Trends tot
arbeidsongeschiktheid
In de discussie over het toenemende aantal arbeidsongeschikten blijven de oorzaken van
de groei maar al te vaak in mist gehuld. In dit artikel wordt verslag gedaan van een
onderzoek naar de determinanten van deze ontwikkeling. Het groeiende aantal
arbeidsongeschikten lijkt de afgelopen twintig jaar in de hand te zijn gewerkt door
sociaal-demografische factoren, een ruim arbeidsongeschiktheidscriterium, veranderende
arbeidsomstandigheden en de situatie op de arbeidsmarkt. Tegen die achtergrond is het
de vraag of twee recente voorstellen, die de volume-ontwikkeling in de toekomst beogen
om te buigen, voldoende effectief zullen zijn.
DRS. J.C. VROOMAN – DRS. A.A.M. DE KEMP”
Als Nederland binnenkort een miljoen arbeidsongeschikten telt wordt een psychologisch belangrijke grens
doorbroken. Het getal wekt apocalyptische associaties.
Voor sommige mensen, beleidsmakers niet uitgezonderd,
kondigt een omvang van een miljoen de onhoudbaarheid
van de Nederlandse sociaal-economische ordening aan.
Hoewel het groeiend beroep op de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) om een aantal redenen
zorgwekkend is, moet niet uit het oog worden verloren dat
deze trend zich reeds geruime tijd aftekent. In dit artikel
proberen wij de achtergronden van het gestaag toenemend
arbeidsongeschiktheidsvolume in beeld te brengen. De
analyse is gebaseerd op een onderdeel van het hoofdstuk
Sociale zekerheid van het Sociaal en Cultureel Rapport
1990, dat deze maand verscheen. Allereerst zullen wij
aangeven waarom het stijgend aantal arbeidsongeschikten juist nu, afgezien van de psychologische aspecten,
problematisch is. Daarna toetsen we vier hypothesen, die
label 1. Het arbeidsongeschiktheidsvolume
Jaar
In personen
(x 1000)
In uitkeringsjaren
(x 1000)
215
287
196
253
531
684
762
845
489
634
698
755
1993 (trendraming)
950
1997 (trendraming)
1.027
804
844
1993 (trendbreukraming)
974
823
1997 (trendbreukraming)
1.140
de toeneming van het arbeidsongeschiktheidsvolume in de
afgelopen twintig jaar kunnen verklaren. Ten slotte gaan wij
in op de mogelijkheden voor het toekomstig volumebeleid.
Arbeidsongeschiktheidsvolume als probleem
label 1 laat zien hoe het arbeidsongeschiktheidsvolume
zich tussen 1970 en 1990 heeft ontwikkeld. Twintig jaar
geleden deden 215.000 mensen een beroep op de WAO.
In de tweede helft van de jaren zeventig steeg het aantal
personen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering sterk.
Dit kwam vooral doordat in 1976 de AAW werd ingevoerd.
Door deze volksverzekering hadden niet alleen werknemers in het bedrijfsleven en bij de overheid, maar ook
groepen als vroeg-gehandicapten, studerenden en zelfstandigen een dekking voor inkomensachteruitgang door
arbeidsongeschiktheid. In het begin van de jaren tachtig
kende het arbeidsongeschiktheidsvolume een constant
groeitempo (ongeveer 2% per jaar), maar vanaf 1987 trad
weer een versnelling op. In 1989 steeg het aantal uitkeringsgerechtigden met 31.000 personen. Ten opzichte van
1970 is het volume inmiddels verviervoudigd.
In dezelfde tabel is een raming van het toekomstig aantal
arbeidsongeschikten opgenomen. Wanneer men ervan uitgaat dat de versnelling van de instroom vanaf 1987 incidenteel was en de oude trend zich weer zal herstellen,
moet in 1996 worden gerekend op ruim een miljoen arbeidsongeschikten. Wanneer men aanneemt dat de versnelde instroom duidt op een trendbreuk zal reeds in 1994
sprake zijn van een miljoen arbeidsongeschikte personen.
Na correctie voor gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid blijkt
evenwel dat het beroep op de WAO en AAW voor het jaar
2000 waarschijnlijk het miljoen uitkeringsjaren niet zal
overschrijden1.
933
1970
1973
1977
1981
1985
1989
Bran: Ministerie van SZW, F/nandele nota sociale zekerheid(realisaties).
