Societal leenstelsel voor
financiering van studie
H. Oosterbeek*
D
e discussie over herijking van de studiefinanciering zal zich toespitsen op drie
modellen: een combinatie van lenen en aanvullende beurzen, invoering van de
academici-belasting, en een sociaal leenstelsel. In de laatste variant moeten
studenten hun opleiding geheel uit een lening bekostigen en is de afbetaling van deze
lening inkomensafhankelijk. Dit model is zowel efficient als rechtvaardig, en zorgt
voor een zuivere scheiding tussen onderwijsbeleid en inkomenspolitiek.
In het Nederlands hoger onderwijs zijn grote veranderingen op komst. Er wordt gedacht en gediscussieerd
over een stelselherziening, de collegegelden worden
stapsgewijs verhoogd en er is een herijking van het
stelsel van studiefinanciering aangekondigd.
Hoe de stelselherziening precies zal uitpakken is
niet te voorspellen, maar in elk geval zal de differentiatie naar niveau en duur van opleidingen toenemen. Meer differentiatie is ook hard nodig, want hoewel in de afgelopen twintig jaar door de groei van de
deelname de heterogeniteit van de studentenpopulatie groter is geworden, zijn studieduur en academisch
niveau van de opleidingen in het hoger onderwijs
juist steeds meer op elkaar gaan lijken.
De gestage verhoging van de collegegelden weerspiegelt twee inzichten . Ten eerste wordt hiermee
onderkend dat het volgen van een opleiding als een
investering kan worden gezien waarvan het grootste
deel van de opbrengsten bij de individuele deelnemers terecht komt. Er zijn weliswaar externe effecten
verbonden aan het volgen van onderwijs, maar deze
hebben toch meer betrekking op basis- en voortgezet
onderwijs, dan op hoger onderwijs. Ten tweede is
het voor een meer autonome positie van de universiteiten en hogescholen ten opzichte van de overheid
noodzakelijk dat deze instellingen voor hun financiele middelen niet eenzijdig van diezelfde overheid afhankelijk zijn: zij moeten meer inkomsten uit andere
bronnen verwerven. Daar komt bij dat als instellingen een groter deel van hun budget van studenten
ontvangen, zij ook meer met de wensen van de studenten rekening zullen houden. Consumentensoevereiniteit vereist dat de consumenten niet alleen gebruikers maar ook betalers zijn. In het licht van deze
redeneringen zijn verdere verhogingen van het collegegeld in de toekomst niet alleen waarschijnlijk maar
ook wenselijk.
Een verhoging van de eigen bijdragen van studenten aan hun onderwijs brengt met zich mee dat voor
de waarborging van de toegankelijkheid van het ho-
376
ger onderwijs, de vormgeving van de studiefinanciering (nog) belangrijker wordt. Voor volgend jaar
heeft minister Ritzen een herziening van het stelsel
van studiefinanciering op de agenda gezet. Naar verwachting zal de discussie zich toespitsen op drie modellen. Het eerste model bouwt voort op het huidige
met dat verschil dat de basisbeurs volledig zal zijn afgeschaft. Het tweede model is het door studenten al
enkele malen geopperde stelsel van academici- belasting. Het derde model, tot slot, is een sociaal leenstelsel. In deze bijdrage worden deze drie modellen
doorgelicht. Op grond van economische overwegingen blijkt het sociaal leenstelsel dan de voorkeur te
verdienen.
Argumenten voor overheidsbemoeienis
Er zijn twee argumenten voor overheidsbemoeienis
met studiefinanciering. Ten eerste de imperfectie op
de particuliere markt van studieleningen, ten tweede
de rechtvaardigheidsoverwegingen. In beginsel zou
ook de waardering van externe effecten tot uitdrukking kunnen komen in de studiefinanciering. Dit is
echter alleen het geval als men meent dat aan de
externe effecten van het onderwijs zelfs bij kosteloze
ter beschikkingstelling niet voldoende recht is gedaan. Hiervan is in het hoger onderwijs geen sprake.
Met de term kapitaalmarktimperfecties wordt ernaar verwezen dat studenten voor hun studie geen
lening kunnen afsluiten op de particuliere markt. Dit
ondanks het feit dat gemiddeld genomen het investeren in een studie een rendabele aangelegenheid is.
Voor de afwezigheid van een dergelijke markt bestaan drie redenen:
* De auteur is werkzaam bij de vakgroep micro-economie
en het Max Groote Kenniscentrum voor beroepsonderwijs
en volwasseneneducatie, beide verbonden aan de UvA.
1. Zie G. Williams, Financing higher education; current
patterns, OESO, Parijs, 1990.
