Tegemoetkomingen in de kosten
van kinderen
Het grootbrengen van kinderen kost ouders en verzorgers veel tijd en geld. Voor een deel
draagt de overheid in de directe kosten van het levensonderhoud bij door middel van de
kinderbijslag. Daarnaast worden bepaalde verzorgingskosten op verschillende manieren
gesubsidieerd, onder meer via de fiscus, de bijstand en via rijksbijdragen aan creches en
kinderdagverblijven. In dit artikel wordt in kaart gebracht hoe de verdeling van de
kosten van kinderen over ouders/verzorgers en de overheid is. Het blijkt dat het overgrote
deel van de kosten door de ouders wordt gedragen.
DRS. H.A. POTT-BUTER* – DRS. W.N.J. GROOT**
Inleiding
Het grootbrengen van een volgende generatie kost tijd
en geld. Hoeveel tijd en geld en door wie worden deze kosten van kinderen opgebracht? In het licht van de demografische ontwikkelingen valt te verwachten dat de vraag naar
de hoogte en de verdeling van de kosten steeds belangrijkerzal worden. Tegemoetkomingen doorde overheid in de
kosten van kinderen kunnen enige invloed op het demografisch gedrag uitoefenen1, maar dit heeft in Nederland
geen rol gespeeld bij de totstandkoming van tegemoetkomingen in de kosten van kinderen. De overweging van een
rechtvaardige inkomensverdeling tussen huishoudens met
en zonder kinderen wel. Over een rechtvaardige inkomensverdeling kunnen we slechts een subjectief oordeel vellen.
Min of meer objectief kan nagegaan worden wat de kosten
van kinderen zijn, wie de tijd- en/of geldkosten draagt en
hoe de verdeling tussen ouders en niet-ouders of overheid
is. Het is vervolgens een politieke keuze of in de bestaande verdeling verandering moet worden gebracht.
Het doel van dit artikel is een bijdrage te leveren aan de
discussie over tegemoetkomingen in de kosten van kinderen aan de ouders. Daarbij beperken we ons tot een overzicht van wat de kosten zijn en in hoeverre deze kosten
door bestaande tegemoetkomingen gedekt worden. Wat
de criteria moeten zijn voor een stelsel van tegemoetkomingen in de kosten van kinderen – rechtvaardigheidscriteria, overwegingen ten aanzien van bevolkingsbeleid, of
overwegingen met betrekking tot de externe effecten die
het hebben van kinderen met zich meebrengt – laten we
buiten beschouwing. Ook op diverse andere aspecten van
de kosten van kinderen, zoals de relatie tussen de verzorging van kinderen en het belang van betaalde arbeid voor
de economische zelfstandigheid van vrouwen, gaan we
hier niet in.
De opzet van dit artikel is als volgt. Eerst zal kort worden
ingegaan op de manier waarop de kosten en baten van kinderen te berekenen en onder te verdelen zijn. Daarna wor-
ESB 18-5-1988
den de belangrijkste conclusies van eerder verrichte onderzoeken naar de onderhoudskosten van kinderen in Nederland en de tegemoetkomingen in die kosten besproken.
In de volgende paragraaf zal de discussie over de verzorgingskosten centraal staan. Dan worden de tegemoetkomingen in de verzorgingskosten beschreven. Het artikel
wordt afgerond met enkele conclusies ten aanzien van (het
stelsel van) tegemoetkomingen.
Kosten en baten van kinderen
Kort samengevat zijn de kosten en baten van kinderen
onder te verdelen in:
onderhoudskosten
collectieve kosten
verzorgingskosten
immateriele kosten
–
inkomensbaten
collectieve baten
verzorgingsbaten
immateriele baten
Kosten zijn per definitie gelijk aan hetgeen opgeofferd
wordt. Het deel van de uitgaven van het huishouden dat
aan de kinderen wordt besteed, vormt de directe of onderhoudskosten. Dit betreft onder meer uitgaven aan voeding,
kleding en huisvesting. De inkomensbaten, als tegenhanger van de onderhoudskosten, bestaan u it de bijdragen van
verdienende kinderen aan het ouderlijk inkomen.
De collectieve kosten van kinderen worden gevormd
doorde belasting-, premie- en andere inkomensoverdrachten ten behoeve van collectieve regelingen voor kinderen:
onderwijs en kinderbijslag zijn twee belangrijke voorbeel* Verbonden aan de vakgroep Micro-economie van de Universiteit van Amsterdam.
** Verbonden aan het IVA, Instituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek van de Katholieke Universiteit Brabant. De auteurs
danken prof. dr. J. Hartog voor zijn kritisch commentaar op een
eerdere versie van dit artikel.
