Privatisering bij het
kadaster
Op 14 december 1988 werd door de
minister van VROM en zes private bedrijven de privatiseringsovereenkomst
kadaster gesloten. Dit betekende het
slot van een proces dat reeds in 1983
werd ingezet. De dienst van het kadaster en de openbare registers zal in 1990
uit circa 2700 personeelsleden bestaan. Het is tegenwoordig een kostendekkende dienst met een omzet van circa / 325 miljoen. De werkzaamheden
bestaan hoofdzakelijk uit het maken en
bijhouden van vastgoedinformatie van
geheel Nederland. Deze informatie is
vastgelegd in de openbare registers en
de daarbij behorende naamregisters,
perceelregisters en kadastrale kaarten.
Slechts een beperkt deel van het kadaster is geprivatiseerd. Het gaat om
een deel van de landmeetkundige en
kartografische werkzaamheden, met
name op het terrein van de vervaardiging van de grootschalige basiskaart
Nederland.
De zes bedrijven, kortweg B6-moederbedrijven, die bij de privatiseringsovereenkomst de contractpartners
vormden zijn de volgende: DHV, Fugro
(Keynes Inpark), Grontmij, Heidemij
Vastgoeddiensten, Oranjewoud en Van
Steenis. Deze bedrijven zijn reeds vele
jaren actief op de landmeetkundige en
kartografische markt.
In dit artikel zal eerst de procesgang
van de privatisering worden beschreven.
Vervolgens zal wat dieper worden ingegaan op enkele personele, financiele en
onderhandelingsaspecten van met
name het laatste deel van deze operatie.
Chronologisch verloop
Op 22 mei 1983 besloot de ministerraad een onderzoek in te stellen naar
de privatisedngsmogelijkheden in de
vorm van uitbesteding van landmeetkundige en kartografische werkzaamheden bij het kadaster. In mei 1984 verscheen het rapport van de interdepartementale werkgroep met daarin drie varianten. Op 10 juli 1985 besloot de ministerraad dat de variant met de minste
uitbesteding binnen een half jaar uitgewerkt diende te worden. De commissie
Kadaster-Bedrijfsleven rapporteerde in
november 1986. Berekeningen lieten
zien dat de incidentele overgangskos-
752
ten vanwege de privatisering konden
worden terugverdiend door de hogere
produktiviteit in de geprivatiseerde situatie. Voorts bleek dat de kleinste variant een toeneming van de uitbesteding impliceerde met ongeveer 22 miljoen. Probleem hierbij was dat het kadaster voor het werk dat samenhangt
met dit bedrag 245 landmeetkundige
medewerkers in dienst had, terwijl het
bedrijfsleven voor dit bedrag slechts
185 medewerkers wilde overnemen.
Daarbij vroeg het bedrijfsleven een
werkgarantie van 5 jaar.
Op 10 maart 1987 werd door een
groep van zes bedrijven, de B6, de intentieverklaring afgegeven om 215
landmeetkundige medewerkers van het
kadaster een positie te geven bij het bedrijfsleven, indien het werk voor 7 jaar
zou worden gegarandeerd. De minister
van VROM vond dit een goede basis,
maarstelde zijn eindoordeel afhankelijk
van de nadere uitwerking van het voorstel, waarbij met name van belang was
of de privatisering zou bijdragen aan de
afslankingstaakstelling van zijn ministerie.
De intentieverklaring werd nader uitgewerkt door de Stuurgroep Privatisering Kadaster (SPK). In het stuurgroeprapport van f ebruari 1988 werd voorgesteld dat de zes moederbedrijven een
nieuw levensvatbaar bedrijf zouden oprichten, waarbij de geprivatiseerde medewerkers zouden gaan werken. Opnieuw werd geconcludeerd dat de operatie op een termijn van 2 a 3 jaar tot additionele kosten zou leiden, maar dat de
produktiviteit van het nieuwe bedrijf
daarna zodanig zou zijn gestegen dat
deze extra kosten meer dan terug verdiend konden worden.
