Toepassing van de Wet markt en overheid in de gemeente Haarlemmermeer

504Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
Toepassing van de
Wet markt en overheid in de gemeente Haarlemmermeer
MARKTORDENING
D
e Wet markt en overheid (WMO) is
sinds 1 juli 2012 onderdeel van de Me –
dedingingswet (Mw) en is per 1 juli
2014 van kracht geworden. De WMO
omvat gedragsregels waaraan overheden
zich moeten houden, waaronder het doorberekenen van
integrale kosten. Volgens artikel 25(i) Mw namelijk brengt
een bestuursorgaan dat economische activiteiten verricht,
afnemers van het product of de dienst ten minste de inte –
grale kosten van dat product of die dienst in rekening. De achtergrond van de wet is om oneerlijke concur –
rentie door overheden en de negatieve effecten daarvan op
particuliere ondernemers te voorkomen. Bijvoorbeeld, in –
dien een gemeente zelf tegen betaling pasfoto’s gaat maken
voor identiteitskaarten wordt hiermee geconcurreerd met
ondernemers en moeten de gedragsregels worden gerespec-
teerd. Echter, indien een gemeenteraad in een besluit een
bepaalde gemeentelijke activiteit als een activiteit in het
algemeen belang (AB) aanmerkt, dan zijn de gedragsregels,
waaronder de verplichting van integrale kostendoorreke –
ning , niet langer van toepassing. Een overheid zou daarom
kunnen redeneren dat kostendoorrekening kan worden
voorkomen door – al dan niet gerechtvaardigd – activi- teiten te bestempelen als zijnde in het algemeen belang.
Hoewel een dergelijk reflexgedrag geen recht doet aan de
onderliggende gedachte van de WMO om oneerlijke con
–
currentie door overheden te voorkomen, is er feitelijk geen
sanctie op oneigenlijk gebruik van de uitzondering door
middel van een AB-besluit. Deze situatie is onbevredigend,
al aarzelen ondernemers soms om klachten door te geven
omdat ze vaak een langdurige zakelijke verhouding hebben
met de desbetreffende overheidsorganisatie. Om een eerste indicatie te krijgen van een mogelijke
oneigenlijke vlucht in AB-besluiten is er gekeken naar de
invulling van de verplichtingen die uit de WMO volgen in
de gemeente Haarlemmermeer. De keus is uit praktische
overwegingen op deze gemeente gevallen en niet omdat
er gronden zijn om te veronderstellen dat de gemeente een
uitzonderlijke positie inneemt. Geconcludeerd zal worden
dat de gemeente een slecht gemotiveerd AB-besluit heeft
aangenomen.
DE HAARLEMMERMEER-CASUS
Er zijn drie stappen om tot een AB-besluit te komen (www.
vng.nl). Ten eerste moet er bepaald worden welk specifiek
algemeen belang aan de orde is en of de desbetreffende
economische activiteiten dat algemeen belang dienen.
Dit moet dan ook onderbouwd worden met cijfers; enkel
aangeven dat een activiteit anders te duur wordt, is onvol –
doende. Vervolgens moet duidelijk zijn welke gevolgen
de algemeen-belang vaststelling heeft voor derden, in het
bijzonder particuliere ondernemers. Ten slotte moet nog
worden afgewogen of het met de activiteiten te dienen alge –
meen belang opweegt tegen de nadelige gevolgen voor be –
langhebbenden. De mate waarin een dergelijke zorg vuldige
belangenafweging in de praktijk wordt uitgevoerd, wordt
getoetst op grond van het raadsvoorstel tot een algemeen-
belangbesluit van 27 mei 2014. Het voorstel is unaniem
aangenomen op 26 juni 2014 (Gemeente Haarlemmer –
meer, 2014). ROB
VAN DER LAAN
mededingingseco-
noom bij OmniCLES
De Wet markt en overheid legt overheden verplichtingen op gericht
op het voorkómen van oneerlijke concurrentie, hoewel diezelfde
overheden door het nemen van een besluit aan deze verplichtingen
kunnen ontkomen. In de onderzochte Haarlemmermeer-casus lijkt
besluitneming de eerste reflex te zijn geweest teneinde aan de ver –
plichtingen te ontkomen, ondanks het onderschrijven van de begin –
selen. De Wet markt en overheid wordt dit jaar geëvalueerd. Een
effectieve sanctie lijkt gewenst om het doel van deze wet te bereiken.
