Van buiten naar binnen

Van buiten naar binnen
De voortzetting van de reorganisatie rijksdienst

Vanaf 1970 is gewerkt aan verbetering van de organisatie en het functioneren van de
rijksdienst. Tot nu toe was de leidende gedachte daarbij dat interne verbeteringen een
voorwaarde zijn voor het beter functioneren van de overheid naar buiten. Het resultaat van
deze naar binnen gerichte blik was dat oplossingen werden bedacht voor problemen van
ambtenaren, terwijl de problemen van burgers met de overheid bleven liggen. Voor
betere resultaten is volgens de auteur van dit artikel een fundamenteel andere benadering
noodzakelijk: men dient bij de reorganisatie van de rijksdienst van buiten naar binnen te
werken en van specifiek naar algemeen. Ervan uitgaande dat de uitvoerders van het beleid
de vragen en behoeften van de burgers serieus nemen, betekent dit volgens de auteur dat
de uitvoerders meer zeggenschap krijgen en de beleidsvoorbereiders in Den Haag
navenant minder.

PROF. MR. H.D. TJEENK WILLINK*
Van binnen naax buiten
Het project reorganisatie rijksdienst staat in een traditie.
Dietraditie begint met de commissie Interdepartementale
Taakverdeling en Coordinate (de commissie-Van Veen) in
1970 en het eindigt voorlopig met de publikatie van het
eindverslag van minister Rietkerk in december 1985. Tot
1983 is er een ononderbroken lijn in het denken van de
commissies, die zich met de problematiek van de organisatie en het functioneren van de rijksdienst bezighouden.
Het accent valt in die lange periode op het vraagstuk van
de interdepartementale taakverdeling en coordinate. Dit
denken paste in het politieke en maatschappelijke klimaat.
Op verschillende beleidsterreinen werden brede beleidsvisies ontwikkeld. Ook in het bedrijfsleven waren samenvoeging en samenwerking aan de orde van de dag. In verschillende toonaarden wordt het coordinatiethema naar
voren gebracht. De Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (CHR, de commissie-Vonhoff) ziet de rijksdienst als
een groot systeem. Gebrek aan samenhang en een overmaat van verkokering zijn de meest kenmerkende eigenschappen van dit systeem. Een tekortschietend sturend
vermogen is het gevolg, funest in een tijd waarin van de
overheid bij uitstek sturende prestaties worden verwacht.
Ondanks de introductie van de moderne systeemtheorie, blijven de oplossingen van de CHR in hetzelfde spoor
als die van haar voorgangers. Hoofdbeleidsgebieden, onderraden, coordinate van wetgeving, planning en financiering en projectministerschappen vormen de weg, die de
afstand tussen de ‘wereld van de sectored’ en de ‘wereld
van de integratie’ moeten overbruggen. Wat de CHR echter van eerdere adviescommissies onderscheidt is haar
aandacht voor de buitenwereld. In de lijn van de door haar
gebruikte systeemtheorie ziet zij de overheidsorganisatie
als een systeem dat functioneert in wisselwerking met zijn
omgeving. Andere commissies hadden deze kant van de
overheid nauwelijks in hun beschouwingen betrokken.
Hun aandacht was nagenoeg volledig gericht op de bestuurlijke organisatie van het overheidsbedrijf.

