Pleidooi voor herstructurering Europese financiële toezicht

innovatie

Pleidooi voor herstructurering
Europese financiële toezicht
De huidige financiële crisis heeft zich in snel tempo
over de wereld verspreid, maar heeft helaas niet geleid
tot een debat over de vormgeving van het financiële
toezicht op Europees niveau. Dit artikel pleit voor
een onafhankelijke Europese Autoriteit Financiële
Dienstverlening die verantwoordelijk moet worden voor
het toezicht op de gehele financiële sector in de EU.

H

Roel Beetsma
en Sylvester
Eijffinger
Hoogleraar Macro­
economie, Universiteit
van Amsterdam en
hoogleraar financiële
economie, Universiteit
van Tilburg

58

ESB

et falen van het financiële toezicht
in de Verenigde Staten is door de
huidige kredietcrisis op pijnlijke
wijze blootgelegd. De crisis begon
in de huizenmarkt waar banken door zwak
toezicht ongehinderd vrijwel blindelings hypotheken konden verstrekken aan kopers die niet
bij machte waren om aan hun betalingsverplichtingen te voldoen. Veel van deze leningen
zijn vervolgens gebundeld en op de financiële
markten doorverkocht aan banken en andere
partijen over de hele wereld. Daarbij waren
de instellingen, zoals Moody’s en Standard &
Poor’s, die de kredietwaardigheid van deze
producten moesten beoordelen vaak betrokken
bij de samenstelling ervan, wat een kritische
beoordeling ervan heeft gehinderd. Tot slot
hadden weinig partijen een goede inschatting
van de daadwerkelijke risico’s die deze producten met zich meebrengen. Door de verspreiding van deze producten en de onzekerheid
wie ze precies bezit zijn banken elkaar gaan
wantrouwen en is de bereidheid om onderlinge leningen te verstrekken kleiner geworden
(Reuters, 2008). Rentes op de interbancaire
geldmarkt zijn omhooggeschoten en de extra
kosten hiervan zijn door de banken doorgegeven aan hun klanten. Ook zijn banken terughoudender geworden in het verstrekken van
leningen, waardoor het voor bedrijven moeilijker is geworden om ­nvesteringsplannen uit te
i
voeren. Wat begon als een crisis in de huizen-

93(4543S) 19 september 2008

markt in de Verenigde Staten, is verworden tot
een wereldwijde kredietcrisis en begint nu ook
zijn weerslag te krijgen in de reële economie
met toenemende werkloosheid en groeivertraging in de industriële wereld. Ook is de inflatie
sterk toegenomen.
De zojuist beschreven gebeurtenissen maken
duidelijk dat zowel de toenemende ­ntegratie
i
van de financiële markten als de steeds
verder­ aande financiële innovatie leidt tot een
g
gemakkelijkere en snellere verspreiding van
crises die op lokaal niveau beginnen. Dit heeft
vanzelfsprekend gevolgen voor het gewenste
beleid. In de woorden van President Nout
Wellink van De Nederlandsche Bank (DNB) bij
de aanvaarding van zijn eredoctoraat aan de
Universiteit van Tilburg op 12 juni dit jaar: “It
seems obvious that globalisation and financial
innovations will continue, so that complexity
in the economic and financial system will
c
­ ontinue to increase. (…) Obviously, there is a
need to tailor our policies, for example supervision and monetary policy, to the ­ ynamics
d
that we have witnessed in the financial
sector.†De grote internationale kapitaalstromen en moeilijke inschatting van de risico’s
van complexe financiële instrumenten betekenen dat een crisis nooit volledig valt uit te
sluiten. Echter, een goed toezicht verkleint
de kans op een crisis, en wanneer er zich
toch een ontwikkelt, worden de schadelijke
gevolgen ervan beperkt. Met de huidige ontwikkelingen neemt het belang van adequaat
toezicht toe. Dit geldt ook voor het belang
dat andere landen hebben bij goed toezicht
in ieder afzonderlijk land: de externe effecten
van falen van nationaal toezicht worden groter
en het potentiële nut van coördinatie op het
terrein van toezichtbeleid neemt toe.