De ministerraad en Tweede Kamer
stemden op 29 april 1988 respectievelijk 15 juni 1988 in om de privatisering
bij het kadaster vorm te geven langs de
hoofdlijnen van het SPK-rapport. Daarbij stelde de Tweede Kamer min of meer
als randvoorwaarde dat het uitbestedingsbedrag in redelijke verhouding
moest staan tot het aantal te privatiseren medewerkers.
Medio juni 1988 werd de Stuurgroep
Uitwerking Privatisering Kadaster ingesteld, met daarbij twee werkgroepen,
een voor de personele aspecten en een
voor de juridisch-financiele aspecten.
De Stuurgroep werd geconfronteerd
met het relatief nieuwe gegeven dat om
de afslankingstaakstelling van het kadaster per ultimo 1990 te realiseren er
slechts 60 a 100 personen boventallig
bleken te zijn. Het in deze situatie vasthouden aan het privatiseren van 215
medewerkers zou betekenen dat de politiek overeengekomen afslankingsdoelstelling meer dan gerealiseerd zou
worden, hetgeen niet opportuun werd
geacht. Dit heeft er toe geleid dat in de
definitieve opzet de privatiseringsoperatie er als volgt uitziet.
Er wordt gedurende 7 jaar jaarlijks
/ 12 mln. exclusief btw uitbesteed aan
het nieuw opgerichte bedrijf ‘B6 Landmeetkundige diensten bv’. Op 1 januari
1989 worden er 64 kadastermedewerkers via deze bv te werk gesteld bij de
zes moederbedrijven. Officieel blijven ze
echter tot 31 december 1990 in dienst bij
het kadaster. Deze medewerkers zullen
volgens de huidige inzichten per ultimo
1990 boventallig zijn en treden dan definitief in dienst bij elk van de zes moederbedrijven. Het uitbestedingsbedrag en
de geprivatiseerde medewerkers worden gelijkelijk (door)verdeeld over de zes
moederbedrijven. Na 7 jaar wordt de B6
Landmeetkundige diensten bv opgeheven.
Formatief gezien zijn de medewerkers
bij het kadaster in een boven-formatieve
tijdelijke eenheid geplaatst met een eigen diensthoofd en dienstcommissie.
Mochten er voor 31 december 1990 onvoorziene vacatures in de betreffende
functiecategorieen vrijkomen bij het kadaster, dan kunnen even zovele medewerkers zonder onderbreking van hun
ambtelijke status terug in de formatie van
het kadaster.
De bv betaalt het kadaster gedurende
de eerste twee jaar de integrale loonkosten van de gedetacheerde medewerkers
terug. Gedurende deze twee jaar vinden
er eerst gesprekken plaats tussen de
vakbonden en de moederbedrijven hoe
de geprivatiseerde medewerkers worden ingeschaald in de respectievelijke
CAO’s. Vervolgens vinden er besprekingen plaats tussen de vakbonden en het
Ministerie van VROM hoe aan de zogenaamde netto-netto-garantie inhoud
moet worden gegeven.
Personele aspecten
Bij een privatiseringsoperatie is het,
zoals bij elk veranderingsproces, cruciaal om het personeel mee te krijgen.
Goede voorlichting is daarbij onontbeerlijk. De kadastermedewerkers werden voortdurend op de hoogte gehouden van de stand van zaken via een informatiebulletin. Daarnaast is er een
aantal voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd bij provinciate kadastervestigingen. De readies tijdens de eer-
I
ste serie voorlichtingsbijeenkomsten
eind 1987 waren vaak zeer emotioneel.
Hoewel het personeel al gedurende
lange tijd op de hoogte was van de aanstaande privatisering, bleek dat veel
medewerkers en een deel van het management de privatisering toch niet serieus hadden opgevat. Waarschijnlijk
door de lange voorbereidingstijd dachten velen dat het hen niet zou betreffen.
Tijdens deze bijeenkomsten bleek hoe
belangrijk het is dat het management
zichtbaar achter de privatiseringsbeslissing staat. Het beste is indien het
management zelf de voorlichtingsbijeenkomsten leidt. Dit bleek tijdens de
voorlichtingsbijeenkomsten in augustus1988.
Van groot belang is het de vakbonden vroegtijdig bij het privatiseringsproces te betrekken. Hierdoor merkt het
personeel dat het serieus wordt genomen en kunnen meningsverschillen in
een vroeg stadium worden opgelost. Bij
deze privatiseringsoperatie waren vakbondsleden aanwezig bij de stuurgroepvergaderingen en de vergaderingen van de werkgroep personele
aspecten.
Voordat de privatisering zo expliciet
aan de afslanking werd gekoppeld en
voordat bekend was dat hierdoor veel
minder mensen geprivatiseerd zouden
worden dan de 215 die het bedrijfsleven
wilde overnemen, was het bepalen van
de selectiecriteria een groot probleem.
Welke selectiecriteria ook gekozen
worden, het is doorslaggevend dat
deze criteria zo spoedig mogelijk en zo
eenduidig mogelijk worden vastgesteld,
zodat de onrust onder het personeel zo
snel mogelijk wordt beperkt tot de doelgroep te privatiseren medewerkers.
Maar niet alleen de onrust wordt beperkt, ook de voorlichting kan veel gerichter plaatsvinden. Dit punt is zo belangrijk dat het een van de eerste stappen moet zijn in elk privatiseringsproces.
Een laatste punt dat we in deze paragraaf willen aanroeren is de z.g. netto-netto-garantie. Eind 1987 dreigden
de vakbonden uit het overleg te stappen
indien niet gegarandeerd zou worden
dat de kadastermedewerkers na de privatisering netto hetzelfde inkomen zouden behouden. Dit is een moeilijk punt,
omdat een privaat bedrijf dat wil kunnen
concurreren op de markt ook concurrerende arbeidsvoorwaarden zal moeten
aanbieden. Toch is de garantie gegeven dat als de geprivatiseerde medewerkers netto minder gaan verdienen,
VROM dit salaris zal aanvullen tot het
oude nettosalaris. Bij het verlenen van
zo’n garantie is het uiteraard zaak exact
aan tegeven voor hoelang deze garantie geldig is en wie de uiteindelijke beslissing neemt wat netto gelijkwaardig
is. Dat is in dit geval helaas onvoldoende gebeurd.
ESB 2-8-1989
Financiele aspecten
Bij elke privatisering komt er een
aantal financiele problemen om de
hoek kijken. Twee van de grootste en
meest verbreide zijn de pensioenproblematiek en de btw-problematiek.
Zolang een dienst onderdeel uitmaakt van de overheid, is de dienst niet
btw-plichtig. In de geprivatiseerde situatie is dat over het algemeen wel het
geval. Dit betekent dat de dienst veel
goedkoper moet gaan werken om zijn
produkten tegen dezelfde prijs te kunnen blijven afzetten. Dit is natuurlijk een
groot struikelblok bij een privatiseringsoperatie. Onlangs is er wel een maatregel ingevoerd die dit effect tijdelijk verzacht, maar een structurele oplossing is
nog niet in zicht. Dit is ook vrijwel onmogelijk, omdat de geprivatiseerde dienst,
om valse concurrentie te voorkomen,
natuurlijk niet eeuwig vrijgesteld kan
blijven van btw.
De pensioenproblematiek ontstaat
doordat geprivatiseerde ambtenaren
niet bij het ABP mogen blijven. Daardoor ontstaat, net als bij elke verandering van werkgever, vaak een pensioenbreuk. Bij het kadaster wordt deze pensioenbreuk voorkomen doordat uit
hoofde van de netto-netto-garantie
eventueel extra geld wordt gestort in het
nieuwe pensioenfonds.
