Spelverruwing rond de rijksbegroting
D R S . W.D. FRANCKENA*
M e t de vele geschreven en ongeschreven regels rond de begrotingsvoorbereiding is de laatste
jaren in toenemende mate de hand gelicht. In dit artikel wordt aandacht besteed aan
veranderingen die zich op dit punt in de jaren zeventig hebben voorgedaan. Het probleem
is ook gesignaleerd in de Miljoenennota 1981. Daar worden voorstellen ontwikkeld om tot een
verbetering voor procedures met betrekking tot het trendmatig begrotingsbeleid en de
meerjarenramingen te komen. De auteur plaatst kanttekeningen bij deze voorstellen.
Ook de besluitvorming in de ministerraad is aan een kritische heroverweging toe.
Inleiding
Niet alleen uit persberichten, maar ook uit het ditjaar voor
het eerst openbaar gemaakte advies van d e Raad van State, is
duidelijk geworden d a t d e besluitvorming rond de begroting
voor 1981 niet tijdig is afgerond. Dit versterkt een al eerder
gewekte indruk dat een aantal geschreven m a a r ook
regels rond d e begrotingsvoorbereiding in de
ongeschreven
loop van d e jaren nogal drastisch is veranderd. Het eindresultaat in 1980 van al die veranderingen stemt niet optimistisch.
Het macro-economische kader voor d e begroting, vastgelegd
in het trendmatig begrotingsbeleid, is reeds enige jaren ter
ziele. De regels voor compensatie van uitgavenoverschrijdingen zoals vervat in het z.g. stringente begrotingsbeleid zijn nu
ook van d e baan en het feitelijke financieringstekort van de
overheid kan alleen nog enigszins in de hand worden gehouden via een verhoging van d e collectieve-lastendruk die men
tot voor enige jaren bij een kabinet van C D A en VVDvoor onmogelijk zou hebben gehouden. In dit artikel zullen we allereerst aandacht geven a a n enkele markante veranderingen die
zich in de jaren zeventig in d e begrotingsprocedure hebben
voorgedaan. Daarna wordt ingegaan o p een aantal suggesties
die in d e Miljoenennota rijn gedaan o m d e besluitvorming in
de toekomst te verbeteren.
–
Veranderingen in de begrotingsprocedure
Voor een uitvoerige beschrijving van het proces van begrotingsvoorbereiding 7oals dat a a n het begin van de jaren
reventig gold kunnen we terecht bij d e bekende dissertatie van
Koopmans I). Koopmans onderscheidt een aantal fasen
waarin d e begrotingsvoorbereiding kan worden onderverdeeld. Als belangrijkste fasen noemen we d e ambtelijke
beleidsvoorbereiding zoals die mede wordt bepaald door d e
onderhandelingen tussen ambtenaren van het Ministerie van
Financiën en hun collega’s o p andere departementen, de
bilaterale onderhandelingen tussen d e minister van Financiën
en zijn collega’s in het kabinet en ten slotte d e onderhandelingen over de resterende conflictstof in het kabinet. Voor d e
oplossing van meningsverschillen o p kabinetsniveau is, aldus
Koopmans (overigens in het voetspoor van anderen), de
hypothese van d e non-interventie van belang: tenzij het om
erg principiële punten gaat mengen d e vakministers zich bij
voorkeur niet in een onflict tussen d e minister van Financiën
en een collega-vakminister. Dit non-interventieprincipe leidde tot een sterke positie van d e minister-president. Hij kan,
indien het bilaterale overleg niet tot overeenstemming heeft
geleid, als arbiter gaan optreden. Zijn houding wordt
daardoor echter medebepalend voor die van de minister van
Financiën tijdens d e bilaterale gesprekken: de minister ral zijn
opstelling immers laten afhangen van d e eventuele gevolgen
van het mislukken van d e onderhandelingen. Overigens. zo
schat Koopmans d e situatie in d e jaren vijftig en zestig in,
heeft d e minister-president steeds de nodige ruggesteun verleend; mede daardoor bleef het aantal 7aken dat in de
ministerraad moest worden uitgevochten nogal beperkt.
Bezien we nu welke veranderingen zich sindsdien hebben
voorgedaan. In het midden van de jaren zeventig onderscheidd e Van der Ende drie tendenties die een wijziging betekenden
ten opzichte van d e eerder geschetste gang van zaken 2). Hij
noemt a. vermindering van het belang van de ambtelijke
voorbereiding; b. vermindering van het belang van de bilaterale besprekingen tussen de minister van Financiën en de
vakministers; en c. (ongetwijfeld als gevolg van b.) toeneming
van het aantal zaken d a t in d e ministerraad wordt besproken
en beslist. Als mogelijke verklaring voor deze verschuiving
noemt hij d e weerspiegeling van de algemeen maatschappelijke tendens naar meer collectieve verantwoordelijkheid.
