Profijtbeleid
Behalve door het heffen van belastingen en premies en door het verstrekken van sociale
uitkeringen oefent de overheid ook invloed uit op de inkomensverdeling door het ter
beschikking stellen van goederen en diensten beneden de kostprijs. Deze tertiaire
inkomensoverdrachten blijken betrekkelijk evenredig over de verschillende
inkomensklassen te worden verdeeld. De lagere inkomensgroepen profiteren lets meer
dan gemiddeld, maar van een werkelijke nivellering is geen sprake.
DRS. E. J. POMMER – DRS. L.W. RUITENBERG – PROF. DR. C. A. DE KAM*
De overheid oefent, direct of via de sociale zekerheid,
invloed uit op de personele inkomensverdeling. Deze invloed is merkbaar in de primaire sfeer (vaststellen minimumloon), maar vooral in de secundaire sfeer, waarin
enerzijds belastingen en premies worden geheven en anderzijds sociale uitkeringen worden verstrekt. Deze overdrachten zijn niet gebonden aan goederen en diensten.
De rol van de overheid is daarmee niet uitgespeeld. De
overheid stelt immers ook goederen en diensten beneden
kostprijs ter beschikking, en er wordt belasting geheven op
de levering van goederen en diensten. Deze laatstbedoelde overdrachten zijn wel gebonden aan goederen en diensten. zij worden als tertiaire inkomensoverdrachten aangemerkt. Een voorbeeld van een gebonden overdracht van
de overheid is de subsidie op treinkaartjes. De kostprijs van
een reizigerskilometerspoorvervoeriseen kwartje. Gemiddeld betalen reizigers echter slechts 12 cent per kilometer.
Wie spoort, geniet dus een subsidie van 13 cent per
afgelegde kilometer. Deze overdracht is gebonden aan het
gebruik van de trein. Omzetbelasting en accijnzen zijn
voorbeelden van gebonden overdrachten aande overheid.
Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft in 1989 een
tweede rapport uitgebracht over de verdeling van gebonden overdrachten, met gegevens over 1983. De eerste
studie betrof gegevens uit 1977. Omdat kort geleden ook
gegevens over 1987 – zij het wat globaler en gegroepeerd
– beschikbaar zijn gekomen, is nu een verqelijking van de
verdelingen mogelijk voor drie meetpunten .
In de volgende paragraaf worden deze verdelingen vergeleken. Om het beoordelen van de verdelingen een stap
dichterbij te brengen worden, in de derde paragraaf, de
uitgavenverdelingen (voor 1983) voorzien van een zo objectief mogelijk referentiekader. In de vierde paragraaf
wordt ingegaan op de mogelijkheden van tertiair inkomensbeleid. Ten slotte worden de conclusies samengevat.
Profijt van de overheid_______________
voorzieningen zijn als een inkomensbestanddeel toegerekend aan de directe gebruikers van deze voorzieningen.
Zuiver collectieve voorzieningen blijven, omdat zij per definitie geen aanwijsbare gebruikers kennen, buiten beeld.
De zuiver collectieve aspecten van het gebruik van een
collectieve voorziening met directe gebruikers blijven eveneens buiten beeld. Voordelen voor anderen dan de directe
gebruikers zijn immers niet goed te bepalen. De uitgaven
voor bij voorbeeld openbaar vervoer worden dus niet toegerekend aan automobilisten, omdat zij minder congestie
ervaren, of aan de gehele bevolking, omdat iedereen geniet van een beter leefmilieu.
Het gebruik van voorzieningen wordt gewaardeerd met
de uitgavenbedragen die ermee gemoeid zijn. Hiermee
wordt de (interessante) vraag terzijde geschoven hoeveel
waarde er door de gebruiker zelf aan het gebruik wordt
toegekend. De waardering van de overheid wijkt doorgaans af van de waardering door de gebruiker. Meestal ligt
dat aan het motief voor overheidsingrijpen: er is sprake van
onderwaardering (of overwaardering) door de gebruiker, of
er zijn externe effecten of ongewenste verdelingseffecten
wanneer uitsluitend de waardering van de gebruiker de
omvang van het gebruik zou bepalen.
label 1 geeft de verdeling van de aldus toegerekende
overheidsuitgaven voor de jaren 1977,1983 en 1987. Ook
is een regel opgenomen met het totaal van de gebonden
overheidsinkomsten (verbruiksbelastingen en dergelijke).
Huishoudens zijn ingedeeld naar de hoogte van hun secundair inkomen.
De onderwijsuitgaven voor 18-plussers zijn toegerekend
aan de ouders van de studenten, omdat alleen dan een
zinnige referentieverdeling voor deze uitgaven is op te
stellen (zie volgende paragraaf).
* E.J. Pommer en L.W. Ruitenberg zijn werkzaam bij het Sociaal
en Cultureel Planbureau te Rijswijk, afdeling Verdeling en Allocatie. C.A. de Kam is verbonden aan de vakgroep Algemene economic, Rijksuniversiteit Groningen.