• als iemand eenmaal een lening heeft opgenomen
dan kan deze alleen worden terugbetaald als de leningnemer voldoende verdient. Dit hangt onder-
Figuur 1. Leeftijd-inkomenscurven voor mannen van een verschillend opleidingsniveau
Netto beloning/uur
meer af van de inspanningen die de leningnemer
zich getroost om een inkomen te verwerven. De
verstrekker van de lening kan deze inspanning
niet waarnemen; er is sprake van moral hazard;
• het rentetarief dat de verstrekker van de leningen
in rekening brengt zal een opslag moeten bevatten
ter dekking van de leningen die niet terug worden
betaald. Voor sommige studenten zal de rente die
dan moet worden betaald te hoog zijn in verhouding met het risico dat zij inbrengen. Zij zullen
geen lening opnemen. Bij gevolg stijgt het gemiddeld risico van niet-terugbetaling van de overgebleven groep. Het rentetarief gaat omhoog en is daar-
door voor sommigen uit de overgebleven groep
niet meer aantrekkelijk. Ook zij zoeken hun heil elders etcetera; er is sprake van adverse selection;
fth16
20
24
28
32
36
40
44
48
52
56
60
Leeftijd
——
LO
—I—
LBO(le)
-«-
MAVO
-*-
MBO
-•-
HBO
-A-
WO
-B-
HAVQ/VWO
Uit: A. Gelderblom en J. de Koning, Leren: batig investeren?, OSA Voorsrudies,
Den Haag, raei 1994, biz. 43.
• ook een student die de eigen capaciteiten goed in-
schat, weet niet zeker wat het toekomstige inkomen zal zijn. Omdat mensen risico-mijdend zijn,
wordt aan de slechte afloop een groter gewicht
toegekend dan aan de goede afloop. Dat betekent
dat zelfs bij een actuarieel gezien eerlijke rentepremie, er toch een onderinvestering in onderwijs zal
plaatsvinden.
Bij de rechtvaardigheidsoverwegingen dient nadrukkelijk het statische en het dynamische perspectief te
Tevens geldt dat na vijftien jaar de aflossingsverplichting (uitzonderlijke gevallen daargelaten) ophoudt,
ook als niet de gehele studieschuld is afbetaald. Vooral dit laatste kenmerk verhoudt zich slecht tot de ge-
dachte dat het volgen van onderwijs te zien is als een
investering in de latere (arbeidsmarkt-)mogelijkheden. Beziet men figuren met leeftijd-inkomensprofielen naar opleidingsniveau dan komt duidelijk naar voren dat de ‘opbrengst’ van het onderwijs pas later (na
het vijftiende jaar na afstuderen) in de beroepscarrie-
worden onderscheiden. Statisch gezien gaat het om
re wordt ge’incasseerd. Synchronisatie van afbetaling
de onderwijsdeelname van kinderen uit minder
draagkrachtige gezinnen. Dynamisch gezien telt dat
hoger opgeleiden uit zulke gezinnen behoren tot de
van de schuld en ontvangst van de baten is een na te
streven kenmerk van een goed stelsel van studiefinanciering. De huidige afbetalingstermijn is te kort.
rijkeren uit hun leeftijdsgroep. Bovendien is er geen
Studenten uit minder draagkrachtige gezinnen
reden studenten uit arme gezinnen anders te behan-
hebben recht op een aanvullende beurs. Zo’n aanvullende beurs bevordert de deelname van studenten uit
armere gezinnen naar de mate waarin deze studen-
delen dan studenten uit rijke gezinnen. Veel regelin-
gen in het kader van de studiefinanciering komen
wel aan de eerste dimensie van rechtvaardigheid tegemoet maar niet aan de tweede. Dit maakt de betreffende regelingen halfslachtig. De kracht van de regeling die in dit artikel wordt voorgesteld is dat beide
vormen van rechtvaardigheid erin worden verenigd.
Leningen met aanvullende beurzen
Het stelsel van studiefinanciering bestaat momenteel
uit drie componenten: basisbeurs, aanvullende beurs
en leningen. Door de periodieke verlagingen van de
basisbeurs in de afgelopen tien jaar wordt dit stelsel
steeds meer een stelsel van leningen met aanvullende beurzen. Er lijkt een tamelijk soepele aansluiting
te bestaan tussen deze twee componenten en de
overwegingen van kapitaalmarktimperfecties en
rechtvaardigheid. Het leningdeel heft de kapitaalmarktimperfectie op, en de aanvullende beurs is afhankelijk van het ouderlijk inkomen zodat kinderen
uit armere gezinnen gecompenseerd worden voor
een eventuele belemmering tot deelname aan hoger
onderwijs. De aansluiting is echter minder soepel
dan het lijkt.