1. Zoals bij voorbeeld in Duitsland en Frankrijk is gebleken.
471
den van collectieve kosten. De baten van de collectieve
kosten vallen behalve aan de kinderen zelf ook aan de ouders toe voor zover zij niet voor deze kosten hoeven op te
draaien. Indirect profiteren ook alle overige ingezetenen
van de collectieve baten van kinderen. Te denken valt onder meer aan het nationaal inkomen dat door (goed opgeleide) kinderen in de toekomst verdiend kan worden.
Kinderen hebben ook aandacht en verzorging nodig. De
opofferingen – vooral in de vorm van tijdsbesteding – vormen de verzorgingskosten. Daartegenover kunnen verzorgingsbaten staan in de vorm van hulp bij de thuisproduktie, de verzorging van jongere kinderen, of de verzorging
van de ouders zelf. In de praktijk is het niet altijd mogelijk
een duidelijk onderscheid tussen verzorgings- en onderhoudskosten te maken, omdat substitutie tussen tijdgebonden verzorgings- en consumptieve onderhoudsgoederen
mogelijk is.
Bij de immateriele kosten kan men denken aan de zorgen, het verdriet, het verlies aan persoonlijke vrijheid, ontplooiing en dergelijke, die kinderen met zich kunnen brengen. De immateriele baten, de zegeningen van het hebben
van kinderen, zijn vooral voor de ouders zelf wellicht het
duidelijkst aanwezig. Kinderen vormen een bron van
vreugde, trots, liefde en affectie, een band met de toekomst.
Onderhoudskosten
Vhjwel al het onderzoek dat tot nu toe gedaan is naar de
kosten van kinderen in Nederland beperkt zich tot de onderhoudskosten. Kosten zijn dan grotendeels synoniem
aan uitgaven of bestedingen van de ouders aan kinderen.
Op het eerste gezicht verwacht men dat deze kosten eenvoudig vast te stellen zijn door de totale uitgaven aan voeding, kleding enzovoort voor kinderen bij elkaar op te tellen. Bij nader inzien blijkt dit echter moeilijk, omdat in ieder
gezin goederen en diensten worden aangeschaft waar het
hele gezin in meer of mindere mate van profiteer!, zonder
dat de uitgaven aan afzonderlijke gezinsleden vallen toe te
rekenen (bij voorbeeld verwarming). Er zijn daarom verschillende methoden ontwikkeld om de onderhoudskosten
van kinderen vast te stellen.
De verschillende methoden om de onderhoudskosten
van kinderen te berekenen zijn in te delen in drie categorieen2:
a. budget- of bestedingsbenadering;
b. inkomenswaarderingsbenadering;
c. minimumpakketbenadering.
Budget- of bestedingsbenadering
De werkelijke uitgaven (de gerealiseerde besteding van
het inkomen) van de verschillende typen huishoudens vormen het uitgangspunt voor het vaststellen van de onderhoudskosten. Deze benadering is onder te verdelen in:
budgetverdelingsmethoden en econometrische methoden.
Bij de budgetverdelingsmethoden worden de goederenof uitgavencategorieen in de budgetonderzoeken verdeeld
in uitgaven aan ouders en uitgaven aan kinderen. Door het
Centraal Bureau voor de Statistiek zijn hiertoe zogenaamde verdeelsleutels afgeleid3. Deze verdeelsleutels zijn gedeeltelijk uit de budgetgegevens zelf, gedeeltelijk op basis
van andere onderzoeken en gedeeltelijk op basis van normen en waarden bepaald.
Bij de econometrische methoden worden aan de hand
van vraagfuncties naarconsumptiegoederen in plaats van
op basis van verdeelsleutels de kosten van kinderen bepaald. Dikwijls wordt uitgegaan van de neoklassieke theorie van het consumentengedrag. Door in de vraagfuncties
variabelen voor de huishoudsamenstelling op te nemen,
472
kan worden nagegaan hoe de consumptie varieert met de
huishoudsamenstelling, bij voorbeeld naar leeftijd en kindertal. De verdeling tussen ouders en kinderen ligt in deze
gevallen niet a priori vast zoals bij de budgetverdelingsmethode.
Inkomenswaarderingsbenadering
Deze methode is gebaseerd op de zogenaamde inkomenswaarderingsvraag. Hierin wordt naar het inkomensniveau gevraagd dat bij een bepaald welvaartsniveau hoort.
De inkomenswaarderingsvraag luidt: “welk netto gezinsinkomen zou U in Uw omstandigheden zeer slecht vinden?
En welk inkomen slecht, onvoldoende, voldoende, goed en
zeer goed?”
De waardering van het inkomen is onder meer afhankelijk van het aantal personen dat tot het betreffende huishouden hoort. Op basis van de verschillende antwoorden van
de huishoudens, ingedeeld naar bij voorbeeld kindertal en
leeftijd van ouders en kinderen, kunnen de kosten van kinderen worden vastgesteld.
Minimumpakketbenadering
Bij de minimumpakketbenadering van de kosten van kinderen worden de kosten vastgesteld die minimaal voor onderhoud van een kind noodzakelijk zijn. Oorspronkelijk was
dit gerelateerd aan een biologisch bestaansminimum. Later is men gaan inzien dat slechts de kosten van pakketten
voor een sociaal bestaansminimum van gemiddelde gezinnen kunnen worden vastgesteld. De werkelijke kosten die
gezinnen op een bestaansminimum maken kunnen hier ver
van afwijken. Volledigheidshalve dient te worden opgemerkt dat de bijstandsuitkeringen die voor verschillende typen huishoudens gelden, door politici vastgestelde bedragen voor een sociaal bestaansminimum zijn, die niet gebaseerd zijn op wetenschappelijk (armoede)onderzoek onder
specifieke huishoudensgroepen.
De drie benaderingen geven uiteenlopende resultaten
te zien, zelfs als ze wprden bepaald op basis van dezelfde
gegevens. Aangezien alleen bij de inkomenswaarderingsbenadering rekening wordt gehouden met de (positief ervaren) welvaart die ouders aan nun kinderen ontlenen,
komt deze benadering tot de laagste schatting van de onderhoudskosten. De kosten van het eerste kind bedragen
volgens de inkomenswaarderingsbenadering ongeveer
9% van de totale qezinsuitgaven. Voor het tweede kind is
dat ongeveer 4% .
Bij de econometrische benadering worden de positieve
schaalvoordelen in de consumptie, die verbonden zijn aan
het hebben van kinderen, min of meer geheel aan de ouders toegerekend. Dit komt omdat men het uitgavenniveau
van een huishouden met kinderen vergelijkt met het uitgavenniveau van een huishouden zonder kinderen bij een gelijk welvaartsniveau. Men kan dan ook de uitkomsten van
de econometrische benadering opvatten als een indicatie
van de marginale kosten. Bovendien wordt veelal slechts
in beperkte mate rekening gehouden met substitutie tussen goederencategorieen onder invloed van demografi2. Voor een uitgebreide beschrijving van de verschillende methoden om kosten van kinderen te berekenen, zie: H.A. Pott-Buteren
W.N.J. Groot, Kosten van kinderen, een overzicht, Nederlandse
Gezinsraad, 1987, en: H.A. Pott-Buter en W.N.J. Groot, Kosten
van kinderen, een literatuuroverzicht, Maandschrift Economic, te
verschijnen. Kanttekeningen bij de verschillende methoden staan
eveneens in bovenstaand rapport en artikel.
3. CBS, Huishoudens-equivalentiefactoren, Berekeningsmethode
en toepassingen, Statistische Onderzoekingen M21,1983; CBS,
Kosten van kinderen, 1981, Supplement Sociaal-Economische
Maandstatistiek, 1985, nr. 10. Voor een literatuuroverzicht van de
andere methoden zie het in noot 2 genoemde rapport.
4. A. Kapteijn en B.M.S. van Praag, A new approach to the construction of family equivalence scales, European Economic Review, 1976, nr. 7, biz. 313-338.
Tabel 1. Onderhoudskosten van kinderen in een twee-ouder-alleenverdienersgezin naar inkomen per maand en naar vier
gezinssituaties
Inkomenswaarderingsmethode
netto maandinkomen3
Econometrische methoden
netto maandinkomen3
Budgetverdelingsmethode
netto maandinkomen3
1500
2000
3500
1500
2000
3500
1500
2000
3500
150
245
2 kinderen tussen 1 2 en 1 8 jaar 255
1 kind tussen 1 2 en 1 8 jaar
150
200
315
325
200
345
525
535
345
200
380
780
350
265
490
1000
458
460
810
1645
782
235
380
507
350
312
463
725
413
50
77
115
743
1 kind jonger dan 6 jaar
2 kinderen tussen 6 en 1 2 jaar
a. Voor de berekening is uitgegaan van het inkomen inclusief de kinderbijslag zoals ook in de onderzoeken is gedaan. Met hier weergegeven netto maandinkomen is het inkomen zonder de kinderbijslagen en vakantietoeslag in de alleenverdienerssituatie. De netto bedragen zijn globale aanduidingen vanwege de verschillen in premieheffing en andere inhoudingen op het loon per bedrijfstak. Het wettelijk bruto minimumloon per 1 -1 -1988 is / 1987,70 per maand. Het netto mi-
nimumloon voor ‘tweeverdieners’ en andere in belastinggroep I vallende personen is ongeveer /1400 per maand. De loonkosten voor de werkgever bedragen
ongeveer het dubbele.
sche veranderingen. Dit word! veroorzaakt doordat bij de
econometrische methoden in het algemeen de uitgaven
slechts in een beperkt aantal bestedingscategorieen worden verdeeld5. Substitutie van uitgaven binnen dezelfde
uitgavencategorie door de aanwezigheid van kinderen
wordt met deze methode niet waargenomen. Als bij voorbeeld een echtpaar zonder kinderen een groot deel van het
inkomen besteedt aan buitenlandse vakanties, twee auto’s
en een luxe woninginrichting terwijl een echtpaar met kinderen (en hetzelfde inkomen) een zelfde deel besteedt aan
bezoekjes aan dierentuin en pretpark, schoolboeken, busabonnementen en meubilair voor de kinderen, dan is het
waargenomen effect van de aanwezigheid van kinderen op
de totale uitgaven nihil. Dit leidt tot onderschatting van de
kosten van kinderen. Gemiddeld genomen komt de econometrische benadering tot een schatting van de kosten van
kinderen van ongeveer 12% van de totale gezinsuitgaven
voor het eerste kind en 8% voor het tweede kind. Voor kinderen ouder dan 12 jaar is dit echter ongeveer 20%6.
De budgetverdelingsmethoden geven een indicatie van
de gemiddelde kosten omdat alle uitgaven proportioneel
verdeeld worden tussen ouders en kinderen. Vanwege de
positieve schaalvoordelen zijn de gemiddelde kosten hoger dan de marginale kosten. Hierdoor en door de verdeling in een groot aantal uitgavencategorieen komt de meest
recente budgetverdelingsmethode gemiddeld per kind tot
de hoogste schatting: 10 tot 14% van de uitgaven van het
gezin voor een kind jonger dan 12 jaar. Voor oudere kinderen worden met deze methode echter iets lagere waarden
berekend dan bij de econometrische methoden (ongeveer
19%).
Vrijwel al het onderzoek in Nederland is beperkt gebleven tot de onderhoudskosten van kinderen. Behalve dat is
het voor het overgrote deel ook beperkt gebleven tot huishoudens bestaande uit een echtpaar met een, twee of drie
niet-verdienende kinderen. Aangezien eenoudergezinnen
met relatief veel hogere vaste lasten zitten, valt over de
kosten van kinderen uit deze gezinnen weinig met zekerheid te zeggen. Een ander bezwaar is dat vrijwel alle onderzoeken uitgaan van de totale huishouduitgaven en niet
van het huishoudinkomen waardoor geen rekening wordt
gehouden met kosten in de vorm van veranderingen in de
besparingen van huishoudens7. Ervan uitgaande dat er
geen besparingen zijn en derhalve de totale uitgaven overeenkomen met het totale inkomen (we houden er dus geen
rekening mee dat bij huishoudens de uitgaven het inkomen
overtreffen8) hebben we geprobeerd een indicatie van de
(onderhouds)kosten van kinderen voor verschillende inkomensniveaus te geven. Nadrukkelijk wordt erop gewezen
dat het hier slechts om een indicatie gaat, niet alleen vanwege de afwijking tussen inkomen en uitgaven en de beperkte indeling in uitgavencategorieen, maar ook omdat de
meeste onderzoeksresultaten berusten op relatief ‘oude’
gegevens9.
ESB 18-5-1988
In label 1 zijn voor de drie benaderingswijzen van de
kosten van kinderen voor drie inkomensniveaus – ongeveer overeenkomend met het maandinkomen van een alleenverdiener op minimum, modaal en (ruim) 2x modaal de kosten van kinderen berekend.
In tabel 2 zijn de uitkeringen Algemene Kinderbijslagwet
in 1988 per kwartaal in guldens per kind weergegeven10
Tabel 2. Uitkeringen Algemene Kinderbijslagwet in 1988
per kwartaal per kind in guldens
Leeftijd kind(eren)
0 t/m 5 jaar
6 t/m 11 jaar 12 t/m 17 jaar
Huishoudens met
1 kind
2 kinderen
212,63
278,89
303,75
398,41
394,88
517,93
5. Bij een van de recente en op dit moment meest geavanceerde
econometrische toepassingen bij voorbeeld, zijn om computertechnische (en financiele) redenen de uitgaven beperkt tot slechts
twee uitgavencategorieen, ten eerste: voeding, kleding en schoeisel en ten tweede: overige uitgaven, onderverdeeld naar acht huishoudtypen (echtparen zonder en met een, twee of drie kinderen
onder of boven de 16 jaar). Zie H.J. Bierens en H.A. Pott-Buter,
Specification of household expenditure functions and equivalence scales by nonparametric regression, Research Memoradum nr.
1987-44, Vrije Universiteit Amsterdam, 1987.
6. Voor een verantwoording van de hier vermelde percentages
voor de kosten van kinderen bij de verschillende methoden, zie de
in vpetnoot 2 genoemde literatuur.
