Quotum voor gehandicapten heeft beperkt werkgelegenheidseffect

482Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
Quotum voor
gehandicapten heeft beperkt werkgelegenheidseffect
AREIDSMARKT
D
e arbeidsmarktachterstand van mensen
met een handicap is in Nederland gro –
ter dan in andere EU-landen. De netto
arbeidsparticipatie van niet-gehandicap –
ten bedraagt 80 procent, wat hoger is
dan in andere EU-landen (figuur 1). Maar de Nederlandse
arbeidsdeelname van gehandicapten is slechts 43 procent,
wat lager is dan in vergelijkbare landen en ook lager dan het
EU-gemiddelde van 47 procent. Dat een hoge arbeidsdeel –
name goed samen kan gaan met een kleine achterstand van
gehandicapten is in de figuur zichtbaar voor Zweden. Net
als Nederland kennen Denemarken en het Verenigd Ko –
ninkrijk een hoge arbeidsparticipatie, maar tevens een re –
latief grote achterstand van gehandicapten. De achterstand
is echter in geen ander EU-land zo groot als in Nederland. Sinds de jaren negentig daalt in Europa de gemid –
delde arbeidsparticipatie van mensen met een handicap
(OESO, 2010). Daarom passen EU-landen verschillende
beleidsmaatregelen toe om mensen met een handicap aan
het werk te krijgen en te houden. Een maatregel die in veel
EU-landen wordt toegepast, is een verplicht quotum voor
werkgevers. Bij een quotumregeling gaat het om een wet –
telijke verplichting voor bepaalde categorieën werkgevers om een vastgelegd percentage van de werkplekken door
mensen met een (arbeids)handicap of een gezondheidsbe
–
perking te laten bezetten. In Nederland bestaat op dit moment geen quotum –
regeling. Maar deze kan wel worden ingevoerd als blijkt
dat de banenafspraak uit het Sociaal Akkoord (april 2013)
niet wordt gerealiseerd. Volgens de banenafspraak moeten
er in 2025 125.000 extra banen zijn gecreëerd voor men –
sen met een arbeidsbeperking : 100.000 in de marktsector
en (vanaf 2023) 25.000 bij de overheid. Bij de invoering
van een eventuele quotumregeling worden bedrijven met
meer dan 25 werknemers verplicht om een minimum aan
arbeidsgehandicapten in dienst te hebben. Bij het niet vol –
doen aan het quotum geldt een heffing per niet ingevulde
arbeidsplaats.  In het licht van de mogelijke invoering van
een quotumregeling in Nederland is het interessant om te
onderzoeken wat de ervaringen in andere landen leren over
de werkgelegenheidseffecten voor gehandicapten.
QUOTAREGELINGEN IN EUROPESE LANDEN
De meeste EU-landen kennen een quotumregeling voor
gehandicapten. Slechts zeven EU-landen kennen zo’n rege –
ling niet: Denemarken, Estland, Finland, Letland, Neder –
land, het Verenigd Koninkrijk en Zweden (Fuchs, 2014). De criteria waaraan een gehandicapte moet voldoen
om mee te tellen voor het quotum verschillen per land. In
alle landen is registratie als erkende gehandicapte vereist.
Deze status wordt door een medische deskundige bij een
publiek orgaan vastgesteld. In Duitsland heeft het quotum
betrekking op mensen met een beperking wat betreft de al –
gemene dagelijkse levensverrichtingen. In andere landen is
het criterium arbeidsongeschiktheid. In Portugal geldt het
quotum alleen voor werknemers die een bedrijfsongeval of
beroepsziekte hebben gekregen. In Polen hebben dergelijke
werknemers voorrang bij plaatsing. In Oostenrijk is men
arbeidsongeschikt bij een verlies van minimaal de helft van
de verdiencapaciteit. RIENK
PRINS
Lector aan de Ca-
pabel Hogeschool,
Utrecht
DANIËL
VAN VUUREN
Hoofd sector Arbeid
en Onderwijs bij het
Centraal Planbureau
De arbeidsdeelname-achterstand van gehandicapten is in Neder –
land groter dan in andere EU-landen. Een quotum voor arbeids-
gehandicapten kan de werkgelegenheid voor deze groep verho –
gen, maar ervaringen uit het buitenland laten zien dat dit effect
beperkt is. De invoering van een quotum leidt namelijk vaak tot
een verschuiving in de werkgelegenheid of tot het labelen van
bestaande werknemers met een gezondheidsbeperking als zijnde
‘gehandicapt’.