Voor de terugbetaling van de lening geldt dat in
een bepaald jaar alleen afgelost hoeft te worden als
het jaarinkomen boven een bepaalde drempel ligt.
ESB 19-4-1995
ten anders niet zouden zijn gaan studeren, omdat zij
meer dan anderen de opbouw van een schuld als belemmerend ervaren. Of een dergelijke effect zich
voordoet staat niet vast. Voor Nederland is slechts
een onderzoek bekend dat daar op duidt, maar daar
blijkt het effect zich alleen voor te doen voor kinderen uit gezinnen met een netto maandinkomen lager
dan 1500 gulden (in 199D • Bovendien heeft de regeling van een inkomensafhankelijke beurs alleen oog
voor rechtvaardigheid in statische zin. Buiten beeld
blijft dat ook studenten uit minder draagkrachtige gezinnen over hun levensduur bekeken tot een bevoordeelde groep behoren, zodat hun beurs uiteindelijk
een overheveling van de gemiddelde belastingbetaler
naar een deel van de hoger opgeleiden is.
Academici-belasting
Vaak wordt als bezwaar tegen een leningstelsel naar
voren gebracht dat de toegankelijkheid van het onderwijs erdoor wordt aangetast. Kinderen uit lage inkomensgroepen zouden het vooruitzicht van een om2. H. Oosterbeek en D.H. Webbink, Enrolment in higher
education in the Netherlands, De Economist, 1995, verschijnt binnenkort.
377
64
vangrijke schuld als (psychologische) belemmering
beschouwen om aan hoger onderwijs deel te nemen.
Om aan dit potentiele bezwaar van een leningstelsel tegemoet te komen is door vertegenwoordigers
van studenten de invoering van academici-belasting
voorgesteld. In plaats van leningen te geven en terug
te laten betalen zoals onder een leningstelsel, krijgen
studenten dan een beurs die zij ‘terugbetalen’ in de
vorm van een speciale belasting. Een dergelijk stelsel
zou als bijkomend voordeel hebben dat nu ook kinderen uit rijke gezinnen na hun studie met een studie/belastingschuld zitten. In een leningstelsel zouden
deze studenten wellicht geen beroep hoeven doen
op een lening omdat de ouders betalen, zodat zij bij
aanvang van hun beroepscarriere een gunstiger uitgangspositie hebben dan degenen die wel hebben
moeten lenen. Een academici-belasting kent echter
nogal wat bezwaren.
Het eerste bezwaar is dat onderwijsbeleid wordt
vermengd met inkomensbeleid. Omdat een leningstelsel een zeer doeltreffend instrument is, in de zin
ertoe besluiten niet te gaan studeren omdat zij ook
zonder studie veel kunnen verdienen en nu vermijden dat dit inkomen extra wordt belast.
Bij een leningstelsel hoeven mensen die minder
dan een bepaald bedrag verdienen de lening niet terug te betalen. Degenen die een schuld hebben, kunnen er dan voor kiezen een baan te zoeken die minder betaalt dan de vereiste drempel. Dit betekent dat
de keuze voor het type baan mede afhangt van het al
dan niet hebben van een studieschuld. Een vergelijk-
baar effect doet zich voor bij het stelsel van academici-belasting. De afgestudeerde weet dat over elke extra gulden die wordt verdiend een deel academicibelasting wordt geheven. Dit beinvloedt de keuze
voor het type baan dat wordt gezocht. Beide stelsels
kennen dit nadelige effect. Het verschil tussen beide
stelsels in dit opzicht is echter dat in het leningstelsel
de invloed van de schuld op de baankeuze zich maar
op een baanniveau voordoet, namelijk op het niveau
van de drempel waarboven terugbetaald moet gaan
worden, terwijl in het geval van academici-belasting
dat het alleen dat realiseert waarvoor het is bedoeld –
baankeuzen op elk inkomensniveau worden be’in-
namelijk studenten die zelf niet aan de middelen kunnen komen om te studeren, deze middelen via een lening ter beschikking stellen – lijkt het alsof er een
verschil ontstaat tussen studenten uit rijke gezinnen
en studenten uit arme gezinnen. Maar ook als beide
groepen niet studeren hebben deze groepen een ver-
vloed. Anders gezegd: in het leningstelsel is alleen
sprake van een inkomenseffect, terwijl zich in het
stelsel van academici-belasting tevens een substitutieeffect voordoet. Dit komt doordat als gevolg van de
schillende uitgangspositie. Dat kunnen we al dan
niet ongewenst vinden, maar dat heeft alles met inkomenspolitiek en weinig met onderwijsbeleid te ma-
van de openbare financien is dat substitutie-effecten
ken. Wat er in feite met een systeem van academicibelasting wordt afgedwongen is solidariteit van
studenten uit rijke gezinnen met studenten uit arme
Een vierde bezwaar van academici-belasting ten
opzichte van een leningstelsel heeft te maken met de
ontwijkbaarheid van de betaling. Iemand die in een
ander land gaat wonen raakt een studieschuld niet
kwijt en zal ook als ingezetene van het andere land
de lening aan de Nederlandse overheid terug moeten
betalen. Daarentegen leidt emigratie wel tot het ontwijken van academici-belasting. Naar de mate waarin
de internationale (arbeids-)mobiliteit vanuit Nederland toeneemt, wint dit bezwaar aan gewicht.