De CHR realiseert zich dat de overheidsorganisatie er
niet voor zich zelf is, maar alleen kan bestaan als onderdeel van een wijdere omgeving. De commissie is daarin
echter niet consequent. In de loop van haar studie versmalt zij haar aandacht tot de ‘doorvoer’-kanten van het
systeem, dus de processen binnen de overheidsorganisatie zelf. De verwaarlozing van de ‘invoer’- en ‘uitvoer’kanten leidt een van de intelligentsia beschouwers van het
werk van de CHR, de socioloog Jolles, tot de conclusie dat
de commissie de maatschappelijke omgeving van de rijksdienst geleidelijk aan gereduceerd heeft tot een beperkende factor voor het sturend optreden van diezelfde rijksdienst: ,,Maar reeds is hier duidelijk, dat de maatschappelijke omgeving nog maar alleen de rol vervult van ongedifferentieerde kategorie randvoorwaarden voor het zich
kunnen ontplooien van het overheidsapparaat, waaruit
dan alle historische dynamiek is weggehaald” 1).
Het latere project reorganisatie rijksdienst is deze beperking nooit te boven gekomen. Al vrij snel heeft het zich
op de interne organisatie van de rijksdienst gericht. Nagenoeg alle in het kader van het project uitgevoerde deelprojecten hadden betrekking op een of ander facet van deze
organisatie. Het deelproject ‘externe adviesorganen’ kan
misschien als een uitzondering op dit patroon worden beschouwd. Maar in zijn uiteindelijke uitkomst is ook dit deelproject toch niet verder gekomen dan een beperkte herverkaveling van bestaande adviessfrucfuren.
Ook in dit deelproject is de buitenwereld buiten schot gebleven. Voor deze eenzijdige orientatie zijn verscheidene
oorzaken aan te voeren. De belangrijkste is vermoedelijk
de opvatting dat interne verbetering van het overheidsbedrijf een voorwaarde is voor een doeltreffender optreden
van de overheid naar buiten. In zijn Werkplan 1983 formuleert de projectminister dat als volgt: ,,De ambtelijke orga* Regeringscommissaris reorganisatie rijksdienst. Met dank aan mr.
P. Kuijpers voor de hulp bij de voorbereiding van het artikel.
1) H.M. Jolles, Tussen mac/if, beleid en overmacht. De overheid in de
verzorgingsmaatschappij. Een kritische doorlichting van het werk van
de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Amsterdam, 1982.

nisatie moet dienstbaar zijn aan de politieke besluitvormingsorganen en aan de maatschappij. Van haar mag dan
ook een doeltreffende bijdrage aan de beleidsvorming
worden verwacht. Vergroting van de slagvaardigheid en
de doelmatigheid van hetambtelijkfunctioneren isdaartoe
nodig”.
Bij dit uitgangspunt kunnen vraagtekens worden geplaatst. Met is de vraag of interne reorganisatie mogelijk is
zonder rekening te houden met externe 9mstandigheden.
Kan een bureaucratische organisatie zich op eigen kracht
wel losmaken van haar interne mechanismen? Is zij zonder impulsen van buiten niet onvoorwaardelijk aan haar
eigen dynamiek overgeleverd? Leidt een interne aanpak
uiteindelijk wel tot meer dan een marginale herschikking
van bestaande verhoudingen zonder werkelijke vernieuwing of (wat erger is) zonder ‘de dienstbaarheid van de
overheid aan de maatschappij’ te verbeteren?

