Toegankelijkheid van publieke dienstverlening

beleid

Toegankelijkheid van
publieke dienstverlening
De bevordering van marktwerking en de toegankelijkheid
van publieke dienstverlening hoeven niet op gespannen
voet met elkaar te staan. Met een combinatie van wettelijke
plichten en financiële prikkels kan voorkomen worden dat
burgers vanwege hun leeftijd, inkomen of woonplaats niet
goed bediend worden.

I

n de meeste geliberaliseerde sectoren krijgen
burgers ongeacht hun leeftijd, inkomen of
woonplaats tegen gelijke condities toegang tot
publieke dienstverlening. Kostenverschillen
tussen categorieën burgers werden vóór de invoering
van marktwerking meestal intern door de monopo­
loïde aanbieder verrekend. Omdat iedereen hetzelfde
tarief betaalde, subsidieerden de goedkope klanten
daardoor de dure klanten. Door de introductie van
marktwerking kan dit onzichtbare herverdelings­
mechanisme onder druk komen te staan. Hieraan
liggen twee oorzaken ten grondslag. Ten eerste
kan door nieuwe toetreding de grondslag voor deze
interne kruissubsidiëring worden uitgehold, waardoor
onrendabele diensten niet meer kunnen worden
aangeboden. Ten tweede kunnen kostenverschillen
(risico)selectie tussen categorieën burgers uitlokken,
waardoor dure klanten niet of minder goed worden
bediend. Deze effecten kunnen elkaar versterken en
een neerwaartse spiraal in gang zetten.

Neerwaartse spiraal en selectie

Delroy Blokland
Coördinator van het Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken van het
ministerie van Economische Zaken.

392

ESB 25

Toetreding in een geliberaliseerde markt vindt alleen
in die delen van de markt plaats waar investerin­
gen rendabel zijn en de aanbieder zijn kosten kan
terugverdienen. Dit wordt ook wel ‘cherry picking’
of ‘cream skimming’ genoemd (Van Damme et al.,
1998). Het effect van deze vorm van toetreding is
dat de voormalige monopoloïde aanbieder minder
financiële draagkracht heeft om onrendabele dien­
sten te financieren. Als de aanbieder verplicht is om
uniforme tarieven te hanteren dan is de ruimte voor
tariefsverlagingen beperkt en zal hij marktaandeel
verliezen. Als hij zijn tarieven voor het meest renda­
bele deel van de markt wel mag verlagen dan ziet
de aanbieder zijn marges niettemin slinken. Interne
kruissubsidiëring van onrendabele diensten wordt
daardoor steeds moeilijker en de aanbieder kan in
het uiterste geval in een neerwaartse spiraal terecht­
komen waarbij de grondslag voor interne kruissub­
sidiëring steeds verder afkalft.
Niet iedere burger brengt evenveel kosten met zich
mee voor aanbieders. Grote kostenverschillen tussen
burgers kunnen er daarom toe leiden dat aanbie­

augustus 2006

ders gaan selecteren tussen groepen burgers. Ze
richten zich op de goedkope klanten en houden de
dure klanten buiten de deur. Dit kan zich bijvoor­
beeld voordoen op de markt voor zorgverzekeringen
(‘slechte’ risico’s), de hypotheekmarkt (onzekere
inkomens), de commerciële huurmarkt (onzekere
inkomens), het onderwijs (‘zwarte’ leerlingen), de
postmarkt (dunbevolkte gebieden) en de reïntegra­
tiemarkt (langdurig werklozen) (KCOV, 2005).
Selectie is sterker naarmate aanbieders intensiever
moeten concurreren om klanten en worden afgere­
kend op output. Niettemin kan het ook zonder sterke
concurrentie of outputfinanciering in het belang van
een aanbieder zijn om zich vooral op de makkelijke
klanten te richten. Dat dit een serieus probleem
is, blijkt uit de maatregelen die in tal van secto­
ren zijn genomen om risicoselectie tegen te gaan.
Energiebedrijven hebben bijvoorbeeld een aansluiten een leveringsplicht en zorgverzekeraars sinds
2006 een acceptatieplicht.