808
* De auteurs zijn verbonden aan het Sociaal en Cultureel Planbureau. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven
Waarom is deze ontwikkeling problematisch? In de eerste plaats heeft het groeiende aantal arbeidsongeschikten
maatschappelijke effecten. Het toenemende beroep op
WAO en AAW draagt bij aan een ongunstige getalsverhouding tussen actieven en inactieven en vermindertdaardoor
het draagvlak voor de sociale zekerheidsregelingen. Terwijl
in 1970 tegenover ieder uitkeringsjaar 9,9 arbeidsjaren
stonden, was dit in 1989 teruggelopen tot een verhouding
van 1:2,9. Ook betekent het toenemend aantal arbeidsongeschikten dat een groeiend deel van de Nederlandse
bevolking relatief jong uit het arbeidsproces verdwijnt. Dit
kan gepaard gaan met een groter sociaal isolement en
meer bestaansonzekerheid bij arbeidsongeschikten.
In de tweede plaats kan men in deze tijd van Europese
eenwording niet aan de internationale context voorbijgaan.
Uit tabel 2 blijkt dat Nederland relatief veel uitgeeft aan
ziekte- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Per hoofd
van de potentiele beroepsbevolking bedroeg dit in 1985
bijna / 5600 perjaar. De gestandaardiseerde uitgaven voor
deze voorzieningen lagen in andere EG-landen 13 tot 70%
lager. Dit doet vermoeden dat ons sociaal zekerheidsstelsel op dit punt wellicht goedkoper kan worden ingericht2.
Een derde reden tot zorg schuilt in de relatie tussen
volume-, prijs-en uitgavenontwikkeling. FiguuM brengtde
samenhang tussen deze trends in beeld. De uitgaven voor
de arbeidsongeschiktheidsregelingen namen tussen 1970
en 1989 toe van / 4,4 tot / 21,5 miljard3. In het begin van
dejaren zeventig lagen hierzowel prijs- als volume-ontwikkelingen aan ten grondslag. In 1970 kostte een arbeidsongeschiktheidsuitkering gemiddeld / 22.300 per jaar, in
1976 was dat opgelopen tot / 31.300. Het volume steeg in
die periode van 196.000 naar 359.000 uitkeringsjaren.
Daarna is het prijspeil niet verder gestegen, maar is de
volume-ontwikkeling verantwoordelijk geweest voor de
toenemende uitkeringslasten. In 1977 leidde de invoering
van de AAW tot een sterke volumetoename en een verlaging van de gemiddelde uitkeringsprijs: er kwamen veel
arbeidsongeschikten met een minimum-uitkering bij.
In de jaren tachtig werden diverse volume-maatregelen
genomen. Door de WAGW werd bij overheid en bedrijfsleven een vrijwillig quotum van 5% genandicapte werknemers van kracht, en bij de stelselherziening van 1987
werden de bepalingen die verdiscontering van werkloosheid in WAO en AAW mogelijk maakten afgeschaft. De
volume-ontwikkeling werd door deze initiatieven echter niet
ten goede gekeerd. De prijsmaatregel van 1985, waarbij
het uitkeringsniveau van de WAO werd verlaagd van 80 tot
70% van het laatste inkomen, was wel effectief: de gemiddelde uitkeringshoogte daalde en bedraagt sindsdien ongeveer / 29.000 per jaar. Aanvankelijk verminderden ook
de totale uitgaven door deze prijsingreep, maar de versnelling van de volume-ontwikkeling zorgde aan het eind van
de jaren tachtig weer voor stijgende lasten.
Tabel 2. Uitgaven aan ziekte en arbeidsongeschiktheid in
de EG, 1985 (in guldens)
Land
Nederland
West-Duitsland
Frankrijk
Italie
Denemarken
Belgie
Verenigd Koninkrijk
lerland
Spanje
ESB 5-9-1990
Uitgaven per hoofd van
de bevolking (1 5-64 jr)
Index
(NL=100)
5.592
4.838
100
87
4.004
3.895
3.832
3.726
2.901
2.374
1.731
72
70
69
67
52
42
31
Figuur 1. WAO/AAW: volume, prij’s en uitgaven (indices)
uitgaven
volume
Priis
70 7′ 72 73 74 75 76 77 78 79 BO 81 82 83 84 85 86 87 88
Thans is een situatie bereikt waarin een prijsbeleid niet
goed meer mogelijk is. Prijsmaatregelen kunnen leiden tot
een aantasting van de bestaanszekerheid van arbeidsongeschikten: door lagere uitkeringen worden meer mensen
op het sociaal minimum teruggeworpen. Ook zal een prijsbeleid na verloop van tijd leiden tot een volledige uitholling
van het equivalentiebeginsel van de WAO: de relatie die in
principe bestaat tussen betaalde premies en uitkeringshoogte verdwijnt wanneer men het uitkeringsniveau regelmatig verlaagt. Het voornaamste is echter dat prijsmaatregelen het werkelijke probleem, de volume-ontwikkeling,
niet structureel oplossen en daardoor hooguit tijdelijk soelaas bieden voor de stijgende kosten van WAO en AAW.