ESB Marktordening

Marktordening ESB
505Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
Het vermelde doel van het voorstel is om als gemeente
te voldoen aan de WMO. Volgens het voorstel voldeed de
gemeente niet altijd aan de verplichting om de integrale
kostprijs door te berekenen en komen de volgende cate –
gorieën van economische activiteiten in aanmerking om
als activiteit van algemeen belang te worden benoemd:
verhuur van sportaccommodaties en sportvelden, verhuur
van gemeentelijke eigendommen aan maatschappelijke
organisaties of voor maatschappelijke doeleinden, verhuur
van cultureel vastgoed (monumenten), verhuur van strate –
gische objecten en groenstroken, het verstrekken van ga –
rantstellingen, de activiteiten die door ‘Duurzaam Bedrijf ’
worden verricht, en de verkoop van meel en andere meel-
en bijproducten in Korenmolen de Eersteling. Het voorstel vermeldt niet of er economische activi-
teiten resteren die niet worden bestempeld als zijnde van
algemeen belang en waarvoor dus wel de integrale kosten
worden doorberekend, maar het voorstel lijkt toch veelom –
vattend. Misschien wel te veelomvattend, aangezien in ie –
der geval één van activiteiten niet lijkt te kunnen resulteren
in oneerlijke concurrentie van bedrijven door de overheid
bekeken, de doelstelling van de WMO. Want bij de activi-
teit verhuur van groenstroken gaat het volgens het voorstel
om relatief kleine stukken grond, grenzend aan openbaar
groen of water, die veelal als (sier)tuin worden gebruikt. In
tegenstelling tot de verhuur van bijvoorbeeld sportaccom –
modaties is hier niet direct duidelijk hoe deze activiteit zou
kunnen resulteren in oneerlijke concurrentie. Zonder uitputtend te willen zijn in de analyse, kunnen
kanttekeningen worden geplaatst bij diverse van de in het
voorstel vermelde redenen voor het opnemen van een acti-
viteit in het AB-besluit. Ter illustratie van de oneigenlijke
redenering op grond waarvan er werd besloten tot het opne –
men van een activiteit in het AB-besluit, wordt de verhuur
van sportaccommodaties en de verhuur van strategische ob –
jecten besproken. Hierbij wordt mede geput uit een rapport
van de Rekenkamercommissie Haarlemmermeer (2015)
over het gemeentelijk vastgoedbeleid (het RKC-rapport).
VERHUUR SPORTACCOMMODATIES EN
SPORTVELDEN
Het voorstel stelt dat indien kostendekkende tarieven
zouden worden gehanteerd dit ten koste zou gaan van het
aanbod van sportactiviteiten: “De sportvelden worden ver –
huurd of in gebruik gegeven aan vooral niet-commerciële
partijen (verenigingen). De verhuur van sportaccommo –
daties en sportvelden wordt niet opgepakt door de markt,
aangezien de niet-commerciële partijen niet in staat zijn
een kostprijsdekkende huur te betalen (hier is dus sprake
van zogenaamd marktfalen).” Het achterliggende doel lijkt te zijn om sportbeoefe –
ning zo veel mogelijk te bevorderen door de prijs laag te
houden. Er is echter geen reden om te veronderstellen dat
dit niet te verenigen is met een integrale kostentoerekening.
Dit wordt ook betoogd in het RKC-rapport (p. 9): “Het
hanteren van kostprijsdekkende huren kan (…) prima hand
in hand gaan met het toekennen van (huisvestings)subsi-
dies. De gemeente kan besluiten dat huurders de kosten van
het maatschappelijk vastgoed (het aanbod) volledig krijgen
doorbelast in de huur. Omdat deze kosten in de regel niet
LITERATUUR
Gemeente Haarlemmermeer (2014) Algemeen belangbesluit Wet Markt en Overheid.