Nieuwe antwoorden
In de laatste fase van het project is de overtuiging gegroeid dat interne hervormingen maar beperkte betekenis
hebben. In het eindverslag van minister Rietkerk in 1985
wordt deze overtuiging officieel onder woorden gebracht.
Bij voortzetting van het reorganisatieproces moet een
zwaar accent worden gelegd op verbetering van het extern
functioneren van de rijksdienst. Het doel daarbij is daadwerkelijke dienstverlening aan het publiek, al dan niet in
rechtstreeks contact met de burgers. De minister kiest
daarmee voor het parool ‘klant- en produktgericht werken’. De uitvoerders van het project hadden zich dat parool al eerder eigen gemaakt. Op conferenties en in publikaties werd het uitgedragen.
Er zijn mijn inziens twee redenen, waarom het klantenthema op het ogenblik hoge ogen gooit:
– het is een reactie op de interne gerichtheid van veel veranderingsoperaties;
– het sluit aan bij een nieuwe waardering voor het bedrijfsleven.
Wat kan klantgericht werken bij de overheid inhouden?
Hoe wordt het in praktijk gebracht?
Bij veel van wat de centrale overheid doet – handhaven
van orde, voorkomen van paniek, preventie – zijn geen
duidelijke klanten aan te wijzen. Voor sommige diensten
die de overheid levert bestaat ‘gedwongen winkelnering’.
Daar kan ook slechts in oneigenlijke zin over klanten worden gesproken. Gevangenen en uitkeringstrekkers maken
zelden uit eigen beweging of uit vrije wil gebruik van de
hen ‘aangeboden diensten’.
Bij bedrijven ligt dat anders. Zij opereren op een vrije
markt. Niemand is echt gedwongen gebruik te maken van
de diensten van een bepaald bedrijf. Er zijn altijd andere
‘aanbieders’ op de markt. De klant heeft de vrijheid om te
kiezen uit een arsenaal van mogelijkheden. Bedrijven zullen zich naar de klanten schikken. Het is voor hen van levensbelang om met nun wensen rekening te houden. Hun
voortbestaan is uiteindelijk afhankelijk van de vraag of
klanten bereid zijn hun produkten af te nemen of van hun
diensten gebruik te maken.
De overheid opereert echter zelden op een markt. Zij
treft besluiten en maakt regels. Zij grijpt in in het leven van
burgers. Daarbij zijn de wensen van de burgers van betrekkelijk belang. Andere waarden bepalen het optreden
van de overheid. Soms zijn die in strijd met wat burgers als
hun behoeften zien. Dat komt omdat de overheid voorrang
moet geven aan collectieve belangen, belangen die individuele voorkeuren te boven gaan.
In de huidige kritiek op de verzorgingsstaat is een van de
voornaamste klachten dat de overheid aan die collectieve
belangen te weinig aandacht heeft geschonken, te veel op
de wensen van de burgers is ingegaan, te veel naar de
klanten heeft geluisterd. Uit die kritiek blijkt dat het gevaarlijk is de overheid als een dienstverlenend bedrijf te be-

schouwen. Goede dienstverlening bestaat immers uit het
respecteren van de wensen van de klanten, hoe onredelijk
die ook mogen zijn. De overheid mag dat kennelijk niet. Zij
heeft zich aan andere normen te houden.

De overheidsorganisatie
Deze normen houden verband met de aard van de overheidsorganisatie. Over overheid en overheidsorganisatie
wordt vaak op een nogal een-dimensionale manier gedacht. Dat beeld is moeilijk te doorbreken. We zitten er
vanuit een lange traditie aan vast. Pas wanneer we worden
gedwongen ons rekenschap te geven van de wijze waarop
de overheid functioneert, komen we er achter dat de overheid een gedifferentieerde en gelede organisatie is.
De ene overheid uit de overlevering blijkt helemaal niet
te bestaan. De overheid is een samenstel van organisaties, permanent in beweging, en permanent op zoek naar
nieuwe evenwichten. Ondanks de schijn van het tegendeel is de overheid geen stabiele organisatie. De structuren waarin ze verschijnt zijn vaak star en onbeweeglijk.
Maar achter die starheid gaat een telkens wisselend veld
van verhoudingen schuil. Stabiliteit is niet een structuurkenmerk van de overheid. Het is eerder een doelstelling of
een functie, die de overheid tracht te realiseren. En het opmerkelijke is. dat ze dat doet door permanent in beweging
te blijven, door zich zelf voortdurend te (re)organiseren.
De differentiate van de overheidsorganisatie blijkt uit de
verschillen in structuur en positie van de verschillende onderdelen van de overheidsorganisatie, uit het gevarieerde
patroon aan verbindingen met de politieke en maatschappelijke omgeving en uit de ongelijkheid van belangen en
verhoudingen op de verschillende terreinen van het overheidshandelen.
De geleedheid van de overheidsorganisatie weerspiegelt zich in het tegelijkertijd bureaucratische, politieke en
publieke karakter van de organisatie. De overheid is een
organisatie met verscheidene dimensies. De invloeden die
op haar inwerken zijn niet onder een noemer te brengen.
Zij vormen niet een sluitend en harmonisch geheel. Die
drie karakteristieken ‘verdelen en segmenteren’ de overheidsorganisatie. Zij hebben een eigen rationaliteit en een
eigen tijdsperspectief. Zij wisselen bovendien in sterkte en
invtoed. Als gevolg van deze karakteristieken is de overheid een complexe en vaak tegenstrijdige organisatie. De
processen die zich binnen deze organisatie voordoen, vertonen een fluctuerend beeld. Zij bezitten niet dezelfde logica. Hun bewegingen zijn verschillend. Voor ambtenaren
en politici leveren zij uiteenlopende orientatiepunten op.

