Sociaal-economische aspecten van demografische ontwikkelingen

Sociaal-economische aspecten
van demografische
ontwikkelingen
Dit artikel is een samenvatting van een rapport, dat is opgesteld door een SER-werkgroep
van onafhankelijke deskundigen. Na een korte schets van de demografische
veranderingen volgt een analyse van de gevolgen van deze veranderingen voor de
sociaal-economische ontwikkeling. Geconcludeerd wordt dat deze gevolgen zodanig zijn
dat de komende decennia op een breed terrein beleidsmaatregelen nodig kunnen zijn.

DRS. J.H.M. BONDERS – DRS. H. VAN DER GRAAFF – DRS. R. JONKERS
– PROF. DR. A.H.J. KOLNAAR*
In de komende decennia treden opmerkelijke wijzigingen
op in de omvang en samenstelling van de bevolking in Nederland. De omvang van de bevolking zal in de komende
15 a 20 jaar naar verwachting nog licht toenemen, terwijl
daarna een daling wordt verwacht. De veranderingen in de
bevolkingssamenstelling kunnen worden gekarakteriseerd
met de termen ontgroening en vergrijzing. Met aandeel van
de jeugdigen in de bevolking zal geleidelijk dalen en het
aandeel van de 65-plussers zal langzaam maar zeker groter worden. De stijging van het laatstgenoemde aandeel
zal naar verwachting zeer markant zijn (een verdubbeling
in 2035). Deze vergrijzing is het resultaat van drie ontwikkelingen: het grote aantal geboorten gedurende de eerste
twintig naoorlogse jaren, de bijzonder sterke terugval in het
aantal geboorten vanaf omstreeks 1965, en de langere levensverwachting.
De eerstgenoemde factor leidt uiteraard slechts tot een
tijdelijke stijging van het aandeel van de 65-plussers in de
bevolking. De laatstgenoemde twee factoren daarentegen
kunnen tot een blijvende verhoging van dit aandeel leiden
als de opgetreden daling van de vruchtbaarheid blijvend
zal blijken te zijn en de levensverwachting niet afneemt
(dan wel toeneemt).
De verwachte demografische ontwikkeling wordt voorts
gekenmerkt door een groei van het aantal huishoudens die
de groei van de bevolking overtreft. De gemiddelde grootte van de huishoudens wordt met andere woorden kleiner.
Bij de verwachte demografische ontwikkelingen kunnen
enkele kanttekeningen worden geplaatst.
In de eerste plaats moet worden bedacht dat de demografische veranderingen geleidelijktot stand zullen komen.
In beleidsmatig opzicht betekent dit dat eventuele maatregelen eveneens in de loop van de tijd hun beslag kunnen
krijgen. In de tweede plaats moet er rekening mee worden
gehouden dat de vergrijzing zich niet in alle delen van het
land in hetzelfde tempo en in dezelfde mate zal manifesteren. Ten slotte zullen de ouderen van straks ‘anders’ zijn
dan de ouderen van nu. Hun opleidingsniveau zal hoger
zijn en bij de te verwachten uitbreiding van de aanvullen-

ESB 6-1-1988

de pensioenregelingen zal ook hun inkomen relatief hoger
zijn dan dat van de ouderen in 1987.

Een eerste verkenning
De gevolgen van de demografische veranderingen voor
de hoogte en de verdeling van de nationale welvaart worden door een complex van factoren bepaald. Om deze gevolgen op het spoor te komen is het nuttig te beginnen met
een gestileerde analyse, waarin wordt uitgegaan van een
volledige benutting van de rendabele produktiecapaciteit
en van volledige werkgelegenheid. Als werkhypothese
wordt bovendien gehanteerd dat de totale maatschappelijke kosten van zowel de jongeren (0-19 jaar) als de ouderen (65+) volledig gefinancierd worden door de publieke
sector en wel uit lopende inkomsten (belastingen en/of premies). Het gestileerde karakter van deze analyse blijkt onder andere uit het feit dat (in eerste aanleg) wordt geabstraheerd van het feitelijk bestaande kapitaaldekkingsstelsel voor de aanvullende pensioenen.
Onder de geschetste omstandigheden is ten tijde van en
in de periode met een hoge vruchtbaarheid (de periode
1945-1965) sprake van een negatief effect op net beschikbare inkomen van de economisch actieve bevolking uit
hoofde van het grote aantal jongeren. Vanaf het moment
dat de eersten van deze jongeren zich op de arbeidsmarkt
melden, neemt dit effect langzaam maar zeker af. Nu zal

*De eerstgenoemde drie auteurs zijn verbonden aan het secretariaat van de Sociaal-Economische Raad. A.H.J. Kolnaar was de
voorzitter van de Werkgroep Demografie en is verbonden aan de
Katholieke Universiteit Brabant. Het artikel, dat op persoonlijke titel is geschreven, is een samenvatting van het rapport van de
Werkgroep Demografie, Sociaal-economische aspecten van demografische ontwikkelingen, SER-publikatie 87/22, ‘s-Gravenhage, 1987.