ESB Arbeidsmarkt

Arbeidsmarkt ESB
483Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
0
1
0
20 3
0
4
0
5
0
6
0
7
0
8
0
9
0 In procenten
Ned Den Zw e Oos VK Dui Bel Fra
G een b ep erk in gM et b ep erk in g
Er is grote variatie tussen landen wat betreft het quo –
tumpercentage, de doelgroep en sancties (tabel 1). Het
percentage werkplekken dat door gehandicapten bezet
zou moeten worden varieert van twee procent (Spanje)
tot zeven procent (Italië). In sommige landen geldt het
quotum alleen voor de publieke sector (bijvoorbeeld in
België en Ierland), in de meeste echter voor zowel private
als overheidswerkgevers. Kleine werkgevers vallen meestal
niet onder de quotumverplichting , waardoor de regeling
niet van toepassing is voor de grote meerderheid van de
werkgevers. De definitie van ‘klein’ verschilt daarbij per
land tussen de twintig en vijftig werknemers. Quotumregelingen verschillen naar verplichtend
karakter en handhaving. Het kan gaan om wettelijke aan –
bevelingen, wettelijke verplichtingen zonder effectieve
sancties of wettelijke verplichtingen met effectieve sancties
(Greve, 2009). Sancties bij het niet naleven kunnen in het
geheel ontbreken (bijvoorbeeld in Spanje) of uiteenlo –
pende percentages van de loonkosten bedragen (tabel 1).
De geïnde boetes worden doorgaans besteed aan de re-in –
tegratie van gehandicapten. Voor de meeste landen is er weinig bekend over de
mate van naleving. Volgens recente schattingen voldoet –
internationaal gezien – dertig tot zeventig procent van de
werkgevers aan de quotumregeling. Duitsland, Oostenrijk
en Frankrijk worden als landen met een hoge naleving (zo’n
zestig procent) beschouwd (OESO, 2010; Fuchs, 2014). Een quotumregeling kan diverse voordelen hebben
voor de werknemer. In de Duitse regeling brengt de ge –
handicaptenstatus een uitgebreidere ontslagbescherming
en het recht op een week extra vakantie met zich mee.
Duitse werkgevers ontvangen subsidie voor aanpassing van
de werkplek en voor (bij)scholing van de gehandicapte, of
enkele jaren loonkostensubsidie (tot maximaal vijftig pro –
cent) voor bepaalde categorieën gehandicapten.
QUOTUM IS GUNSTIG VOOR BAANBEHOUD
De OESO vindt op macroniveau geen duidelijke correlatie
tussen een quotum en de werkgelegenheid voor arbeidsge –
handicapten (OESO, 2010; Fuchs, 2014). Landen kennen
echter grote institutionele, sectorale en culturele verschil –
len, die ook allemaal van belang zijn als verklaring voor de
arbeidsmarktuitkomsten van gehandicapten. Het causale
effect van een quotum moet daarom worden geschat met
behulp van microdata. De schaarse empirische studies laten zien dat een quo –
tum vooral meer zekerheid biedt voor gehandicapten met
een baan, maar dat het de kansen om een baan te vinden
nauwelijks vergroot. Deze evidentie is voor het grootste
deel gebaseerd op Oostenrijkse ervaringen. De Oosten –
rijkse Behinderteneinstellungsgesetz bestaat al sinds 1970 en
is sinds de jaren negentig sterk uitgebreid. De wet behelst
een quotumregeling , ruimere ontslagbescherming voor ge –
handicapten en verschillende loon- en scholingssubsidies. Rond de eeuwwisseling vonden in Oostenrijk twee
aanpassingen plaats. In 1999 werden de werkgeverssubsi-
dies verlaagd en in 2001 werd de boete voor het niet vol –
doen aan het quotum verhoogd. Een analyse op basis van
microdata, die onder andere gebruikmaakt van deze vari-
aties, laat zien dat gehandicapten met een baan baat heb -ben bij de wet, want zij worden langer in dienst gehouden.