gezinnen. Buiten beeld blijven evenwel de solidariteit van niet-studerende kinderen uit rijke gezinnen
met al dan niet studerende kinderen uit arme gezin-
nen en van studerende kinderen uit rijke gezinnen
met niet-studerende kinderen uit arme gezinnen. Of
iemand wel of niet gedwongen wordt om solidair te
zijn, en of iemand tot een groep behoort waarvoor
solidariteit wordt opgebracht, wordt daarmee mede
bepaald door onderwijskeuzen en niet uitsluitend
academici-belasting de netto reele loonvoet veran-
dert. Een van de elementaire stellingen uit de leer
zoveel mogelijk moeten worden vermeden omdat
deze tot welvaartsverliezen leiden.
Sociaal leenstelsel
door uitgangsposities.
Het tweede bezwaar tegen academici-belasting is
dat het totale inkomen grondslag is voor de belasting-
heffing. In feite is de gedachte achter academici-belasting dat het profijtbeginsel wordt toegepast; degenen die het meeste voordeel hebben van een studie
betalen ook het meest. In dat geval zou de belasting
eigenlijk moeten worden geheven over het extra inkomen dat iemand als gevolg van een studie verdient, en niet over het gehele inkomen. Door toch
het gehele inkomen te belasten worden ook andere
factoren dan de studie, die tot het hogere inkomen
bijdragen, belast. Onder meer betekent dit dat iemands natuurlijke aanleg (talent) extra wordt belast.
Nu is het heffen van talent- belasting een oud – onder meer door Tinbergen gepropageerd – ideaal,
maar het nadeel van talent-belasting in deze vorm is
dat alleen het talent van degenen die hebben gestu-
deerd, extra wordt belast. Talentvollen die niet heb-
Een derde model van studiefinanciering is recent in
enkele Britse en Australische studies voorgesteld en
geanalyseerd3. Dit stelsel bestaat uitsluitend uit leningen, waarvan de terugbetaling inkomensafhankelijk
is. Tijdens hun studie kunnen studenten een lening
opnemen, die zij aflossen door een bepaald percentage van hun inkomen af te dragen. Daarbij kan gelden
dat beneden een bepaald jaarinkomen geen aflossingplicht bestaat. Ten opzichte van het leningstelsel
zoals we dat nu in Nederland kennen, vindt in dit
systeem de aflossing veel meer gespreid over de beroepscarriere plaats. Dat betekent dat de kosten van
de investering in onderwijs pas worden terugbetaald
als de opbrengsten zich ook daadwerkelijk voordoen. Ten opzichte van de academici-belasting is het
3. B.J. Chapman en A. Harding, Australian student loans,
ben gestudeerd ontlopen deze extra belasting. Dit
kan tot gevolg hebben juist degenen met veel talent
378
ANU Discussion Papers 287, 1993 voor Australie en N. Barr
en J. Falkingham, Paying for learning, WSP/96, 1993, voor
Groot-Brittannie.
kenmerkende verschil dat iemand nooit meer hoeft
heid dient. Wat de rechtvaardigheid in dynamische
te betalen dan de som van lening en rente. De hier-
zin betreft, kan het model gunstig worden beoor-
voor genoemde bezwaren tegen academici-belasting
deeld. Er vindt geen subsidie’ring plaats aan personen
zijn daarmee ondervangen: er wordt geen inkomens-
die over het hele leven genomen boven het gemiddelde zullen zitten, noch wordt er onderscheid gemaakt tussen studenten uit rijke en arme gezinnen.