39

juist de actieve bevolking relatief toenemen. De lastendruk
op deze bevolking voor het onderhoud van de jongeren en
de ouderen zal dan dalen. Wanneer de oorspronkelijk grote groep jongeren eenmaal aan pensioen toe is begint echter het verhoudingsgetal tussen het aantal bejaarden en de
economisch actieve bevolking toe te nemen. Hierdoor
wordt een negatieve invloed op het beschikbare inkomen
van de laatstgenoemde groep uitgeoefend. Is de nieuwe
aanwas van jongeren intussen onveranderd klein gebleven dan zou uit dien hoofde het beschikbare inkomen per
actieve juist kunnen stijgen. Wat er per saldo met het beschikbare inkomen van deze bevolkingsgroep gebeurt,
wordt uiteraard mede bepaald door het verhoudingsgetal
tussen de totale maatschappelijke kosten per bejaarde en
dieperjeugdige.
In de periode waarin het arbeidsaanbod extra groeit is
een tijdelijke toeneming van de creatie van arbeidsplaatsen vereist. Als de arbeidsmarkt goed werkt, komt deze
toeneming Vanzelf tot stand. De tijdelijke verhoging van
de investeringsquote die daarbij moet worden gerealiseerd, gaat echter gepaard met tijdelijke consumptie-offers
die de koopkracht van de economisch actieven beperken.
Wanneer de tijdelijk grotere instroom van nieuwkomers op
de arbeidsmarkt achter de rug is, komt er — zo geredeneerd — een einde aan deze negatieve invloed op de
koopkracht. Dan resteert slechts het al vermelde positieve
koopkrachteff ect van de geringere jongeren- en bejaardendruk.
Als de opgetreden daling van de vruchtbaarheid blijvend
zal blijken te zijn, zal de groeivoet van de totale bevolking
en van de actieve bevolking ook na de doorstroming van
de ‘baby boom’ op een lager niveau blijven en mogelijk
zelfs negatief worden. De jongerendruk zal dan blijvend lager en de bejaardendruk blijvend hoger zijn geworden. Bovendienzal,aangenomendatdearbeidsproduktiviteitsontwikkeling hetzelfde blijft, de nationale spaar- en investeringsquote duurzaam lager kunnen zijn. Devoordegewenste volledige werkgelegenheid benodigde groeivoet van
het aantal arbeidsplaatsen is dan immers ook lager, omdat
bij een geringere of negatieve bevolkingsgroei de instroom
op de arbeidsmarkt als percentage van de werkgelegenheid kleiner is. Omgekeerd kunnen de nationale consumptiequote en — bij dezelfde arbeidsproduktiviteitsontwikkeling—de consumptie per hoofd dan juist relatief hoger zijn.
Maar de actieve bevolking kan hier niet volledig van profiteren omdat een groter deel van de consumptie in de richting van de bejaarden gaat.
De voorgaande analyse was zeer gestileerd. Er kunnen
verschillende factoren worden genoemd die het analyseren van de invloed van de demografische ontwikkelingen
op de afloop van het economische proces bemoeilijken,
met name ook wat de ermee samenhangende consumptieverliezen en -winsten betreft. In de eerste plaats is de
demografische ontwikkeling zelf onzeker. Hoewel de hier
bedoelde onzekerheden geringer zijn dan die ten aanzien
van de toekomstige economische ontwikkeling, zijn zij er
wel degelijk, met name wat betreft de toekomstige hoogte
van het geboortencijfer en het verloop van het immigratiesaldo. Een volgende complicerende factor is de onzekere
invloed van de demografische ontwikkeling op het aanbod
van arbeid. Verderop wordt hieraan apart aandacht besteed.
In de bovenstaande analyse is voorts geen rekening gehouden met ruilvoetmutaties. Onder invloed van de extra
stijging van het arbeidsaanbod die door de ‘baby boom’
wordt veroorzaakt, kunnen ruilvoetverliezen optreden die
de consumptieve mogelijkheden van de nationale economie verder beperken. Bij een in vergelijking met het buitenland snelle economische groei worden tekorten op de lopende rekening van de betalingsbalans namelijk slechts
vermeden indien het aandeel in de wereldhandel elk jaar
40