Naast deze wijzigingen is eveneens in het midden van de
jaren zeventig – een belangrijke wijziging in het formele
kader rond d e begrotingsvoorbereiding opgetreden. We doelen o p d e totstandkoming van d e meerjarenramingen, die
–
* De auteur is verbonden aan het Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven.
l ) I.. K oopmans, De heslii;r.ingen over de rijk.,hegrofing. Ileventer,
1970
. , , w .
2) D.A.P.W. van der Ende. Overheidsuitgaven nu en in de toekomst.
ESB. I oktober 1975.
,,alleen dankzij een flinke uitgavenexpansie in de toen voorliggende vier jaren” 3) voor het eerst d o o r het kabinet-Den
Uyl werden gehanteerd. Zoals later nog zal blijken, hebben de
meerjarenramingen d e nodige invloed gehad o p het verloop
van de begrotingsonderhandelingen.
Ten slotte het eind van d e jaren zeventig: in 1979 en 1980
heeft het trendmatig begrotingsbeleid (zoals bekend een macro-economisch kader voor d e begroting dat sinds het begin
van de jaren zestig een belangrijk hulpmiddel bij d e prioriteitenstelling is geweest) .,bij d e voorbereiding en uitvoering van
de begrotingen 1979 en 1980 geen rol van betekenis meer
gespeeld; het beleid stond in het teken van het feitelijke
financieringstekort” (Miljoenennota 1981, blz. 41). Dit laatste
was, zo wordt in d e Miljoenennota verder gesteld, er ook d e
volgens
oorzaak van dat het stringente begrotingsbeleid
ex-minister Andriessen in 1979 nog één van d e belangrijke
in 1980, welhaast tegelijk met d e
pijlers van het beleid 4)
genoemde bewindsman. van het toneel is verdwenen.
–
–
De gang van raken in 1980
Na deze beschrijvng van enkele ontwikkelingen in d e jaren
zeventig, die erin hebben geresulteerd dat veel vroegere spelregels overboord zijn geret. staan we nu stil bij d e gang van
zaken in 1980. Allereerst gaan we in o p enkele resterende
kaders voor de begrotingsvoorbereiding. t.w. d e oriëntatie o p
het feitelijke financieringstekort en de sinds 1976 in de
Comptabiliteitswet voorgeschreven meerjarenramingen.
Wat betreft het wel. maar vooral het wee, rondom het
feitelijke financieringstekort, kunnen we aansluiting vinden
bij de Miljoenennota 1981: ,,De aanpak van d e laatste jaren
waarbij het feitelijke financieringstekort centraal heeft gestaan. brengt een aantal ernstige bezwaren met zich mee. In de
eerste plaats ontbreekt bij de voorbereiding van d e begroting
een reeds geruime tijd van tevoren vaststaand budgettair
kader en moeten eerst d e (voorlopige) macro-economische
prognoses voor het komende begrotingsjaar worden afgecoalitiekabinetten
wacht. In de Nederlandse verhoudingen
betekent dit dat zeer veel tijd en
met een collegiaal karakter
energie moet worden gestoken in discussie en overleg over de
in acht te nemen budgettaire grenzen die d o o r de feitelijke
economische en monetaire ontwikkelingen worden gedomineerd. Zolang het budgettaire kader niet vaststaat, zo blijkt in
de praktijk. komt er zeer moeilijk een besluitvorming over d e
invulling van dat kader terecht”.
Over het reilen en zeilen van het systeem van d e meerjarenramingen treffen we in de Miljoenennota openhartige passages aan: .,Zoals reeds bij eerdere gelegenheden is gesteld,
worden de meerjarenramingen veelal ervaren als verkregen
rechten, een minimum o p basis waarvan gesproken kan
worden over uitbreidingen intensivering. In een periode als de
huidige. waarin d e begroting en d e meerjarenramingen enkele
malen achter elkaar moeten worden aangepast a a n de lagere
economische groei, is deze inflexibiliteit heel duidelijk ervaren”.
