

Wulbz en de wet Pemba zijn geen duidelijke veranderingen in de inkomensverhoudingen waar te nemen. Dit mocht worden verwacht
omdat deze maatregelen waren gericht op de werkgevers.

Figuur 1. Statische koopkrachtontwikkelingen sociale groepen
Vervangingsratio
Een bekende kritiek op koopkrachtplaatjes is dat veranderingen in persoonlijke omstandigheden, zoals de arbeidsmarktpositie, grote
gevolgen hebben voor de koopkracht. Deze veranderingen blijven in statische koopkrachtoverzichten buiten beeld. Daarom hebben we
bovenstaande analyse herhaald met de feitelijke realisatiecijfers uit het ipo. Die cijfers laten echter min of meer hetzelfde patroon zien als
in. figuur 1. De reële inkomens-ontwikkeling van de groep arbeidsongeschikten blijft achter bij die van andere groepen. In figuur 2 is het
feitelijk gerealiseerde inkomen van de groep arbeidsongeschikten afgezet tegen het gemiddelde inkomen van de groep actieven
(zelfstandigen, ambtenaren en werknemers in bedrijven). Deze verhouding komt ongeveer overeen met de feitelijke gemiddelde
vervangingsratio bij arbeids-ongeschiktheid. De gemiddelde netto vervangingsratio bij arbeidsongeschiktheid daalt gedurende de
periode 1990-1999 van 77,5 procent naar 72,0 procent. Wederom is in 1993 en 1994 een duidelijke breuk waar te nemen. Nadere
determinantenanalyse wijst uit dat de mutatie van het besteedbaar inkomen van de groep arbeidsongeschikten wordt bepaald door
tegengestelde krachten7. Er treedt een relatief sterke daling van de bruto uitkeringen op, maar die wordt voor een flink deel
gecompenseerd door lagere belasting- en premieheffing. Voorts is opvallend dat de daling van de bruto
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen maar in zeer beperkte mate is gecompenseerd door een toename van andere inkomsten (buiten de
uitkering of de aanvulling daarop). Dit resultaat wijst er op dat de arbeidsparticipatie van gedeeltelijk arbeidsongeschikten met een
uitkering als belangrijkste inkomensbron niet duidelijk is toegenomen, hoewel de prikkel tot arbeidsdeelname wel is versterkt gezien de
daling van de vervangingsratio.

Figuur 2. Vervangingsratio bij arbeidsongeschiktheida
Bovenwettelijke verzekeringen
Hoewel er dus een duidelijke inkomensachterstand van arbeidsongeschikten ten opzichte van andere sociale groepen kan worden
waargenomen, is die achterstand qua omvang in feite beperkt in het licht van de ingrijpende beperking van de polisvoorwaarden en
verscherping van het arbeidsongeschiktheidscriterium in 1993. Verder blijkt dat de relatieve inkomensachterstand van de groep
arbeidsongeschikten ten opzichte van de groep actieven sinds 1996 niet verder oploopt. Dit is opmerkelijk omdat in de loop van de tijd
steeds meer nieuwe gevallen onder het veel soberder tba-regime vallen en oude gevallen op basis van de strengere criteria zijn herkeurd.
Op basis daarvan zou men mogen verwachten dat de relatieve inkomensachterstand van de totale groep arbeidsongeschikten – dus