wordt vergroot. Indien de sterke terugval in het aantal geboorten vanaf omstreeks halverwege de jaren zestig op
termijn tot een bij het buitenland achterblijvende groei van
het arbeidsaanbod leidt, kunnen daardoor — omgekeerd
geredeneerd — ruilvoetwinsten ontstaan, die de consumptieve mogelijkheden vergroten.
In het bovenstaande betoog zorgt de aanpassing van de
nationale spaar- en investeringsquote bij een gegeven ontwikkeling van de arbeidsproduktiviteit voor de gewenste
volledige werkgelegenheid. Deze quote is echter afhankelijk van het budgettaire beleid van de overheid en het loonbeleid van de sociale partners. Omdat niet bekend is hoe
het budgettaire en het loonbeleid er in de toekomst uit zullen zien, is het moeilijk de gevolgen van de demografische
veranderingen voor de economische ontwikkeling te voorspellen.
Op de spaarquote is ook van invloed het kapitaaldekkingsstelsel voor de aanvullende pensioenen, waarvan tot
nu toe is geabstraheerd. Gedurende de opbouwfase van
het kapitaaldekkingsstelsel kunnen de pensioenbesparingen een belangrijke bijdrage leveren aan de nationale besparingen. Dit verklaart voor een deel de grote omvang van
de besparingen viade institutionele beleggers, waarvan op
dit moment sprake is. Hiervoor is daarnaast de grote omvang van de beroepsbevolking verantwoordelijk. Onder invloed van de vergrijzing zal in de toekomst de bijdrage van
de pensioenbesparingen aan de nationale besparingen
echter afnemen en wellicht zelfs negatief worden. Het grote aanbod van pensioenbesparingen via de institutionele
beleggers in de periode met de snelle aanwas van het arbeidsaanbod sluit aan bij de hoge waarde van de investeringsquote,die dan vereist is. Evenzo strookt het lagere
aanbod van besparingen ten tijde van de vergrijzing met
de lagere nationale behoefte aan besparingen door een teruglopend arbeidsaanbod. Blijkt het in eerste instantie optredende extra aanbod van besparingen de geschetste behoefte daaraan (meer arbeidsplaatsen) te boven te gaan,
dan zijn verschillende bestemmingen van deze overschotten denkbaar die elk andere macro-economische effecten
kennen1.
Anders dan tot nu toe is verondersteld wordt de groeivoet
van het aantal arbeidsplaatsen ook bepaald door de kapitaalintensiteit van het produktieproces. Zo zou in de voor
ons liggende periode onder invloed van afnemende bevolkingsgroei een toeneming van de kapitaalintensiteit kunnen optreden. Zo’n toeneming leidt tot extra verhogingen
van de arbeidsproduktiviteit en daarmee tot een verruiming
van de consumptieve mogelijkheden.
Onevenwichtigheden tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt kunnen ook worden overbrugd door de bestaande arbeidsplaatsen te herverdelen (arbeidstijdverlenging of -verkorting, meer of minder VUT) over de beroepsbevolking. Zo’n herverdeling zal waarschijnlijk repercussies hebben op de reele lonen, waardoor de koopkracht
van de actieve beroepsbevolking wederom kan worden
bemvloed.
Een evidente onzekerheid vloeit voort uit het feit dat het
marktmechanisme niet altijd perfect werkt. Voor zover een
extra aanwas van het arbeidsaanbod niet gepaard gaat
met een dienovereenkomstige extra creatie van werkgelegenheid, is een grotere werkloosheid het gevolg, die door
hogere sociale premies een beperkende invloed heeft op
het beschikbare inkomen per werkende.
Als niet alleen de arbeidsmarkt maar ook de goederenmarkt niet goed werkt, wordt het voorspellen van de wijze
waarop de economie op demografische impulsen reageert
een wel zeer hachelijke onderneming. De bereidheid en de

1. Zie verder SER, Advies pensioenbesparingen, publikatie 87/12,
hoofdstukB, ‘s-Gravenhage, 1987.

mogelijkheid van de overheid en de sociale partners bij gebrek aan goed functionerende marktmechanismen zelf leiding te geven aan de economische ontwikkeling worden
hier doorslaggevend.
Met maken van voorspellingen wordt ten slotte bemoeilijkt doordat de demografische ontwikkeling niet de enige
autonome grootheid is die repercussies heeft op het economische proces. De economie wordt voortdurend met andere impulsen, van zowel binnenlandse als buitenlandse
origine, geconfronteerd.
Het voorgaande maakt duidelijk dat het onmogelijk is om
de uitwerking van de demografische ontwikkelingen op het
economische proces te voorspellen. Er zijn dan ook geen
voorspellingen van de toekomstige ontwikkelingen beschikbaar, maar slechts vooruitberekeningen. Deze berekeningen geven kwalitatieve indicaties over de ontwikkelingen die zich in de nabije toekomst, onder nader te formuleren vooronderstellingen, kunnen voordoen.

