Fisconomie
Specifieke uitkeringen:
gouden koorden
in een Gordiaanse knoor,
DRS. F. VENEMA
Inleiding
De besluitvorming van de consument
en de ondernemer is in vele studies tot
in details door economen uitgeplozen.
Recenter is de aandacht voor de besluitvorming m.b.t. overheidsuitgaven en
-inkomsten. Toch is één uitgangspunt
dat hierbij vaak wordt gehanteerd, inmiddels al tot gemeengoed geworden:
,,Bij de beslissingen van een particulier
om een overhemd te kopen of een fabriek uit te breiden, vallen betalen, genieten en beslissen samen. Bij een overheidsuitgaaf is er gewoonlijk een splitsing: de volksvertegenwoordiging beslist,
de belastingbetaler betaalt en de ontvanger (van de subisidie, een hoger salaris,
etc.) geniet van de uitgaaf’ 1).
In de meeste analyses van de besluitvorming over overheidsuitgaven en -inkomsten wordt de overheid niet als een
eenhoofdig subject opgevat. Men gaat
meestal uit van een pluralistisch overheidsbegrip. Dit heeft geleid tot een aantal boeiende verhalen over het samenspel
van ministers, parlementariërs, belangengroepen en ambtenaren, die elk hun
eigen belangen nastreven, verantwoordelijkheden uitoefenen en machtsposities uitbuiten.
Hierbij wordt er meestal aan voorbijgegaan dat participanten in overheidsbeslissingen lang niet altijd van dezelfde
bestuurslaag deel uitmaken. De verantwoordelijkheid voor beleidsbepaling en
-uitvoering wordt vaak door het rijk met
de overige publiekrechtelijke lichamen
gedeeld. Dit geeft de splitsing tussen
betalen, bepalen en genieten een nog wat
andere dimensie. Deze moet dan immers
worden geplaatst tegen de achtergrond
van de bestuurlijke en financiële verhouding tussen het rijk en de overige
publiekrechtelijke lichamen, waarvan
de gemeenten – financieel bezien de belangrijkste zijn.
In dit artikel wordt ingegaan o p de
financiën van de taakverdeling tussen
de centrale en de lagere overheid, waarbij vooral ook de financiële verhouding
tussen het rijk en de gemeenten aan de
orde komt. Daarbij zal blijken dat ,,bepalen” en ,,betalen” in Nederland toch
niet zo gemakkelijk o p een rijtje kunnen worden gezet. Vooral over de speESB 19-3-1980
I
cifieke uitkeringen van het rijk aan de
gemeenten en van beide overheidsorganen aan derden is eigenlijk maar weinig
bekend. De vele doeluitkeringen, subsidies en rijksbijdragen die achter het begrip specifieke uitkeringen schuilgaan,
vergen daarom nadere aandacht.
In een ondoorzichtig samenspel wegen
het rijk en de gemeenten nut en offer
van vele voorzieningen tegen elkaar af.
Juist waar de voorzieningen met specifieke uitkeringen worden bekostigd, is
die besluitvorming nog erg ongrijpbaar.
Daarom wordt ten slotte aandacht besteed aan een eerste stap o p de lange
weg naar meer duidelijkheid. Een duidelijkheid die kan bijdragen aan een betere
afstemming en aan een herverkaveling
van financiële en beleidsinhoudelijke
verantwoordelijkheden.
Taakverdeling en financiën
Voor wie met vragen leeft over de
financiën van de taakverdeling tussen
het rijk en de lagere overheid, is bijlage
18 van de Miljoenennota 1980 belangwekkend. Deze bijlage geeft een geconsolideerd beeld van de uitgaven van de
gehele overheid (exclusief sociale uitkeringen), die bijna 40% van het netto
nationaal inkomen opsouperen. Het
totale bedrag wordt in een overzicht uitgesplitst, waarbij de uitgaven worden
,,toegerekend aan de sector die de desbetreffende taken uitvoert” 2). Uit het
overzicht blijkt dat meer dan de helft
van het uitgaventotaal aan de overige
publiekrechtelijke lichamen moet worden toegerekend. In 1980 gaat het hierbij
om niet minder dan f. 61,8 mrd.
Deze indicatie van het financieel belang van de lagere overheid maakt o p een
argeloze lezer wellicht enige indruk.