De kans op een baan daalt echter voor werkzoekende ge
–
handicapten (Humer et al ., 2007). Volgens de auteurs is dit
voor een belangrijk deel het gevolg van de hogere ontslag –
bescherming voor gehandicapten. De ontslagbescherming
is gunstig voor gehandicapten met een baan, maar maakt
werkgevers huiverig om gehandicapten aan te nemen. De
studie vindt daardoor per saldo een negatief werkgelegen –
heidseffect. In een vervolgstudie is specifiek gekeken naar de rol van
de quotumregeling. De Oostenrijkse quotumregeling werkt
in stappen van 25 werknemers: van iedere 25 werknemers
dient er steeds minimaal één gehandicapt te zijn om te vol –
doen aan het quotum. Dit betekent dat een bedrijf van 24
werknemers een quotum van 0 procent heeft en een bedrijf
van 25 werknemers een quotum van 4 procent. Evenzo heeft
een bedrijf van 49 werknemers een quotum van (afgerond)
2 procent en een bedrijf van 50 werknemers weer een quo –
tum van 4 procent. Op basis van deze discontinuïteiten kan
worden geschat wat het effect is van de quotumregeling
op het aantal gehandicapte werknemers binnen een bed –
rijf. Daarbij dient te worden gecorrigeerd voor de endog –
ene keuze van bedrijfsgrootte. Bedrijven kunnen immers
het aantal werknemers zodanig kiezen dat zij minder last
hebben van de quotumregeling. Wanneer dit netjes wordt
gedaan, blijkt dat de Oostenrijkse quotumregeling een pos-
itief effect heeft op de werkgelegenheid van arbeidsgehand –
icapten (Lalive et al ., 2013). Bij kleine bedrijven stijgt de
werkgelegenheid voor gehandicapten als gevolg van het
quotum met 12 procent. De werkgelegenheidsstijging is het
sterkst bij laagbetaalde banen. De gevonden werkgelegenhe –
idsstijging is louter het gevolg van een langere baanduur van
gehandicapte werknemers. Het quotum leidt dus niet tot
hogere baanvindkansen van werkzoekende gehandicapten.
Bron: Eurostat, 2014
Arbeidsparticipatie van niet-gehandicapte en
gehandicapte 15- tot 64-jarigen, 2011FIGUUR 1

ESB Arbeidsmarkt
484Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
In de analyse kiezen de onderzoekers de periode zo –
danig dat andere elementen dan de quotumregeling in de
Behinderteneinstellungsgesetz constant zijn. Het geschatte
effect is daardoor een causaal effect van de quotumregeling
op de werkgelegenheid van gehandicapten. Dat neemt niet
weg dat de specifieke Oostenrijkse institutionele context
van invloed is op de resultaten. De resultaten van Lalive et
al. (2013) geven daarom weliswaar een goede indicatie van
de te verwachten effecten van een quotum in andere Eu –
ropese landen, maar de effectgroottes zijn niet rechtstreeks
van toepassing op die landen. Een andere studie voor Oostenrijk kijkt specifiek naar
het effect van de boeteverhoging in 2001. Een eenvoudige
vergelijking voor en na de boeteverhoging leert dat de werk –
gelegenheidsstijging van gehandicapten op korte termijn
ongeveer 2,5 procent bedroeg. Na achttien maanden steeg
dit aantal zelfs tot ruim zes procent (Wuellrich, 2010). In
deze studie was echter geen sprake van een duidelijke con –
trolegroep, zodat het effect minder robuust geschat is dan
de effecten in Lalive et al. (2013). De Spaanse quotumregeling voor gehandicapten is
op een soortgelijke manier geëvalueerd als in Lalive et al.