Verklaringen voor de groei
Het kabinet Lubbers-Kok heeft zich ten doel gesteld “te
komen tot een situatie waarin het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen in iedergeval nietmeertoeneemt”4.
Als men een effectief volumebeleid wil realiseren, is het
goed eerst na te gaan welke factoren in het verleden
hebben geleid tot de toeneming van het aantal arbeidsongeschikten. Wij hebben voor de periode 1970-1988 vier
mogelijke verklaringen onderzocht:
– een hypothese over de omvang van de verzekerdenkring: het aantal arbeidsongeschikten is gegroeid doordat het aantal verzekerden toenam;
– een sociaal-medische hypothese: het aantal arbeidsongeschikten is toegenomen door veranderingen in de
gezondheidstoestand of de perceptie daarvan;
– een arbeidsomstandigheden-nypothese: het aantal arbeidsongeschikten is gestegen doordat de aard van het
werk is veranderd;
1. In beide ramingen zijn tot 1992 de prognoses van de SVr.
gehanteerd. Voor de jaren daarna is uitgegaan van de CBS-bevolkingsprognose, onder correctie voor de lange-termijntrend van
de in- en uitstroomquotes (trendraming), c.q. de sinds 1987 oplopende trend bij de instroom en een constant veronderstelde
uitstroom (trendbreukraming). Bij de herleide uitkeringsjaren is
rekening gehouden met het effect van de afschaffing van de
verdiscontering (een 10% lagere instroom).
2. Daarbij moet echter wel worden bedacht dat andere landen
meer geld kwijt zijn aan andere voorzieningen. Zo geven de
Westduitsers het hoogste bedrag uit aan ouderdomsuitkeringen,
en besteden de Denen het meeste geld aan werkloosheidsuitkeringen en gezinsvoprzieningen. Zie SCP, Sociaal en Cultureel
Rapport 1990, VUGA, Den Haag, 1990, biz. 99-101.
3. Alle genoemde prijzen en uitgaven zijn op basis van de prijsindex voor de gezinsconsumptie uitgedrukt in guldens van 1989.
4. Regeringsverklaring, Handelingen II 14-308, Vergaderjaar
1989/1990, 27 november 1989.
809
– een arbeidsmarkthypothese: er zijn meer arbeidsongeschikten gekomen doordat de concurrentiepositie van
gehandicapten op de arbeidsmarkt is verslechterd.
De omvang van de verzekerdenkring
Tussen 1970 en 1988 groeide de beroepsbevolking van
4,8 tot 6,2 miljoen personen. De invoering van de AAW
heeft ertoe geleid dat nieuwe groepen aanspraak konden
maken op de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Deze
ontwikkelingen hebben het aantal personen dat voor arbeidsongeschiktheid is verzekerd de afgelopen twintig jaar
doen toenemen. Door deze grotere omvang van de verzekerdenkring ligt een stijging van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen voor de hand.
Als het aantal uitkeringsgerechtigden gelijke tred zou
hebben gehouden met het aantal verzekerde werknemers,
zou het uitkeringsvolume tussen 1970 en 1988 met 99.000
personen zijn toegenomen, hetgeen overeenkomt met
18% van de werkelijke volumestijging (exclusief ABP-verzekerden). Door veranderingen in de verdeling van het
verzekerdenbestand naar leeftijd en geslacht zou men een
stijging met nog eens 12.000 personen verwachten (2%
van de realisatie). De invoering van de AAW, ten slotte,
heeft ertoe geleid dat 126.000 personen die in 1970 geen
aanspraken hadden kunnen doen gelden in 1988 een
uitkering ontvingen. Dit is 23% van de feitelijke volumetoename.
De Verzekerden-hypothese’ heeft zodoende een behoorlijke verklaringskracht. Ongeveer 44% van de volumegroei kan worden toegeschreven aan sociaal-demografische factoren en de invoering van een volksverzekering.
