Trekken aan een dood
paard?
Aan bet basisinkomen kleven verschillende bezwaren. Maarerzijn
ook voordelen aan verbonden. Moet bet idee definitief warden
afgewezen ofblijft bet voor de lange termijn een interessante optie?
G. Zalm schrijft in zijn bijdrage aan
het ESB-themanummer over de verzorgingsstaat: “Het meest negatieve
kenmerk van de huidige situatie is
het massieve beroep op de socialezekerheidsregelingen”. Deze conclusie wordt algemeen gedeeld. Het
heeft daarom velen bevreemd dat het
Centraal Planbureau invoering van
het basisinkomen of negatieve inkomstenbelasting als realistische economische optie aan de orde stelt. In zo’n
stelsel wordt het ‘massieve’ beroep
op de sociale zekerheid namelijk verbreed tot een algemeen gebruik. ledere volwassen Nederlander krijgt immers een uitkering.
Hoewel Zalm niet definitief kiest
voor het basisinkomen, ziet hij invoering ervan wel als een begaanbare
weg. Eerder noemde hij het zelfs
“vanuit een puur economische visie
een voortreffelijk scenario” . Hij heeft
daarmee als directeur van het CPB
een discussie nieuw leven ingeblazen
die in de jaren tachtig definitief leek
te zijn afgesloten.
Vorm basisinkomen
Zalm constateert terecht dat er geen
wezenlijk verschil is tussen een basisinkomen of een negatieve inkomstenbelasting. De negatieve inkomstenbelasting is slechts een versluierde,
ingewikkelde variant van het basisinkomen, die als uitkeerbare tax-credit
wordt verstrekt door de fiscus. Zowel
het basisinkomen als de negatieve inkomstenbelasting zijn uitkeringen die
de overheid aan iedereen verstrekt,
ongeacht inkomen, vermogen, leefvorm of werksituatie. In feite gaat het
dus om een soort AOW voor iedereen tussen de 18 en 65 jaar.
ESB 29-9-1993
Voordelen?
De idee van het basisinkomen is opnieuw in de belangstelling gekomen
als gevolg van de recente onthullingen over het massale misbruik van de
sociale zekerheid. Zalm schrijft in dit
verband twee grote voordelen toe
aan het basisinkomen. Het eerste is
dat de uitvoeringskosten van de sociale zekerheid vrijwel verdwijnen.
Alle andere uitkeringen (behalve de
AOW) worden namelijk afgeschaft.
Fraudebestrijding is niet meer nodig,
want het basisinkomen is geindividualiseerd en bijverdiensten zijn toegestaan. Het tweede voordeel van het
basisinkomen zou zijn dat de armoedeval verdwijnt. Als iemand tegen
een laag loon een baantje accepteert,
wordt er immers niet op het basisinkomen gekort.
Bij deze vermeende voordelen
passen enkele kanttekeningen. Ten
eerste is het de vraag of het basisinkomen het misbruik- en fraudeprobleem kan uitbannen. De enorme
kosten garanderen dat de marginale
lastendruk op arbeid zeer fors blijven. De prikkel tot zwart werken
blijft dus bestaan en zal mogelijk
zelfs toenemen. Het basisinkomen
verschaft de zwartwerker immers een
legale bron van inkomsten, waarmee
hij zich ten opzichte van de fiscus
kan verantwoorden.
Een meer fundamenteel bezwaar is
dat het basisinkomen in wezen een
capitulatie voor het misbruik betekent. Omdat de controle zo moeilijk
is, wordt gekozen voor een systeem
waarin helemaal niet meer wordt gecontroleerd. Maar is er reden voor dit
defaitisme?
Het misbruik van de sociale zekerheid kan worden vergeleken met win-
keldiefstal. Winkeldiefstal komt ook
veel voor en valt moeilijk te bestrijden. Je kunt niet elke winkelbezoeker bij de uitgang fouilleren. Maar er
is nog geen winkelier op het idee gekomen om zijn goederen dan maar
gratis uit te delen. Dan is er weliswaar geen winkeldiefstal meer, maar
gaat de winkelier failliet.
Het is nog maar kort geleden dat
het taboe rond het misbruik is verdwenen. De bestrijding ervan staat
nog in de kinderschoenen. Waarom
zouden we nu al de handdoek in de
ring gooien?
Hetzelfde geldt voor het bestrijden
van de armoedeval. Het is pas sinds
kort bon ton om te beweren dat er
een duidelijk financieel verschil tussen uitkering en werken moet zijn.
Waarom zetten we niet eerst alles op
alles om de financiele prikkels te versterken?
Economische haalbaarheid
Ook aan de economische haalbaarheid van het basisinkomen zitten vele
haken en ogen. Ten eerste zijn er de
internationale aspecten. Ik heb niet
de indruk dat economische beleidsmakers elders in de wereld serieus
overwegen het arbeidsloos inkomen
in te voeren, integendeel. Als Nederland als enige het basisinkomen invoert, zal dit de concurrentiepositie
schaden en een aanzuigende werking
hebben op de immigratie.
Daarnaast geeft Zalm zelf aan dat
invoering van het basisinkomen op
het niveau van de huidige bijstand onbetaalbaar is. Ruwweg 6 miljoen werkenden en 1,5 miljoen vrouwen moeten immers van een uitkering worden
voorzien. Alleen een basisinkomen
dat een schijntje is van het gemiddeld
besteedbaar inkomen zal enigszins
betaalbaar zijn. Bij invoering ineens
zou het waarschijnlijk gaan om zo’n
zeshonderd gulden per maand.
Deze nadelen kunnen volgens
Zalm worden ondervangen door een
geleidelijk invoeringstraject, het zogenaamde ingroeimodel. De koopkracht van de huidige bijstand wordt
bevroren en het basisinkomen wordt
zeer geleidelijk verhoogd tot uiteindelijk het bijstandniveau wordt bereikt.
Dit alles moet worden gefinancierd
uit de economische groei.
1. de Volkskrant, 20 juni 1992.
het blijven in een uitkeringsregeling,
Dit groeimodel heeft echter als
groot nadeel dat gedurende een zeer
lange periode twee systemen van sociale zekerheid naast elkaar zullen be-
De bijdrage van Hoogervorst bestaat
staan: het huidige en het basisinko-
uit een reeks van bezwaren tegen
men. In die tijd zullen we van het
een systeem van negatieve inkomstenbelasting respectievelijk een basisinkomen. Een aantal van die bezwaren (de relatieve achteruitgang
van het sociaal minimum, de financieringsproblematiek annex de marginale druk, het lange overgangstraject)
zijn in mijn artikel waarop Hoogervorst reageert, terug te vinden. Om
misverstanden te vermijden: ik was
en ben niet van mening dat het vervangen van het huidige sociale-zekerheidsstelsel door een systeem van negatieve inkomstenbelasting de enige
echte oplossing is voor de problemen rond welvaartsstaat en arbeidsmarkt. In mijn artikel heb ik gesteld
dat het onverstandig en onnodig is
om nu een definitieve keus te maken
en heb ik bepleit over een breed
front verbeteringen te realiseren: het
functioneren van de arbeidsmarkt (inclusief loonvorming), financiele prikkels, de uitvoeringsorganisatie en het
arbeidsmarktbeleid. Voor de langere
termijn zouden wel zoveel mogelijk
optics moeten worden opengehouden. Hoogervorst lijkt een systeem
van negatieve inkomstenbelasting/
basisinkomen nu al definitief te verwerpen. Alvorens aan te geven onder
basisinkomen alleen de nadelen genieten (de kosten van een uitkering
voor iedereen), want de uitvoeringskosten en fraudeproblemen van de
huidige sociale zekerheid blijven gewoon bestaan.
Tevens is de vraag waar het CPB
het geld vandaan zal halen om in de
komende 25 jaar en de opdracht van
de bijstand te handhaven en het basisinkomen in te voeren. De laatste dertien jaar zijn we er niet in geslaagd
zelfs maar de koopkracht van de uitkeringen te handhaven. De onstuimige volumegroei van de sociale zekerheid maakte een koopkrachtdaling
van meer dan 10% onafwendbaar.