Andere lezers vragen zich misschien af,
wat er allemaal achter dit macro-overzicht schuilgaat. Hoe is gehandeld ten
aanzien van taken die niet door het rijk
en de lagere overheid worden uitgevoerd,
maar die wel door deze overheden worden betaald? Het hiervoor weergegeven
indelingscriterium lijkt toch niet zo eenduidig in dit soort situaties, die zeker niet
zeldzaam kunnen worden genoemd.
Daarnaast rijst de vraag welk netwerk
van financiële relaties achter die f. 61,8
mrd.
verscholen
zitten.
Welke
wisselwerking is er tussen die financiële
relaties en het bestuurlijk krachtenveld?
Wie is in welke mate aanspreekbaar voor
het beleid, dat met dit bedrag wordt
gevoerd?
Uit financieel oogpunt bezien, nemen
de gemeenten binnen de sector ,,overige
publiekrechtelijke lichamen” verreweg
de belangrijkste plaats in. In gemeentelijke kring volgt men de presentatie van
de Miljoenennota meestal niet. Veelal
doet daar de volgende benaderingswijze
van ,,bepalenw en ,,betalenw opgeld:
de uitvoering van overheidstaken door
de gemeenten wordt voor ongeveer 36%
bekostigd uit de algemene uitkeringen
uit het gemeentefonds en voor 9% uit
de overige ,,eigenwmiddelen van de gemeenten, zoals de opbrengsten uit lokale
belastingheffing. Het merendeel (de
resterende 55%) krijgen de gemeenten
in de vorm van doeluitkeringen, subsidies en rijksbijdragen van de verschillende departementen.
Dit onderscheid tussen algemene middelen en specifieke uitkeringen is gebaseerd o p de veelgehoorde stelling dat
vooral ten aanzien van de specifieke uitkeringen de beslissingsvrijheid met het
rijk moet worden gedeeld. Het rijk
schrijft immers voor aan welk doel deze
uitkeringen moeten worden besteed en
kan bovendien voorwaarden stellen die
betrekking hebben o p de beleidsuitvoering.
Van deze benaderingswijze gaat onwillekeurig de suggestie uit dat de gemeenten met hun algemene middelen een
eigen beleid kunnen uitvoeren. Via het
gemeentefonds worden evenwel ook gelden naar de gemeenten toegesluisd, die
deze als het ware declareren voor hun
uitgaven inzake door het rijk aangewezen voorzieningen. Ik doel hier o p de
zogenoemde ,,factor sociale zorg”, die
ruim 7% van de gemeentefondsuitkering
uitmaakt. In het verdeelsysteem van het
gemeentefonds zijn bovendien een aantal ,,verfijningenwingebouwd, die in feite
verkapte specifieke uitkeringen zijn 3).
Hoe groot is nu precies het voor de gemeenten vrij te besteden bedrag? En hoe
groot is de onvrijheid ten aanzien van de
overige middelen?
Voor een antwoord o p deze vragen is
in de eerste plaats van belang, dat het
rijk de lagere overheid bepaalde taken
kan opdragen zonder hier een (adequate) kostenvergoeding tegenover te plaatsen. De financiële consequenties van een
dergelijke taak(verzwaring) worden vaak
niet eens aangegeven. In d e tweede
plaats is van belang, dat er allerlei
I) Drees en Gubbi, Overheidsuirgaven in
theorie en prakruk. 1968, blz. 15.
2) Miljoenennora 1980, blz. 160.
3) Hier wordt gedoeld op de verfijningen
voor monumenten en rioleringen, waarmee
circa f. 135 mln. is gemoeid.
wisselwerkingen bestaan tussen de algemene middelen van de gemeenten en de
specifieke uitkeringen van het rijk. Zo
kan het rijk een instelling toezeggen dat
het 80% van haar totale kosten zal dragen, op de voorwaarde dat de gemeente
de rest bijdraagt. Het beslag dat op deze
wijze direct en indirect o p de algemene
middelen van de gemeenten wordt gelegd, is kwantitatief één van de grote onbekenden binnen de financiële verhouding in ons land.