inclusief de nieuwe gevallen – continu toeneemt. Dit blijkt echter niet het geval. Het ligt voor de hand dat de verklaring hiervoor kan
worden gezocht in het (toenemende) belang van private en bovenwettelijke aanvullingen. Hoewel dat helaas niet exact is te bepalen,
wijzen de data wel duidelijk in die richting8. Zoals hierboven aangegeven vormen extra inkomsten uit arbeid geen verklaring voor de
meevallende inkomensontwikkeling van de groep arbeidsongeschikten.
Inkomensverschillen bij arbeidsongeschikten
Vervolgens hebben we ook de spreiding van de inkomensmutatie binnen de groep arbeidsongeschikten in kaart gebracht. Hiertoe zijn in
figuur 3 de arbeidsongeschikten ingedeeld in decielen (gerangschikt van laag naar hoog inkomen). De figuur laat zien dat de spreiding
rond de gemiddelde reële inkomensmutatie in de periode 1993-1999 (een toename van 1,1 procent) aanzienlijk is. Het reële inkomen van de
lagere decielen is in deze periode gedaald, terwijl vanaf het vierde deciel sprake is van een toename. Gezien de tba-maatregelen zou men
echter juist een tegengesteld patroon verwachten. Immers, de versobering van het regime als gevolg van de wet tba zou vooral
arbeidsongeschikten met hogere uitkeringen moeten treffen. De verslechterde publieke inkomensbescherming lijkt dus met name voor
hogere inkomensgroepen gecompenseerd te zijn door bovenwettelijke private regelingen. Een sluitende verklaring hiervoor is niet
voorhanden, maar een mogelijke gedeeltelijke verklaring is dat de groep werknemers die niet onder een collectieve wao-hiaatregeling valt
voor een belangrijk deel uit relatief laagbetaalden bestaat9. Het gevolg van de gesignaleerde inkomensverschillen is dat de
vervangingsratio voor hogere inkomensgroepen aanzienlijk minder dan gemiddeld is afgenomen. Uit ander onderzoek blijkt dat
gedeeltelijk arbeidsongeschikten doorgaans een relatief hoog inkomen hebben10. Dus juist voor de groep gedeeltelijk
arbeidsongeschikten, die per definitie nog in staat is te werken, zijn de prikkels tot arbeidsdeelname maar weinig versterkt.
Conclusie
De veranderingen in de arbeidsongeschiktheidsregelingen hebben gevolgen voor de koopkracht van arbeidsongeschikten gehad. De
inkomensontwikkeling van de groep arbeidsongeschikten als geheel is achtergebleven bij die van andere groepen, ook bij die van andere
uitkeringsontvangers. Met name de tba-maatregelen hebben effect gesorteerd. Hoewel arbeidsongeschikten dus wel degelijk een
inkomensachterstand hebben opgelopen, is die achterstand duidelijk geringer dan op grond van de beleidsmaatregelen alleen verwacht
zou mogen worden. De verklaring hiervoor kan worden gevonden in de bovenwettelijke aanvullingen op de wao-uitkering. Daarvan
hebben overigens in het bijzonder arbeidsongeschikten met hogere inkomens geprofiteerd. De pijn van het beleid komt vooral terecht bij
lagere inkomensgroepen. Gemiddeld genomen heeft er per saldo een daling van de vervangingsratio bij arbeids-ongeschiktheid
plaatsgevonden. Dat geldt echter veel minder voor arbeidsongeschikten met hogere inkomens, waaronder veel gedeeltelijk
arbeidsongeschikten. Voor hen zijn de prikkels tot arbeidsdeelname dus minder versterkt. Wellicht vinden we mede daardoor geen
duidelijk toename van het arbeidsinkomen bij deze groep. Daarbij speelt naar verwachting ook een rol dat er nog te veel belemmeringen
voor reïntegratie zijn. Hoe dan ook, het is van belang dat bij eventuele nieuwe fundamentele veranderingen in de wao terdege rekening
wordt gehouden met de mate waarin veranderingen worden gerepareerd in cao-onderhandelingen. In de ser-voorstellen voor een nieuwe
wao is dat het geval. Die voorstellen bevatten namelijk een afspraak tussen sociale partners om de bovenwettelijk aanvullingen te
beperken, althans bij volledige uitvoering van het ser-advies. Een dergelijke beperking is wenselijk, want dan worden de beoogde
arbeidsparticipatieprikkels voor werknemers beter voelbaar en wordt de effectiviteit van het beleid versterkt.

1 Zie voor een beschrijving van deze maatregelen K.P. Goudswaard, C.A. de Kam en C.G.M. Sterks, Sociale zekerheid op het breukvlak
van twee eeuwen, Samsom/Kluwer, Alphen a/d Rijn/Deventer, 2000.
2 J.M. Sonsbeek en J.H. Schepers, Evaluatie Arbeidsongeschiktheids- en ziekteverzuimmaatregelen sinds 1992, Den Haag 2001, blz. 22.
3 Vergelijk R.J. van der Veen en M. van den Hauten, Van de-collectivisering naar re-collectivisering?, in L. Aarts en Ph. de Jong, Op zoek
naar nieuwe collectiviteiten, Elsevier bedrijfsinformatie, Den Haag 1999, blz. 119-129.
4 Zie C.A. Hazeu en F.A.G. den Butter, Een wao die werkt: prikkels in plaats van arbitrage, ESB, 1 maart 2002, blz. 164-167 en SER, Advies
werken aan arbeidsgeschiktheid, Den Haag, 2002.
5 Het CBS-inkomenspanelonderzoek is een steekproef van circa 217.000 personen (75.000 huishoudens). Van deze personen en
huishoudens zijn uitgebreide inkomensgegevens verzameld die zijn ontleend aan de administraties van de belastingdienst, huursubsidie
en studiefinanciering.
6 Een meer uitgebreide rapportage over dit onderzoek is te vinden in K. Caminada en K.P. Goudswaard, Inkomensgevolgen van
veranderingen in de arbeidsongeschiktheidsregelingen en het nabestaandenpensioen, Department of economics research memorandum
2002.04, Leiden, 2002, te raadplegen via www.fiscaaleconomisch.leidenuniv.nl.
7 Voor een beschrijving van de hiertoe gehanteerde ‘budget incidence’-methode zie K. Caminada en K.P. Goudswaard, International
trends in income inequality and social policy, International Tax and Public Finance, nr. 4, 2001, blz. 395-415.
8 Het CBS IPO bevat weliswaar ook private en bovenwettelijke uitkeringen, maar het is niet mogelijk om die afzonderlijk in kaart te
brengen. De arbeidsongeschiktheidsuitkering kan in het IPO zowel een publieke als een private component bevatten.
9 Zie SER, Advies onverzekerbare risico’s, 99/02, Den Haag 1999, blz.113. Verder kan een rol spelen dat WAO-hiaatverzekeringen soms
keuzemogelijkheden met betrekking tot de dekking bieden. In die gevallen zullen werknemers met hogere inkomens vermoedelijk vaker
voor een hogere dekking kiezen.10. Zie Ph. de Jong en V. Thio, Donner versus Veldkamp, ESB, 13 december 2002, blz. 904-906. 10 MS
Sans Serif;}{ï“ï¹ï­ï¢ï¯ï¬ï€»ï½ï»Arial;}{Times New Roman;}{Courier New;}} {
1

Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl )