Transparant en eerlijk geprijsd water

bedrijfstak

Transparant en eerlijk
geprijsd water
E.E.C. van Damme, K.J. Mulder
Van Damme is hoogleraar Economie verbonden
aan het CentER van de Universiteit van Tilburg.
Mulder is werkzaam bij de Directie Toezicht Energie
van de Nederlandse Mededingingsautoriteit.
Eric.vanDamme@uvt.nl

Water: van goede kwaliteit, altijd beschikbaar, betaalbaar
geprijsd. Per jaar betaalt een gemiddeld Nederlands huishouden 150 euro aan het waterleidingbedrijf (1,42 euro per m3),
150 euro aan rioolrechten en 140 euro aan zuiveringsheffing.
Samen bijna tien keer de Zalmsnip, maar geen bedrag waar je
van achterover valt. Waarom zou iemand zich zorgen maken
over water?

J

uist omdat bijna niemand zich er zorgen over maakt, moet
men bezorgd zijn. Het oog van de meester maakt het paard
vet. De watersector is bijzonder: zij is volledig in publieke handen en in 2004 werd nog een wet aangenomen die stelt dat dit
zo moet blijven. Eerder heeft de Kamer ook uitgesproken dat de
voorstellen om marktwerking in de sector te introduceren van
tafel moesten. Geen toezicht, overheidsproductie, monopolie:
is dat geen recept voor inefficiëntie en te hoge prijzen? Of kunnen we vertrouwen op de public spirit van de watermensen?
Op 17 februari stuurde staatssecretaris Van Geel een voorstel
voor een nieuwe drinkwaterwet naar de Raad van State. De
staatssecretaris lijkt zich geen zorgen te maken. Veel blijft bij
het oude: overheidseigendom, kwaliteit en leveringszekerheid
staan voorop, over de prijs wordt niet gerept, toezicht wordt
niet geregeld en de afvoer van het water (riolering en zuivering)
blijft helemaal buiten beeld. Wel wil de staatssecretaris de drinkwaterbedrijven verplichten aan een prestatievergelijking mee te
doen. Dit zal helpen de efficiëntie in dat deel van de sector te
verhogen, maar impliceert niet noodzakelijk dat de consument
zal profiteren. In dit artikel laten we zien dat in totaal de waterlasten voor de burgers met meer dan vijftien procent (66 euro
per huishouden) omlaag kunnen, maar dat om die lastenverlichting te realiseren, meer nodig is dan wat het kabinet van plan is.

De waterketen

De drinkwaterketen kan in drie segmenten worden opgedeeld: productie en levering, afvoer, en zuivering en lozing.
De waterleidingbedrijven zijn actief in het eerste segment. Zij
produceren drinkwater uit grondwater of oppervlaktewater
en leveren dat via de leidingstelsels aan hun afnemers. Na
een forse concentratiegolf in de jaren 1990 zijn nu nog twaalf
publieke, regionale monopolies actief: één stichting (Waternet
in Amsterdam) en elf NV’s in overheidshanden. Samen produ* Dit artikel is gebaseerd op de afstudeerscriptie ‘Efficiëntie in de Waterketen’
van Koen Mulder. De scriptie is te downloaden van de website van TILEC:
www.tilburguniversity.nl/tilec/

134

ESB  24-3-2006

ceren zij ongeveer 1,1 miljard m3 water per jaar met een totale
omzet van 1,5 miljard euro.
Het gebruikte water komt, samen met het regenwater, in het
riool terecht. Omdat duplicatie van het rioleringsnetwerk erg
duur is, is er sprake van een natuurlijk regionaal monopolie. Elke
gemeente is eigenaar van het rioleringsstelsel in haar grond en is
voor de afvoer van het water verantwoordelijk. Schaalvergroting
heeft hier nog niet plaats gevonden. De totale jaaromzet is
ongeveer één miljard euro, een bedrag dat naar verwachting de
komende tien jaar zal verdubbelen (Gerritsen & Sterks, 2004)
Via de rioleringsinstallaties wordt het afvalwater afgevoerd
naar de rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) die in handen
zijn van de waterschappen. De 26 waterschappen beheren
samen ongeveer vierhonderd installaties. Zoals bekend, zijn
waterschappen zelfstandige publieke lichamen, die (enkel) aan
democratische controle onderworpen zijn. Naast zuivering zijn
zij ook belast met watersysteemtaken (beheer van de waterstand
en bescherming tegen het water). De waterschappen leggen twee
typen belastingen op: een omslagheffing voor watersysteem­
taken en een verontreinigingsheffing (Wvo-heffing) voor
waterzuivering. Daarbij wordt gestreefd naar gescheiden boekhouding en afwezigheid van kruissubsidies. Met zuivering is
jaarlijks eveneens ongeveer één miljard euro gemoeid.

Drinkwater

Dankzij het pionierswerk van Elbert Dijkgraaf et al., is er
een redelijk inzicht in de mate van kostenefficiëntie van de
drinkwaterbedrijven (Dijkgraaf et al., 2004a en 2004b). De
VEWIN organiseert een regelmatige vrijwillige benchmark
van de waterleidingbedrijven, zodat de onderzoekers konden
beschikken over gedetailleerde kostengegevens van circa tachtig
procent van de bedrijven in de periode 1997-2002. Hun analyse
laat zien dat in 1997 de kosten ongeveer vijftien procent hoger
waren dan nodig, maar dat (vermoedelijk onder invloed van de
dreiging van marktwerking en privatisering) in 2002 de relatieve
inefficiëntie teruggebracht was tot ongeveer zeven procent.
Vermoedelijk is dit een onderschatting van de kostenefficiëntie,

bedrijfstak

de gebruikte methoden veronderstellen namelijk dat de meest
efficiënte bedrijven in de steekproef ook absoluut efficiënt zijn,
hetgeen vermoedelijk niet het geval is. Sindsdien is de prikkel
van privatisering en de dreiging van marktwerking weggevallen,
zodat het niet onredelijk is te veronderstellen dat op dit moment
nog steeds een kostenreductiepotentieel van zeven procent
bestaat.
Minstens zo belangrijk is de constatering dat, ondanks de
gerealiseerde kostenreductie, de reële prijs sinds 1997 min of
meer gelijk is gebleven. De efficiëntieverhoging is vooral de
winst ten goede gekomen. Klaarblijkelijk richten de raden van
Commissarissen van de publieke waterbedrijven zich eerder
op het belang van de onderneming, dan op het belang van het
publiek. Omdat de winst nauwelijks uitgekeerd wordt, vertaalt
dit zich in een hoge solvabiliteit, die gemiddeld (met uitzondering van WLB Amsterdam, dat een negatief eigen vermogen
heeft) zo’n dertig procent bedraagt. Gegeven dat privatisering
van de baan is en gegeven dat marktwerking is uitgesloten, is
er geen reden de bedrijven op deze pot met geld te laten zitten. Ook vanwege agencyproblemen zouden de waterleidingbedrijven gedwongen moeten worden het overtollige vet aan
de Nederlandse burgers uit te keren. Het gaat totaal om ruim
1,5 miljard euro, waarvan zonder probleem meer dan de helft
uitgekeerd kan worden.
Naast deze eenmalige teruggave, kunnen de prijzen ook
structureel omlaag. In 2004 behaalden de waterleidingbedrijven
(opnieuw exclusief Amsterdam, dat verlies leed) een netto
winstmarge van 11,3 procent (gewogen gemiddelde), met als
uitschieter Evides, dat meer dan 23 procent behaalde. Het rendement op het eigen vermogen (opnieuw exclusief Amsterdam)
bedroeg gemiddeld negen procent, waarbij de drie grootste
bedrijven (Brabant Water, Vitens en Evides) een rendement
van meer dan 12,5 procent behaalden. Om te beoordelen of de
prijzen redelijk zijn, is het in netwerksectoren gebruikelijk om te
bezien of ze kostengeoriënteerd zijn. Daartoe vergelijkt men het
gerealiseerde rendement met de WACC, de gemiddelde kosten
van kapitaal, het rendement dat aan investeerders minimaal
geboden moet worden om deze ertoe te brengen kapitaal in het
bedrijf te investeren. Gegeven het Nederlandse beleid, is een
investering in een waterleidingbedrijf praktisch risicoloos, het
rendement op het eigen vermogen zal dus niet veel hoger hoeven te zijn dan het rendement op staatsobligaties, momenteel
3,4 procent. In de Engelse watersector wordt gerekend met zes
procent à 6,5 procent vóór belasting, maar die sector is geprivatiseerd en dus is het risico groter. Al met al lijkt voor Nederland
een normrendement van vier procent op eigen vermogen
redelijk, zodat voor een aantal bedrijven de rendementen op dit
moment bovenmatig hoog zijn, hetgeen impliceert dat de prijzen substantieel kunnen dalen. Als we uitgaan van vier procent
rendement op eigen vermogen, dan kan de winst bij vrijwel alle
bedrijven verlaagd worden. Gegeven de formule ‘verandering
in rendement = verandering in prijs maal omzet gedeeld door
eigen vermogen’ is de berekening te maken: het gewogen gemiddelde van de prijsreductie die mogelijk is bedraagt 7,3 procent.
Dit is vooral te danken aan de drie grootste bedrijven (Vitens,
Evides en Brabant Water), die ook de grootste winst maken.

Riolering

Zoals gezegd is het rioolbeheer nu nog per gemeente
afzonderlijk geregeld, en op dit onderdeel van de waterketen

is momenteel nog veel minder zicht. Een aantal gemeenten
is bezig met onderlinge vergelijking, maar dit betreft vooral
andere aspecten dan de kosten (RIONED 2003). Vergroten
van de transparantie en het kostenbewustzijn is hier de eerste
priori­teit. Gezien de kleinschaligheid, Nederland kent meer dan
450 gemeenten, ligt het voor de hand dat ook door concentratie in bovengemeentelijke samenwerking efficiëntiewinsten te
behalen zijn. Uitbesteding van het management biedt eveneens
mogelijkheden.
Friesland laat zien hoe het zou kunnen. Daar heeft Aquario,
een samenwerkingsverband van het waterleidingsbedrijf Vitens
en het wetterskip Fryslân, met succes het beheer van een aantal
gemeenten overgenomen. Op deze manier kan bespaard worden
op vaste kosten, terwijl ook integraal ketenbeheer eenvoudiger
wordt. Bijvoorbeeld, gescheiden rioleringstelsels voor regen­
water en afvalwater leiden tot extra kosten in het rioleringsdeel,
maar tot besparing bij de zuivering, zodat efficiënte oplossingen
eenvoudiger te realiseren zijn als het beheer in één hand is.
De grootte van de totale bereikte besparingen is tien à vijftien
procent (Vitens, 2005). Als we dit extrapoleren naar Nederland
komt dit neer op een kostenbesparing van minstens honderd
miljoen euro.

Zuivering

In 1997 concludeerden Dijkgraaf et al. (Dijkgraaf et al., 1997)
dat bij de afvalwaterzuivering een efficiëntieverbetering van
dertig procent mogelijk zou zijn, dit op basis van data uit 1993.
Op basis van publiek beschikbare data hebben we geprobeerd te
achterhalen of de situatie nu beter is dan toen.
Het onderzoek werd uitgevoerd met behulp van data van het
CBS. Helaas is sinds 1999 geen informatie meer beschikbaar
over de kosten per zuiveringsinstallatie, zodat het onderzoek
uitgevoerd moest worden op het niveau van het waterschap,
wat het minder nauwkeurig maakt: er zijn immers slechts
26 waterschappen bij ongeveer vierhonderd zuiveringsinstallaties. Op basis van ons onderzoek is er geen aanleiding om aan
te nemen dat de efficiëntie sinds 1993 verbeterd is. Bovendien
lijken de kosten sinds 1999 sterk te stijgen, zonder dat daar een
goede verklaring voor gevonden wordt. Wij verwachten dus dat
een efficiëntiewinst van dertig procent nog steeds te behalen
valt. Het zou wenselijk zijn als de waterschappen ertoe gebracht
zouden kunnen worden het eerdere onderzoek van Dijkgraaf
te laten herhalen. De te behalen winst van driehonderd miljoen
euro is immers substantieel.
In ieder geval is meer transparantie gewenst. Afsplitsing van
de zuiveringstaken van de waterbeheerstaken zou nuttig kunnen
zijn; het zou maatstafconcurrentie in dit deel van de waterketen
eenvoudiger mogelijk maken en het risico op kruissubsidies
verminderen.

Consumentenbelang en toezicht

Op 17 februari 2007 heeft de staatssecretaris van VROM
een voorstel voor een nieuwe Drinkwaterwet naar de Raad van
State gestuurd. De wet heeft alleen betrekking op drinkwater.
Riolering en zuivering blijven buiten beschouwing. Opmerkelijk
is verder dat de staatssecretaris het criterium van de redelijke
prijs niet uitdrukkelijk noemt als hij spreekt over de doelstelling:
“De doelstelling van de voorgestelde Drinkwaterwet is de bevordering van de volksgezondheid door de voorziening van drinkwater
aan alle gebruikers op een maatschappelijk verantwoorde wijze te

ESB  24-3-2006

135

bedrijfstak

waarborgenâ€. Naar onze mening zou, in lijn met het beleid van
Economische Zaken, in het waterbeleid de burger/consument
een centralere plaats moeten krijgen. Hoewel de hoofddoelstelling van de meeste waterleidingbedrijven refereert aan het
leveren van water van betrouwbare kwaliteit tegen een redelijke
prijs, wordt in de praktijk het redelijkheidscriterium niet al te
strikt genomen. Ook bij riolering en zuivering blijft de consument praktisch volledig buiten beeld.
Het wetsvoorstel voorziet in een verplichte onderlinge prestatievergelijking van waterleidingbedrijven, onder andere om
de doelmatigheid van deze bedrijven te bevorderen. Wij denken dat een wettelijke verplichting inderdaad op zijn plaats is,
maar menen tevens dat benchmarking onvoldoende is om de
efficiëntiewinst bij de afnemers te laten neerslaan. Op dit punt
lijkt aanscherping op zijn plaats. Verder zouden ook de overige
segmenten van de waterketen (riolering en zuivering) aan een
verplichte benchmark onderworpen moeten worden.
De consument heeft geen reëel alternatief voor zowel drinkwater als afvalwater. Hij is volledig gebonden aan de wettelijk
beschermde monopolies. Wij stellen daarom voor een toezichthouder in te stellen, met als directe opdracht de belangen van
de consumenten in deze sector te behartigen. De watersector
volgt dan het kielzog van andere netwerksectoren als post,
telecom en energie als het gaat om consumentenbescherming.
Het is zeer opmerkelijk dat in de nieuwe Drinkwaterwet een
dergelijke toezichthouder niet ingesteld wordt. In haar ‘Visie
op Markttoezicht’ (geformuleerd als reactie op de motieHeemskerk) schreef het kabinet immers dat juist in sectoren
met kenmerken als die van water een toezichthouder gewenst
is: “De marktmacht van (zittende) spelers is dan zo groot en persistent dat er behoefte is aan ex ante mededingingstoezicht. Dit
geldt ook bij een markt waar (bij de huidige stand van kennis)
nooit marktwerking kan ontstaan. De sectorspecifieke mededingingstoezichthouder tracht dan marktwerking te stimuleren,
bijvoorbeeld door maatstafconcurrentie (‘yardstick competition’)â€
(Tweede Kamer 2003-2004, p. 7).
Natuurlijk moet zo’n toezichthouder ook instrumenten krijgen om zijn taak goed te kunnen uitvoeren (CPB, 2000). Zoals
hiervoor aangegeven zou de toezichthouder de gemeenten en de
waterschappen moeten kunnen verplichten tot benchmarking
(van respectievelijk riolering en zuivering), met als doel uiteindelijk te komen tot maatstafconcurrentie in deze segmenten.
Voor wat betreft het drinkwater zijn we al verder: de benchmark
bestaat al, zodat maatstafconcurrentie direct ingevoerd kan
worden.
Een kosten-batenanalyse laat zien dat watertoezicht zinvol
is. De jaarlijkse kosten van Ofwat, de watertoezichthouder in
Engeland, verbonden met maatstafconcurrentie en prijsregulering zijn 10,8 miljoen euro.1 Ofwat heeft echter van doen
met 24 waterketenbedrijven. We schatten dat de kosten in de
Nederlandse drinkwatersector ongeveer vijftig procent daarvan zullen bedragen: 5,4 miljoen euro. In de huidige situatie
(vrijwillige benchmark door de VEWIN) bedragen de kosten
ongeveer 750.000 euro, zodat de extra kosten van toezicht en
regulering ongeveer vijf miljoen euro per jaar zullen bedragen.
De kosten zijn gering, de potentiële baten groot. We hebben de
1 De kosten met betrekking tot het stimuleren van directe concurrentie
en de instelling WaterVoice, beide ook onderdeel van Ofwat, zijn niet
meegenomen.