Orientatiepunten in de bureaucratic
In vergelijking met vroeger zijn de orientatiepunten voor
de individuele ambtenaar veel vager geworden. Hoe komt
dat? In de eerste plaats omdat de bureaucratische orde,
zoals die in het verleden bestond, op allerlei punten is aangetast. De traditionele hierarchic bestaat formeel nog wel,
maar heeft in de praktijk veel van zijn glans verloren. De
wereld is voor de ambtenaar zijn geslotenheid kwijtgeraakt. Ambtenaren zitten niet langer opgesloten in een organisatie die vanuit de hoogte neerziet op wat er in de
maatschappij gebeurt. Ambtenaren maken zelf deel uit
van die maatschappij. Zij zijn geen aparte kaste meer. Zij
lezen kranten, luisteren naar de radio en kijken naar de televisie. Op dezelfde manier als hun medeburgers nemen
zij deel aan het maatschappelijk verkeer.
De oude karikaturen worden nog wel gebruikt, maar zij
beantwoorden niet langer aan de werkelijkheid. Ambtenaren zijn gewone mensen geworden. Hun aantal alleen al
staat er borg voor dat zij niet langer in een uitzonderingssi-

Het nieuwe Ministerie van Kafkiaanse Zaken
tuatie leven. De maatschappij is verambtelijkt, de ambtenarij vermaatschappelijkt. De erkenning van de persoonlijke autonomie houdt niet op bij de poorten van de departementen. Zij is de ambtelijke gelederen binnengedrongen
en heeft aan de hierarchie haar vanzelfsprekendheid ontnomen.
Ook een ander kenmerk van een bureaucratie, de deskundigheid, heeft zijn traditionele betekenis verloren. In de
oude bureaucratie was deskundigheid sterk procedureel
gericht: het kunnen inschatten van bestuurlijke risico’s Nu
is deskundigheid vooral inhoudelijk van aard: het kunnen
volgen van ontwikkelingen, het verzamelen en verwerken
van kennis en inzicht.
Indicatief voor deze verschuiving zijn de cijfers die betrekking hebben op de opleidingen van de bij de rijksoverheid werkzame directeuren-generaal. Bij een vergelijking
van de jaren 1961 en 1981 daalde het aantal juristen van
64% naar 26%; het aantal economen steeg van 4% naar
29%; het aantal exacte wetenschappers van 28% naar
40% 2). De procedurele (juridische) deskundigheid daalt;
de inhoudelijke (economische en exacte wetenschappen)
stijgt. Met deze verschuiving in opleidingsachtergrond
gaat een verschuiving in de orientatie gepaard. Inhoudelijke deskundigen richten zich meerop collega-deskundigen
dan op de hierarchische lijn.

De overheid als politieke organisatie
Een zelfde vervaging in orientatiepunten doet zich voor
bij de overheidsorganisatie als politieke organisatie. Het
belangrijkste kenmerk daarvan is dat de minister – ook tegenover het parlement – verantwoordelijk is voor het
ambtelijk optreden. Formeel geldt deze norm nog steeds.
Feitelijk wordt het echter steeds moeilijker om hem in acht
te nemen. Alleen al de omvang van de ambtelijke organisatie maakt het voor de minister onmogelijk om voor alle
‘faits et gestes’ van ambtenaren verantwoordelijk te zijn.