7. Oil geldt niet voor de inkomenswaarderingsbenadering en bij
de econometrische benadering voor het onderzoek van Bierens
en Pott-Buter, 1987.
8. De resultaten van het onderzoek van Bierens en Pott-Buter,
1987 zijn gebaseerd op een steekproef van 1010 echtparen uit het
‘Doorlopend budgetonderzoek 1980’ van het CBS. Opvallend was
dat in een huishouden alleen al aan voeding, kleding en schoeisel meer werd uitgegeven dan het netto huishoudinkomen, in 73
huishoudens de overige uitgaven het netto inkomen overtroffen
en in 380 huishoudens meer werd uitgegeven dan het inkomen.
In totaal gaf dus ruim 45% van deze huishoudens in 1980 meer
uit dan er aan (netto) inkomen binnenkwam. De mpgelijkheid van
een onjuiste opgave van het inkomen, zoals dikwijls het geval is
bij enquetes, moet uitgesloten worden geacht volgens het CBS;
de betrokken gezinnen ontsparen of lenen dus om de huishouduitgaven te bekostigen.
9. De berekening met de inkomenswaarderingsmethode bij voorbeeld berust op gegevens van 1975. Het is zeer goed mogelijk dat
verschuivingen in aantallen huishoudens van relatief meer huishoudens met kinderen naar relatief meer huishoudens zonder kinderen de welvaartsbeleving van huishoudens met kinderen negatief bemvloedt.
10. Voor grotere gezinnen zijn de bedragen hoger. Voor kinderen
van 18 tot 27 jaar is in het algemeen het recht op kinderbijslag vervangen door een uitkering volgens de Wet op de studiefinanciering.
473
Tabel 3. Tegemoetkomingen in de onderhoudskosten van kinderen door de kinderbijslag in twee-ouder-alleenverdienersgezinnen naar inkomen per maand en vier gezinssituaties, in procenten van het netto maandinkomen
Inkomenswaarderingsmethode
netto maandinkomen
Budgetverdelingsmethode
netto maandinkomen
1500
1 kind jonger dan 6 jaar
2 kinderen tussen 6 en 1 2 jaar
2 kinderen tussen 12 en 18 jaar
1 kind tussen 12 en 18 jaar
Econometrische methoden
netto maandinkomen
2000
3500
1500
2000
3500
1500
2000
3500
47
35
115
137
88
90
106
66
20
54
65
38
35
75
44
38
27
58
35
29
15
35
21
17
30
75
68
38
23
62
48
32
14
37
30
18
Toegepast op bovenstaande benaderingen van de onderhoudskosten zijn in tabel 3 de tegemoetkomingen in
deze kosten door de kinderbijslag weergegeven.
Uit tabel 3 volgt dat op minimumniveau de gemiddelde
kosten van twee kinderen voor meer dan de helft worden
gedekt, maar op tweemaal modaal voor ongeveer een derde. Uit vrijwel alle onderzoeken blijkt dat de kosten van kinderen proportioneel met het netto inkomen toenemen. Een
gelijk bedrag aan kinderbijslag, onafhankelijk van het inkomen werkt dus nivellerend. Bovendien blijkt dat de dekking
door de kinderbijslag van de kosten van het eerste kind
veel lager is dan voor het tweede kind. Het laatste kind is
eveneens veel duurder. Het is in alle gevallen voordeliger
twee kinderen te hebben dan een kind. Zo bedraagt bij een
kind het dekkingspercentage van de kosten van kinderen
– berekend volgens de econometrische methode – door de
kinderbijslag 35%. Bij twee kinderen is het dekkingspercentage 75%, ruim tweemaal zo veel.
Verzorgingskosten
De verzorgingskosten van kinderen bestaan voor de ouders voornamelijk uit de waarde van de onbetaalde arbeid.
Om die verzorgingskosten te meten kan men nagaan wat
de waarde van het tijdsbeslag is dat kinderen op hun ouders of verzorgers leggen11.
Er is voor zover ons bekend tot op heden in Nederland12
geen onderzoek gedaan naar de verzorgings- en collectieve kosten van kinderen en naar veranderingen in de loop
der jaren in deze kosten. Per kind zijn deze kosten, vooral
na de jaren zestig waarschijnlijk voortdurend toegenomen,
onder andere door de daling van het aantal kinderen per
gezin, de langere afhankelijkheid en de intensievere verzorging per kind. Naast deze hoeveelheidsstijging is ook
de prijs van betaalde arbeid (loon) en daarmee ook de ‘opportunity costs’ of alternatieve kosten sterk gestegen .
Deze stijging van de alternatieve kosten is het gevolg van
de stijging van loon en opleiding van vrouwen, de grotere
maatschappelijke en wettelijke acceptatie van betaalde arbeid door getrouwde vrouwen en de toegenomen werkgelegenheid voor gehuwde vrouwen.