De collectieve sector
Demografische veranderingen hebben grote gevolgen
voor de uitgaven van de collectieve sector. De zogenoemde demograf isch gevoelige collectieve uitgaven zijn de uitgaven voor (een belangrijk deel van) de sociale zekerheid,
het onderwijs, de gezondheidszorg en de maatschappelijke dienstverlening.
In 1985 gepubliceerde berekeningen van het Sociaal en
Cultureel Planbureau (SCP)2, gebaseerd opde middenvariant van de CBS- bevolkingsprognose 1984, laten een volumetoename van de demografisch gevoelige collectieve
uitgaven zien van ruim 25 procent in een periode van 45
jaar (1985-2030). In prijzen van 1985 betekent dit een stijging van rond / 25 mrd. De sterkste stijging doet zich voor
voor het jaar 2010. Op zich zelf is dit een verrassende constatering omdat de vergrijzing zich vooral na 2010 in een
versneld tempo zal voltrekken. De verklaring hiervoor is dat
rond die tijd de bevolking in omvang zal afnemen, hetgeen
een drukkend effect heeft op de demografisch gevoelige
collectieve uitgaven.
De demografische ontwikkeling bemvloedt ook de samenstelling van de collectieve uitgaven. De uitgaven voor
sociale zekerheid, gezondheidszorg en maatschappelijke
dienstverlening nemen in de periode tot het jaar 2030 met
40 a 50 procent toe, terwijl de onderwijsuitgaven dan met
ongeveer hetzelfde percentage zullen dalen.
Binnen de sector sociale zekerheid zijn er categorieen die
een stijgende, respectievelijk dalende uitgavenontwikkeling vertonen4. De AOW zal als enige categorie gedurende de gehele periode tot het jaar 2030 toenemen; grosso
modo treedt er een verdubbeling van de uitgaven op. Drie
sociale-zekerheidsregelingen vertonen tot het jaar 2010
een stijgende uitgavenontwikkeling en daarna een daling:
de AAW/WAO, ZW en ABW. De oorzaak hiervan is de
overeenkomstige ontwikkeling van de (beroepsgeschikte)
bevolking. Ten slotte zijn er twee regelingen waarvan de
uitgaven voortdurend zullen afnemen, namelijk de AKW en
de AWW.
Met betrekking tot de uitgaven voor de gezondheidszorg
is vrijwel over de gehele linie sprake van een door demografische veranderingen opgeroepen toeneming van de
vraag naar de desbetreffende voorzieningen. De Commissie-Dekker komt in haar rapport Bereidheid tot verandering
tot een demografisch bepaalde volumegroei van de gezondheidszorg (inclusief onder meer de bejaardenoorden)
van 1 procent per jaar tot het jaar 2000. Het SCP raamt de
totale uitgavenstijging tot het jaar 2030 op circa 40 procent.
Een belangrijke factor hierbij is het gegeven dat de gemid-