Maatschappelijke haalbaarheid
Het gaat hier niet alleen om de cijfers, maar ook om bezwaren van principiele, morele aard. Het basisinkomen neemt radicaal afstand van het
beginsel dat mensen in hun eigen onderhoud dienen te voorzien. Ondanks alle misbruik, berust onze sociale zekerheid nog steeds op het
principe dat alleen zij die echt niet
kunnen werken een beroep mogen
financiele afwegingen ook een rol
spelen, doet aan de legaliteit ervan
niet af. Als men de juiste informatie
verschaft, de voorschriften volgt en
naar het oordeel van de uitvoeringsorganisatie aan de criteria voldoet, is de
uitkering legaal en kan men niet spreken van misbruik en fraude. Met misbruik- en fraudebestrijding alleen zal
het huidige stelsel waarschijnlijk niet
houdbaar blijken.
Paradox van het arbeidsethos
Als principieel/moreel bezwaar tegen
de negatieve inkomstenbelasting
voert Hoogervorst aan dat het radicaal afstand neemt van het beginsel
dat mensen in hun eigen onderhoud
dienen te voorzien. Hier is sprake
van een paradox. Het huidige stelsel
is inderdaad gebaseerd op de fictie
van een sterk arbeidsethos, waarin iedereen niets liever doet dan werken,
ook als men er financieel niets wijzer
van wordt. Het stelsel heeft in de
praktijk geleid tot massale inactiviteit
en een uitholling van het arbeidsethos. Een zelfde paradox doet zich
voor bij de Bijstand waar het systeem
dat het gezin als fundering kiest, er-
toe leidt dat alleenstaan gestimuleerd
wordt. De economische politick
dient er een realistisch mensbeeld op
na te houden en niet overheerst te
doen op de solidariteit van de ge-
welke omstandigheden een systeem
worden door gewenste mensbeelden.
meenschap. Het basisinkomen zet dit
beginsel overboord. Het houdt geen
rekening met de bijdrage die mensen
kunnen leveren of geleverd hebben
aan de maatschappij. Het basisinkomen betekent de doodsteek voor de
solidariteitsverbanden waarvan elke
maatschappij afhankelijk is.
Zalm geeft toe dat invoering van
het basisinkomen “het risico met zich
meebrengt van sociale spanningen en
politieke onhaalbaarheid”. Ik zou verder willen gaan: er wordt hier aan
een dood paard getrokken. Laten ve
van negatieve inkomstenbelasting
een belangrijke optie is, een reactie
op enkele concrete bezwaren.
Hoewel Hoogervorst de versterking
van financiele prikkels noemt, gaat
hij daar verder niet erg op in. Als er
een manier is om het arbeidsethos te
ondergraven is het het volledig wegbelasten van inspanningen. In het betoog van Hoogervorst ontbreekt enigerlei reactie op de constatering dat
degenen die in een uitkeringsregeling zitten, veelal te maken hebben
met een 100% marginaal tarief over
een lang traject, omdat het inkomen
onze energie dus niet verspillen aan
een grootse en meeslepende operatic
die een draconische achteruitgang betekent voor de kwetsbaren en een cadeau in de school werpt van vrijwillige inactieven.
Hans Hoogervorst
De auteur is beleidsmedewerker financieeleconomische zaken van de Tweede-Kamerfractie van de WD.
Misbruik/fraude/winkeldlefstal
Dat het massieve beroep op de sociale-zekerheidsregelingen het nicest negatieve kenmerk van de huidige situatie is wordt door Hoogervorst onder-
schreven. Doordat hij vervolgens
sterk het accent legt op misbruik en
fraude en de vergelijking met winkel-
uit werken volledig in mindering
diefstal maakt, blijft het kernprobleem van het huidige stelsel onbesproken. Er zijn 2 a 2,5 miljoen personen in de werkzame leeftijd die in
plaats van inkomen te verwerven via
werk, een uitkering ontvangen (AAW,
wordt gebracht op de uitkering. In de
bijstand geldt dat ook voor hun eventuele partners.