Hoe hoog zijn nu de verzorgingskosten van (jonge) kinderen? De gebruikelijkste methode voor de schatting van
de verzorgingskosten is het bedrag van de ‘alternatieve
kosten’ door de derving aan inkomen. De derving aan inkomen bedraagt ten minste het minimumloon. Het is echter ook mogelijk het bedrag te nemen dat minimaal voor de
vervanging van de verzorging betaald moet worden14, netto ongeveer/ 750 per maand. Dit bedrag komttevens overeen met de halve bijstandsuitkering voor een (echt)paar.
Eenvoudigheidshalve nemen we dit bedrag van / 750 per
maand als minimale verzorgingskosten en stellen we dus
dat deze kosten onafhankelijk zijn van de opleiding, werkelijk gederfde inkomsten of (dikwijls hogere) vervangingskosten.
474
Tegemoetkomingen in de verzorgingskosten
van kinderen
De tegemoetkomingen in de verzorgingskosten van kinderen bestaan op dit moment uit fiscale tegemoetkomingen voor tweeverdieners met kinderen jonger dan 12 jaar
en voor alleenstaande ouders. Bij de uitkeringen Algemene Bijstandswet kunnen de relatief hogere uitkeringen van
eenoudergezinnen ten opzichte van alleenstaanden als
een tegemoetkoming in de verzorgingskosten van kinderen worden gezien. Ten slotte kunnen tot de tegemoetkomingen de overheidsbijdragen aan creches, kinderdagverblijven en peuterspeelzalen worden gerekend.
In tabel 4 hebben we een globale schatting van de tegemoetkoming in de verzorgingskosten weergegeven analoog aan die van de onderhoudskosten in tabel 3, alleen
maken we nu tevens een onderscheid naar een- en tweeverdieners. Bij de tegemoetkomingen beperken we ons tot
de hierboven genoemde fiscale zaken en subsidies, alle
overige overheidsuitgaven (zoals voor consultatiebureaus
en basisscholen) blijven buiten beschouwing. Tevens betreft de berekening alleen de tegemoetkomingen in de verzorgingskosten van kinderen tot vier jaar15.
11. Problemen ontstaan bij de vraag tegen welke prijs men de verzorgingstijd van ouders moet waarderen. De verzorgingsprijs valt
op vele manieren te bepalen. De volgende drie manieren worden
het meest genoemd. Ten eerste de zogenaamde outputmethode.
Bij deze methode neemt men als prijs de toeneming van de welvaart van het kind die het gevolg is van een extra eenheid verzorgingstijd van de ouders. Een tweede methode is de inputmethode, waarbij de verzorging wordt ontleed in diensten waarvoor op
de markt een equivalent bestaat en de prijs bepaald wordt door
een gewogen gemiddelde van de marktprijzen van deze diensten.
Ten slotte valt de prijs van verzorgingstijd te bepalen volgens de
methode van de alternatieve kosten. Als prijs geldt dan de loonvoet die een ouder zou kunnen verdienen als hij of zij, in plaats
van tijd aan verzorging te besteden, betaalde arbeid zou verrichten. Zie ook R.M.A. Jansweijer, Private leefvormen, publieke gevolgen, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, ‘sGravenhage, 1987 en R.M.A. Jansweijer, De kosten en opbrengsten van kinderen en huisvrouwen, ESB, 14 mei 1986.
12. Tenzij men de ruwe schatting van Jansweijer (1987) daartoe
wil rekenen. Jansweijer noemt als indicatie van de gemiddelde
kosten inclusief verzorgingskosten, maar exclusief collectieve
kosten een bedrag van / 7.500 per jaar per kind. De collectieve
kosten (voornamelijk AKW en onderwijsuitgaven) bedragen gemiddeld ruim / 7.000 per kind per jaar.
13. Zie J. Hartog en J.J.M. Theeuwes, De onstuitbare opkomst
van de gehuwde werkende vrouw, ESB, 14 december 1983.
14. De verzorgingskosten buiten de betaalde (voltijds-)arbeids- en
reisuren van de verzorger zijn hier nihil verondersteld, wat uiteraard discutabel is. De goedkoopste vervanging is een gastouder
a raison van minimaal / 3 per uur. Op de relatief slechte regelingen voor deze vorm van kinderopvang in Nederland ten opzichte
van ons omringende landen gaan we hier niet verder in, evenmin
als op het relatieve kleine aanbod van overige vormen van kinderopvang.
15. In de tabel wordt uitgegaan van tweeverdieners die beiden fulltime betaalde arbeid verrichten. In de praktijk komt dat nauwelijks
voor. Slechts 25% van de jonge moeders in Nederland verricht betaalde arbeid en dan vrijwel uitsluitend in deeltijd of als meewerkende echtgeno(o)t(e).