Plichten en prikkels
Kan de toegankelijkheid van publieke diensten in ge­
liberaliseerde markten worden gewaarborgd, gegeven
deze twee mechanismen die een neerwaartse spiraal
in werking kunnen zetten? Een denkbare oplossing
voor het probleem van de neerwaartse spiraal is om
‘cherry picking’ tegen te gaan door ook van nieuwe
toetreders te verlangen dat ze een breed pakket aan
diensten, inclusief de onrendabele, aanbieden. Deze
oplossing staat echter op gespannen voet met de
wens om de markt te liberaliseren. Een universele
dienstverleningsplicht vormt namelijk een majeure
toetredingsdrempel die alleen zeer kapitaalkrachtige
ondernemingen kunnen nemen. ‘Cherry picking’ is
bovendien op zichzelf niet onwenselijk. Het prikkelt
bestaande aanbieders om efficiënt te werken en
consumenten profiteren ervan door lagere tarieven.
In plaats van het uitbreiden van een universele
dienstverleningsplicht naar nieuwe aanbieders kan
de toegankelijkheid beter geborgd worden met een
meer marktconforme combinatie van plichten en
prikkels. Daartoe dienen vier maatregelen genomen
te worden: (i) toestaan van prijsdifferentiatie, (ii)
verbreden grondslag herverdeling, (iii) invoering van
acceptatieplichten en (iv) financiële compensatie
voor dure klanten.
Een eerste maatregel om het probleem van de
neerwaartse spiraal op te lossen is door prijsdiffe­
rentiatie toe te staan (Poort et al., 2005). Dit stelt
de bestaande aanbieder in staat om te reageren
op toetreding door de tarieven voor concurrerende

diensten te verlagen. Hij kan daardoor bijvoorbeeld
zijn tarieven regionaal differentiëren. Wel zal er bij
het toestaan van prijsdifferentiatie rekening gehou­
den moeten worden met het gevaar van roofprijzen:
te lage prijzen die bedoeld zijn om toetreders uit
de markt te drukken. Ook zal er gewaakt moeten
worden voor woekerprijzen: te hoge prijzen die be­
doeld zijn om consumenten die niet kunnen kiezen
uit te buiten. Beide risico’s kunnen met een actief
(sectorspecifiek) mededingingstoezicht door de NMa
bestreden worden.
Het toelaten van prijsdifferentiatie alleen is echter
niet voldoende. Door concurrentie op de rendabele
diensten zal de grondslag voor de subsidiëring van
de onrendabele diensten hoe dan ook afnemen. Het
verhogen van de tarieven van de onrendabele dien­
sten zodat deze kostendekkend worden, ligt dan voor
de hand. Indien dit echter omwille van de financiële
toegankelijkheid politiek niet wenselijk is, dan kun­
nen ook de nieuwe toetreders worden verplicht om
mee te betalen aan de onrendabele diensten. Dit kan
op de volgende vier manieren worden vormgegeven:
• interne kruissubsidiëring binnen één bedrijf;
• subsidies uit een sectoraal fonds aan aanbieders;
• subsidies uit de algemene middelen aan
aanbieders;
• subsidies aan gebruikers.
De keuze tussen deze alternatieven is afhankelijk
van de marktstructuur. Interne kruissubsidiëring bin­
nen één bedrijf tussen rendabele en on- of minder
rendabele diensten is toepasbaar in markten waar
sprake is van een natuurlijk monopolie en waarbij
het niet mogelijk of wenselijk is om de kosten toe te
rekenen aan individuele gebruikers. Dit geldt bijvoor­
beeld voor de ‘local loop’ van KPN en het collectieen bezorgingsnetwerk van TNT. Aangezien de kosten
van het bedienen van burgers voor KNP en TNT in
dunbevolkte gebieden hoger zijn dan in dichtbe­
volkte gebieden, betekent dit dat er kruissubsidiëring
van dicht- naar dunbevolkte gebieden plaatsvindt.
Subsidies uit een sectoraal fonds zijn een alternatief
voor interne kruissubsidiëring als er sprake is van
een concurrerende marktstructuur. Dit model leent
zich goed voor geliberaliseerde markten. Het kan
de vorm hebben van een sectoraal fonds dat gevuld
wordt met heffingen op aanbieders of een opslag
op de tarieven. Uit het fonds kunnen vervolgens
de onrendabele diensten worden gefinancierd. De
onrendabele diensten kunnen worden geveild of
aanbesteed zodat de meest efficiënte aanbieder
deze voor zijn rekening neemt en de subsidie voor de
onrendabele top geminimaliseerd wordt. Dit model
wordt in enkele landen al toegepast op sectoren als
post, telecom en openbaar vervoer, maar het leent
zich ook voor onderwijs (onrendabele opleidingen),
zorg (acute zorg) en wonen (sociale woningbouw).
Subsidies uit de algemene middelen aan aanbieders
zijn een alternatief voor subsidiëring uit een secto­
raal fonds als de onrendabele diensten uit de alge­
mene middelen gefinancierd kunnen worden. Dit is
te prefereren als de overheid de consumptie van een