Als men het fiscale en sociale stelsel (en alternatieven daarvoor) beoordeelt op z’n invloed op de arbeidsparticipatie is het zinniger om
te kijken naar de werkelijke effecten
dan naar de eraan ten grondslag liggende morele dogma’s: “aan de
vruchten kent men de boom”. Het is
voor die beoordeling nuttig om twee
groepen te onderscheiden: degenen
WAO, WW, ZW, ABW, AWW, VUT).
Ook bij sombere inschattingen over
fraude en misbruik maakt het overgrote deel ervan legaal aanspraak op
die uitkering, zowel naar eigen overtuiging als naar de overtuiging van
de uitvoeringsorganisatie. Dat bij het
aanvragen van een uitkering en bij
die thans in een uitkeringsregeling zit-
W
‘
ten en degenen die anderszins in hun
baarheid kan mijns inziens niet wor-
levensonderhoud voorzien. Vervan-
den gei’llustreerd door, zoals Hooger-
ging van het huidige sociale-zekerheidsstelsel door een systeem van negatieve inkomstenbelasting (NIB)
heeft een gunstige invloed op de par-
vorst doet, te verwijzen naar de koopkrachtdalingen die in het verleden
zijn opgetreden bij het huidige stelsel. Het is ook niet erg overtuigend
ticipatie van huidige uitkeringsgerech-
als Hoogervorst het idee zowel af-
tigden. Doordat ze het impliciete mar-
wijst vanwege “de enorme kosten”
ginale tarief van 100% kwijtraken is
als vanwege “de draconische achter-
er sprake van een positief substitutie-
uitgang voor de kwetsbaren”. Als het
effect (het loont om te gaan werken)
eerste argument actueel is geldt dat
en als de NIB lager is dan de huidige
uitkering is er ook een positief inkomenseffect (er is meer noodzaak om
te gaan werken). Bij degenen die
thans niet uitkeringsgerechtigd zijn is
Immigratie/concurrentiepositie
heid op immigratie is weinig bekend.
een NIB zal via het inkomenseffect
de particpatie afremmen (het hoeft
niet meer zonodig) en als de NIB
Of een sobere negatieve inkomstenbelasting een grotere zuigkracht op
immigratie uitoefent dan het huidige
stelsel van sociale zekerheid valt in ieder geval te betwisten. Dat zelfde
geldt voor het vermeende negatieve
effect op de concurrentiepositie.
len en explosieve trekkeri. Dit is een
benadering die de optie van de negatieve inkomstenbelasting niet als ideaalbeeld wil openhouden, maar als
wellicht onvermijdelijk en onder erkenning van de sociale bezwaren.
niet voor het tweede en omgekeerd.
het effect omgekeerd. Introductie van
negatieve inkomstenbelasting de
voorkeur verdienen boven een onhanteerbaar bureaucratisch stelsel
met elementen van willekeur, sterke
financiele ontmoedigingsverschijnse-
noopt tot een hoger marginaal tarief
werkt ook het substitutie-effect negatief uit (het loont minder). Voor de totale werkgelegenheidseffecten zijn er
twee cruciale variabelen:
a. de uitgangssituatie wat betreft de
verhouding tussen het aantal uitke-
NIB als positieve strategic
Men kan de vervanging van het huidiOver de invloed van de sociale zeker-
NIB als nederlagenstrategie
ringsgerechtigden en het aantal
Men kan het openhouden van de op-
niet-uitkeringsgerechtigden in de
tie van de negatieve inkomstenbelasting zien als een nederlagenstrategie
actieve leeftijd;
b. de hoogte van de NIB ten opzichte van de gemiddelde uitkering in
de uitgangssituatie.