1. De betreffende SCP-publikaties zijn: Profijt van de overheid in
Het ‘profijt van de overheid’ is afgeleid uit het gebruik van
collectieve voorzieningen. De overheidsuitgaven voor
88
1977, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1981; Profijt van de overheid in
1983, SCP, Rijswijk, 1989 en Memorandum kwartaire sector 19891993,SCP, Rijswijk, 1989.
Tabel 1. Overheidsuitgaven en hun verdeling naar inkomensklassen, 1977-1983-1987
Overheids-
40% huishou-
uitgaven
dens met de
dens met de
(mrd. gld.)
laagste inkomens (%)
hoogste inkomens (%)
77
3
Onderwijs
83
20% huishou-
87
77
83
87
77
83
87
17,6 21,5 23,2
11
9
12
9
14
10
39
36
35
33
37
33
5,4
5,7
6,6
6,2
7,2
6,0
13
7
8
36
35
41
3,8
2,7
4,9
3,8
5,0
5,0
12
13
19
15
22
20
44
42
37
32
40
33
Volkshuisvesting” 3,6
7,2 11,0
22
21
24
37
39
36
Huursubsidie
0,4
1,2
1,6
67
69
66
10
7
9
Subs, huurwon.
1,5 2,2
4,2
Subs, koopwon.
0,2
0,4
0,6
27
8
27
12
31
13
24
40
23
35
21
31
voordeel
1,5
3,4
4,6
6
5
5
57
60 56
2orgc
4,3 86 107 77 -16 -22 -10
1,8 178 177 104 -77 -70 -37
1,4 48 74 68
9
4
6
Basis
12-17-jarigen
18-plussers
Studietoelagen
Huurwaarde3,1
3,6
Ziekenfondsverz.” 1,5
1,4
Gezinsverzorging 1,0
Kruiswerk
0,3
1,3
0,4
0,6
51
56
57
6
9
10
geestelijke zorg
0,3
0,5
0,5
32
30
26
24
26
20
1,5
0,4
3,0
0,5
Musea
0,6
0,6
0,5
0,5
0,3
22
21
22
17
21
25
21
23
23
22
19
28
22
24
22
.
22
18
28
23
22
34
32
30
36
30
40
39
32
31
30
33
26
42
37
36
0,2
0,2
0,3
0,3
0,1
3,1
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,3
Openb. vervoer6
Per tram of bus
Pertrein
1,5
0,9
0,6
2,9
2,1
0,8
3,1
2,0
1,1
35
35
35
36
38
32
.
.
.
25
22
31
28
23
34
Totaal uitgaven
26,3 38,2 44,7
21
26
25
33
28
30
Tot, inkomsten’
22,2 27,3 36,1
22
19
20
34
36
36
Cultuur en
recreatie0
Sportacc.
Openluchtrecr.
Bibliotheken
Soc-cult. werk
Uitv. kunst
32
36
29
43
40
a. Onderwijsuitgaven en Studietoelagen voor 18-plussers zijn aan de ouders
toegerekend. Gebruik betreft 1977-1983-1987.
b. Exdusief excessieve-renteattrekvoordeel (/ 950 miljoen). Gebruik betreft
1977,1981 en 1985.
c. Gebruik betreft 1979,1983 en 1987.
d. In 1986 heeft het ziekenfonds een stelselherziening ondergaan. Hierdoor
zijn de verdelingen voor 1983 en 1987 niet meer vergelijkbaar.
e. Geen recente gegevens beschikbaar. Gebruik betreft 1978 en 1983.
f. Omzetbelasting, accijnzen, onroerend-goedbelasting, bijzondere verbruiksbelasting personenauto’s, motorrijtuigenbelasting, invoerrechten en
De40% huishoudens metde laagste inkomens beschikken over een inkomen dat gemiddeld ongeveer 105% van
het netto minimumloon (exclusief kinderbijslag) bedraagt.
Tot de 40-procentgroep behoren ook studenten en scholieren van 18 jaar en ouder zonder eigen bron van inkomsten.
De 20% huishoudens met de hoogste inkomens beschikken gemiddeld over een inkomen dat ongeveer 160%
bedraagt van het netto modale inkomen van een werknemer in de marktsector (exclusief kinderbijslag).
Uit tabel 1 blijkt dat de verdeling van de beschouwde’
Overheidsuitgaven en -inkomsten over inkomensklassen in
de loop van de beschouwde periode (1977-1987) wel iets
is veranderd. In de periode 1977-1983 is sprake van een
lichte verschuiving bij de uitgaven ten gunste van de lagere
inkomensklassen. Deze ontwikkeling is in de periode 19831987 gekeerd. Een vergelijkbare tendens wordt waargenomen bij de verdeling van overheidsinkomsten. Deze zijn
alleen in de periode 1977-1983 iets meer ten laste geko-
ESB 24-1-1990
men van de hogere inkomensklassen. De verdelingen en
de verschuivingen tussen de onderscheiden jaren zijn niet
in alle sectoren gelijk.
