estigingsklimaat
infrastructuurm een nieuw jasje
Na zeven jaarpakt de overheid de draad van bet regionale infrastructuurbeleid weer op. Heeft zij ondertussen iets geleerd?
In de eerste helft van de jaren tachtig
vormde het zogenaamde voorwaardenscheppend beleid een onderdeel
van het regionaal economische beleid . Dit voorwaardenscheppend beleid had als doel investeringen in regionaal economische infrastructuur
uit te lokken.
Hoewel een evaluatie van dit beleid
op redelijk positieve resultaten
wees2 werd er toch in het kader van
de bezuiniging een punt achter gezet. Nu is het instrument echter weer
van stal gehaald. Dit was reeds aangekondigd in de meest recente nota
over het regionaal economisch beleid, maar opnieuw door bezuinigingsperikelen moest de introductie
wachten. In 1992 kan echter voor
het eerst een bedrag van 33,5 miljoen gulden worden verdeeld voor
projecten op het gebied van infrastructuur en andere gemeenschappelijke voorzieningen. De projecten
moeten gelokaliseerd zijn in de dertien zogenaamde stedelijke knooppunten die zijn aangewezen in de
Vierde nota over de ruimtelijke ordering.
In dit artikel gaan we allereerst in op
de ervaringen die in het begin van de
jaren tachtig zijn opgedaan met het
toen geldende infrastructuurbeleid.
Daarna bezien we de modernere uitwerking: het bedrijfsomgevingsbeleid. Ten slotte zullen kanttekeningen
geplaatst worden bij verschillende
aspecten van dit nieuwe beleid.
Het oude beleid
Met het voorwaardenscheppend beleid werden begin jaren tachtig twee
nieuwe elementen in het regionaal
infrastructuurbeleid ge’introduceerd.
Het eerste element betrof de uitbreiding van het geografische werkingsgebied tot het gehele land. Het tweede element werd gevormd door een
decentralisatie van bestuurlijke taken, waarbij provincies en besturen
van grote steden meer bevoegdheden kregen.
ESB 8-7-1992
De beleidspraktijk leerde dat de rijksoverheid wel decentralisatie voorstond, maar toch een uitgebreide en
nauw omschreven toetsings- en controleprocedure hanteerde. Deze was
voor de provincies strakker dan voor
de vier grote steden. De procedure
Het toe dat regionale en lokale overheden een redelijke vrijheid kregen
bij het besteden van de middelen.
De algemene voorwaarde was dat
de middelen besteed moesten worden aan fysieke voorzieningen die
rechtstreeks in relatie staan tot het
bevorderen van de Industrie en de
zogenaamde stuwende dienstverlening. Dat deze categoric niet eenvoudig is af te bakenen blijkt uit de keuzen die de grote steden maakten.
Daar werden de middelen onder andere ingezet voor stadsvernieuwingsprojecten, bedrijfsverzamelgebouwen, parkeervoorzieningen en
haalbaarheidsstudies.
Een evaluatie onder gebruikers van
deze middelen gaf aan dat de decentralisatie als zeer positief werd ervaren. Een meerderheid van de betrokken regionale en lokale overheden
was evenwel van mening dat de decentralisatie niet ver genoeg ging.
Men had bezwaren tegen allerlei regels van het rijk met betrekking tot
het soort projecten en de financiele
afwikkeling. De grote steden hadden
zelfs een voorkeur voor uitkering
van de betreffende middelen via het
gemeentefonds, zodat de gemeentelijke invloed op de bestemming veel
groter zou worden.
De ervaring met het voorwaardenscheppend beleid leert dat er bij centrale overheid en lagere overheden
verschillend wordt gedacht over relevante categorieen voor infrastructuurbeleid. Op centraal niveau wilde
men een directe relatie zien met stuwende bedrijvigheid; op lokaal en regionaal niveau werd het uitgangspunt gehanteerd dat heel veel
aspecten van het vestigingsmilieu direct en indirect van invloed zijn op
stuwende bedrijvigheid. Onder
voorwaardenscheppende voorzieningen worden buiten de traditionele,
fysieke infrastructuur, dan ook zaken gerekend als beroepsonderwijs,
kennisinfrastructuur, begeleiding
van ondernemers en vorming van
netwerken. Hiervoor is ook wel de
term ‘structuurversterkend beleid’
gebruikt.
Op basis van dit soort ervaringen
hebben we er destijds voor gepleit
verschillende fondsen en regelingen
te integreren, en rijksmiddelen aan
de provincies ter beschikking te stellen met daarbij een ruime bestedingsvrijheid . Met het nieuwe bedrijfsomgevingsbeleid wordt deze weg niet
gevolgd. We gaan nu in op de argumenten om dit niet te doen.