delde kosten van de gezondheidszorg per persoon sterk
toenemen met de leeftijd.
Voor de uitgaven voor de maatschappelijke dienstverlening (bejaardenoorden, gezinsverzorging, kinderbescherming, openbare bibliotheken en sportaccommodaties) is
de komende 45 jaar een stijging van 50 a 55 procent te verwachten. Vooral de uitgaven voor de bejaardenoorden en
de gezinsverzorging vertonen onder invloed van de vergrijzing een sterke toename. Omgekeerd dalen de uitgaven
voor de kinderbescherming en de sportaccommodaties als
gevolg van de ontgroening.
De geTsoleerde invloed van het demografische proces op
de uitgaven voor het onderwijs is markant. In de komende
jaren is een daling van de onderwijsuitgaven te verwachten die ligt tussen 55 en 30 procent, af hankelijk van de lage
dan wel de hoge variant van de bevolkingsprognose. Verderop in dit artikel wordt hierop nader ingegaan.
Bij het bovengeschetste beeld van de invloed van de toekomstige demografische ontwikkelingen op verschillende
uitgavencategorieen van de collectieve sector moeten enkele relativerende opmerkingen worden geplaatst.
In de eerste plaats is bij de vooruitberekening van het
SCP uitgegaan van een ongewijzigd gebruikspatroon van
de collectieve voorzieningen en van constante kosten per
eenheid gebruik. In de tweede plaats is uitgegaan van ‘ongewijzigd beleid anno 1981’. Alleen al in de periode tussen
1981 en heden zijn echter verschillende belangrijke beleidswijzigingen tot stand gekomen, zoals herziening van
het stelsel van de sociale zekerheid, maatregelen in de gezondheidszorg enz. In feite geven de SCP-cijferslnzicht in
de hoogte en samenstelling die de collectieve uitgaven in
1981 zouden hebben gehad, indien in dat jaar de voor de
toekomst vooruitberekende bevolkingsomvang en -samenstelling actueel zouden zijn geweest.
De beleidsimplicaties van het bovengeschetste beeld zijn
tweeledig: enerzijds zullen de demografische veranderingen op termijn tot een opmerkelijke herschikking van de
uitgaven van de publieke sector leiden, anderzijds zullen
zij per saldo tot een toeneming van het volume van de collectieve uitgaven aanleiding geven.
Wat de herschikking betreft treedt een verhoging op van
de uitgaven voor oudedagsvoorzieningen, gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening en een verlaging
van de uitgaven voor onderwijs en kinderbijslag. Bij dit laatste kan worden opgemerkt dat de praktijk van het begrotingsbeleid laat zien dat als een gebied van overheidszorg
wordt geconfronteerd met de mogelijkheid van uitgavenverlaging, hiertegen weerstanden ontstaan. Wanneerdeze
weerstanden niet worden weggenomen, is het niet uitgesloten dat de demografische veranderingen tot een nog
grotere stijging van de collectieve uitgaven zullen leiden.
De per saldo te verwachten stijging van de collectieve uitgaven op grand van de demografische ontwikkelingen leidt
tot de noodzakelijke afweging in hoeverre deze toeneming
sociaal en economisch aanvaardbaar is. Bij deze afweging
is in de eerste plaats de mate van economische groei van
belang. Is het groeitempo van het reele nationale inkomen
gelijk aan of groter dan de reele stijging van de demografisch gevoelige collectieve uitgaven, dan kunnen de addi-

2. SCP, Vergrijzing, ontgroening en collectieve uitgaven, Stukwerk
nr. 33, Rijswijk, 1985.

3. Vergelijkbare uitkomsten levert het rapport van de interdepartementale Heroverwegingswerkgroep Demografische ontwikkelingen en collectieve sector uit 1986. Hierin worden ook de uitgaven voor volkshuisvesting meegenomen, waarvoor per saldo
geen grote wijzigingen worden verwacht.
4. De demografisch gevoelige sociale-zekerheidsuitgaven zijn de
AOW, AWW, AKW, AAW/WAO, ZW en ABW (voor zover uitgaven

voor gescheiden personen). Niet meegenomen worden de wettelijke ziektekostenverzekeringen, de (N)WW en de regelingen voor

het overheidspersoneel.

ESB 6-1-1988

41

tionele belasting- en premie-opbrengsten worden gebruikt
voor de financiering van de stijging van de collectieve uitgaven. In deze situatie kan de belasting- en premiedruk
constant blijven of zelfs dalen. Berekeningen van het Centraal Planbureau wijzen uit dat bij een economische groei
van jaarlijks 1 a 2 procent de demografisch bepaalde stijging van de collectieve uitgaven kan worden opgevangen
zonder dat de belasting- en premiedruk stijgt. Bij een economische groei die hoger uitkomt zou de quote van de demografisch gevoelige uitgaven kunnen dalen, maar bedacht moet worden dat een toeneming van de economische groei tot een extra loonstijging kan leiden die de neerwaartse invloed op deze quote kan mitigeren of teniet
doen. Uitgaande van de huidige situatie met hoge werkloosheid ligt een dergelijke uitkomst niet voor de hand.
Wanneer de uit de economische groei gegenereerde extra belasting- en premie-opbrengsten worden gebruikt voor
de financiering van de demografisch bepaalde uitgavenstijging, zijn deze extra inkomsten niet meer beschikbaar
voor de financiering van andere overheidsactiviteiten. Indien deze consequentie niet wordt aanvaard, dan wel wanneer de economische groei geringer is dan de reele stijging
van de demografisch gevoelige uitgaven, dan zijn er drie
alternatieven: of een stijging van het financieringstekort, of
een stijging van de belasting- en premietarieven of bezuinigingen op de collectieve uitgaven met als implicatie een
absolute of relatieve lastenverlichting. Bij deze laatste mogelijkheid kan weer onderscheid worden gemaakt tussen
bezuinigingen op de demografisch gevoelige uitgaven, bij
voorbeeld in de vorm van niveauverlaging van uitkeringen
of een algemeen volumebeleid, en het zoeken van ruimte
bij de overige collectieve uitgaven.