De uitgaven van de overheid voor het onderwijs komen
in sterke mate terecht bij de hogere inkomensklassen. Dat
houdt hoofdzakelijkverband metde verdeling van kinderen
over inkomensklassen. De cijfers voor 1977 zijn nietgeheel
vergelijkbaar met die voor latere jaren, doordat de uitgaven
in 1977 op een andere wijze zijn gerubriceerd. Wel valt uit
het materiaal op te maken dat de uitgaven in de periode
1977-1983 iets meer ten gunste van de lagere inkomensklassen zijn verschoven. Dat kan niet worden gezegd voor
de periode 1983-1987. Bij de Studietoelagen is een duidelijke verschuiving opgetreden van hogere naar lagere inkomensklassen.
De uitgaven van de overheid voor volkshuisvesting komen meer dan evenredig terecht bij de hogere inkomensklassen2. In 1985 kwam 36% van de betreffende Overheidsuitgaven terecht bij de 20% huishoudens met de
hoogste inkomens. De individuele huursubsidie komt
hoofdzakelijk terecht bij de lagere inkomensklassen, het
huurwaardevoordeel (het belastingvoordeel dat ontstaat
doordat de fiscale huurwaarde veel lager is dan de economische huurwaarde) daarentegen bij de hogere inkomensklassen. In de beschouwde periode blijkt alleen een duidelijke verschuiving bij de objectsubsidies voor koopwoningen op te treden: deze zijn in de loop van de tijd minder ten
gunste van de hogere inkomensklassen gekomen.
De Overheidsuitgaven voor zorg komen vooral ten goede aan de (bejaarden in de) laagste inkomensklassen. In
1983 was dit nog meer het geval dan in 1979, door de
toeneming van het gebruik van kruiswerk en gezinsverzorging. Het profijt van de ziekenfondsverzekering is gelijk
gesteld aan het verschil tussen een hypothetische ‘marktconforme premie’ en de werkelijke (inkomensafhankelijke)
ziekenfondspremie. De stelselwijziging van de collectieve
ziektekostenverzekering in 1986 maakt een vergelijking
van 1983 en 1987 moeilijk. De in tabel 1 weergegeven
verschuiving is vooral het gevolg van de deze stelselwijzi9’ng3De uitgaven voor cultuur en recreatie komen meer dan
evenredig terecht bij de hogere inkomensklassen. Dat
geldt in sterkere mate voor uitvoerende kunst en musea,
en in minder sterke mate voor openluchtrecreatie en sociaal-cultureel werk. De ontwikkeling van de uitgavenverdeling in de beschouwde periode biedt een afgezwakt beeld
van de voor het totaal beschreven tendenties. Het overheersende beeld is dat van stabiliteit.
De uitgaven voor het openbaar vervoer zijn vrij gelijkmatig over de verschillende inkomensklassen verdeeld, zij het
dat een lichte concentratie is waar te nemen bij de hoogste
inkomensklassen door het meer dan evenredige gebruik
van de trein. In 1983 is dit beeld sprekender dan in 1977.
2. Het belastingvoordeel voortvloeiende uit de aftrekbaarheid van
ook excessief hoge hypotheekrente is niet meer als tertiair inkomen aangemerkt. Een beperking van de rente-aftrek voor het
geval dat een inkomstenbron (lees: de eigen woning) permanent
negatieve inkomsten oplevert botst te veel met de uitgangspunten
van de huidige belastingwetgeving.
3. Er zijn twee effecten van de stelselwijziging. Zowel in 1983 als
in 1987 krijgen bejaarden het verschil tussen een ‘marktconforme
premie’ en de werkelijk betaalde premie als profijt toegerekend.
De marktconforme premie is voor 1983 echter bepaald door te
letten op de gemiddelde kosten per bejaarde (van het toen be-
staande bejaard’enziekenfonds). In 1987 is de werkelijk betaalde
premie gelijk aan de gemiddelde kosten per verzekerde van het
totale ziekenfonds. Dit laatste bedrag is (uiteraard) lager. Bovendien zijn er in 1987 800.000 personen minder bij het ziekenfonds
verzekerd dan in 1983: het gaat om ex-vrijwillig verzekerden met
een betaalde betrekking. Deze komen meer dan evenredig voor
in de 6e-8e 10%-groep.
89
a. Onderwijsuitgaven en studietoelagen voor 18-plussers zijn aan de ouders
toegerekend. Gebruik betreft 1977-1983-1987.
b. Exdusief excessieve-renteattrekvoordeel (/ 950 miljoen). Gebruik betreft
1977,1981 en 1985.
c. Gebruik betreft 1979,1983 en 1987.
d. In 1986 heeft Met ziekenfonds een stelselherziening ondergaan. Hierdoor
zijn de verdelingen voor 1983 en 1987 niet meer vergelijkbaar.
e. Geen recente gegevens beschikbaar. Gebruik betreft 1978 en 1983.
f. Omzetbelasting, accijnzen, onroerend-goedbelasting, bijzondere verbruiksbelasting personenauto’s, motorrijtuigenbelasting, invoerrechten en
overdrachtsbelasting.