Het nieuwe beleid
Het nieuwe instrument komt voort
uit het streven van de rijksoverheid
om de zogenaamde stedelijke knooppunten economisch een impuls te
geven. De gedachte is dat deze
knooppunten voor de internationale
concurrentiepositie van ons land belangrijker zijn dan andere plaatsen
en regie’s. Daarom worden rijksmiddelen ingezet voor “verbetering van
het produktie- en vestigingsklimaat
voor internationaal opererende bedrijven in het betreffende stedelijke
knooppunt en zijn omgeving”. Hoewel de middelen dus voor regio’sbestemd zijn, worden ze alleen aan de
centrumgemeenten verstrekt. Het
gaat om de gemeenten Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Groningen, Arnhem, Nijmegen, Eindhoven, Enschede, Hengelo, Maastricht,
Heerlen, Leeuwarden, Zwolle, Breda
en Tilburg. Deze gemeenten behoren een meerjarenplan op te stellen,
inhoudend een sterkte/zwakte analyse en een hierop gebaseerd actieplan.
De rijksoverheid is van mening dat
prioriteit moet worden toegekend
aan fysieke infrastructure^ voorzieningen. Gedacht wordt aan projecten als de ontsluiting en ontwikkeling van hoogwaardige bedrijfsterreinen of kantoorlocaties, de ontwikkeling of verbetering van op- en
overslaglocaties en het wegnemen
van knelpunten voor vrachtverkeer.
Daarnaast bestaat de mogelijkheid
1. C.P.A. Bartels, Regionaal infrastructuurbeleid, ESB, 1985, biz. 712-715.
2. Bureau Bartels, Evaluatie van het voorwaardenscheppend beleid, Ministerie van
Economische Zaken, Den Haag, 1985.
3. C.P.A. Bartels, op.cit., 1985.
om steun te verkrijgen voor gemeenschappelijke voorzieningen die van
direct belang zijn voor het produktieen vestigingsklimaat van internationaal opererende bedrijven in de regio.
De genoemde gemeenten kunnen in
onderlinge concurrentie meedingen
voor een bijdrage. Het Ministerie
voor Economische Zaken beslist
over de hoogte van de uitkering.
Kanttekeningen
Het boven kort beschreven nieuwe
infrastructuurbeleid lijkt veel op het
oude voorwaardenscheppend beleid. Opnieuw wordt prioriteit toegekend aan fysieke locatiefactoren en
opnieuw is er sprake van een nogal
halfslachtige decentralisatie. Nieuwe
elementen zijn de toespitsing op de
stedelijke knooppunten en de poging om dit beleid te koppelen aan
het modieuze onderwerp internationalise ring.
Deze oude en nieuwe eigenschappen geven ongetwijfeld opnieuw
aanleiding tot meningsverschillen
tussen centrale overheid en lagere
overheden en tot een onnodig moeizame beleidsuitvoering. Dit vloeit
voort uit de te beperkte decentralisatie, de nogal willekeurige geografische orientatie, de inhoudelijke visie
die het Rijk hanteert en uitvoeringstechnische problemen die de toepassing van het instrument met zich
mee zal brengen. We lichten deze
punten toe.
Decentralisatie
De decentralisatie is opnieuw weinig
overtuigend uitgewerkt. Het Rijk wil
blijkbaar vanuit een economische invalshoek bemoeienis met infrastructurele investeringen in stedelijke gebieden. Als de rijksoverheid echt
zou vertrouwen op het inzicht en de
deskundigheid van lokale en regionale beleidsmakers zouden de middelen eenvoudig via gemeente- of
provinciefonds uitgekeerd kunnen
worden. Deze suggestie is naar aanleiding van vorige ervaringen door
deze overheden gedaan, maar dus
terzijde geschoven. Waarom ‘Den
Haag’ meent beter geequipeerd te
zijn om een goede besteding van de
middelen te bewerkstelligen is onduidelijk.
Overigens is zo’n koudwatervrees
voor echte decentralisatie niet uniek
voor Nederland. Op een onlangs gehouden conferentie over het stedelijke beleid in Nederland en GrootBrittannie demonstreerden de Britse
vertegenwoordigers van lokale over-
heden dat ze eveneens met een nogal bemoeizuchtige centrale overheid
te maken hebben. Men werkt er bij
voorbeeld met het programma ‘Urban Challenge’, dat in veel opzichten vergelijkbaar is met het bedrijfsomgevingsinstrument. Gemeenten
geven aan dat ze zich veel moeite
moeten getroosten om projecten die
ze toch wel uit zouden voeren, te
persen in het keurslijf dat de centrale overheid hiervoor definieert. Ook
daar wordt deze bemoeienis als weinig zinvol beschouwd.