Specifieke uitkeringen en financiiële
verhouding
De ene specifieke uitkering is de andere niet. Voor wie geïnteresseerd is
in de besluitvorming over die specifieke
uitkeringen is het zinvol een onderscheid
te maken tussen a. specifieke uitkeringen van het rijk, rechtstreeks aan de gemeenten en b. uitkeringen van het rijk
aan instellingen, die ook een financiële
bijdrage van de gemeenten krijgen. Het
aantal deelnemers aan d e besluitvorming
en de relaties tussen die deelnemers is
per categorie immers verschillend.
Ook voor wie het belang van de specifieke uitkeringen binnen de financiële
verhouding wil schetsen is dit een handig
onderscheid. Beide soorten specifieke
uitkeringen vormen binnen de financiële
verhouding een onzeker element. Maar
dit geldt voor de tweede categorie nog
veel meer dan voor de eerste categorie,
waaraan een steeds belangrijker plaats
in de financiële verhouding wordt toegeschreven. In antwoord op recente kamervragen werd deze ontwikkeling nog
eens geschetst: de procentuele verhouding tussen de algemene uitkeringen uit
het gemeentefonds 4) en de specifieke
uitkeringen aan de gemeenten uit ‘s rijks
kas 5) was in 1960 nog 69 : 31. Staatssecretaris Koning, ex-minister Andnessen en minister Wiegel becijferden die
verhouding voor 1970 op 66 : 34 en voor
1979 op 50 : 50. Voor 1980 werd een
verhouding van 45 : 55 voorspeld. Met
de specifieke uitkeringen van het rijk aan
de gemeenten zal in dat jaar ongeveer
9% van het netto nationaal inkomen 6)
gemoeid zijn.
Behalve het kwantitatief belang is ook
de reikwijdte van deze categorie speci-
fieke uitkeringen indrukwekkend. Met
uitzondering van uiteraard defensie, buitenlandse betrekkingen en ontwikkelingssamenwerking worden invrijwelalle
beleidssectoren specifieke uitkeringen
aan de gemeenten verstrekt 7). Het relatieve belang van de verschillende beleidssectoren in de totale omvang van de
specifieke uitkeringen blijkt uit het
overzicht in de tabel.
De uitkeringen voor politie en civiele
verdediging, onderwijs, sociale voorzieningen (en volksgezondheid) nemen
in 1980 bijna 80% van het totaal voor
hun rekening. Deze uitkeringen hebben
weliswaar betrekking o p zeer uiteenlopende overheidsfuncties, maar vanuit
bestuurlijk oogpunt beschouwd zijn zij
tamelijk homogeen. Het zijn voor een
aanzienlijk gedeelte normvergoedingen,
d.w.z. dat de uitkering aan een gemeente
‘wordt vastgesteld op basis van objectief
meetbare eenheden, zoals het aantal
politieagenten, onderwijzers, leerlingen
en bijstandstrekkers. Een gemeente die
aan bepaalde criteria voldoet, komt vrijwel automatisch voor een bepaald bedrag in aanmerking. Men kan min of
meer o p deze uitkeringen rekenen, mede
omdat zij worden verstrekt voor verplichte taken van de gemeenten. Deze
taken zijn vaak minutieus omschreven.
Of en in hoeverre een gemeente in aan-
Deze rubriek wordt verzorgd door
het Fiscaal-Economisch Instituut van
de Erasmus Universiteit Rotterdam
merking komt voor bijvoorbeeld een
specifieke uitkering o p het gebied van
cultuur en recreatie is vaak in belangrijk mindere mate zeker. Omdat objectief meetbare normen juist ook in deze
sector moeilijk te vinden zijn, is dikwijls
gekozen voor een procentuele bijdrage
in bepaalde kostencategorieën of voor
een saldoregeling. Deze uitkeringen zijn
in veelal facultatief geformuleerde regelingen vastgelegd. Als een gemeente een
procentuele rijksbijdrage aan een instelling moet of wil aanvullen, kampt zij
vaak met dezelfde onzekerheden als die
gesubsidieerde zelf.
Daar komt nog het volgende bij. Uit
het overzicht blijkt, dat het o m een rela-
Tabel. Procentueel aandeel per homogene groep uitgaven in de totale omvang van de
specifieke uitkeringen van het rijk aan de gemeenten
Politie en civiele verdediging ….
Verkeer en waterstaat
Onderwijs ………………..
Cultuur en recreatie ………..
Sociale voorzieningen en volksgezondheid ……………..
Volkshuisvesting:
– woningexploitatie ……….
– overige ………………..
Handel en nijverheid ………..