Deze klare taal uit de Miljoenennota kunnen we aanvullen
met andere berichten uit de samenleving. Allereerst is er
natuurlijk het feit dat het .,collegiale karakter” van d e ministerraad er voor het eerst na de tweede wereldoorlog toe heeft
geleid dat de minister van Financiën het veld heeft moeten
ruimen. In de tweede plaats is in de loop van het jaar duidelijk
geworden dat de discussies in het kabinet over het toelaatbaar
begrotingstekort tot in een zeer laat stadium van d e begrotingsonderhandelingen hebben voortgeduurd. Los van het
vertragende effect hiervan op de uiteindelijke besluitvorming
kan worden vastgesteld dat de minister van Financiën kennelijk geen primaat meer toekomt bij het vaststellen van de
belangrijkste economische vertrekpunten van het beleid. We
kunnen concluderen dat een en ander gevoegd bij de eerder
gesignaleerde afbraak van belangrijke spelregels — de toekomstige onderhandelingspositie van de minister van Financiën bepaald niet ral versterken.
–
–
–
ESB 1-10-1980
–
Verklarende factoren
Hoewel we over d e precieze oorzaken van d e gang van
zaken in 1980 in het duister moeten tasten. kan toch wel een
aantal factoren worden genoemd. die tot de geschetste ontwikkeling hebben bijgedragen. In de eerste plaats moeten de
ontwikkelingen in 1980 worden gezien als het uitvloeisel van
d e hierboven beschreven tendenties die zich vooral in de
tweede helft van de jaren zeventig gaandeweg scherper hebben afgetekend.
In de tweede plaats zullen de tegenvallende economische
groei, d e sterk gestegen invoerprijzen en de stijgende werkloosheid deze tendenties nog hebben verscherpt. De pijnlijke
beleidsbeslissingen die d o o r individuele ministers zouden
moeten worden verdedigd, kan bij hen de oorspronkelijke
neiging tot non-interventie hebben verminderd. bv. in geval
van twijfel of d e collega’s wel naar evenredigheid hebben
ingeleverd. Een en ander kan het aantal zaken dat naar de
ministerraad is doorgeschoven sterk hebben vergroot.
Ten slotte ral ook d e personele invulling van het kabinet
een woordje mee hebben gesproken. Zowel deminister-president als d e opeenvolgende ministers van Financiën rijn geen
vakeconomen. terwijl bijvoorbeeld d e bewindslieden van
Sociale Zaken en Onderwijs en Wetenschappen dit wel rijn.
mede bij het ontbreken van een begroDit laatste kan er
tingsvorm – t o e hebben geleid datdeeconomen in het kabinet
zich (extra) gemotiveerd hebben gevoeld o m zich intensiefmet
d e macro-economische vertrekpunten te bemoeien. In feite
zijn ze ook met eigen bezuinigingsplannen naar buiten getreden.
–
Herherinning
Trendmatig hegrotin,qsbeleicl
Het is positief te waarderen dat de ervaringen met de
begrotingsvoorbereiding in 1980 de aanleiding hebben gevormd tot een vrij uitgebreide herbezinning in d e Miljoenennota 1981 (hoofdstuk 4). Deze herbezinning heeft in d e eerste
plaats geleid tot het voorstel o m het trendmatig begrotingsbeleid met ingang van 1982 als besluitvormingskader te herstellen. Een belangrijk voordeel van het trendmatig begrotingsbeleid is d a t er inmiddels zo’n twintig jaar, waarin d e
mogelijkheden en beperkingen ervan goed a a n het licht zijn
getreden, ervaring mee is opgedaan 5). Een belangrijke les uit
de opgedane ervaring is overigens d a t men het eerherstel van
het trendmatig begrotingsbeleid niet moet baseren o p zeer
hooggespannen verwachtingen met betrekking tot d e te
verwachten economische effecten. Het verleden heeft geleerd
dat d e middellange-termijnprognoses die het trendmatig
begrotingsbeleid moeten onderbouwen d o o r tal van onrekerheden zijn omgeven. Indien men nu voornamelijk de macroeconomische resultaten van het beleid centraal stelt. dreigt
niet alleen het gevaar van een latere teleurstelling. maar ook
een stijl van politieke besluitvorming waarbij steeds maar
wordt gewacht o p de allerlaatste economische prognoses, die
o p zich toch het structurele beeld niet meer veranderen 6).
3) Aldus Th. A. J . Meys in een rede o p d e Accountantsdag 1980.
4) F. H . J . J . Andriessen. De beheersing van d e overheidsuitga~en.
Openbare L’irgu1,eti. 1979, nr. 5.
5 ) Voor een brij recente evaluatie 7ie b.v. L.F. van Muiswinkel. Het
trendmatig begrotingsbeleid in de jaren 7ebentig: lessen voor d e
toekomst. ESB. 17oktober 1979.