136

ESB  24-3-2006

totale te behalen efficiëntiewinst in de hele waterketen becijferd op ongeveer vijfhonderd miljoen euro, waarvan slechts
ongeveer honderd miljoen euro via de huidige vrijwillige benchmark van drinkwaterbedrijven te realiseren is (Dijkgraaf,
2004a). Bovendien is de te behalen consumentenwinst nog
minstens honderd miljoen euro hoger door het aanpakken van
de winsten. De conclusie is dus dat toezicht in het belang van de
c
­ onsument is.

Besluit

Binnen de waterketen zijn substantiële kostenbesparingen
te realiseren, vooral in de segmenten (riolering en zuivering)
die tot nu toe buiten beeld van de wetgever zijn gebleven. De
drinkwatersector is daarentegen transparanter en hier is met
behulp van een benchmark reeds een aanzienlijke kostenbesparing gerealiseerd. Tot nu toe hebben consumenten echter in
onvoldoende mate van de kostendaling geprofiteerd. Bovendien
is ook hier verdere efficiëntieverbetering mogelijk. Om hogere
efficiëntie te bereiken en af te dwingen dat de consument
daarvan via prijsverlaging profiteert, is het dienstig de sector
aan toezicht en regulering te onderwerpen. De toezichthouder
zou als opdracht moeten krijgen het consumentenbelang te
dienen en zou als instrumenten moeten hebben: regulering
van de drinkwatersector op basis van maatstafconcurrentie,
en monitoring van de afvalwatersector met als doel verhoging
van de transparantie en, op termijn, regulering op basis van
maat­stafconcurrentie. n
Eric van Damme en Koen Mulder

Literatuur
CPB (2000) Yardstick competition, Theory, design and practice. CPB Working
Paper 133, Den Haag
Dijkgraaf, E., R. de Jong, E.G. van de Mortel, A. Nentjes, M. Varkevisser &
D. Wiersema (1997) Mogelijkheden tot marktwerking in de Nederlandse
watersector, Ocfeb in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken,
Den Haag
Dijkgraaf, E., R.F.T. Aalbers, S.A. van der Geest, T. Post, & M. Varkevisser
(2004a); Efficiëntie boven water, een analyse van de efficiëntieontwikkeling
van de Nederlandse drinkwatersector, SEOR-ECRI Rotterdam
Dijkgraaf, E. & M. Varkevisser (2004b) Kosten en baten van toezicht op de
doelmatigheid van drinkwaterbedrijven, Ocfeb research memorandum 0404,
Rotterdam.
Gerritsen, E. & C.G.M. Sterks (2004) Kostenontwikkeling in de watersector
1990-2010. COELO, Groningen
RIONED (2003), Het riool vergeleken, Stichting RIONED, Ede.
Visie op Markttoezicht, Tweede Kamer 2003-2004, 29200 XII, nr. 50.
Vitens (2005) Toekomst Waterketen Gelderland, bestuurlijke samenvatting,
15 september 2005