Anders geformuleerd: indien de verzekerdenpopulatie niet
in omvang en samenstelling was veranderd en de AAW niet
was ingevoerd, zou het volume van de arbeidsongeschiktheidsregelingen voor 1988 kunnen worden geschat op
ongeveer 520.000 personen. Een toename van ruim
300.000 personen kan niet door de verzekerdenhypothese
worden verklaard; daarbij zijn kennelijk andere factoren in
het geding.
Sociaal-medische ontwikkelingen
Volgens de tweede hypothese wordt de volume-ontwikkeling door sociaal-medische ontwikkelingen bevorderd.
Deze veronderstelling kan op twee manieren worden uitgewerkt:
– de Nederlanders zijn in het algemeen eerder of ernstiger
ziek, en daardoor stijgt het gebruik van WAO en AAW;
– het ziektebegrip in de samenleving is verruimd, en dat
heeft zijn weerslag gekregen in het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen.
Voor het eerste, een negatieve ontwikkeling van de
algemene gezondheidssituatie, bestaan geen aanwijzingen. Tussen 1970 en 1987 nam de gemiddelde levensverwachting van mannen met 2,8 jaar toe, en die van vrouwen
met 3,6 jaar. Het percentage Nederlanders dat desgevraagd vindt dat het met de eigen gezondheid ‘slechf is
gesteld, daalt gestaag.
Een verruiming van het ziektebegrip is misschien een
betere uitwerking van de hypothese. In deze opvatting leiden
medische en sociale ontwikkelingen er toe dat klachten
eerder worden onderkend, als ziekte worden geaccepteerd
en met een uitkering worden gehonoreerd. In de medische
sfeer kan worden gewezen op de voortgaande professionalisering. In de samenleving lijkt het ziektebegrip steeds meer
te zijn verruimd tot ‘het ontbreken van welbevinden’.
In Nederland geldt iemand als arbeidsongeschikt wanneer
hij door ziekte of gebreken niet in staat is hetzelfde te
verdienen als een gezonde persoon in vergelijkbare omstandigheden (art. 18 WAO, art. 5 AAW). Het verlies aan verdiencapaciteit is doorslaggevend, en dat hangt af van een beoor-
810
deling waarbij medische, arbeidskundige en loonkundige
criteria een rol spelen. Het is niet zo, dat dit arbeidsongeschiktheidsbegrip bepaalde ziektes van de regelingen uitsluit. Dat zou kunnen door het bereik te beperken tot aandoeningen die direct verband houden met de beroepsuitoefening of door handicaps die het gevolg zijn van zelf
verkozen gevaarlijk gedrag (zoals berg- en vechtsporten)
van verzekering uitte sluiten. Hetarbeidsongeschiktheidscriterium genereert een ruime gelegenheidsstructuur, en het is
denkbaar dat een bredere medische of maatschappelijke
opvatting over ziekte rechtstreeks doorwerkt in het beroep
op de arbeidsongeschiktheidsregelingen.
Als het ziektebegrip in de samenleving is verruimd, zou
dit tot uiting kunnen komen in verschuivingen in de oorzaak
van arbeidsongeschiktheid bij mensen die instromen in
WAO en AAW. Het lijkt waarschijnlijk dat vage en niet-lichamelijke handicaps in de loop der tijd vaker voorkomen.
Uit label 3 blijkt dat diagnoses met een grote subjectieve
component in de loop der tijd inderdaad belangrijker zijn
geworden. Psychische ziekten zijn sinds 1970 de voornaamste groeicategorie. Zij komen relatief vaak voor bij
jongeren, vrouwen en vroeg-gehandicapten, maar nemen
ook bij alle andere categorieen een steeds prominentere
plaats in. In 1970 vormden psychische stoornissen voor
een op de acht personen de diagnose bij instroom, in 1988
was dit opgelopen tot een op de drie nieuwe uitkeringsgerechtigden. Indien het percentage psychisch zieken in de
instroom sinds 1970 constant zou zijn gebleven, zou het
uitkeringsgerechtigdenbestand in 1988 627.000 personen
hebben omvat: 17% minder dan het werkelijke volume.
Ook voor de sociaal-medische hypothese lijkt zodoende
enige ondersteuning te bestaan. Een bredere opvatting
over ziekte in de samenleving heeft zich, door de ruime
gelegenheidsstructuur van WAO en AAW, waarschijnlijk
kunnen vertalen in een toenemend beroep op uitkeringen
wegens psychische stoornissen.