Bron:SCP, Memorandum kwartaire sector 1989-1993, Rijswijk, 1989.
Tabel 2. Uitgavenverdelingen naar secundair inkomen,
1983 (%)
Totaal
10%-groepen secundair inkomen
(/mrd.) (%)
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10
Aantal
huishoudens
100 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10
Aantal
personen
100
5
5
6
8
9 12 14 14 13 14
1
2
21,5 100
21,5 100
3
0
1
0
1
2
2
0
3
4
-1
6
7
-1
7 13 17 17 15 19
8 13 17 18 14 17
-1 -0 0 -0 1 2
1
2
-1
7
7
-1
7
9
-2
9
9 10 11 13 14 20
Onderwijs
Volkshuisvesting
1
7,2 100
2
3
Zorg
1
2
3
7,2 100
0
11 13 13 13 13
-2 -2 -0 1 7
3,6 100 14 37 32 25
5 1 5 3 -12 -10
3,6 100 3 10 10 11 10 12 13 12
9
9
0 11 27 22 14 -5 -10 -8 -9 -22 -19
Cultuur en
recreatie
1
3,0 100
2
3
9 10
-1 -1
2
5
6
-1
5
6
-1
6
8
-3
2,9 100 13
8
8
8
3,0 100
0
7
5
7 10 13 14 14 18
9 11 13 14 13 14
-2 -1 0 0 1 4
Openbaar
vervoer
1
8
9
9 10 13
14
Referentieverdelingen
De verdelingen in tabel 1 hebben als impliciet beoordelingskader een gelijk bedrag voor elk huishouden. Dit zal
echter alleen in uitzonderingsgevallen het juiste beoordelingskader zijn. Realistischer is een kader waarbij de doelgroep van de voorziening een rol speelt. Dit wordt in het
navolgende uitgewerkt.
Het doel van subsidiering of beschikbaarstelling van
voorzieningen is meestal gelegen in de aard van het goed,
soms mede in de teweeggebrachte inkomensgevolgen. Zo
wordt onderwijs door de overheid beschikbaar gesteld ter
bevordering van gelijke ontplooiingsmogelijkheden voor
iedereen (Verdelingsmotief) en in het belang van een goed
opgeleide beroepsbevolking (‘externe-effectenmotief).
Openbaar vervoer wordt beneden de kostprijs aangeboden
om tegemoet te komen aan de mobiliteitsbehoefte van
bepaalde bevolkingsgroepen (verdelingsmotief), om bij te
dragen aan de economische, sociale en culturele functie
van stedelijke gebieden en om een alternatief te bieden
voor het uit milieu-oogpunt ongunstige vervoer per auto
(externe-effectenmotief). Culturele voorzieningen worden
vooral beneden de kostprijs beschikbaar gesteld om meer
personen met culturele goederen kennis te laten maken
(‘onderschattingsmotief’). Verdelingsdoelstellingen spelen
bij de beschikbaarstelling van voorzieningen dus wel een
rol, maar doorgaans geen hoofdrol.
Dit wordt ook gesteld doorde Interdepartementale Commissie Tertiaire Inkomensverdeling (ICTI) die tot taak had
90
Profijt van de overheid in 1977 op zijn beleidsrelevantie te
onderzoeken4.
De ICTI heeft voor een aantal sectoren de doelgroepen
van de voorziening geschetst. De verdeling van deze doelgroepen over de tienprocentsgroepen is beschouwd als
een iogisch voortvloeisel van de doelstelling, en daarmee
als een referentieverdeling voor de uitgaven. Zo er geen
doelgroep is, wordt de groep van potentiele gebruikers als
zodanig aangemerkt. Soms zijn de groepen potentiele
gebruikers betrekkelijk globaal (alle personen van zes jaar
of ouder bij de culturele voorzieningen), soms zijn deze
groepen meer specifiek voor een voorziening (kinderen
van 4-11 jaar, bij het basisonderwijs). Wie als potentiele
gebruikers zijn beschouwd wordt nader omschreven bij de
bespreking van de verschillende sectoren.
De leden van de doelgroep worden geacht ieder in
dezelfde mate gebruik te maken: het eventueel beoogde
intensievere gebruik door huishoudens in een achterstandssituatie is niet in de referentieverdeling verdisconteerd.
In tabel 2 worden de verdelingen van overheidsuitgaven
voor het jaar 1983 per sector gepresenteerd, nu naar
tienprocentgroepen, steeds in combinatie met de gekozen
referentieverdelingen.