(2013). De onderzoekers vinden echter een dusdanig klein
effect dat zij de Spaanse quotumregeling als ‘ineffectief ’
bestempelen (Malo en Pagan, 2014). Volgens hun schat –
tingen stijgt de werkgelegenheid van gehandicapten met
minder dan één procent. Als verklaring voor dit magere
effect wordt genoemd dat de Spaanse quotumregeling geen
boetes kent en de Oostenrijkse wel. Met andere woorden,
het relatieve succes van de Oostenrijkse quotumregeling
wordt voor een belangrijk deel toegeschreven aan de boetes die daar gelden bij het niet voldoen aan het quotum. Het
ontbreken van boetes kan ook een verklaring zijn voor de
magere prestatie van België.
SALDO WERKGELEGENHEIDSEFFECT IS BEPERKT
Een quotumregeling kan dus tot een werkgelegenheidsstij
–
ging voor gehandicapten leiden. Indien er sancties gelden
bij het niet voldoen hieraan, wordt het voor werkgevers
immers duurder gemaakt om géén gehandicapten in dienst
te nemen. In de praktijk zijn er echter redenen waarom de
werkgelegenheidsstijging tegenvalt (Van Vuuren en Hoek –
stra, 2013). Werkgevers kunnen er bewust voor kiezen om een
boete te betalen in plaats van extra gehandicapten aan te
nemen (Theissen, 2013). Het betalen van de boete kan fi-
nancieel aantrekkelijker zijn, zeker als het om een beperkt
bedrag gaat. Een quotumregeling heeft dan weliswaar een
gunstig effect op de overheidsfinanciën – via een lastenver –
zwaring voor bedrijven – maar niet op de werkgelegenheid
voor gehandicapten. In Oostenrijk bleek het boetebedrag
van de quotumregeling een significant effect te hebben
op het werkgelegenheidseffect (Lalive et al. , 2013). Werk-
gevers geven daarbij overigens zelf aan dat de aanpassings-
kosten van de werkomgeving een nog belangrijkere rol
spelen bij de beslissing om een gehandicapte al dan niet in
dienst te nemen (Fuchs, 2014). Bij de toepassing van een quotum wordt vaak een deel
van het zittende werknemersbestand alsnog gelabeld als
zijn de ‘gehandicapt’. Onder de werkende populatie bevin –
den zich in de regel mensen met gezondheidsbeperkingen
die kunnen meetellen voor het quotum. Bij de invoering
Land Percentage van
personeels bestand SectorenWerkgevers Sanctie per ontbrekende gehandicapte werknemer
België 3 Publiek> 20 werknemers Geen sancties
Duitsland 5Publiek en
privaat > 20 werknemers
Boete:
• € 115 per maand (bij 3%–<5%)
• € 200 per maand (bij 2%–3%)
• € 290 per maand (bij <2%)
Frankrijk 6Publiek en
privaat > 20 werknemers
Alternatieven:
• Bijdrage: 600 × minimum-uurloon (indien drie
opeenvolgende jaren: 1500 × minimum-uurloon)
• Werk uitbesteden aan sociale werkbedrijven
Italië 7Publiek en
privaat > 50 werknemers
€ 1075 per maand
Ierland 3PubliekAlle werkgevers Geen sancties
Oostenrijk 4Publiek en
privaat > 24 werknemers
Boete:
• € 244 per maand
• € 345 per maand (bij > 100 werknemers)
• € 364 per maand (bij > 400 werknemers)
Bonus:
De werkgever ontvangt hetzelfde bedrag bij het aanstellen
van een gehandicapte leerling
Polen 6Pubbliek en
privaat > 25 werknemers
Boete: 40% van het gemiddelde loon van een niet bezette
werkplek (met max.)