Veranderende arbeidsomstandigheden
De derde hypothese stelt dat het groeiende aantal arbeidsongeschikten wellicht kan worden toegeschreven
aan een verslechtering in de arbeidsomstandigheden. Is
de aard van het werk in Nederland de afgelopen twintig jaar
veranderd, en heeft dat ertoe geleid dat meer mensen
arbeidsongeschikt zijn geworden? Het is niet waarschijnlijk
dat de fysieke belasting tijdens het werk op grote schaal is
toegenomen. Eerder hebben technologische ontwikkelingen (onder andere automatisering) en een uitgebreider
arbeidsomstandighedenbeleid de lichamelijke belasting tijdens de arbeid verminderd. Ook is de werkgelegenheid in
enkele bedrijfstakken waar de fysieke belasting traditoneel
hoog is (bouw, agrarische sector) gedurende de laatste
decennia afgenomen. In de meeste bedrijfstakken daalt het
bedrijfsongevallenrisico (het aantal ongevallen per duizend
arbeidsjaren). Nieuwe technologieen kunnen wel hebben
geleid tot andere vormen van fysieke belasting (bij voorbeeld ‘repetitive strain injuries’ door monotone kantoorhandelingen) en tot een ander type bedrijfsongevallen (bij
voorbeeld in de chemische Industrie), maar een grote
stijging in de frequentie van dergelijke aandoeningen is
voor de laatste twintig jaar niet aantoonbaar.
Anders is het gesteld met de psychische belasting door
arbeid. Het is aannemelijk dat deze in de laatste twintig jaar
op drie manieren is toegenomen. In de eerste plaats is de
arbeid gecompliceerder geworden: de introductie van nieuwe technologieen en meer flexibele vormen van arbeidsorganisatie stelt hogere eisen aan de technische en sociale
vaardigheden van mensen. In de tweede plaats is de onzekerheid over de positie in het bedrijf gedurende de laatste
twintig jaar toegenomen door de vele reorganisaties, saneringen en bezuinigingen. In de derde plaats is de tijdsdruk
van werkenden toegenomen, doordat zij vaak meer taken
moeten vervullen. Ditgeldtin hetbijzondervoorhetgroeiend
aantal jonge vrouwen, dat betaalde arbeid combineert met
huishoudelijke taken en de verzorging van kinderen.
Met lijkt plausibel dat een deel van de in tabel 3 gesignaleerde toename in het aantal psychisch arbeidsongeschikten kan worden herleid tot de grotere psychische
belasting van werkenden. Het precieze effect van de ‘arbeidsomstandighedenhypothese’ kan op basis van de huidige gegevens niet worden vastgesteld.
De arbeidsmarkt
De laatste hypothese veronderstelt een verband tussen
het aantal arbeidsongeschikten en de concurrentiepositie
van gehandicapten op de arbeidsmarkt. Gehandicapten
zijn niet alleen vanwege hun persoonlijke beperkingen,
maar ook door andere kenmerken een zwakke groep op
de arbeidsmarkt. Uit het ‘Determinantenonderzoek’5 bleek
dat zich onder arbeidsongeschikten relatief veel ouderen,
laaggeschoolden en personen uit etnische minderheden
bevinden. Soms hebben zij te maken met vooroordelen:
werkgevers vrezen soms dat gehandicapten minder produktief en vaker ziek zijn, en dat aanpassingen van de
werkplek kostenverhogend zullen zijn.
Wanneer een recessie leidt tot een ruimere arbeidsmarkt
kan dat op twee manieren in het arbeidsongeschiktheidsvolumedoorwerken.Allereerstkandetoestroomnaar
WAO/AAW groter worden. Gehandicapten behoren door
hun kwetsbare positie tot de eerste kandidaten om bij een
economische neergang uit het arbeidsproces te worden
verwijderd. De arbeidsongeschiktheidsregelingen bieden
dan de mogelijkheid de uitstoot van werknemers te voorzien van een medische legitimering. Bovendien is een
arbeidsongeschiktheidsuitkering voor werkgevers en
werknemers gunstiger dan een WW- of RWW-uitkering.
Het bedrijf vermijdt lastige ontslagprocedures; de werknemer krijgt een loongerelateerde uitkering die tot het 65e jaar
doorloopt, en wordt niet geconfronteerd met de sollicitatieplicht, de middelentoetsen en de terugval tot het minimuminkomen van de werkloosheidsregelingen.