De ruimte voor de minister is steeds kleiner geworden; de
ruimte voor ambtenaren daarentegen steeds groter. Ambtenaren hebben een eigen positie. Zij geven die positie ook
inhoud vanuit eigen normen en opvattingen.
In mijn tweede jaarberichf(1984) heb ik er op gewezen
dat ambtenaren zelf ook onderhandelen. Zij maken deel
uit van een onderhandelingscircuit, waarin naast ministers, politieke partijen en maatschappelijke organisaties betrokken zijn. De normen, de regels en de cultuur in
de ambtelijke organisatie zijn onvoldoende op het optreden van ambtenaren in dat onderhandelingscircuit afgestemd. De code dat ‘de minister het voor het zeggen
heeft en dat ambtenaren niet best aan’ is daar de oorzaak
van. Ondanks dat gebrek aan legitimatie zijn ambtenaren
gedwongen te onderhandelen. Zij hebben daarbij echter
geen duidelijk orientatiepunt. Om uit deze impasse te komen, vallen zij terug op:
– de rugdekking, die het overleg met anderen biedt;
– het ambtelijk beheer met zijn professionele of bedrijfsmatige zekerheid;
– precedenten.
Dit laatste geval is interessant. Er doet zich hier een
merkwaardige omkering voor. De regel dat gelijke gevallen gelijke behandeling verdienen, wordt veranderd in de
regel dat gelijke behandeling gelijke gevallen vraagt; met
andere woorden wij behandelen gelijk, en daarom moeten
gevallen gelijk worden. De bureaucratie bedenkt oplossingen en vraagt van de burgers zich daarnaar te richten. Die
oplossingen krijgen dus de voorrang. De problemen (de
gevallen) komen op het tweede plan. De burgers die hun
problemen zo weten voor te dragen dat zij in de oplossingen van de bureaucratie te passen zijn, komen ergoed van
af. Degenen die daartoe niet bij machte zijn, vissen achter
het net. Het adagium dat de klant koning is, verkeert hier in
zijn tegendeel.
2) U. Rosenthal, De mandarijnen van de Rijksdienst, Bestuurswetenschappen, jg. 37, nr. 5, 1983.

De overheid als publieke organisatie
Ten slotte de overheid als publieke organisatie. Het belangrijkste kenmerk van de publieke organisatie is de
heerschappij van de wet. De orientatiepunten die daaruit
voortvloeien zijn rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en andere beginselen van behoorlijk bestuur. Het probleem is
hier dat het karakter van de wetgeving aanzienlijk is veranderd. Om maar een paar slagwoorden te noemen: ‘van
wetmatigheid naar rechtmatigheid van het bestuur’; ‘van
codificerend naar modificerend’; ‘van inhoudelijke naar
kaderwetgeving’.
Het gevolg van al die veranderingen is ook hier vervaging van de orientatiepunten. De ambtenaren hebben
meer ruimte gekregen. De heerschappij van de wet is afgenomen, het ‘freies Ermessen’ van ambtenaren toegenomen. Het gevolg is een ongeevenaarde groei van het beroep op de administratieve rechter. Het is echter de vraag
of dat nieuwe orientatiepunten voor de ambtenaar
oplevert.
Waarom niet? Ten eerste omdat de rechter vaak toetst
aan formele beginselen en veel minder aan materiele beginselen. Toetsen aan ‘het beginsel van de gelijkheid of de
rechtszekerheid’ brengt de rechter naar zijn oordeel te
snel op het beleidsinhoudelijke vlak. Ten tweede omdat de
rechter meestal de beschikkingen van de uitvoerders
toetst, terwijl de regels waarop die berusten, door andere
(beleids)ambtenaren worden ontworpen. De uitvoerders
worden op twee manieren in hun orientatie op de wet belemmerd. In de eerste plaats omdat zij zuchten onder de
beleidsvrijheid van hun regels en circulaires ontwerpende
beleidscollega’s. In de tweede plaats omdat zij niet van
een beroep op de administratieve rechter zijn gevrijwaard
wanneer zij zich aan die regels en circulaires houden.