Meer in het algemeen geldt dat het
ABP een overgangsregeling voor 2 jaar
nade privatisering heeftopgesteld. Deze
regeling is nog niet van kracht, maar
biedt ook geen def initieve oplossing. Onlangs is in het kader van de privatisering
van de zeehaven Umuiden de stichting
Federatief Pensienfonds opgericht. Dit
fonds richt zich specifiek op de pensioenvoorziening van geprivatiseerde ambtenaren. Daarbij kan het rekenen op de
medewerking van de vakbonden. Of
door toetreding tot dit fonds de pensioenbreuk kan worden voorkomen, hangt af
van de hoogte van de wiskundige overdracht van het ABP aan dit fonds en of
de salarissen bij de overgang op hetzelfde niveau blijven liggen.
Samenhangend met de pensioenregeling is de VUT-regeling. Over de
VUT-regeling wordt echter ieder jaar
opnieuw onderhandeld tussen vakbonden en werkgever, ook bij het rijk. Aan
de bestaande VUT-regeling kunnen
derhalve geen rechten worden ontleend. Voorde kadastermedewerkers is
het zo, dat ze tot ultimo 1990 de ambtelijke status en dus de ambtelijke pensioen- en VUT-regeling blijven behouden en daarna overgaan naar de regelingen zoals vastgesteld in de CAO van
het betreffende moederbedrijf.
Een lastig financieel punt bij vele privatiseringsoperaties is het bepalen van
de exploitatierekening en de openingsbalans van het nieuwe bedrijf. Doordat
een inventarisoverzicht meestal niet
aanwezig is, is de waarde van de in gebruik zijnde activa niet bekend. Is de
waarde eenmaal vastgesteld dan moet
de wijze van overdracht nog bepaald
worden.
Voorts is het vaak moeilijk in te schatten hoe groot de overgangskosten zullen
zijn, maar ook hoe sterk de produktiviteit
zal toenemen na de privatisering. Per
saldo zal de privatiseringsoperatie uiteraard kostenbesparend moeten zijn.
De netto-netto garantie is ook een
heel duidelijke financiele consequentie
van de privatisering. Zoals gesteld,
wordt de komende twee jaar uitgezocht
hoe deze garantie exact vorm zal worden gegeven. Uitgezocht is reeds dat er
in de brutoloonsfeer weinig verschillen
zijn voor en na privatisering, alleen
houdt men in de marktsector minder
netto over van hetzelfde bruto salaris.
De stuurgroep heeft voorgesteld de netto-netto-garantie uit te betalen volgens
de systematiek zoals die ook door de
PTT voor zijn 100.000 werknemers
wordt gehanteerd.
Als laatste punt van deze paragraaf
willen wede uitbestedingsgarantie noemen. Een privatiseringsoperatie als de
onderhavige is onmogelijk, indien de
private sector geen tijdelijke uitbestedingsgarantie krijgt om een stevige positie in de markt te veroveren. Zo’n uitbestedingsgarantie betekent een handenbinder voor het kadaster. Daardoor
zullen sommige projecten duurder uitvallen dan anders het geval zou zijn geweest. Dit lijkt precies het tegenovergestelde van wat met privatisering beoogd
wordt, maar moet in de praktijk tijdelijk
op de koop toe genomen worden om later goedkoper uit te zijn. In de volgende
paragraaf zullen we toelichten waarom
het in dit geval waarschijnlijk niet zo’n
vaart zal lopen met te hoge prijzen.
Onderhandelingsaspecten
Over vele punten zijn lange en vaak
moeizame onderhandelingen gevoerd
tussen kadaster en B6. Dit waren over
het algemeen punten die met de uitbestedingsvariant samenhangen, zoals
aantal en functiecategorieen overgaand personeel, omvang en tijdsduur
uitbestedingsgarantie en de hoogte van
de tarieven.
Hierbij moet bedacht worden dat het
kadaster aan de ene kant enigszins gehandicapt de onderhandelingen inging
omdat de politick nu eenmaal al had beslist dat er geprivatiseerd moest worden. Aan de andere kant heeft het kadaster echter vrij effectieve sanctiemaatregelen achter de hand indien de
B6-moederbedrijven niet meewerken
gedurende de duur van de privatiseringsovereenkomst. Vanaf 1989 zal
753
het kadaster jaarlijks circa / 30 mln. uitbesteden. Slechts / 12 mln. hiervan
gaat rechtstreeks naar de B6 bv. De
overige / 18 mln. wordt op de vrije
markt gebracht, waarfoij de B6-moederbedrijven eveneens belangrijke gegadigden zijn. Het is dus alleszins in het
belang van de individuele B6-moederbedrijven om een goede relatie met het
kadaster te houden.