Tabel 4. Tegemoetkomingen in de verzorgingskosten, in guldens per maand en in procenten voor gezinnen met een kind
jongerdan vierjaar
Fiscaal3
minimum
Alleenverdiener
Tweeverdiener
(individueel)
Tweeverdieners
(huishoudinkomen)
Alleenstaande ouder
modaal
2x modaal
Subsidie bij gebruik van kinderdagverblijvenb
minimum
modaal
2x modaal
/ 0-290
0-39%
/ 0-369
0-49%
/ 0-31 4
0-42%
/31
4%
/40
5%
/34
5%
/31-62
/ 40-80
5-11%
/ 34-68
5-9%
/955
/804
/391
4-8%
/ 262-407
31-54%
/ 295-51 9
39-69%
/ 251 -441
34-59%
/955
/804
/391
/955
/804
/391
niet van toepassing
a. Inclusief arbeidstoeslag en aanvullende arbeidstoeslag bedragen de belastingvrije sommen: alleenstaande / 11.499, alleenverdiener / 15.195, tweeverdie-
ner / 8.597 en alleenstaande ouder /13.306 tot (maximaal) /18.185. Afhankelijk van de hoogte van de arbeidsinkomsten zijn de marginale tarieven voor 1988:
minimum 47%, modaal 60% en (ruim) tweemaal modaal 51%. Als het bedrag dat de alleenverdiener aan fiscale tegemoetkomingen voor het hebben van een
afhankelijke partner, in vergelijking met de algemene belastingvrije som (inclusief arbeidstoeslag gelijk aan / 7.803) meer ontvangt, geheel aan de afhankelijke
partner wordt toegewezen, dan is de fiscale tegemoetkoming in de verzorgingskosten nihil. Wordt dit bedrag geheel aan de verzorging van kinderen toegerekend, dan is het maximaal. Eronder staan de percentages waarmee de verzorgingskosten door de fiscale tegemoetkoming gedekt worden. In het algemeen zijn
voor uitkeringsgerechtigden de tegemoetkomingen ongeveer / 17 tot / 22 per maand lager. Voor een-ouder-bijstandsgezinnen bedragen de tegemoetkomingen / 299 per maand (40%).
b. De gescharte kosten per kindplaats op economische basis bedragen /1.000 per maand. Voor de ouderbijdrage in de kosten is uitgegaan van de voormalige
Rijksbijdrageregeling Kinderdagverblijven (RBR-KDV), hoewel deze regeling nu is ondergebracht bij de uitkeringen Welzijnswet 1987 die het rijk aan de gemeenten verstrekt. Veel kinderdagverblijven houden deze regeling voor de ouderbijdrage nog aan, maar steeds vaker vraagt men hogere bedragen. De bijdragen zijn
afhankelijk van het netto huishoudinkomen:
– bij een inkomen van ongeveer / 1.500 per maand: / 45 voor het eerste en / 12 voor het tweede kind;
– bij ongeveer / 2.000 per maand: / 196 voor het eerste en / 45 voor het tweede kind; en
– bij meer dan / 3.600 per maand: het maximum van / 609 voor het eerste kind en / 45 voor het tweede kind.
De kosten van een kindplaats op een peuterspeelplaats zijn lager, maar de ouderbijdragen ook.
Tussen de fiscale tegemoetkomingen en subsidies voor
het gebruik van kinderdagverblijven bestaat een essentieel verschil: subsidies voor het gebruik van kinderdagverblijven zijn een gebonden overdracht, terwijl fiscale tegemoetkomingen een ongebonden overdracht vormen’6. Dat
wil zeggen, alleen diegenen die gebruik maken van kinderdagverblijven profiteren van deze overdracht; ouders die
op andere wijze voor kinderopvang zorgen, ontvangen
niets. Fiscale tegemoetkomingen zijn niet gebonden aan
consumptieve bestedingen. Uit tabel 4 blijkt dat alleen de
verzorgers die een minimum tot modaal huishoudinkomen
ontvangen, en vijf dagen per week gebruik kunnen (en willen) maken van gesubsidieerde kinderopvang de verzorgingskosten vergoed krijgen. Hogere inkomens krijgen in
dezelfde situatie maximaal ongeveer de helft van de verzorgingskosten vergoed.
Conclusies
__
____
De kosten van kinderen worden vrijwel uitsluitend door
de ouders gedragen. Dat betreft niet alleen de directe onderhoudskosten maar tevens de verzorgingskosten.