politiek mee gevoerd en er is geen ontmoediging op
de onderwijsdeelname. De ontmoediging op de arbeidsdeelname kan zich nog voordoen, maar niet in
Blijft over de rechtvaardigheid in statische zin; de
ernstiger mate dan in het gewone leningstelsel. Alleen voor degenen met inkomens die zo laag zijn dat
zij hun schuld gedurende hun totale beroepscarriere
niet kunnen aflossen, wordt de baankeuze beinvloed
door de studieschuld. Tot slot, door de regeling niet
onder de belastingwetgeving te brengen wordt de
vraag is of studenten uit minder draagkrachtige gezinnen belemmerd worden door het opbouwen van een
schuld waarvan ze weten dat ze die niet (volledig)
behoeven terug te betalen als ze dat niet kunnen.
mogelijkheid van ontwijking door emigratie voorko-
min ervaren, dan lijkt goede voorlichting de aangewe-
men.
zen methode om die weg te nemen.
Objectief gezien is van een belemmering dan geen
sprake. Mochten sommigen zo’n belemmering niette-
Een afzonderlijk probleem doet zich voor bij de
bepaling van de in rekening te brengen rente. Vanuit
Conclusie
het oogpunt van de verstrekker van de leningen is
het wenselijk dat er voor degenen die wel afbetalen
In deze bijdrage zijn drie modellen voor de studiefi-
een renteopslag is om te compenseren voor mensen
nanciering doorgelicht. Een stelsel van leningen met
die niet terug (kunnen) betalen. Dat zou mogelijk
aanvullende beurzen heeft twee bezwaren. De korte
zijn als wel of niet in staat zijn om terug te betalen
terugbetalingstermijn van de leningen doet onvoldoende recht aan het investeringskarakter van onder-
voor de leningnemer even onvoorspelbaar zijn als
voor de leninggever. Dat is waarschijnlijk niet het ge-
val; bij gevolg kan een opslag op de rente ervoor zorgen dat de slechte risico’s de goede risico’s uit de
markt drijven. Deze mogelijkheid speelt een grotere
rol naarmate de heterogeniteit van de studentenpopulatie groter is. Die grote verschillen hebben niet alleen gevolg voor de inhoud van het onderwijs (zie
wijs, en de aanvullende beurzen gaan eraan voorbij
dat studenten uit minder draagkrachtige gezinnen
over hun levensduur bezien tot de rijkeren van hun
generatie behoren. Academici-belasting vermengt
serieus probleem is dat mensen meer over hun eigen
doelstellingen van onderwijsbeleid met inkomenspolitiek, en kan ongewenste invloeden hebben op
de onderwijskeuze en de baankeuze. Een model dat
geen van deze bezwaren kent is een sociaal leenstelsel. Hierin bekostigen studenten hun opleiding
geheel uit een lening, waarvan de afbetaling inkomensafhankelijk is. Dit stelsel is zowel efficient als
capaciteiten weten dan de mogelijke verstrekker van
rechtvaardig.
hierna), maar leiden er ook toe dat de inkomensver-
schillen binnen de groep van hoger opgeleiden in de
toekomst groter zullen zijn dan nu het geval is. Een
een lening. Dit kan ertoe leiden dat de condities voor
de lening voor de goede risico’s te ongunstig zijn. Dit
Hessel Oosterbeek
kan ‘adverse selection’ teweeg brengen. Bij het bepalen van de rente dient daar rekening mee te worden
gehouden. Tevens pleit dit ervoor dat de leningverstrekker niet aan iedereen die voor dit type studieleningen aanklopt, ook een lening verstrekt. Studenten
die onvoldoende studieprestaties leveren zouden van
de mogelijkheid om zo’n lening op te nemen, moe-
ten worden uitgesloten.
Zowel voor Engeland als voor Australie zijn door
middel van simulatie-modellen berekeningen gemaakt van de effecten van dit stelsel in termen van
het terugbetaalde bedrag en de terugbetalingstermijn.
Daaruit kan worden geconcludeerd dat bij een veron-
derstelde inkomensgroei van 0% en een ree’le rente
van eveneens 0% (dat is rente gelijk aan inflatie), het
terugbetaalde bedrag in dit stelsel even groot is als in
een stelsel van terugbetaling in de eerste tien jaar na
de studie, en dat de gemiddelde terugbetalingstijd in
de orde van 25 tot 30 jaar ligt. Als de inkomensgroei
groter is dan de ree’le rente die in rekening wordt ge-
bracht, valt het model met inkomensafhankelijke leningen gunstiger uit. .
Op basis hiervan kunnen we concluderen dat vanuit het motief van de kapitaalmarktimperfecties dit
model van inkomensafhankelijke leningen de voorkeur verdient. De uiteindelijke beoordeling hangt
dan af van de mate waarin het model de rechtvaardig-
ESB 19-4-1995
aw;