Betekende in de vorige paragraaf ‘naar evenredigheid’
evenredig met het aantal huishoudens in de inkomensklasse, hierna wordt gesproken van evenredigheid, wanneer
voor een tienprocentgroep het werkelijk aandeel in de
uitgaven gelijk is aan het berekende aandeel in het beoogde gebruik. Zo ontvangt de zevende tienprocentgroep bij
voorbeeld naar evenredigheid onderwijsuitgaven omdat
volgens zowel de werkelijke als de referentieverdeling in
deze inkomensklasse 17% van de uitgaven terechtkomt.
De uitgaven voor de onderwijsvoorzieningen komen iets
meer dan evenredig bij de huishoudens in de eerste en in
de hoqgste twee inkomensklassen terecht. In de huishoudens in de bovenste twee inkomensklassen bevinden zich
meer potentiele gebruikers (kinderen) dan in de lagere
inkomensklassen. Dit geldt voor kinderen van 4-17 jaar, het
geldt ook voor de studerende van 18-26 jaar. De uitgaven
voor deze studerenden worden – omdat anders een referentieraming niet mogelijk is – aan de ouders toegerekend5. Op grand van het potentiele gebruik zou 31 % van
de uitgaven in de bovenste twee inkomensklassen terecht
moeten komen. In werkelijkheid komt daar 34% terecht.
Kinderen in de hoogste inkomensklassen maken dus relatief wat meer gebruik van (vooral hoger) onderwijs.
Op het gebied van de volkshuisvesting wordt de potentiele gebruikersgroep gevormd door alle huishoudens die
zelfstandig in een huur- of koopwoning wonen. De referentieverdeling is scheef, de werkelijke uitgavenverdeling is
echter nog schever. De uitgaven komen meer dan evenredig bij de bovenste twee tienprocentgroepen terecht. Aan
de 20% huishoudens in deze inkomensklassen zou volgens de referentieverdeling 26% van de uitgaven ten goede moeten komen, maar zij ontvangen 34% van de uitgaven, een verschil van 8 procentpunten. Vrijwel alle overige
tienprocentgroepen komen ten opzichte van de referentieverdeling tekort. De belangrijkste oorzaak is de scheve
verdeling van het huurwaardevoordeel.
Bij de zorg ontvangen de huishoudens in de eerste vier
tienprocentgroepen een veel groter deel van de uitgaven
dan wordt aangegeven door de referentieverdeling. Het
4. Het Rapport van de Interdepartementale Commissie Tertiaire
Inkomensverdeling is uitgebracht door het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, in 1984.
5. Zouden de 18-26-jarigen zelf als doelgroep worden aangewezen, dan wordt het beeld verstoord door de omstandigheid dat de
inkomenspositie van de personen die studeren bepaald is door
het feit datze studeren, en dus niets verdienen.
ziekenfonds overheerst hier het beeld. Voor het ziekenfonds zijn als potentials gebruikers gekozen de ziekenfondsverzekerden (ongeacht het soort ziekenfondsverzekering), voor de gezinsverzorging de huishoudens die permanent of tijdelijk behoefte hebben aan verzorging, voor
het kruiswerk de huishoudens die zijn aangesloten bij een
kruisvereniging en voor de ambulante geestelijke gezondheidszorg (AGGZ) de gehele bevolking.
De eerste tienprocentgroep heeft profijt doordat er zo
weinig ziekenfondspremie wordt betaald (die wordt nog
vaak door de ouders voldaan). In de 2e-4e tienprocentgroep zijn veel bejaardenhuishoudens: hun is (vanwege
het hogere ziektekostenrisico) een hoge marktconforme
premie als profijt toegerekend, terwijl lage (bejaarden-)premies worden betaald.
De huishoudens in de hoogste tienprocentgroepen betalen voor het ziekenfonds duidelijk meer premie dan zij bij
een marktconforme (niet inkomensafhankelijke) premie
verschuldigd zouden zijn.
Van cultuur en recreatie komen de toegerekende uitgaven, ook vergeleken met de referentieverdeling, meer dan
evenredig terecht bij de twee hoogste tienprocentgroepen.
Dit is bij uitstek het geval met de uitgaven voor uitvoerende
kunst en musea. De referentieverdeling is gebaseerd op
de verdeling van alle personen van 6 jaar en ouder (bij
openluchtrecreatie: de gehele bevolking). Personen uit
huishoudens met een inkomen beneden modaal (1e-6e
tienprocentgroep), met uitzondering van de studenten in de
eerste tienprocentgroep, hebben minder dan evenredig
profijt.
Bij het openbaar vervoer vertoont de werkelijke verdeling duidelijke verschillen met de referentieverdeling. Als
potentiate gebruikersgroep is de gehele bevolking gekozen
omdat de doelgroepen die door de ICTI genoemd worden
moeilijk te kwantificeren zijn (personen die naar of van
steden of stadsgewesten reizen, personen die niet over
een auto beschikken). Er is een forse positieve afwijking
van de referentieverdeling voor de eerste tienprocentgroep
(studenten) en een duidelijk positieve afwijking voor de
tienprocentgroepen met veel bejaarden. De leden van de
huishoudens in de zevende en achtste tienprocentgroep
ontvangen opvallend minder uitgaven (19%) dan overeenkomt met hun aandeel in de referentieverdeling (28%).