Oudedagsvoorzieningen_____________
Tot de Oudedagsvoorzieningen worden hier gerekend:
— in arbeidsovereenkomsten vastgelegde VUT-regelingen;
— uitkeringen uit hoofde van de AOW;
— uit de arbeidsovereenkomst voortvloeiende aanvullende pensioenen;
— individuele Oudedagsvoorzieningen.
De continuering van de VUT-uitkeringen in de toekomst
is om twee redenen onzeker. In de eerste plaats zouden
bij een voortzetting de uitkeringslasten als percentage van
de loonsom in de toekomst aanzienlijk kunnen stijgen. Bovendien zou continuering van de VUT er tevens toe kunnen leiden dat tekorten aan bepaalde categorieen arbeid
ontstaan dan wel — voor zover van dergelijke tekorten
reeds thans sprake is — ernstiger worden.
De vergrijzing kan tot een stijging van de premiedruk voor
de AOW leiden. Deze stijging wordt tot op zekere hoogte
afgeremd door het bestaan van de netto-nettokoppeling,
die ertoe leidt dat de netto AOW-uitkeringen onder invloed
van de oplopende AOW-premies worden verminderd. De
ontwikkeling van de premiedruk van de AOW wordt voorts
bepaald door de mate waarin de incidentele loonstijging in
de AOW- uitkeringen wordt doorgegeven. Op basis van de
veronderstelling dat de incidentele loonstijging niet in de
AOW-uitkering wordt doorberekend, is volgens het CPB in
de toekomst slechts een bescheiden verhoging van de premiedruk voor de AOW nodig5. De berekeningen van het
CPB laten ook zien dat de toekomstige premiedruk voor de
AOW lager zal uitvallen naar mate de economische groei
hoger is, omdat een grotere werkgelegenheid het financieringsdraagvlak voor de AOW verbreedt.
De CPB-berekeningen laten zien dat ook de premies voor
de aanvullende pensioenen in de komende decennia

42

waarschijnlijk toenemen. Hiervoor is onder andere de inbouw van de AOW-uitkering, waarvan veelal sprake is, verantwoordelijk. Voorts is dit een gevolg van het feit dat de
institutionele beleggers in het algemeen een rekenrente
van 4 procent hanteren, terwijl volgens het CPB de voor
deze beleggers relevante reele rentestand in de toekomst
veel lager kan uitkomen.
Sommige auteurs pleiten voor een uitbreiding van de individuele Oudedagsvoorzieningen6. Als voordelen van een
dergelijke aanpak worden onder andere genoemd de daardoor te bereiken vermindering van de totale afstand tussen
de loonkosten voor de werkgever en het netto loon van de
werknemer en het feit dat de werknemer zelf de aanwending van een deel van zijn of haar oudedagsbesparingen
kan bepalen. Tegenover deze mogelijke voordelen staat
evenwel het nadeel dat individuele werknemers nietdezelfde combinatie van rendement en risico met betrekking tot
het belegde vermogen kunnen behalen als de institutionele beleggers. Zij kunnen namelijk veel minder aan risicospreiding doen dan de genoemde beleggers. Van beslissende invloed op de ontwikkeling van de individuele Oudedagsvoorzieningen zullen vooral de collectieve aanvullende pensioenregelingen zijn, die onderwerp zijn van het arbeidsvoorwaardenoverleg.
Zoals nierboven reeds is opgemerkt, draagt definancieringswijze van de aanvullende pensioenen op dit moment
in belangrijke mate bij aan de nationale besparingen. De
zojuistaangehaalde CPB-berekeningen verschaffenenige
informatie over de vraag wanneer deze bijdrage onder invloed van de vergrijzing zal verminderen. Volgens deze berekeningen is er een gerede kans dat de besparingen via
de pensioenfondsen nog langdurig hoog blijven en is het
zelfs niet uitgesloten dat ze in de toekomst nog verder zullen stijgen. Het duurt namelijk nog enkele decennia voordat de vergrijzing met een afnemende beroepsbevolking
gepaard gaat. Bovendien is er compensatie uit niet direct
met demografische ontwikkelingen samenhangende gebieden.