Naarmate a hoger is en b lager zal
het totale werkgelegenheidseffect (in
uren) gunstiger zijn.
dachtengang heeft men primair voor-
Slot
keur voor de benadering van Schuyt
(zie ESB van 16 juni) die er kort gezegd op neer komt: behoorlijke uitkeringen maar alleen voor degenen die
het echt nodig hebben. Dit ideaal-
Het is verstandig dat in geen van de
thans bekende concept-verkiezingsprogramma’s wordt voorgesteld om
Financiering
het European Renaissance-scenario
van het CPB heeft daar belangrijke
In Nederland in drievoud is becijferd
kenmerken van. Het kan echter blij-
dat de geleidelijke introductie van
een systeem van negatieve inkomstenbelasting (op het niveau van de
koopkracht van de alleenstaande-uitkering in de Bijstand van 1990) ter
ken dat we daar niet toe in staat zijn.
Wie is ‘echt’ ziek, wie ‘echt’ arbeidsongeschikt, wie is ‘echt’ onvrijwillig
werkloos, wie is ‘echt’ alleenstaand,
wie doet ‘echt’ z’n best om een baan
vervanging van het huidige sociale-
te krijgen en wie niet? Kunnen we
zekerheidsstelsel, financierbaar is. De
dat in de toekomst beter beoordelen
dan nu? Wordt de scherper oordelende en sterker in de privacy ingrijpende uitvoering geaccepteerd door de
burgers en door de rechters? Kan de
44 a 47% in 2015. Dit dan wel in samenhang met een dynamische Internationale ontwikkeling en andere stevige hervormingen (de collectieve
sector beperkt zich tot kerntaken) die
te zamen leiden tot een groei van het
bbp van 3,25% per jaar. Als de internationale ontwikkeling minder gunstig is en/of het nationale beleid minder groeibevorderend, zal dit resultaat niet worden bereikt. De keus is
‘beslissingsambtenaar’ scherper oordelen dan nu, en zo ja, is hij ertoe te
brengen dat hij het algemeen belang
van een scherpere beoordeling stelt
boven het eigen belang van conflictminimalisatie? Hoewel er op het vlak
van de uitvoeringsorganisatie onge-
dan tussen een geringere verlaging
twijfeld veel verbeteringen mogelijk
zijn, is het antwoord op die vragen
niet vanzelfsprekend ‘ja natuurlijk’1.
van de marginale wig of een lager
Als het ideaalbeeld van Schuyt niet
reeel niveau van de NIB. De onhaal-
uitvoerbaar blijkt zal een systeem van
ESB 29-9-1993
private (verzekerings-)markt.
(met dank aan Wolfson). In deze ge-
beeld wordt breed onderschreven en
marginale wig zou daarbij zelfs kunnen dalen van 55 a 60% in 1990 tot
ge stelsel door een systeem van negatieve inkomstenbelasting ook nastreven als een positieve strategic. Dit
kan het geval zijn indien men een
sterke waardering heeft voor privacy,
niet houdt van paternalistisch overheidsbeleid, de bemoeienis van de
overheid met leefvormen en individueel gedrag wil minimaliseren en de
rol van de overheid op inkomensterrein wil inperken tot een bescheiden
algemene basisvoorziening en het
verder wil overlaten aan de eigen verantwoordelijkheid van burgers en de
in de komende kabinetsperiode een
systeem van negatieve inkomstenbelasting in te voeren ter vervanging
van het huidige sociale-zekerheidsstelsel. Voorlopig dient een intensieve aanpak van het werkgelegenheidsen inactiviteitsvraagstuk langs een
veelheid van wegen voorop te staan.
Wat dat betreft is er denk ik geen verschil van mening. Het nu al definitief
afwijzen van de optie van de NIB
voor de langere termijn acht ik onverstandig.
Gerrit Zalm
De auteur is directeur van het Centraal
Planbureau.
1. Wat er allemaal niet deugt bij de werknemersverzekeringen is door de commissie-Buurmeijer goed beschreven en de
voorstellen voor de toekomst zijn in veel
opzichten verstrekkend. Het probleempje
dat de medische stand van mening is dat
niet of nauwelijks is vast te stellen of iemand ziek is of niet ziek is (zie biz. 92
van dat rapport), is bij mijn weten nog
niet opgelost. Toch worden meer dan 1
miljoen uitkeringen op basis van dat medische oordeel verstrekt.