dergelijke dienst wil stimuleren. Bij het onderwijs spelen paternalisme en econo­
mische ‘spill overs’ een belangrijke rol en dat verklaart de keuze voor bekostiging
uit de algemene middelen. In tegenstelling tot een door heffingen gevuld fonds
betaalt bij financiering uit de algemene middelen iedereen mee aan de onrenda­
bele diensten.
Subsidies aan de gebruikers van de dienst zijn een alternatief voor subsidiëring
van aanbieders als de doelgroep goed te identificeren valt. Het is administratief
eenvoudiger om aan gebruikers subsidies te verstrekken op basis van hun inko­
men of leeftijd dan op basis van hun gezondheid of afstand tot de arbeidsmarkt.
Naarmate er meer subjectieve criteria meegewogen moeten worden, nemen de
uitvoeringskosten van het toekennen van een subsidie daarom toe.
Met het toestaan van prijsdifferentiatie en het verbreden van het draagvlak voor
de subsidiëring van onrendabele diensten is het probleem van risicoselectie
echter nog niet weggenomen. Aanbieders hebben nog altijd een prikkel om de
dure klanten op hun concurrenten af te wentelen. Om dit te voorkomen kan als
derde maatregel aan alle aanbieders een acceptatieplicht worden opgelegd. Dit
houdt in dat elke aanbieder iedere klant dient te accepteren, waardoor klanten
een reële keuze hebben uit meerdere aanbieders.
Acceptatieplichten hebben echter ook een keerzijde. Ze kunnen er toe leiden dat
sommige aanbieders een veel groter aandeel dure klanten hebben dan ande­
ren en daardoor in financiële problemen komen. Een zorgverzekeraar met veel
‘slechte’ risico’s moet zijn premies verhogen waardoor de ‘goede’ risico’s ‘weg­
lopen’ en een neerwaartse spiraal wordt ingezet. Het mechanisme, dat adverse
selectie wordt genoemd, is steeds hetzelfde: de aanbieder komt in een neer­
waartse spiraal terecht doordat de ‘slechte’ risico’s de ‘goede’ risico’s verdrijven.
Om het risico van adverse selectie te voorkomen, zal een acceptatieplicht
daarom altijd gepaard moeten gaan met een vorm van financiële compensatie.
Dit is de vierde maatregel. De compensatie is nodig om de extra kosten van het
bedienen van de dure klanten te dekken. Deze mechanismen nemen de prikkel
bij de aanbieder weg om aan risicoselectie te doen.

Conclusie
Het bevorderen van marktwerking en de toegankelijkheid van publieke dienst­
verlening kunnen goed samengaan. Het risico van de neerwaartse spiraal kan
worden beperkt door prijsdifferentiatie toe te staan, de grondslag voor herverde­
ling te verbreden, acceptatieplichten in te voeren en aanbieders te compenseren
voor dure klanten. Met deze maatregelen worden herverdelingsmechanismen die
voorheen ondoorzichtig waren transparant gemaakt. Bovendien wordt daardoor
een beter gefundeerde besluitvorming over de subsidiëring van onrendabele
diensten mogelijk gemaakt. Hoewel de prikkel om aan risicoselectie te doen
nooit helemaal kan worden weggenomen, kan het probleem met een combinatie
van acceptatieplichten en financiële compensatiemechanismen ook in gelibera­
liseerde markten tot aanvaardbare proporties worden teruggebracht.

Literatuur
Damme, E.E.C. van, Jansen, J.A., Potters, J.J.M., Raa, M.H.
ten, Verouden, V.C.H.M. (1998) Universele dienstverlening.
Marktwerking ten bate van iedereen. Den Haag: ministerie van
Economische Zaken.
KCOV (2005) Toegankelijkheid van publieke diensten. Den Haag:
ministerie van Economische Zaken, Kenniscentrum voor
Ordeningsvraagstukken.
Poort, J., C.M.E. Groot, L.M. Kok, D. de Graaf, B.J. ’t Hof (2005)
Accessibility of public services. Amsterdam: SEO Economisch
Onderzoek.

ESB 25

augustus 2006

393