Arbeidsmarkt
De potentiele beroepsbevolking (de leeftijdsgroep van
20-64 jaar) zal over 25 jaar circa 10 procent groter zijn dan
in 1985; daarna zal een daling plaatsvinden met eveneens
circa 10 procent zodat naar verwachting in 2035 de beroepsgeschikte bevolking even groot is als in 1985. Bond
het jaar 2010 kan het omslagpunt worden gesitueerd. Qua
leeftijdsstructuur van de potentiele beroepsbevolking vindt
een aanmerkelijke vergrijzing plaats. De leeftijdsgroep tussen de 40 en 65 jaar maakte in 1980 nog 45 procent van
de beroepsbevolking uit; vanaf het jaar 2010 zal dit aandeel geleidelijk oplopen naar circa 60 procent.
De mate waarin men zich daadwerkelijk aanbiedt op de
arbeidsmarkt is onder meer afhankelijk van geslacht en
burgerlijke staat. Mannen treden bijna alien toe tot de arbeidsmarkt. De verwachting is dat de participatiegraad van
vrouwen geleidelijk verder zal toenemen. Ook is van belang voor het arbeidsaanbod de mate waarin gebruik wordt
gemaakt van onderwijsvoorzieningen, de VUT-regelingen
en de migratie.

5. CPB, De oudedagsvoorziening tot 2030. De financieringsmo-

gelijkheden op langere termijn, Werkdocumenl nr. 18, ‘s-Gravenhage, 1985.

6. Zie bij voorbeeld C. de Kam, Een individuele oudedagsregeling,
Intermediair, 12 december 1986, biz. 9-13 en C.F.K. Nieuwen-

burg, Pensioenen, arbeidskosten en het aanbod van risicodragend vermogen, Sociaal Maandblad Arbeid, jg. 42 nr. 1, biz. 3949.

Indien de wijzigingen in het arbeidsaanbod onder invloed
van de demograf ische ontwikkelingen en de hiervoor weergegeven veranderingen in deelnemingsgraad aan het arbeidsproces van de verschillende categorieen werkenden
in totaliteit worden beschouwd resulteert het volgende
beeld. Tot aan 1990 wordt een toename van het trendmatige arbeidsaanbod verwacht van 50 a 60.000 arbeidsjaren perjaar. In het begin van dejaren negentig looptditterug tot 21.000 in 1995 om vervolgens rond de eeuwwisseling te stabiliseren op een niveau van zo’n 30.000 arbeidsjaren per jaar. Daarna neemt de groei van het arbeidsaanbod sterk af en na 2005 zal hij negatief worden.
De hiervoor geschetste ontwikkeling van het arbeidsaanbod kan op termijn tot een situatie van volledige werkgelegenheid leiden. Het is dan denkbaar dat behoefte ontstaat
aan een extra aanwas van het arbeidsaanbod en/of een
beperking van de groei van de vraag naar arbeid.
Wat betreft het arbeidsaanbod zijn er verschillende manieren denkbaar om een extra groei tot stand te brengen.
In de eerste plaats kunnen voorzieningen die een combinatie van huishoudelijke taken en arbeid buitenshuis mogelijk maken een toenemende participate van vrouwen
met zich brengen. In de tweede plaats zouden ouderen
kunnen worden gestimuleerd om langerte blijven werken.
Flexibele pensioenregelingen zouden een dergelijk effect
kunnen sorteren. Bevordering van migratie van buitenlandse werknemers en intensivering van de participatie van jongeren en minder-arbeidsgeschikten is een derde mogelijkheid. Ten slotte leidt ook een minder dan trendmatige verkorting van de arbeidsduur in uren (die eventueel kan neerkomen op een verlenging van de arbeidsduur) tot een vergroting van het arbeidsaanbod. Wellicht kiezen de economisch actieven in de toekomst voor een dergelijke aanpak
om daarmee (een deel van) het negatieve effect op hun
beschikbare inkomen uit hoofde van de vergrijzing te compenseren.
Een beperking van de groei van de vraag naar arbeid kan
optreden indien het produktieproces kapitaalintensiever
wordt en/of de investerings quote wordt verlaagd.
De demograf ische veranderingen kunnen de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt ook langs andere kanalen bemvloeden. Gewezen kan worden op de relatie die er bestaat
tussen enerzijds de toenemende gemiddelde leeftijd van
de beroepsbevolking en anderzijds de arbeidsmobiliteit en
de loonkosten. De mobiliteit kan onder invloed van de hogere gemiddelde leeftijd van de beroepsbevolking afnemen en de gemiddelde loonkosten per werknemer kunnen
daardoor toenemen. Voorts kunnen de loonkosten eveneens stijgen als gevolg van hogere premies uit hoofde van
de oudedagsvoorzieningen.