De hoogste inkomensklassen hebben naar evenredigheid
profijt van deze gesubsidieerde voorziening.
Het totaal van de toegerekende overheidsuitgaven valt
vooral toe aan de hogere inkomensklassen. Wordt echter
rekening gehouden met de potentiele gebruikers (referentieverdeling) dan blijken de overheidsuitgaven betrekkelijk
evenredig aan de referentiegroepen verdeeld te zijn: het
verschil tussen de werkelijke verdeling en de referentieverdeling is gering. De verschillen bij de onderscheiden sectoren (de uitgaven voor onderwijs en volkshuisvesting gaan
meer naar de hogere inkomensklassen, de uitgaven voor
zorg meer naar de lagere inkomensklassen) vallen bij
optelling nagenoeg tegen elkaar weg. Er is, het geheel
overziend, sprake van een zekere nivellering. De huishoudens in de eerste twee tienprocentgroepen ontvangen
relatief de meeste uitgaven. Het zijn echter niet de huishoudens met de hoogste inkomens die minder dan evenredig
ontvangen, maar huishoudens met een inkomen ietsonder
modaal (5e en 6e tienprocentgroep).
In de nota Inkomensbeleid 1990 van het Ministerie van
Sociale Zaken wordt het inkomenseffect van de gebonden
overheidsuitgaven, rekening houdend met de verschillen
in de omvang van de huishoudens in de verschillende
tienprocentgroepen, alleen gekarakteriseerd als nivellerend (Tweede Kamer 1989 – 1990).-Er wordt niet geconcludeerd tot een min of meer gelijkmatige verdeling vanaf
de 3e tienprocentgroep, noch tot het minder dan evenredige gebruik voor de huishoudens direct onder modaal. Dit
ESB 24-1-1990
laatste verschijnsel ontbreekt in de nota omdat onderwijsuitgaven voor 18-jarigen en ouder aan de studerende zelf
zijn toegerekend. Dit leidt tot een veel groter aandeel voor
de huishoudens in de eerste tienprocentgroep. Het feit dat
de huishoudens in de 5e en 6e inkomensgroep zeer weinig
huishoudens bevatten met kinderen in de leeftijd van 18-26
jaar is bij die keuze niet relevant.
De in de nota gebruikte methode levert, wanneer de
berekening correct wordt uitgevoerd, wel de eerste observatie op: een min of meer proportionele uitgaventoerekening voor alle behalve de eerste twee tienprocentgroepen6.
De beoordeling van de inkomensgevolgen van collectief
gefinancierde voorzieningen aan de hand van de verkiezingsprogramma’s van de drie grootste politieke partijen
voor de Tweede-Kamerverkiezingen van 6 September
1989 blijkt niet eenvoudig. Ook in verkiezingsprogramma’s
speelt het allocatie-argument de hoofdrol (meningen over
uitbreiding of inkrimping van voorzieningen). De wenselijkheid om via de tertiaire sfeer de inkomensverdeling te
bei’nvloeden wordt niet uitdrukkelijk uitgesproken. Wel
gaan de genoemde verkiezingsprogramma’s indirect in op
de koopkrachteffecten van volkshuisvestingsregelingen.
Het CDAspreekt zich uit voor een concentratie op de lagere
inkomensklassen en noemt in dit verband de beperking
van objectsubsidies en de herziening van het huurwaardeforfait. Ook de VVD wil de objectsubsidies verlagen, maar
deze partij wil niet tornen aan de fiscale behandeling van
de huurwaarde van de eigen woning. De PvdA wil in het
algemeen het onevenredige profijt in de volkshuisvesting
afromen en noemt in dit verband vooral het huurwaardevoordeel.
In de verkiezingsprogramma’s komt het verdel ingsaspect vaker op een algemenere wijze van de orde, namelijk wanneer aandacht wordt gevraagd voor ‘de zwakkeren
in de samenleving’. Deze aandacht is in de programma’s
van CDA en PvdA veel groter dan in het programma van
de VVD. De VVD noemt op een aantal plaatsen het behoud
van voorzieningen voorsociaal zwakkeren wenselijk, maar
CDA en PvdA gaan verder: zij willen voorzieningen toespitsen op sociaal zwakkeren en zelfs met dit doel uitbreiden.