Geografische orientatie
De geografische orientatie is, zeker
vanuit economische optiek, bijzonder en nogal willekeurig. Het gaat
de rijksoverheid om het verbeteren
van het vestigingsklimaat in een internationale context. Dat hiervoor de
stedelijke knooppunten en in het bijzonder de centrumgemeenten hiervan, als enige in beeld komen valt
moeilijk te rechtvaardigen. Veel Internationale of internationaal georienteerde bedrijven zijn immers op andere locaties gevestigd. Nemen we
knooppunt Zwolle als voorbeeld.
Van alle exporterende bedrijven in
de regio Zwolle bevindt 25% zich
binnen de gemeentegrenzen van
Zwolle. Juist industriele en transportbedrijven, die doorgaans het meest
internationaal actief zijn, zijn veelal
gevestigd buiten de grote steden. In
de steden gaat het vooral om vestigingen van dienstverlenende bedrijven welke vooral als toeleverancier
optreden en zelf maar beperkt internationaal actief zijn. Ook vestigingen van buitenlandse bedrijven komen maar ten dele in de grote
steden terecht.
Inhoudelijke visie
De inhoudelijke visie roept eveneens vragen op. De ‘moderne’ visie
op het stedelijke vestigingsklimaat is
dat dit zeer veelomvattend is. Met betrekking tot de fysieke infrastructuur
zijn de condities binnen Nederland
en in het concurrerende buitenland
niet erg afwijkend. Juist met andere
voorzieningen kunnen steden en
regie’s een concurrentievoordeel
verkrijgen. Bedrijven letten voor vestiging op zaken als onderwijsvoorzieningen, woonmogelijkheden, recreatievoorzieningen, culturele infrastructuur, criminaliteit, winkelvoorzieningen, enzovoort. Deze factoren
behoren dus allemaal tot het begrip
bedrijfsomgeving. Ook tijdens de genoemde Nederlands-Britse conferentie werd deze visie door diverse
woordvoerders uitgedragen, en met
name door commerciele betrokkenen. In Groot-Brittannie betalen bedrijven bij voorbeeld mee aan acties
van ‘centrum-management’, bedoeld
om binnensteden schoon en veilig
te maken en te houden en zo een
prettige bedrijfsomgeving te verkrijgen.
Voor alle stedelijke knooppunten de
prioriteit leggen bij fysieke infrastructuur is daarom niet terecht. De factor
die een moderne, brede interpretatie
van het begrip bedrijfsomgeving bemoeilijkt is het feit dat het Ministerie
van Economische Zaken dit beleidsonderdeel uitvoert. Dit ministerie
orienteert zich vooral op fysieke vestigingsvoorwaarden en krijgt met dit
instrument de mogelijkheid deze op
lokaal en regionaal niveau enigszins
te beinvloeden. Voor grotere en veelal belangrijkere infrastructuurprojecten, is natuurlijk het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat de eerst aangewezene. Al met al komt de introductie van dit nieuwe instrument de duidelijkheid in de afweging van
overheidsinvesteringen in voorwaardenscheppende voorzieningen niet
ten goede.
Hierdoor lijkt de kans klein dat de
middelen hun meest efficiente aanwending krijgen. Voor verschillende
stedelijke knooppunten zijn namelijk grote, infrastructurele ingrepen
essentieler dan de projecten waar
het departement aan denkt. Voorbeelden van grotere projecten zijn
de wegverbindingen LeeuwardenGroningen, Zwolle-Almelo en
Eindhoven-Den Bosch; railinfrastructuurprojecten als de hoge snelheidsspoorlijn, de Hanzelijn, de Betuwelijn en de verbinding Breda-Utrecht;
en uitbreiding van Schiphol met een
vijfde landings- en startbaan.
De verbetering van het vestigingsklimaat in internationaal verband is
meer gediend met het snel realiseren van deze projecten, dan met het
in alle steden realiseren van kantoorlocaties bij de stations. Een goede
afweging van de verschillende infrastructurele projecten dient natuurlijk op kabinetsniveau plaats te vinden.