6) Vgl. b.b. F.W. Rutten: .,Gezien de ernst van d e x voorspelfouten
moet – mede gelet o p d e dibersc vertragingen die bi.1 de economische
politiek in aanmerking moeten worden genomen
een ~uceesvolle
conjunctuurpolitiek voor een open economie als de on7e niet kansriik
worden geacht. Tegen pogingen tot .,fine tuning” pleit d a t d e onvermijdelijk ~eelvuldige misslagen niet opgemerkt r o u d e n blijven.
waardoor d e
o p wat langer richt onmisbare
geloofwaardigheid
van d e algemeen-economische politiek in brede kring r o u worden
aangetast”. Overdeeffectiviteit van het macro-economische beleid.in
–
–
0 i 3 e riiwchr en wer in her e c o m ~ ~ i i i . w h
gebeuren. O/>,fellenauii,yrhou u n p r o f . d r . I>. B. J. S<,houren.Leiden. 1979.
(k17
Het verdient daarom aanbeveling om het trendmatige
begrotingsbeleid mede te beoordelen (en in de toekomst te
verbeteren) als instrument om de besluitvorming tijdig af te
ronden. Wat betreft de aan te brengen verbeteringen verdient
het overweging om bij het feitelijk herstel van de norm meer
aandacht te schenken aan de samenstelling van de overheidsuitgaven (en -overdrachten). Zo zou men bij de samenstelling
van de overheidsuitgaven garanties kunnen inbouwen om de
overheidsinvesteringen, die in het laatste decennium voortdurend aan belang hebben ingeboet ten opzichte van politiek
aantrekkelijkere uitgaven als huur- en openbaar-vervoersubsidies en de inkomensoverdrachten, op peil te houden. Overigens past hier de kanttekening dat het achterblijven van de
investeringen van de overheid ook uit macro-economisch
oogpunt allerminst irrelevant is 7). Een andere mogelijkheid
om het trendmatig begrotingsbeleid t e verbeteren is -de
Miljoenennota 1981 geeft het zelf al aan (blz. 45) – om de
sociale-zekerheidsuitgaven, die buiten de begroting om een
snelle groei vertonen, meer in de beschouwing te betrekken.
Meerjarenramingen
Een tweede belangrijk voornemen in de Miljoenennota is
om het systeem van de meerjarenramingen als afwegings- en
onderhandelingskader deels te wijzigen en verder aan te
vullen met bepaalde ,,heroverwegingsprocedures”. Bij de
voorbereiding van de begroting is blijkens de Miljoenennota
1981 daarmee al een begin gemaakt door niet meer de
meerjarenramingen als vertrekpunt voor de besprekingen te
nemen, maar de begroting 1980. O p deze wijze wordt het
bestaande beleid beter bespreekbaar. Een ander voorstel is
om de verwerkte afspraken tot uitgavenverhoging die in de
meerjarenramingen zijn verwerkt afzonderlij k te gaan presenteren. Daarentegen wil men de afspraken tot uitgavenverlaging juist wel in de meerjarenramingen handhaven, met name
omdat de neerwaartse flexibiliteit van de uitgaven een tijdrovende zaak is waarmee verscheidene jaren zijn gemoeid.
Belangrijk is verder dat uit de Miljoenennota blijkt,
dat men er alleen met veranderingen in het systeem van
de meerjarenramingen niet uitkomt. Verder wordt gemeld dat
de in het verleden veelvuldig toegepaste methodiek ,,om via
bepaalde verdeelsleutels taakstellende ombuigingsbedragen
voor diverse departementen te berekenen” niet bevredigend
is. Zo’n aanpak leidt, aldus de Miljoenennota (blz. 41) ,,vaak
onontkoombaar tot een grote reeks relatief marginale beleidsaanpassingen zonder dat op meer fundamentele wijze bestaande overheidstaken en regelingen ter discussie komen”.
Vandaar onder andere het voorstel om de ,,sanering van
overheidsuitgaven” goed voor te bereiden met andere heroverwegingsprocedures waarbij bijvoorbeeld meer aandacht
zal worden besteed aan ,,uitgaven die voortvloeien uit wetten
en daardoor min of meer automatisch worden voortgezet”.
Realistisch is daarbij het besef dat ook bij de heroverwegingsprocedures uiteindelijk toch ,,de optelsom van alle nuttige
uitgaven vrijwel zeker de beschikbare ruimte te boven zal
gaan”. ,,Wel mag worden verwacht dat de bouwstenen worden aangedragen die de ministerraad in staat stellen tot een
goede prioriteitenafweging te komen”.
op macroniveau te groot is om tot een stelselmatige bezinning
te komen over de noodzaak van bestaandeen nieuwe maatregelen. Deze problemen, omde begrotingenendergelijkeop tijd
af te krijgen, leiden er vanzelf toe dat, indien moet worden
omgebogen, de neiging ontstaat om die ombuiging zoveel
mogelijk uit te smeren en om vooral die activiteiten aan te
pakken waar de neerwaartse flexibiliteit o p korte termijn het
grootst is” 8).