Overige ………………….
……….
Totaal
…………………..
tief gering bedrag gaat. Maar dit bedrag
is over een relatief groot aantal regelingen versnipperd. Het meepikken van
kleine graantjes vergt hier dus nogal wat
besluitvormingskosten. Juist ook in deze
sector worden vaak uitkeringen van het
rijk verstrekt aan instellingen, die ookeen
financiële bijdrage van provincie en
gemeente krijgen. En aan particulier
initiatief en aan inspraak wordt hier een
prominente plaats in de besluitvorming
toegedacht. Ook om deze reden zijn de
besluitvormingskosten vaak hoog.
Naar meer specifieke kennis
Veel verder dan de hiervoor aangegeven globale lijnen komen wij met de
nu beschikbare informatie niet. Waarom
weten wij zo weinig van de specifieke
uitkeringen? Dat komt alleen al omdat
het in kaart brengen hiervan verre van
eenvoudig is. Het opsporen van specifieke uitkeringen uit de rijksbegroting
vergt nogal wat speurwerk. Eén uitkeringsregeling is soms over meer dan één
begrotingsartikel verspreid. Achter één
begrotingsartikel gaat vaak een aantal
specifieke uitkeringen schuil.
De bestuurlijke aspecten van de taakverdeling tussen de bestuursniveaus zijn
nóg moeilijker in kaart te brengen dan
de financiële. Het vergt een vrij nauwkeurige analyse van de afzonderlijke
uitkeringsregelingen. Het exacte aantal
hiervan is niet bekend en de schattingen
(ongeveer 1.000?) lopen uiteen. De regelingen vertonen een grote variatie in
vorm en bereik. Soms berusten zij op een
wet, maar het aantal min of meer incidentele subsidies waarvoor ,,interne
richtlijnen” gelden, is lang niet te verwaarlozen.
In een aantal gevallen zijn meer
departementen bij een onderwerp betrokken, waarbij elk departement vanuit zijn eigen optiek een eigen regeling
hanteert. Ook de verschillen in te vergoeden kostensoorten en (cumulaties
van) dekkingspercentages hebben er
reeds enige gemeenten toe gebracht,
hiervoor speciale subsidiologen aan te
stellen. Deze hebben er hun handen aan
vol ,,bij te blijven”; het ,,stelsel” van
specifieke uitkeringen is voortdurend in
beweging. In de eerste plaats omdat de
ene specifieke uitkering de andere uitlokt, bijvoorbeeld voor een complementaire voorziening. In de tweede plaats
omdat via de specifieke uitkeringen een
steeds groter beslag o p de eigen middelen van de gemeenten wordt gelegd, die
daarom voor bepaalde nieuwe taken
soms geen eigen financiële middelen
meer kunnen vrijmaken. Het rijk springt
4) Inclusief lager-onderwijs-uitkeringen.
5) Exclusief bedrijvensector en woningwetleningen.
6) Tegen marktprijzen.
7) Zie bijlage 12 van de Miboenennota 1980.
dan met een nieuwe specifieke uitkering
bij. Bovendien moeten de subsidiologen
een stortvloed van wijzigingen in de
vaak gedetailleerde voorschriften en
voorwaarden bijbenen. Een topambtenaar van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening 8) verzuchtte enige jaren geleden dat o p het
terrein van de volkshuisvesting officiële
wetten, pseudo-wetgeving, subsidievoorwaarden, circulaires en tegencirculaires
van kracht zijn. Hij voegde hieraan toe
dat het best mogelijk is dat er in ons land
evenveel voorschriften als huizen zijn.
Bij een inzichtelijk geheel van specifieke uitkeringen hebben zowel het rijk
als de gemeenten belang. Voor de afzonderlijke vakdepartementen kan de toetsing van het eigen sectorbeleid worden
vergemakkelijkt en verbeterd. In het
interdepartementaal verkeer kan een
betere onderlinge beleidsafstemming tot
stand komen. Overlappingen of hiaten
op bepaalde beleidsterreinen kunnen
worden voorkomen, verminderd of althans expliciet gemaakt. Vooral ook
voor de bewindslieden van Financiën
en van Binnenlandse Zaken is een grotere inzichtelijkheid belangrijk. Zij dra-
gen – mede als beheerders van het gemeentefonds – immers de verantwoordelijkheid voor een zo goed mogelijke
financiële verhouding tussen het rijk en
de gemeenten. Hierbij is de wisselwerking tussen de algemene en specifieke
uitkeringen een belangrijk punt van
aandacht. Voor de minister van Financiën is daarnaast nog de doorzichtigheid van de rijksbegroting en het bieden
van een meerjarenperspectief van belang. De bewindslieden van Binnenlandse Zaken zijn behalve als Fondsbeheerders ook geïnteresseerd o p grond van
hun coördinatietaak voor alle aangelegenheden waarbij het binnenlands bestuur en de financiën van de gemeenten
zijn betrokken.