Een ander inhoudelijk aspect dat vragen oproept is de Internationale
orientatie, die zo zwaar wordt aangezet. Het is de vraag of dit een praktisch werkbaar concept is. Welke vestigingen kan men als internationaal
georienteerd en/of ‘footloose’ beschouwen? Mijns inziens mag hierbij
niet enkel gedacht worden aan exporterende bedrijven of multinatio-
nals. De moderne economic kent im-
mers een sterke mate van specialisering, met complexe toeleverings/uitbestedingsrelaties. Een multinational
als Philips heeft een grote cluster toeleveranciers om zich heen. Zulke toeleveranciers, die hun produkten in
de eigen regio afzetten, zijn indirect
net zo internationaal gericht als de
uitbesteder. Het lijkt dan ook onmogelijk om binnen een regionale economic een categoric bedrijven af te
splitsen welke, vanuit internationaal
perspectief, bijzondere aandacht zou
moeten krijgen.
Nog moeilijker wordt het als we kijken naar bedrijfslocaties. Ik vermoed
dat er binnen de stedelijke knooppunten geen bedrijfslocaties voorkomen, waar vrijwel alleen internationaal georienteerde vestigingen te
vinden zijn. Vaak betreft het immers
kantoorlocaties, waar vestigingen te
‘ vinden zijn van bank- en verzekeringsbedrijven; zakelijke dienstverleners en zelfs overheids- en andere
non-profit diensten.
Zo was de eerste vestiging op de
Amsterdamse IJ-oeverproject die
van de Kamer van Koophandel. Onduidelijk is hoe het ministerie denkt
om te gaan met deze diffuse situatie. Een werkbare oplossing lijkt
ook niet beschikbaar. Bij ontwikkelingsprojecten als het IJ-oeverplan
zal immers pas na vele jaren blijken
of ze echt wervingskracht gehad
hebben op de categoric bedrijven
waar het ministerie zich nu op richt.
Consequent zou zijn om aan subsidiering de eis te verbinden van een
vestigingsbeleid, dat alleen vestigingen uit de doelgroep toelaat. Ge-
beurt dit niet, dan is de kans groot
dat over enkele jaren geconstateerd
zal worden dat een flink deel van
de middelen in feite is ingezet ten faveure van andersoortige vestigingen
dan die, welke het ministerie interessant vindt.
Uitvoeringstechnische problemen
Hiermee komen we op Uitvoeringstechnische problemen. Het ministerie
stelt nu bij het indienen van subsidieverzoeken als eis dat ook andere partijen mee moeten financieren. De
rijksbijdrage maakt slechts een beperkt deel uit van de totale financiering. Deze zal echter wel steeds gebruikt worden om de riskantste
ontwikkelingsfase van een project gerealiseerd te krijgen. Wat gebeurt er
als al doende blijkt dat het project
toch niet of niet snel genoeg van de
grond komt? Gaat het ministerie dan
de middelen, die al zijn aangewend,
alsnog terugvorderen? En zo nee,
hebben we dan eigenlijk niet te maken met overdreven eisen ten aanzien van de cofinanciering door
anderen? Dat het hierbij niet om hypothetische problemen gaat, heeft de
ervaring met andere onderdelen van
het regionale beleid, namelijk de
regioprogramma’s, geleerd. Bij dat
onderdeel hanteert het ministerie
achteraf bij de afrekening het subsidiepercentage dat voor de start van
een project berekend kan worden;
bij projecten die door bij voorbeeld
externe omstandigheden niet voiledig worden gerealiseerd krijgt de initiatiefnemer achteraf te maken met
de eis om al uitgegeven gelden alsnog terug te betalen.
Afsluiting
Het nieuwe bedrijfsomgevingsbeleid
heeft belangrijke overeenkomsten
met het oude, voorwaardenscheppende beleid. Enkele jaren geleden
meende de rijksoverheid goede argumenten te hebben om met dit soort
regionaal infrastructuurbeleid te
stoppen. De argumenten om er nu,
zij het in een nieuw jasje, weer mee
te beginnen zijn niet overtuigend.
Er wordt door de rijksoverheid zelf
al jarenlang gehamerd op efficiencyverbetering, betere afstemming tussen departementen, waar mogelijk
terugtreden van de centrale overheid
en bestuurlijke decentralisatie. In dit
bestuurlijke klimaat past een instrument als het bedrijfsomgevingsbeleid niet. De voornaamste argumenten voor deze conclusie zijn:
• de prioriteitsstelling voor diverse
infrastructurele projecten wordt
onnodig gecompliceerd door toevoeging van een door het Ministerie van Economische Zaken beheerd fonds;
• de inhoudelijke en geografische
argumentatie die is gebruikt voor
uitwerking van de maatregel is
niet overtuigend;
• uitvoeringstechnisch zullen zich
problemen voordoen;
• het instrument leent zich uitstekend voor volledige decentralisatie naar provincies en/of lokale
overheden.
C.P.A. Bartels
De auteur is directeur van Bureau Bartels.