De PvdA gaat hierbij het verst door ook middelen ter
beschikking te stellen. Deze aandacht voor de zwakkeren
in de samenleving kan vertaald worden als een wens tot
een meer dan evenredig gebruik van overheidsvoorzieningen door huishoudens met een laag inkomen. De werkelijke verdeling van overheidsuitgaven weerspiegelt deze
aandacht in zeer bescheiden mate. Er is, beoordeeld met
behulp van het hier ontwikkelde referentiekader, maar ook
bij standaardisering van de uitgaven als in de nota Inkomensbeleid 1990, voor de huishoudens in de 2e-3e tienprocentgroepen wel een zekere bovenproportionele uitgavenontvangst. De huishoudens in de 5e-6e tienprocentgroep, met inkomens direct onder modaal, ontvangen,
vergeleken met de referentieverdelingen, het geringste
uitgavenbedrag.
6. Het uitschakelen van het effect van de huishoudensomvang op
de verdeling geschiedt in de nota Inkomensbeleid 1990 (Tweede
Kamer, 1989-1990,21307, nr. 1-2) door de uitgaven te standaardiseren (delen door de gemiddelde huishoudensomvang). Impliciet houdt dit in dat voor alle voorzieningen steeds de totale
bevolking de doelgroep is. In de berekeningswijze is helaas een
tout geslopen. De verhouding tussen de gestandaardiseerde uitgavenbedragen voor de drie inkomensgroepen van label 2.5 (biz.
24), die 30% respectievelijk 30% en 40% van de huishoudens
bevatten, is niet 52-25-23 voor de totale uitgaven, maar 49-20-31.
Voor het totaal zonder huurwaardevoordeel en excessieve-renteaftrekvoordeel is de verhouding niet 58-25-17, maar 52-21-27.
Een proportionele verdeling is in het laatste geval zichtbaar vanaf
de vijfde tienprocentsgroep.
91
Profijtbeleid
Conclusies
Met doel van subsidising of beschikbaarstelling van
door de publieke sector georganiseerde voorzieningen ligt
als gezegd meestal in de aard van het goed. Verdelingsdoelstellingen spelen bij de beschikbaarstelling van voorzieningen dus wel een rol, maar doorgaans geen hoofdrol.
Oe regering was wel, blijkens haar reactie op het rapport
van de ICTI, van mening dat de inkomensgevolgen van
specifieke overheidsuitgaven in de tertiaire sfeer kritisch
bezien moeten worden. In dit licht werden kanttekeningen
geplaatst bij de inkomensgevolgen van drie (groepen van)
voorzieningen7. De gepresenteerde gegevens voor 1983
en 1987 maken het mogelijk te bezien in hoeverre deze
kritische kanttekeningen nog steeds actueel zijn.
Ten eerste werd in het regeringsstandpunt gesteld dat
de uitgaven voor volkshuisvesting meer ten goede zouden
moeten komen aan de lagere inkomensklassen. Uit vergelijkingen voor de jaren 1977 en 1983 blijkt dat de verdeling
ongeveer even scheef is: in 1977 kwam 37% van de
uitgaven terecht bij de 20% huishoudens met de hoogste
inkomens, in 1983 betrof dit 36% van de uitgaven. Hoewel
het met de individuele huursubsidie gemoeide uitgavenbedrag in de beschouwde periode aanzienlijk is toegenomen,
wordt het effect hiervan geheel gecompenseerd door de
stijging van het huurwaardevoordeel. Per 1 januari 1990
gaat het huurwaardeforfait waarschijnlijk omhoog van
maximaal 1,3% naar maximaal 2,3% van de waarde in
bewoonde staat. Daarmee wordt een deel van het toegerekende voordeel weggenomen8.
Ten tweede zou de regering bij de studiefinanciering
meer rekening willen houden met de verschillen in profijt.
Met de invoering van een nieuw stelsel van studiefinanciering in 1986 is de vergelijking van uitgavenverdelingen voor
studiefinanciering bemoeilijkt9. Wordt gekeken naar de
uitgaven voor het hoger onderwijs in de periode 19771983, dan blijkt dat deze iets meer bij de lagere inkomensklassen terecht zijn gekomen. Deze tendens heeft zich in
de periode 1983-1987 niet doorgezet. Wanneer wordt gekeken naar het aantal (uit- en thuiswonende) voltijd studenten van 18-26 jaar, dan blijkt dat de verdeling van deze
kinderen over inkomensklassen in de periode 1977-1987
nauwelijks is gewijzigd. Terwijl het percentage voltijd studenten in de genoemde periode is gestegen van ruim 20%
tot ruim 25% is deze stijging grater geweest in de hogere
dan in de lagere inkomensklassen. In de 20% huishoudens
met een inkomen tussen minimum en modaal is het percentage studenten gestegen van 16% naar 18%, terwijl het
percentage studenten in de hoogste 20-procentgroep is
gestegen van 33% naar 40%. Dat de uitgaven voor rjet
hoger onderwijs in de genoemde periode relatief niet meer
naar de hoogste inkomensklassen zijn verschoven, is toe
te schrijven aan het feit dat vooral huishoudens met een
inkomen net boven modaal meer gebruik zijn gaan maken
van het hoger onderwijs. Het is niet duidelijk in welke mate
het nieuwe stelsel van studiefinanciering het profijt van de
overheid meer ten gunste heeft gebracht van de lagere
inkomensklassen.