Klanten?_____________________
In het vacuum dat het drievoudige gebrek aan orientatie
voor ambtenaren heeft opgeroepen, is ‘de klant’ als een
nieuw orientatiepunt verschenen. Wie is die klant echter?
De chef, zeggen sommigen, de minister, de maatschappelijke installing, de burger. Zijn dat ook echt klanten? Is het
niet een te royaal gebruik van het begrip klant om daar
iedereen onder te schuiven met wie ambtenaren te maken
krijgen?
Een chef of een minister heeft toch een plaats in de hierarchie, hoe verzwakt die misschien ook mag zijn. En hie’rarchie en klanten zijn uiteindelijk toch tegenstrijdige begrippen. Burgers zijn niet alleen klanten of afnemers van
diensten. Zij zijn meer dan dat. De kern van het ‘burgerschap’ is het optreden als drager of subject van de overheid. Over klanten valt eigenlijk niet te praten als we niet
precies weten wat klanten zijn, wie als klanten kunnen worden aangeduid en hoe klanten zich verhouden tot de overheid en tot degenen die namens haar optreden.
Het is voor mij de vraag of we met het gebruik van het
klantenbegrip wel op de goede weg zijn. Biedt dit begrip
wel mogelijkheden om de overheid sterker op de buitenwereld te orienteren? Worden de burgers er beter van?
Wordt de kwaliteit van de diensteverlening erdoor verhoogd? Gaat het eigenlijk wel om de klant of wordt er een
oplossing gezocht voor de ambtenaar, die oude orientatiepunten is kwijtgeraakt? Wie heeft er eigenlijk problemen?
De burger of de ambtenaar?

Operatic klantgericht werken
De roep om klantgericht werken neemt toe. Klantgericht
werken is de nieuwste slogan bij het denken over de vernieuwing in de overheidsorganisatie. Welke beloften biedt

dit nieuwe perspectief? Wanneer we niet meer duidelijkheid hebben over het begrip klant ben ik bang dat een operatie ‘klantgericht werken’ op dezelfde grenzen stoot als
alle grote veranderingsoperaties tot nu toe. Het lijkt me
daarom van belang eens naar die operaties te kijken en te
zien wat we ervan kunnen leren. Drie ervaringen zou ik
kort hier widen beschrijven.
In de eerste plaats moeten we vaststellen dat de politieke sturingsmogelijkheden van grote veranderingen – in
tegenstelling tot wat we altijd gedacht hebben – gering
zijn. Alle grote operaties – naast de reorganisatie van de
rijksdienst, deregulering, privatisering, decentralisatie,
heroverweging, en de – 2%-operatie – gingen oorspronkelijk uit van de gedachte dat de politiek en dan met name
de ministerraad, op eigen kracht leiding aan die operaties
zou kunnen geven. Dat gebeurde echter niet. De ministers
maken immers zelf deel uit van het netwerk dat de overheid vormt. Zij kunnen zich niet buiten dat netwerk opstellen en moeten hun eigen plaats bepalen in de posities en
verhoudingen die dat netwerk uitmaken.
In de tweede plaats hebben we de ervaring opgedaan
dat centraal gedicteerde veranderingen nauwelijks uitvoerbaar zijn. Uniforme oplossingen voor de problemen in
de rijksdienst bestaan niet en zijn dus ook niet van bovenaf
op te leggen. En waarom niet? Omdat datgene wat op het
ene terrein een probleem is – regelzucht, tekort aan mobiliteit, gebrek aan dienstverlening -, dat op een ander terrein helemaal niet of veel minder is. De politieke, maatschappelijke en ambtelijke verhoudingen en belangen verschillen. Wat de politiek bij voorbeeld als een verbetering
ziet, behoeft dat ambtelijk nog niet te zijn en omgekeerd.
De ene hand wast niet automatisch de andere. Er moeten
veel en verschillende oplossingen worden gevonden op
die plaatsen waar ze nodig en geeigend zijn.
In de derde plaats hebben we geconstateerd dat veranderingen bij de overheid gemakkelijk ‘naar binnen slaan’.
Veranderingsoperaties gaan heel snel lijden aan een eenzijdige interne gerichtheid. Problemen worden getransformeerd tot problemen van ambtenaren. Hun kijk op de wereld, hun belangen gaan domineren. En de eigenlijke veranderingen die nodig zijn voor een beter functioneren van
de overheid naar buiten, blijven liggen. Problemen die burgers met de overheid hebben, worden niet opgelost.
Waarom zou dat bij de start van een nieuwe operatic anders zijn? Burgers en gemeenten komen nu toch ook maar
eenzijdig aan bod. Van de belofte dat zij meer ruimte zullen krijgen en dat de last van de Haagse regelgeving zal
worden verminderd, komt in de praktijk nog niet veel terecht. Wordt dat nu plotseling anders, wanneer burgers en
gemeenten ‘klanten’ gaan heten? Leidt dat automatisch
tot een andere, minder paternalistische houding van de
Haagse bureaucratic?
Wie dat denkt, koestert illusies. Pas als de eigenheid en
de democratische legitimiteit van de wereld buiten Den
Haag wordt erkend, is er kans op een werkelijke doorbraak
van de verhoudingen. In de opvatting dat ‘interne verbeteringen een voorwaarde zijn voor het beter functioneren
naar buiten’ ligt een onderschatting van de kracht van de
interne mechanismen besloten. Het is vermoedelijk juister
de stelling om te draaien tot ‘interne verbeteringen worden
pas mogelijk als het functioneren naar buiten verandert;
verbeteringen in de relatie met de buitenwereld zijn een
voorwaarde voor een beter functioneren naar binnen’.