Onderwijs
Onder invloed van de ontgroening is een teruglopend beroep op onderwijsvoorzieningen te verwachten. Vooruitberekeningen wijzen uit dat in de komende 15 jaren alleen
door demografische veranderingen een daling van 20 a 30
procent van de onderwijsuitgaven is te verwachten. Tot het
jaar 2030 wordt zelfs bijna een halvering van de onderwijsuitgaven ten op zichte van 1981 voorzien. De daling van
de onderwijsuitgaven wordt voornamelijk veroorzaakt door
het vigerende financieringsstelsel, dat een koppeling van
leerlingaantallen en uitgaven in zich bergt.
De hiervoor weergegeven ontwikkeling gaat uit van constante deelname aan het onderwijs per leeftijdsgroep en
van een constant uitgavenniveau per onderwijsdeelnemer.
Bij deze veronderstellingen is een aantal kanttekeningen
op zijn plaats.

ESB 6-1-1988

In de eerste plaats zal in het hbo met ingang van 1990 de
autonome bekostiging worden vervangen door een budgetfinanciering. Ook bij andere vormen van onderwijs zal
dit worden toegepast. Voorts wordt meer en meer een beroep gedaan op het profijtbeginsel; eigen bijdragen komen
steeds meer voor. Vervolgens bestaat de mogelijkheid om
bij cao een deel van de loonsom voor onderwijs en beroepsopleidingen te reserveren. Ten slotte wordt in de toekomst een grotere bijdrage van het bedrijfsleven aan onderwijs en scholing verwacht.
De veronderstelling van een constante deelneming per
leeftijdsgroep wordt in de toekomst minder waarschijnlijk.
De sociaal-economische en vooral de technologische ontwikkelingen vragen om regelmatig terugkerende om-, heren bijscholing. Wanneer bovendien in de toekomst de toestroom van jongeren naar de arbeidsmarkt zal inkrimpen,
zal de kennis van de nieuwste technische en wetenschappelijke ontwikkelingen meer dan thans overgebracht moeten worden op de zittende beroepsbevolking. Een toenemend beroep op volwasseneneducatie ligt daarom in de
rede. Voorts wordt ook de volwasseneneducatie steeds
meer gebruikt als een tussenmoment om tot zelfontplooiing te komen. Een laatste ontwikkeling die in dit verband
relevant is, betreft de toenemende deelname aan de hogere vormen van het voortgezet onderwijs en aan het hogere onderwijs. Hoe de ontwikkeling van de onderwijsuitgaven er per saldo zal uitzien, ligt in de school der toekomst
verborgen.

Conclusie
In principe zijn ertwee manieren om de sociaal-economische gevolgen van de demografische veranderingen te redresseren. Ten eerste zijn er maatregelen denkbaar om de
demografische variabelen te bei’nvloeden. Het geheel van
dergelijke maatregelen wordt bevolkingsbeleid genoemd.
De tweede manier vindt zijn aangrijpingspunt niet in het demografische proces zelf, maar in de verschillende gebieden die de gevolgen van het demografisch ondergaan. Dit
zogenoemde accomoderend bevolkingsbeleid omvat het
geheel van maatregelen die bedoeld zijn om de beleidsvoering aan te passen aan de demografische ontwikkelingen. Uiteraard is ook een combinatie van beide vormen
van beleidsreacties mogelijk
Tot op heden acht de regering het niet wenselijk en noodzakelijk een bevolkingsbeleid te voeren dat gericht is op
be’fvloeding van demografische variabelen. Afgezien van
een enkele maatregel wordt er in feite ook geen accomoderend bevolkingsbeleid gevoerd. Het ontbreken van een
(accomoderend) bevolkingsbeleid is tot op heden wellicht
te billijken. Het is echter de vraag of dat ook voor de toekomst geldt. Dit artikel laat immers zien dat, hoewel de invloed van de toekomstige demografische ontwikkelingen
op de collectieve en de marktsector niet overschat moet
worden, die invloed beslist wel is, op bepaalde terreinen
zelfs heel pregnant. Soms zal ‘de markt’ de ontwikkelingen
ten goede keren, soms zal ‘een beleid’ in gang moeten worden gezet. Daartoe zullen de demografische wijzigingen
en hun effecten op sociaal-economisch gebied het komende decennium kritisch moeten worden gevolgd. Wanneer
de huidige vooruitberekeningen juist blijken te zijn, kunnen
beleidsmaatregelen op een breed terrein noodzakelijk blijken. Met het oog daarop lijkt het gewenst thans reeds de
nodige voorbereidingen te treffen.
Jan Donders
Hugo van der Graaff
Roelof Jonkers
Ad Kolnaar
43