Ten derde blijken hogere inkomensklassen van enkele
voorzieningen, vooral in de sfeer van cultuur en recreatie,
meer profijt te hebben dan lagere inkomensklassen, terwijl de doelstelling van de voorzieningen daar geen aanleiding toe geeft. De regering heeft zich voorgenomen in
dergelijke situaties het subsidiebeleid kritisch te heroverwegen. Uit de vergelijking van gegevens over 1977 en
1987 blijkt dat het beeld nauwelijks is gewijzigd. In 1977
kwam 34% van de uitgaven aan cultuur en recreatie
terecht bij de 20% huishoudens met de hoogste inkomens, in 1987 bleek 36% van de uitgaven bij deze groep
terecht te komen.
De verdeling van gebonden overheidsuitgaven en -inkomsten over inkomensklassen is in de periode 1977-1987
iets veranderd. In de periode 1977-1983 is sprake van een
lichte verschuiving in de uitgaven ten gunste van de lagere
inkomensklassen. Deze ontwikkeling is in de periode 19831987 gekeerd. De verdeling van de overheidsinkomsten is
in de eerste deelperiode iets meer ten laste gekomen van
de hogere inkomensklassen, in de tweede deelperiode is
geen wijziging zichtbaar.
Het totaal van de toegerekende overheidsuitgaven valt,
bij eerste beschouwing, vooral toe aan de hogere inkomensklassen. Wordt echter rekening gehouden met de
doelgroep van de voorziening (door middel van de referentieverdeling) dan blijken de overheidsuitgaven betrekkelijk
evenredig over de inkomensklassen verdeeld te zijn. Voor
de lagere tienprocentgroepen is er een iets meer dan
evenredig profijt; aan de huishoudens met een minder dan
modaal inkomen zijn minder uitgaven toegerekend dan op
grond van de referentieverdeling verwacht mocht worden.
De verschillen bij de onderscheiden sectoren – de uitgaven
voor onderwijs en volkshuisvesting gaan meer naar de
hogere inkomensklassen, de uitgaven voorzorg meer naar
de lagere inkomensklassen – vallen bij optelling nagenoeg
tegen elkaar weg. In de nota Inkomensbeleid 1990 van het
Ministerie van Sociale Zaken wordt het inkomenseffect van
de gebonden overheidsuitgaven (op basis van een iets
andere beoordelingsmethode) nivellerend genoemd. Hiertoe valt ook te concluderen op basis van de hier uitgevoerde vergelijking met de referentieverdelingen, maar het is
slechts een deel van het verhaal. Er kan ook op basis van
de standaardisatiemethode geconcludeerd worden dat er
vanaf de 5e tienprocentgroep een min of meer gelijkmatige
verdeling optreedt.
Vanuit de verkiezingsprogramma’s van vooral het CDA
en de PvdAzou het logisch zijn (omdat in die programma’s
vaak speciaal aandacht wordt gevraagd voor ‘de zwakkeren in de samenleving’) dat de lagere tienprocentgroepen
meer dan evenredig van overheidsvoorzieningen zouden
profiteren. De werkelijke verdeling van overheidsuitgaven
toont, beoordeeld met behulp van het in dit artikel ontwikkelde referentiekader, maar ook bij standaardisering van
de uitgaven als in de nota Inkomensbeleid 1990, slechts
een bescheiden positief saldo voor de huishoudens in de
lagere tienprocentgroepen.
,
Expliciet tertiair inkomensbeleid wordt niet vaak gevoerd. Ook waar verdelingsdoelstellingen een zekere rol
spelen (de ICTI zette een drietal onderwerpen op een rijtje)
is de kracht van de allocatiedoelstellingen meestal overheersend.
92
E.J. Pommer
L.W. Ruitenberg
C.A. de Kam
7. Het kabinetsstandpunt inzake het rapport van de Interdepartementale Commissie Tertiaire Inkomensverdeling is verschenen als
Tweede-Kamerstuk: vergaderjaar 1984-1985, 18600 hoofdstuk
XV, nr1.
8. De netto economische huurwaarde van de woning is voor 1985
becijferd op 5,5% van de waarde in bewoonde staat (de waarde
in bewoonde staat wordt geacht 60% van de waarde bij vrije
verkoop te zijn). In de Oort-wetgeving wordt een verhoging van
het huidige huurwaardeforfait (maximaal 1,3%) genoemd naar
maximaal 1,8%. In het nieuwe regeerakkoord (brief van 26 oktober
1989) is sprake van een verdere verhoging tot maximaal 2,3%;
steeds als een percentage van de waarde in bewoonde staat.
9. Het bedrag van de rijksstudietoelage respectievelijk de aanvullende studiefinanciering is in het gebruikte gegevensbestand
(AVO) niet goed te bepalen.