De huidige kinderbijslagregeling (volgens de Algemene
Kinderbijslagwet van 1979) is een tegemoetkoming voor
de onderhoudskosten van kinderen. Op minimumniveau is
deze kinderbijslag niet kostendekkend en voor gezinnen
met een kind is het dekkingspercentage veel lager dan voor
gezinnen met twee of meer kinderen. Ondanks de gigantische hoeveelheid literatuur is niet precies te zeggen hoe
hoog de minimale kosten van bestaanszekerheid van kinderen zijn. Voor zover wij dat op dit moment kunnen overzien wordt bij een Gong) kind ongeveer 1/3 van de directe
kosten vergoed en bij twee kinderen afhankelijk van de
leeftijd 2/3 tot 3/4 van de noodzakelijke kosten.
Een eigenschap van het huidige kinderbijslagstelsel is
dat het het eerste kind in een veel slechtere positie stelt
dan het tweede en volgende kind. Voor het laatste kind
geldt hetzelfde. Huishoudens met twee of meer kinderen
ESB 18-5-1988
worden door het kinderbijslagstelsel relatief bevoordeeld
ten opzichte van huishoudens met slechts een kind.
De tegemoetkomingen in de verzorgingskosten zijn alleen kostendekkend op minimumniveau als het kind (de
kinderen) vijf dagen per week op een gesubsidieerd kinderdagverblijf wordt (worden) geplaatst en de ouder(s) niet
meer dan het netto minimumloon (samen) verdienen. In de
praktijk zal dat zelden of nooit het geval zijn.
De overheid kan op vele manieren een bijdrage in de
kosten van kinderen verlenen:
1. via een inkomensbeleid: per kind, eventueel onderverdeeld naar leeftijd of rangorde wordt een vast bedrag uitgekeerd, eenmalig (bij voorbeeld bij de geboorte van een
kind) of periodiek (per kwartaal bij voorbeeld zoals onze
huidige kinderbijslag). Dit vaste bedrag kan:
a. aan collectieve lastenheffing worden onderworpen;
b. onafhankelijk van het inkomen van de ouders worden
uitgekeerd (maar wel afhankelijk van het inkomen van
het betreffende ‘kind’);
c. in mindering worden gebracht opde belastbare inkomsten van de (een van beide) ouders (en dus werken als
een aftrekpost) of in mindering worden gebracht op het
te betalen belastingbedrag (tax credit, te vergelijken met
deWIR-premie);
2. via een prijsbeleid door het instellen van een maximumprijs op bepaalde goederen en diensten en/of die goederen subsidieren, bij voorbeeld kinderopvangvoorzieningen. Daarbij kan de prijs of subsidie eventueel nog
varieren en afhankelijk gesteld worden van bij voorbeeld
het inkomen van de ouder(s).
vervolg op biz. 480
16. Een door het Fonds van Maatschappijgericht Onderzoek, in
samenwerking met SWOKA, gefinancierd en zojuist gestart onderzoek zal in de inkomens- en substitutie-effecten van deze overdrachten meer inzicht moeten geven.
475
Vervolg van biz. 475
De kinderbijslag is in Nederland na de invoering van de
Algemene Kinderbijslagwet in 1980 veranderd van een uitkering volgens categorie 1 c in een uitkering volgens categorie 1 b. Daarmee kwam men tegemoet aan enkele belangrijke bezwaren van uitkeringen, die afhankelijk zijn van
het (belastbaar) inkomen. De hoogte van de uitkering kan
dan namelijk pas achteraf, na de vaststelling van het inkomen (bij zelfstandigen soms jaren later) worden vastgesteld en de uitvoerings- en controlekosten zijn hoog. Bovendien werken vaste (onbelaste) kinderbijslagbedragen
sterker nivellerend dan aftrekposten (vergelijk ook het effect van de ‘tweeverdienersaftrek’ en de kinderbijslag in
respectievelijk tabel 4 en 3). Een ander argument voor onbelaste kinderbijslag is te vinden als men de kinderbijslag
beschouwt als een minimale tegemoetkoming in de kosten
van levensonderhoud: de AKW als tegenhanger van de
AOW. Met de invoering van een minimale levensgarantie
480
voor personen, ouder dan 65 jaar, lag een invoering van
een minimale garantie voor personen jonger dan 18 jaar
voor de hand. Dat is niet gebeurd: de AKW wordt uitgekeerd aan de verzorg(st)er van het kind en bij arbeidsinkomsten van het ‘kind’ worden deze niet met de AKW-uitkering belast, zoals bij AOW-ers met arbeidsinkomsten het
geval is, maar vervalt de AKW-uitkering.
Het voornaamste doel van dit artikel was een bijdrage te
leveren aan de discussie over de tegemoetkomingen in de
kosten van kinderen. Wij hebben daarbij gebruik gemaakt
van de wetenschappelijke literatuur die beschikbaar is en
een eerste aanzet gegeven voor een discussie die ons inziens noodzakelijk is voor een goede afweging en een verantwoorde politieke keuze van de instrumenten ter vergoeding van de kosten van kinderen.
Hettie Pott-Buter
Wim Groot