Raadsvoorstel 2014.0020389 van 27 mei.
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer (2015) Fundament voor Vastgoed. Rapport, 30 april.
zijn op te brengen door maatschappelijke organisaties, kan gekozen worden hun
hier een (huisvestings)subsidie voor te verstrekken.” Door een dergelijke constructie kunnen commerciële partijen mogelijk wel
sportaccommodaties aanbieden, in tegenstelling tot wat wordt betoogd in het
voorstel. Dit kan vervolgens tot innovatieve en efficiënte oplossingen leiden, met
netto-voordelen voor de maatschappij. De vermelde reden van de gebruikte defi-
nitie van marktfalen (dat de vragerminder wil betalen dan de prijs die de aanbie –
der vraagt) is overigens opmerkelijk. Op grond van deze definitie zou bijna elke
markt onderhevig zijn aan marktfalen, aangezien een deel van de vragers wel een
prijs wil betalen die lager ligt dan de marktprijs. Het RKC-rapport (p. 9) noemt nog een ander nadeel indien integrale kos-
tendoorrekening niet wordt gehanteerd: “Het ontbreken van een door de raad
vastgesteld dwingend kader voor het toepassen van kostprijsdekkende huur be –
lemmert het team Vastgoed in effectiviteit, maar kan ook belemmerend zijn voor
de transparantie – en daarmee de controlerende rol van de raad – van subsidie –
s t r o m e n .” Er kan worden geconcludeerd dat de reden voor een AB-besluit ten aanzien
van sportaccommodaties en sportvelden niet overtuigend lijkt.
VERHUUR STRATEGISCHE OBJECTEN
Naast eigendommen zoals buurthuizen verhuurt de gemeente ook verschil –
lende objecten die met het oog op de toekomstige ontwikkeling van een gebied
een strategische waarde hebben. Voor deze objecten wordt volgens het voorstel
doorgaans geen kostendekkende of marktconforme huur gevraagd. Volgens het voorstel is een van de redenen voor de (te) lage huurprijzen dat
de gemeente deze objecten al jarenlang niet meer onderhoudt. Deze redenering
is moeilijk te begrijpen. De staat van een object zal immers worden gereflecteerd
in de huuropbrengst. Indien er geen onderhoud wordt gepleegd, is de desbe –
treffende kostendekkende huur dus navenant lager. Onderhoud kan dus geen
verklaring verschaffen voor het feit of een huurprijs al dan niet kostendekkend
of marktconform is. Overigens is volgens het RKC-rapport (p. 7) de staat van
onderhoud lastig vast te stellen omdat hier zelden iets over wordt vastgelegd. Aangezien de enige in het voorstel vermelde reden voor (te) lage huurprij –
zen logisch gezien onjuist is, verschaft het AB-besluit ten aanzien van strategisch
vastgoed geen valide reden waarom strategische objecten niet tegen een integrale
of marktconforme prijs zouden kunnen worden verhuurd.
CONCLUSIE
De Wet markt en overheid beoogt oneerlijke concurrentie van gemeenteac-
tiviteiten voor particuliere ondernemers te voorkomen, bijvoorbeeld door de
verplichtstelling van integrale kosten door te rekenen bij afnemers. Overheden
kunnen echter onder de verplichtingen uitkomen indien er sprake is van een al –
gemeen belang. Een casestudie voor de gemeente Haarlemmermeer toont een
AB-besluit dat in ieder geval gedeeltelijk is genomen op grond van oneigenlijke
argumenten. Het AB-besluit omvat minimaal één activiteit waarop de wet niet
van toepassing lijkt. Verder kan kritiek worden geuit op de genoemde redenen
voor het opnemen van de activiteiten verhuur van sportaccommodaties en de
verhuur van strategisch vastgoed. Het is te hopen dat de huidige evaluatie van
de wet duidelijk zal maken in hoeverre het beleid in Haarlemmermeer represen –
tatief is voor de implementatie van deze wet door overheden in het algemeen.
Indien de vlucht in oneigenlijke AB-besluiten een breed probleem blijkt te zijn,
is het invoeren van een effectieve sanctie wenselijk.