In de tweede plaats kan een ruimere arbeidsmarkt de
re’i’ntegratie van uitkeringsgerechtigden bemoeilijken. Wanneer werkgevers uit voldoende niet-gehandicapte, jonge,
geschoolde gegadigden kunnen kiezen, wordt het voor arbeidsongeschikten lastiger om aan de slag te komen.
Uit een analyse die wij binnenkort in ESBzullen publiceren
blijkt, dat in de periode 1970-1988 een significante relatie
bestaat tussen de werkloosheidscijfers en de in- en uitstroom
van de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Hetgecumuleerde arbeidsmarkteffect kan worden geraamd op ongeveer
Tabel 3. Medische oorzaken van arbeidsongeschiktheid,
1970-1988, (in procenten)
Nieuwe toekenningen
Diagnose
Psychische ziekten
1980
1988
1988
13
24
5
14
5
29
31
5
9
3
33
26
6
10
4
28
2
5
12
12
5
10
76
756
Zenuwstelsel en zintuigen
5
Hart- en vaatziekten
21
Ziekten van ademhalingswegen 9
Bewegingsorganen
Onvoldoende omschreven
25
klachten en symptomen
3
Ongevallen
9
Overige ziekten
15
6
5
13
Totaal aantal (*1000)
48
91
a. Exclusief ABP-verzekerden.
Bron: GMD (SCP-bewerking).
ESB 5-9-1990
Bestand3
1970
105.000 personen: indien de werkloosheidsontwikkeling het
arbeidsongeschiktheidsvolume in de achterliggende decennia niet zou hebben beihvloed, zou het WAO/AAW-bestand
door de lagere instroom en hogere uitstroom in 1988 ongeveer 14% minder personen hebben geteld. De ‘arbeidsmarkthypothese’ kan zeker niet worden verworpen.
Mogelijkheden voor toekomstig volumebeleid
Het groeiende arbeidsongeschiktheidsvolume van de
laatste twintig jaar is zodoende in de hand gewerkt door de
uitbreiding van de verzekerdenkring, het ruime arbeidsongeschiktheidsbegrip, de toenemende psychische belasting
en de verslechterende concurrentiepositie van gehandicapten op de arbeidsmarkt. Een beleid dat de volume-ontwikkeling op korte termijn wil ombuigen moet zich dan ook
niet op een factor richten, maar dient de verschillende
oorzaken van het complexe probleem aanvatten.
Een werkgroep van werkgevers, werknemers en overheld heeft voorgesteld het wervings- en uitstootgedrag van
bedrijven door financiele prikkels te veranderen . De tripartite werkgroep bepleit de invoering van een bonus/malussysteem, in analogie van de gang van zaken bij autoverzekeringen. Wanneer bedrijven een arbeidsongeschikte in
dienst nemen, zouden zij daarvoor een geldelijke beloning
ontvangen (de bonus). Daar staat tegenover dat voor iedere werknemer die naar de arbeidsongeschiktheidsregelingen overgaat een boete (malus) zal worden opgelegd.
Verder denkt de werkgroep bedrijven financieel te stimuleren door in de Ziektewet een systeem van premiedifferentiatie in te voeren.
De werkgeversorganisaties hebben ook een eigen voorstel uitgebracht7, dat in de besluitvorming een belangrijke
rol kan gaan spelen. Naast de invoering van financiele
prikkels bepleiten zij:
– een ander arbeidsongeschiktheidsbegrip. Niet de verdiencapaciteit, maar een medisch gegeven, de ‘belastbaarheid’, zou bij de keuring maatgevend moeten zijn;
– minder arbeidsongeschiktheidsklassen. Tot 33% arbeidsongeschiktheid zou geen uitkeringsrecht meer bestaan: de huidige eerste, en nagenoeg de gehele tweede klasse worden afgeschaft. Daarboven bestaan
slechts twee klassen: gedeeltelijke (33-66%) en volledige arbeidsongeschiktheid (67-100%);
– een strakker ontslagbeleid. Gedeeltelijk arbeidsongeschikten moeten waar mogelijk bij hun werkgever in
dienst blijven;
– een referte-eis, zoals de WW al kent. Om aanspraak te
kunnen maken op een arbeidsongeschiktheidsuitkering
moet men dan in het jaar voorafgaand aan de invalidering ten minste 26 weken in dienstverband hebben gewerkt;
– een beperking van de loongerelateerde uitkering. De
duur daarvan zou, evenals in de WW, aan het arbeidsverleden moeten worden gekoppeld. Na die loongerelateerde periode zou tot de pensioengerechtigde leeftijd
aanspraak bestaan op een minimumuitkering zonder
middelentoets.