De toekomst van de reorganisatie
Welke conclusies zijn er uit deze beschouwingen te trekken? Hoe kan het functioneren van de overheidsorganisatie bij voortzetting van het reorganisatieproces worden verbeterd? Mijns inziens lukt dat alleen als we het perspectief
draaien. Langs twee lijnen moet dat gebeuren. In de eerste
plaats door van buiten naar binnen te werken. In de tweede
plaats door van specifiek naar algemeen te werken.
Tot nu toe doen we precies het omgekeerde. Bij de be-

schrijving van de grote operaties heb ik er op gewezen hoe
we altijd van binnen naar buiten werken. We hebben daarmee de problemen binnen noch de problemen buiten opgelost.
Dat komt – en daar komt het tweede mechanisme in
beeld – omdat we ons altijd van algemeen naar specifiek
bewegen. Problemen zijn voor rijksambtenaren altijd algemene problemen; globale noemers en verzamelingen, zoals minderheden, welzijn, arbeidsbemiddeling, grote steden. Vooi die algemene problemen zijn er ook alleen algemene oplossingen; oplossingen die gelden voor heel Nederland; van oost naar west en van noord naar zuid. De
buitenwereld wordt nooit op maat bediend vanuit deze algemene oplossingen. Van klantgericht werken kan in deze
optiek geen sprake zijn. Als we ‘klantgericht’ willen werken, is er een andere benadering nodig, waarin concrete
problemen zichtbaar worden gemaakt en toegang krijgen
tot het Haagse beleid.
Mijns inziens moeten de uitvoerders van het beleid in die
andere benadering een centrale rot krijgen. Dat zijn de
mensen die er voor moeten zorgen dat de uitkering op tijd
wordt betaald, de buurt veilig is, het onderwijs wordt gegeven. Beter dan de beleidsmakers in Den Haag weten de
uitvoerders wat de problemen van de burgers zijn en wat
aan die problemen kan worden gedaan. Het is van belang
dat de inzichten van de uitvoerders een rol spelen bij de
vormgeving van het centrale beleid. Dat gebeurt tot nu toe
veel te weinig. Hun deskundigheid komt nauwelijks aan
bod. Eerder is het tegendeel het geval. De Haagse deskundigheid zet de marsroute uit. Van uitvoerders wordt
verwacht dat ze zich daaraan aanpassen. Met de frustraties die zij daarbij oplopen, wordt nagenoeg geen rekening
gehouden. De problemen die uitvoerders bij voorbeeld
hebben met de Bijstandswet en de sociale voorzieningen
vinden tot nu toe in het Haagse beleid nauwelijks weerklank.
Ik pleit ervoor om uitvoerders meer stem in het beleid te
geven, hen meer zeggenschap en macht toe te kennen.
Dit pleidooi berust op de veronderstelling dat de uitvoerders zich met reele problemen bezighouden en dat de burgers zich in hun werk herkennen. ‘Klantgericht’ werken op
dat uitvoeringsniveau betekent dat de uitvoerders de vragen en de behoeften van de burgers serieus kunnen nemen. Dat is meer dan vriendelijke public relations, meer
dan een bloemetje bij het loket en meer dan het giroblauw
op de formulieren. Burgers zijn meer dan klanten, meer
dan vragers op de markt van overheidsdiensten. Zij zijn de
democratische dragers van een overheid die zij samen in
stand houden en erkenning verschaffen.
We zouden eens moeten nadenken over de vraag hoe
we dit fraaie democratische uitgangspunt in praktijk kunnen brengen. De pogingen die we in die richting gedaan
hebben bij voorbeeld in de vorm van participate en inspraak, zijn (achteraf)maar matig geslaagd te noemen. De
jaren zestig hebben een aantal interessante bemvloedingsinstrumenten opgeleverd, maar die zijn geleidelijk
aan van de burgers in handen van de overheid overgaan.
Het mislukken van de democratiseringspogingen in de
achter ons liggende periode moet naar mijn mening voor
een niet onbelangrijk deel worden toegeschreven aan het
feit, dat zij bij uitstek op de be\e\dsvoorbereiding waren gericht. Ik acht het niet uitgesloten dat de mogelijkheden tot
bei’nvloeding van de (be\e’\ds)uitvoering meer kansen op
daadwerkelijke zeggenschap van de burgers bieden. We
hebben daar alleen heel weinig ervaring mee. Het is tot nu
toe gebleven bij een paar schaarse pogingen op het gebied van woningbeheer en energievoorziening.