Spanje 2
5 Privaat
Publiek > 50 werknemers
Positieve prikkel: Per bezette werkplek ontvangt de
werkgever een reductie van de bijdrage aan sociale
verzekeringen
Bron: Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfür
sorgestellen, 2014;
Fembek et al., 2013; Mercer, 2014; MISSOC; Zero Project, 2014.
Kenmerken van quotumregelingen in een selectie van EU-landenTABEL 1

Arbeidsmarkt ESB
485Jaargang 100 (4716) 27 augustus 2015
van een quotum ontstaat er dan niet per se extra werkgele-
genheid. In plaats daarvan blijven werknemers met gezond –
heidsbeperkingen in dienst. Uit onderzoek voor Oostenrijk
komt naar voren dat ongeveer de helft van het werkgele –
genheidseffect een labelingseffect is (Lalive et al ., 2013).
Ofwel , de helft van de aldaar gecreëerde werkgelegenheid
voor gehandicapten bestond al binnen het bedrijf zelf. Bij
de invoering van een quotum kan dit effect overigens een –
voudig worden ondervangen door een nulmeting te doen. Als derde kan de bestaande werkgelegenheid voor
gehandicapten worden herverdeeld onder verschillende
werkgevers, zodat meer werkgevers aan het quotum vol –
doen zonder dat de totale werkgelegenheid voor gehandi-
capten stijgt. De gehandicapten die al aan het werk zijn, zijn
waarschijnlijk de meest gewilde, want de meest productieve
werknemers. Werkgevers die niet aan het quotum voldoen
kunnen gehandicapten aantrekken vanuit werkgevers die
wel aan het quotum voldoen of vanuit werkgevers waar
geen quotum op van toepassing is (met name kleine werk –
gevers). In Oostenrijk bleek herschikking van werknemers
naar aanleiding van het quotum veelvuldig voor te komen
(Lalive et al., 2013).
Tot slot is de uitvoering en handhaving van een quo –
tumregeling bewerkelijk en kostbaar. Het leidt tot admin –
istratieve lasten voor werkgevers en de noodzaak van extra
keuringen (erkenning als gehandicapte), registratie, inspec-
tie, handhaving en inning van boetes. Uitzonderingsbe –
palingen voor bepaalde bedrijven leiden tot bureaucratie.
Handhaving van het quotum is essentieel om gunstige ef-
fecten voor de werkgelegenheid en de overheidsfinanciën
te bereiken, maar is ook tijdrovend en duur (Andriessen
et al. , 2012). De benodigde mankracht voor de uitvoering
van de Duitse quotumregeling in het Rijnland (9,5 miljo –
en inwoners, 845.000 gehandicapten) is geschat op 100 fte
voor medische beoordelingen, 310 fte voor advisering van
werkgevers en werknemers, en 8 fte per 15.000 werkgevers
voor de controle van werkgevers en de inning van boetes
(Knoepfel, 2011).
VERDRINGING EN STIGMATISERING
Een nadeel van een quotumregeling is dat het tot verdrin –
ging kan leiden van bijvoorbeeld mensen die net niet het
label ‘gehandicapt’ dragen. Om aan het quotum te voldoen,
bieden werkgevers vooral werk aan werknemers met lichte
beperkingen (Greve, 2009), wat ten koste kan gaan van de
werkgelegenheid van mensen met lichte beperkingen die
niet het label ‘gehandicapt’ ontvangen. En tenslotte is er het nadeel dat een quotum tot stig –
matisering van gehandicapten kan leiden. Mede daarom
werd het quotum nooit in de Scandinavische landen in –
gevoerd. Bovendien zou het de intrinsieke motivatie van
werkgevers verminderen om gehandicapten in dienst te
nemen (Andriessen et al., 2012).