De tripartite werkgroep en de werkgeversorganisaties
hebben het effect van hun voorstellen op de ontwikkeling
5. L.J.M. Aarts e.a., Determinantenonderzoek WAO (eindrappor-
tage), Sociale Verzekeringsraad, Zoetermeer, 1987.
6. Stichting van de Arbeid, Tripartite werkgroep volumebeleid
arbeidsongeschiktheidsregelingen, Interimrapportage, Den Haag,
1989.
7. VNO, Voorstel werkgevers tot indammen snelle groei aantal
arbeidsongeschikten, Weekblad Onderneming, 28 juni 1990
811
van het aantal arbeidsongeschikten niet becijferd. Dat is
ook nietgemakkelijk, maareen voorlopige beoordeling van
de mogelijkheden voor een toekomstig volumebeleid kan
hier wel worden gegeven.
Het lijkt waarschijnlijk dat sociaal-demografische trends
ook in de jaren negentig zullen leiden tot een sterke onderstroom in de volume-ontwikkeling. Het CPB voorziet dat
het arbeidsaanbod tussen 1990 en 2000 door demografische trends en de stijgende arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen zal toenemen van 6,4 tot 7,1 miljoen personen,
een stijging van 11%8. Dat betekent een verdere toeneming van het aantal verzekerden, die zonder aanvullende
maatregelen door zal werken in het beslag op de arbeidsongeschiktheidsregelingen.
Een beleid gericht op financiele prikkeling gaat impliciet
uit van de ‘arbeidsmarkthypothese’. Door invoering van
een bonus/malus-systeem wil de tripartite werkgroep gehandicapten een betere concurrentiepositie verschaffen.
Dat behoeft echter niet rechtstreeks te leiden tot een ombuiging van de volume-ontwikkeling, omdat de situatie op
de arbeidsmarkt niet de enige oorzaak van het toenemend
aantal arbeidsongeschikten is. Wanneer het beleid zich
desondanks op die factor concentreert, veronachtzaamt
men de volume-stijging die verband houdt met sociaal-demografische ontwikkelingen, het ruime arbeidsongeschiktheidsbegrip en de toenemende psychische belasting van
werkenden.
Bovendien lijkt een ‘prikkelbeleid’ slechts onder een
conditie zinvol: een ruime arbeidsmarkt. In die omstandigheden is het voor gehandicapten moeilijk een baan te
verwerven of behouden, en kunnen financiele stimuli nuttig
zijn. Als de arbeidsmarkt daarentegen krapper wordt, en de
dalende werkloosheidscijfers wijzen thans in die richting,
is een prikkelbeleid waarschijnlijk minder doeltreffend.
Het werkgeversvoorstel is minder eenzijdig: hierin staat
de structuur van WAO en AAW centraal. Door de introductie van de ‘belastbaarheid’ als criterium zal de looncomponent bij de keuring in beginsel geen rol meer zal spelen:
het vaststellen van de mate van arbeidsongeschiktheid
wordt een puur medisch-arbeidskundige kwestie. Het zal
niet langer zo zijn dat iemand met een relatief hoog dagloon
vrij snel in de hogere arbeidsongeschiktheidsklassen belandt, omdat hij met zijn restcapaciteit slechts een gering
inkomen zou kunnen verdienen. De gemiddelde mate van
arbeidsongeschiktheid zal daardoor waarschijnlijk afnemen, en dat werkt door in het volume. De omvang van die
daling hangt echter af van de manier waarop verzekeringsgeneeskundigen en arbeidsdeskundigen het nieuwe criterium uit zullen voeren.
Een referte-eis zal ertoe leiden, dat een deel van de
verzekerden in de toekomst een uitkeringsaanvraag niet
gehonoreerd zal zien, omdat zij in het laatste jaarte weinig
arbeid hebben verricht of geen dienstverband hadden.
Waarschijnlijk zal dit jongeren en de categorieen waarvoor
in de WW al een verlaagde wekeneis geldt (onder andere
seizoenarbeiders, musici en artiesten) bovenmatigtreffen.
De duurbeperking op basis van het arbeidsverleden zal op
zich geen volume-daling teweegbrengen, omdat afgekeurden nun uitkeringsrecht in principe behouden. Aangezien
zij na verloop van tijd terugvallen op een minimumuitkering,
zal wel een zeker prijseffect worden gerealiseerd: de gemiddelde uitkeringshoogte wordt lager. Ook wordt de WAO
ten opzichte van de werkloosheidsregelingen minder aantrekkelijk, waardoor wellicht enige substitutie zal plaatsvinden.