Toen duidelijk werd dat het aantal boventallige en dus te privatiseren medewerkers slechts 60 a 100 bedroeg in
plaats van de 215 uit de intentieverklaring, is er genii me tijd onderhandeld
over de verlaging van het uitbestedingsbedrag van / 22 mln. Hierbij kreeg
het kadaster een steuntje in de rug van
de Tweede Kamer, die stelde dat het uit
te besteden bedrag verband moest
houden met het aantal te privatiseren
medewerkers. Beide partijen wilden het
uitbestedingsbedrag zo snel mogelijk
vaststellen, dat wil zeggen voordat
exact bekend zou zijn hoeveel medewerkers boventallig zouden zijn. Uiteindelijk is de / 22 mln. bijna lineair met het
aantal te privatiseren medewerkers van
maximaal 100 afgenomen tot / 12 mln.
De laatste onderhandelingsronde
betrof de hoogte van de tarieven die gehanteerd zullen worden bij de uitbesteding aan de B6 bv. Deze onderhandelingen moesten onder grote tijdsdruk
plaatsvinden. Uiteindelijk is er voor geopteerd de tarieven slechts voor het
eerste jaar vast te stellen en voor volgend jaar nieuwe onderhandelingen te
beginnen, mede op grond van de prijsvorming op de vrije markt.
Conclusies
Privatisering is een ingewikkeld proces waarbij zeer veel belangengroepen
betrokken zijn. In dit geval kunnen we
de volgende partijen onderscheiden:
kadastermanagement, zes private bedrijven, samenwerkingsverband tussen
de zes bedrijven, VROM, vakbonden/BC, Dienst Commissies, kadasterpersoneel, kabinet en Tweede Kamer.
Tijdens de stuurgroepvergaderingen
hebben alle deelnemende personen
slechts een beperkt mandaat. Hierdoor
vergt het nemen van beslissingen en
het sluiten van compromissen veel tijd.
Gesteld kan echter worden dat het
voorbereiden van de besluitvorming in
de Stuurgroep door functionele werkgroepen uitstekend werkte. Voorts is
het aan te raden iemand bij het privatiseringsproces te betrekken die reeds
ervaring heeft met het projectmatig opzetten van grote veranderingsprocessen.
Privatisering is meestal een langdurig veranderingsproces, doordat allerlei
aspecten, zoals personele, financiele
754
en juridische, een zorgvuldige uitwerking behoeven alvorens een definitief
besluit kan worden genomen. Daarbij
geldt dat tijdige en voldoende aandacht
voor de personele aspecten van doorslaggevend belang is voor het welslagen van een privatiseringsoperatie.
De laatste conclusie is dat een privatiseringsoperatie die alleen gestoeld is
op ideologische overwegingen, zoals
versterking van de marktsector, moeilijk
te realiseren is. Beter is het de privatisering ook aan een andere doelstelling
te koppelen, zoals in dit geval aan de in
het regeerakkoord overeengekomen
afslankingstaakstelling. Hierdoor blijft
de motivatie niet beperkt tot ideologie,
maar wordt het ook voor de politieke gezagsdragers en het ambtelijk apparaat
interessant om mee te werken. Een van
de voornaamste conclusies tijdens een
congres over privatisering bij lagere
overheden1 was dan ook dat lagere
overheden niet op grond van ideologische overwegingen privatiseren, maar
op grond van bezuinigingsoverwegingen.
A. Knibbe
De auteur is organisatie-adviseur bij Deloitte Van Dien Van der Torn + Buningh en was
projectsecretaris van de Stuurgroep Uitwerking Privatisering Kadaster.
1. Congresdag Privatisering bij lagere overheden, Congresgebouw, Den Haag, 15 december 1988.