De noodzaak tot meer duidelijkheid
voor de gemeenten is in het voorgaande
al aan de orde geweest: de inkomsten
uit specifieke uitkeringen maken immers
meer dan de helft van hun totale inkomsten uit. Voorts is gewezen op het beslag
dat via veel percentageregelingen wordt
gelegd o p de algemene middelen van de
gemeenten. Daar kan nog het volgende
aan worden toegevoegd. O m voor een
specifieke uitkering in aanmerking te
komen moet een gemeente vaak aan
bepaalde voorwaarden voldoen die geld
en tijd kosten (bijvoorbeeld uitvoerige
olanninasvoorschriften en verdichte inSpraakGocedures). Een goed’inzicht in
de bestaande specifieke uitkeringen en in
de te verwachten ontwikkeling hierin, is
voor de gemeenten om al deze redenen
van belang om zekerheid te krijgen over
de algemene financiële ruimte en voor
de opzet van een (financiële) meerjarenplanning. Ten slotte moet nog worden
gewezen op het feit dat het ,,stelsel” van
specifieke uitkeringen bijzonder ontoegankelijk is voor een groot aantal, veelal
kleinere, gemeenten. De ongelijkheid
die hierdoor tussen de gemeenten optreedt, kan door een totaal overzicht
van de bestaande financiële regelingen
enigszins worden verzacht.
Ook anderen dringen aan op meer
licht in de duisternis. In zijn laatste
8) Drs. H. J. Viersen, toenmalig directeurgeneraal van de Centrale Directie Volkshuisvesting, in een rede ter gelegenheid van het
tweede lustrum van de Faculteit Bouwkunde
van de TH Eindhoven, december 1977.
a
jaarlijks advies over de gemeentefondsbegroting wees de Raad voor de
Gemeentefinanciën o p de wisselwerking
tussen algemene en specifieke uitkeringen. Het gebrek aan informatie hinderde
de Raad in zijn wettelijke adviestaak.
Door de onzekerheid inzake de ontwikkelingen in de doeluitkeringen, subsidies
en rijksbijdragen oordeelde de Raad
ook de toestand van d e financiën van
de gemeenten als onzeker. Zelden adviseert d e Raad ,,spontaan”, dit wil zeggen zónder dat hem advies wordt gevraagd. Ten aanzien van dit onderwerp
ging hij hiertoe bij hoge uitzondering
over. In een spontaan advies aan de
bewindslieden van Financiën en Binnenlandse Zaken bood de Raad aan een
onderzoek uit te voeren, gericht op het
verkrijgen van een totaal overzicht van
specifieke uitkeringen.
In de Tweede Kamer bestaat ook belangstelling voor het vraagstuk van de
specifieke uitkeringen. Dit bleek uit
vragen die zeer korte tijd na het spontane advies van de Raad voor de
Gemeentefinanciën in de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken 9)
rezen: ,,Kan een overzicht van alle
geldige en werkzame subsidieregelingen
of bijdragen van het Rijk aan gemeenten enlof provinciën worden overlegd?”,
,,Welke coördinerende werkzaamheden
voert de bewindsman ter zake uit?”.
O p d e eerstgenoemde vraag moest de
bewindsman ontkennend antwoorden.
Wel werd gewezen op het inventarisatieonderzoek, waartoe de Raad voor de
Gemeentefinanciën het initiatief nam. In
een ,,kamerbredew motie 10) werd de
regering vervolgens uitgenodigd ,,aan de
hand van de inventarisatie na te gaan
hoe de bestaande regelingen kunnen
worden gestroomlijnd”.
F. Venema
9) Zitting 1979-1980,I 800,nr. 1 .
5
0
10) Zitting 1979-1980,15800,nr. 23.