De afschaffing van de laagste arbeidsongeschiktheidsklassen zal wel tot een volumebeperking leiden, maar die
moet niet worden overschat. Uitgaand van het bestand van
1989 kan dit een reductie van ongeveer 56.000 personen
bewerkstelligen, ofwel 7% van het totale volume. Omgerekend in herleide uitkeringsjaren is het volume-effect veel
812
kleiner, omdat personen in de laagste arbeidsongeschiktheidsklasse een gedeeltelijke uitkering hebben. Het gaat
dan om een reductie met 14.000 herleide uitkeringsjaren,
ofwel slechts 2% van het totale volume. Daar moet wel bij
worden opgemerkt dat de invoering van het ‘belastbaarheidscriterium’ er toe zou leiden dat een wat grotere groep
onder de grens zou belanden. Ten slotte zal het in dienst
houden van gedeeltelijk arbeidsongeschikten niet zonder
meer tot een volumebeperking leiden: deze personen zullen veelal aanspraak blijven maken op een uitkering.
Het is al bij al onzeker of de huidige voorstellen de
centrale kabinetsdoelstelling, het beroep op WAO/AAW
ombuigen, volledig kunnen realiseren. Het voorstel van de
tripartite werkgroep is vrij eenzijdig. Een beleid gericht op
financiele prikkeling ziet de ontwikkeling van het aantal
arbeidsongeschikten in de kern als een arbeidsmarktprobleem, en bij een krapper wordende arbeidsmarkt zullen
dergelijke maatregelen waarschijnlijk niet effectief genoeg
zijn. Het werkgeversvoorstel gaat een stap verder, maar
laat de volume-toeneming die verband houdt met de sociaal-demografische ontwikkeling, de groeiende categorie
psychisch arbeidsongeschikten en de arbeidsomstandigheden buiten beschouwing. Daardoor is ook aan deze vrij
ingrijpende systeemwijziging het risico verbonden dat de
gewenste ombuiging niet geheel zal worden verwezenlijkt.
Wat kan men verder doen? Het lijkt allereerst zinvol
meer aandacht te besteden aan het groeiend aantal arbeidsongeschikten met een psychische aandoening. Het
arbeidsomstandighedenbeleid moet niet alleen gericht zijn
op het voorkomen van fysieke aandoeningen en bedrijfsongevallen, maar ook aan psychische preventie een centrale plaatstoekennen. In hetbedrijfsmaatschappelijkwerk
en in de begeleidingstaak van bedrijfsverenigingen en de
GMD moet evenzeer een’psychische beleidsintensivering’
worden overwogen. Verder moet men er zich rekenschap
van geven dat de volume-ontwikkeling voor een deel moeilijk door het beleid kan worden bei’nvloed (de sociaal-demografische trends), en voor een ander deel ooit door het
beleid werd gewenst (een volksverzekering met een ruim
arbeidsongeschiktheidsbegrip).
Ten slotte lijken twee aanbevelingen zinvol, indien men
WAO en AAW structureel wil herzien:
– kwantificeer de mogelijke invloed van systeemaanpassingen op de ontwikkeling van het aantal arbeidsongeschikten. Zo kan worden voorkomen dat men tot maatregelen besluit die het volume onvoldoende inperken,
waardoor een van de betere arbeidsongeschiktheidsregelingen in West-Europa nodeloos zou worden aangetast;
– besteed meer aandacht aan de externe effecten. Als een
aanpassing van WAO/AAW leidt tot een daling van het
aantal arbeidsongeschikten, kan dit doorwerken in een
hoger beroep op andere regelingen (WW, VUT, IOAW,
RWW), en in een afneming van de gemiddelde arbeidsproduktiviteit. Daarom is de ontwikkeling van een integrale visie gewenst, waarin ook dergelijke substituties
worden meegewogen. Het probleem moet misschien
niet worden gesteld als: ‘hoe krijgen we minder arbeidsongeschikten?’, maar eerder worden geformuleerd als:
‘onder welke voorwaarden laten we mensen het arbeidsproces verlaten, en welke rechten en plichten willen wij
daaraan verbinden?’
J.C. Vrooman
A.A.M. de Kemp
8. CPB, Herziening Trendmatig Arbeidsaanbod 1985-2000, Den
Haag, 1987.