Een tweede element dat bij nieuwe heroverwegingsprocedures van belang is, is de politieke betrokkenheid van zowel
de ministerraad als bij voorkeur ook het parlement. De
invloed van de parlementariers op de hoogte van de uitgaven
wordt nogal eens genegeerd. Zo heeft Drees jr. er reeds
geruime tijd geleden op gewezen dat het parlement weliswaar
via amendering van de jaarlijkse begroting geen sterke opwaartse druk op de uitgaven uitoefent, maar dat die invloed
van de parlementaire druk op langere termijn niet mag
worden onderschat 93. Om de betrokkenheid van het parlement bij de budgettaire problematiek te vergroten kan het
voorstel worden gememoreerd o m in de loop van het voorjaar
met het parlement overleg te plegen over de begrotingsruimte
voor een komend jaar. In het kader van dat overleg kan het
ook nuttig zijn om het verband tussen de begrotingsruimteen
de eventuele beheersing van de lonen te bespreken. Die
betrokkenheid van het parlement kan eveneens worden vergroot door het bestaand beleid via horizonwetgeving (sunsetlegislation) regelmatig door te lichten 10). In dat verband is
een noodzakelijk complement op de opnieuw in te voeren
heroverwegingsprocedures de besluitvorming in de ministerraad nog eens kritisch te bezien.
De erosie van allerlei beproefde spelregels voor de rijksbegroting doet de vraag rijzen of de spelverruwing er niet toe
heeft geleid dat de ,,countervailing power” van de minister
van Financiën -het vermogen om voldoende tegenspel te
leveren tegen de normale opwaartse druk op de uitgaven niet onvoldoende is geworden. De moeilijkheden die voortvloeien uit een zeer lage economische groei kunnen een extra
aanleiding vormen om de collegiale besluitvorming in het
kabinet in de toekomst om te gaan buigen in een richting
waarin de verantwoordelijkheden van de diverse bewindslieden weer scherper worden gescheiden I 1). In dit verband kan
wellicht de kabinetsformatie van volgend jaar een welkome
aanleiding vormen om de bestaande procedures in de ministerraad kritisch door te lichten. Bij dit alles geldt dat zelfs de
beste spelregels en heroverwegingsprocedures niet zullen
helpen als de politieke wil tot het aanpakken van de budgettaire problematiek ontbreekt. Van die politieke wil krijgen we
binnenkort een voorproefje bij de algemene beschouwingen in
de Tweede Kamer. Hoe het ook zij, de budgettaire problematiek is, zo blijkt onomstotelijk uit de Miljoenennota 1981,
ernstig genoeg om zowel nieuwe heroverwegingsprocedures
in te voeren als te komen tot een ,,reshufflingn van taken en
bevoegdheden van de leden van de ministerraad.
W.D. Franckena
Kanttekeningen
Een belangrijk positief punt van deze voorstellen ligt
besloten in de intentie om meer dan voorheen bestaand beleid
kritisch onder de loep te nemen. Bij dit goede voornemen
passen echter enkele kanttekeningen.
In de eerste plaats moet er tegen worden gewaakt om
eventuele nieuwe heroverwegingsprocedures al te zeer te
koppelen aan de ,,normalew begrotingsprocedures. In dit
verband merkt Boorsma bijvoorbeeld op ,,dat bij de voorbereiding van de begroting en van de voorjaarsnota’s de periode
te kort, het terrein van besprekingen te omvangrijk, het aantal
op te lossen problemen niet alleen op micro- maar vooral ook
7) Voor een analyse van hoe de overheidsinvesteringen in het gedrang
komen, zie b.v. De financiering van de investeringen in bouww~erken,
EIB, Amsterdam, 1980.
8) P.B. Boorsma, Naar de versoberingsstaat. Openbare Uitgaven,
1980 nr. I , blz. 14.
9) W. Drees jr.. Hoe beslissingen inzake overheidsuitgaven tot stand
komen. Openbare Uitgaven, 1970, nr. 3.
10) Zie o.a. het jaarverslag over 1979 van het Instituut voor Onder7oek van Overheidsuitgaven.
I I ) Voor enkele suggesties zie een interview met Th.A.J. Meys in Het
Financieele Dagblad van 23! 25 augustus 1980. Een van diens ideeën
is om de minister-president. samen met de minister van Financiën.
analoog aan de situatie in de Bondsrepubliek, de beschikbare ruimte
te laten verdelen.