Toeeigening van het klantenbegrip door de ambtelijke organisatie houdt bovendien het risico in dat het (ambtelijk)
aanbod gaat overwegen boven de vraag. Burgers (en uitvoerders) worden dan alleen nog afhankelijker van de bureaucratie dan ze nu al zijn. Hun behoeften worden gemodelleerd naar de belangen en normen van het ambtelijk apparaat. Als dat gebeurt komen we van de wal in de sloot.
Verbetering van de rijksdienst is mijns inziens alleen
mogelijk wanneer de dwang van de interne orientatie van
de bureaucratic wordt doorbroken. Dat kan pas wanneer
de werkelijkheid buiten de rijksdienst als de belangrijkste
hefboom voor veranderingen binnen die rijksdienst wordt
beschouwd. Deze gedachte is meer dan een vrijblijvende
oproep om het met de reorganisatie van de rijksdienst nu
maar weer eens over een andere boeg te gooien. Een dergelijke oproep haalt niet veel uit. We moeten daarom een
stap verdergaan. De buitenwereld kan alleen invloed krijgen ten opzichte van de bureaucratic wanneer zij een
eigen stem heeft en die stem ook tot gelding kan brengen.
Misschien is het niveau van de uitvoering voorlopig het
beste niveau waarop we een poging kunnen doen om het
‘geschonden evenwicht’ te herstellen.
Daarnaast moeten we zien hoe we het klantenthema
kunnen verbreden tot het vraagstuk van de externe gerichtheid van de overheid. Hoe kan de relatie tussen de
overheid en de samenleving worden verbeterd? Wat levert
dat op voor de burgers en hun organisaties en hoe kan de
overheid er beter van worden?
Deze vragen zullen de agenda vormen van de komende
reorganisatieperiode. Als wij in staat zijn daar nieuwe antwoorden op te bedenken, zal de smalle weg tussen buiten
en binnen misschien een wat royaler aanzien krijgen.

H.D. Tjeenk Willink

Balans
Klantgerichtheid is niet het grote panacee voor de kwalen van de overheid. Het begrip ‘klant’ is te onbestemd en
te marktgericht om als leidraad voor een verbetering van
het extern functioneren van de overheid te kunnen dienen.
PSR 7.R.1QSR

47.R