CONCLUSIE
Nederland kent internationaal gezien een grote achterstand
van gehandicapten op de arbeidsmarkt. Ook is Nederland
een van de weinige Europese landen zonder quotumrege –
ling. Het invoeren van een quotum lijkt dus voor de hand
te liggen. Het schaarse empirische bewijs voor andere landen
laat zien dat een quotum alleen enig effect heeft op de werk –
gelegenheid voor gehandicapten als zij al een baan hebben.
Werkzoekende gehandicapten zijn met een quotum nau –
welijks geholpen. Redenen voor het beperkte effect van
een quotum zijn dat werkgevers er bewust voor kunnen
kiezen om een boete te betalen, dat zij vaak aan het quo –
tum kunnen voldoen zonder dat de totale werkgelegenheid
voor gehandicapten toeneemt en dat handhaving voor de
overheid vaak niet plaatsvindt omdat die (te) kostbaar is.
De ervaring in Oostenrijk laat zien dat de effectiviteit van
een quotum wordt versterkt door een hoger boetebedrag. Het is niet duidelijk of een quotum nu meer of minder
effectief is dan alternatief beleid. Het is in beginsel een voor
de overheid goedkoop re-integratie-instrument, omdat de
last bij werkgevers wordt gelegd. En als werkgevers die taak
niet direct op zich nemen, dragen zij indirect (via een re-
integratiebudget gebaseerd op geïnde boetes) toch bij aan
de integratie van mensen met beperkingen. Een quotum al –
leen lijkt echter niet voldoende om de werkgelegenheid van
gehandicapten een serieuze impuls te geven. Daarbij kent
een quotum twee nadelen: het kan leiden tot verdringing
van werkgelegenheid van niet-gehandicapten en het werkt
mogelijk de stigmatisering van gehandicapten in de hand.
LITERATUUR
Andriessen, S., P. Brouwer, A. Smit en R. Blonk (2012) Een quotum voor arbeidsgehandicap-
ten: is dat verstandig? Sociaal Bestek, december, 35–37.
Fuchs, M. (2014) Quota systems for disabled persons: parameters, aspects, effectivity. Wenen: Eu-
ropean Centre for Social welfare Policy and Research.
Greve, B. (2009) The labour market situation of disabled people in European countries and im-
plementation of employment policies: a summary of evidence from country reports and research
studies. Onderzoeksrapport. Leeds: ANED.
Humer, B., J. Wuellrich en J. Zweimüller (2007) Integrating severely disabled individuals
into the labour market: the Austrian case. IZA Discussion Paper, 2649.
Knoepfel, R. (2011) Integrationsquote: Lösung oder Problem: ein Apfel-und-Birnen-Vergleich über
Grenzen hinweg. Presentatie op de IV-Stellen-Konferenz. 27 mei, Zug.
Lalive, R., J. Wuellrich en J. Zweimüller (2013) Do financial incentives for firms promote em-
ployment of disabled workers? A regression discontinuity approach. Journal of the European
Economic Association, 11(1), 25–58.
Malo, M. en R. Pagan (2014) Hiring workers with disabilities when a quota requirement
exists: the relevance of firm’s size. In: M. Malo en D. Sciulli (red.) Disadvantaged workers.
New York: Springer, 49–63.
OESO (2010) Sickness, disability and work, breaking the barriers; a synthesis of findings across
OECD countries. Parijs: OESO.
Schaffner, U. (2011) Quotenregelungen in vier europäischen Ländern. Bern: Agile.
Theissen, B. (2013) Warum Arbeitgeber sich von der Behinderten-Quote freikaufen. Frank-
furter Allgemeine Zeitung , 2 december.
Tsiachristas, A., P. de Jong en C. van Hout (2008) Wat werkt? Buitenlandse ervaringen met ar-
beidsvoorzieningen voor gehandicapten. Den Haag: Ape.
Vuuren, D. van, en K. Hoekstra (2013) Quotum arbeidsgehandicapten matig effectief. Me Judice,
21 maart.
Wuellrich, J. (2010) The effects of increasing financial incentives for firms to promote em-
ployment of disabled workers. Economics Letters, 107(2), 173–176.