Consequenties voor het
Amerikaanse toezicht

Amerikaanse burgeroorlog. Decentraal toezicht is een bron van competentiestrijd en leidt tot gebrekkige communicatie tussen de betrokWelke effecten heeft de huidige crisis op
ken autoriteiten. Hoewel het consolideren van bevoegdheden in één
het beleid gehad en waar schiet de reactie
instelling op korte termijn niet met gejuich zal worden ontvangen door
van de autoriteiten tekort? De Amerikaanse
degenen die verantwoordelijkheden verliezen, zal dit op langere termijn
r
­egering heeft ervoor gekozen om het Federal
tot een beter werkend model leiden. De potentiële zwakte van de
Reserve System een andere rol te geven in
plannen is het mogelijke conflict tussen de traditionele en nieuwe taken
het toezicht. De Federal Reserve zal zich nu
van de Fed. De Fed zou zich gedwongen kunnen voelen om bij het falen
vooral gaan richten op het gedragstoezicht van
van een bank liquiditeit te verschaffen, terwijl dit vanuit het oogpunt
financiële instellingen (banken, hedgefondvan de inflatiebestrijding onwenselijk is. Dit probleem heeft zich voorsen en investeringsfondsen) met het oog op
gedaan met de savings & loans crisis in de jaren tachtig van de vorige
de financiële stabiliteit, terwijl het gedetaileeuw, toen de Amerikaanse spaarbanken veel dubieuze debiteuren in
leerde toezicht op de financiële solvabiliteit
hun portefeuille hadden en een bail out door de Amerikaanse federale
(het prudentiële toezicht) van deze instellingen overheid van ongekende omvang dreigde (600 miljard dollar of meer).
wordt gelegd bij één nieuwe autoriteit die de
De Fed hield na de S&L-crisis zijn ­ fficiële rentes lager dan dat vanuit
o
taken van de huidige afzonderlijke toezichtzijn verantwoordelijkheid voor de monetaire stabiliteit wenselijk was.
houders overneemt. De vormgeving van het
Door deze rentes kunstmatig laag te houden konden de rente-opslagen
Amerikaanse toezicht komt sterk overeen
en de reserves van de spaarbanken op peil blijven en soms zelfs toemet het Nederlandse model, waarin de
nemen met het oog op de verbetering van hun balansen. Er kunnen
Autoriteit Financiële Markten (AFM) en DNB
dus spill-overs (externe effecten) van het financiële toezicht naar het
verantwoorde­ijk zijn voor het gedragstoezicht
l
monetaire beleid optreden. Sterker nog, als banken weten dat de Fed
respectievelijk het toezicht op de solvabiliteit
én verantwoordelijkheid als toezichthouder draagt én de middelen heeft
van de financiële instellingen. Dit model met
om te hulp te schieten, kunnen ze verleid worden tot het nemen van
twee afzonderlijke toezichthouders wordt ook
extra risico’s (moral hazard), waarvan de eventuele positieve effecten
wel het twin peaks-model genoemd. Kremers
volledig ten goede komen aan de sector maar de mogelijke negatieve
en Schoenmaker (2008) blijken een voorstanconsequenties begrensd zijn door het verwachte inspringen van de Fed.
der te zijn van dit twin peaks-model niet alleen Moral hazard-effecten hebben ook een rol gespeeld bij ontstaan van de
op nationaal niveau, maar ook op Europese
huidige crisis. Financiële instellingen hebben te veel risico genomen in
schaal. Ze voeren vooral de coördinatie­
het verstrekken van hypotheken en worden nu uit de brand geholpen
problemen tussen de Britse Financial Services
door de renteverlagingen die de Fed heeft doorgevoerd, ondanks de
Authority (FSA) en de Bank of England (BoE)
gestegen inflatie. De Amerikaanse plannen voor herstructurering van
bij het debacle van Northern Rock aan als
het financiële toezicht moeten nog verder uitgewerkt worden, zodat
rechtvaardiging van het twin peaks-model.
het moeilijk is ze op dit moment te beoordelen. De meest adequate
De FSA kreeg elf jaar geleden het toezicht op
institutionele opzet is er een waarin zowel het gedragstoezicht als het
de financiële sector toegewezen, terwijl de
prudentiële toezicht op individuele financiële instellingen wordt onderBoE zou waken over financiële stabiliteit. De
gebracht in één aparte en onafhankelijke instelling die geen verantBritse minister van Financiën Alistair Darling
woordelijkheid draagt voor het monetaire beleid en ook niet zelfstandig
heeft onlangs maatregelen aangekondigd om
tot redding kan overgaan van een instelling die zich in de problemen
het Britse toezichtmodel aan te passen. In de
bevindt. Gegeven de mogelijke systeemrisico’s betekent dit niet dat
nieuwe toezichtstructuur
redding nooit zou moeten plaatsvinden. De Fed blijft
krijgt de BoE meer invloed
verantwoordelijk voor de stabiliteit van het financiële
Het consolideren van
als de financiële stabiliteit
systeem als geheel, maar heeft geen verantwoordein gevaar dreigt te komen
lijkheid voor het toezicht op individuele instellingen.
bevoegdheden in
(Het Financieele Dagblad,
De kans op redding van een afzonderlijke instelling
één instelling zal op
20 juni 2008, p. 7).
wordt kleiner, wat de neiging tot moral hazard onderHet financiële toezicht in
drukt. Voorts, omdat de middelen voor een redding
langere termijn tot
de Verenigde Staten is op
vanuit een andere instelling dan de toezichthouder
een beter werkend
dit moment een lappenmoeten komen, is er een zorgvuldiger afweging mogedeken, die zich spontaan
lijk tegen de consequenties voor prijsstabiliteit. Ook
model leiden
ontwikkeld heeft sinds de
vindt de beoordeling van een mogelijke redding van

ESB

93(4543S) 19 september 2008

59

een financiële instelling in de problemen plaats door én de afzonderlijke
toezichthouder én de centrale bank, hetgeen de kans op een foutieve
beslissing verkleint. Ten slotte garandeert de onafhankelijkheid van de
toezichthouder en de centrale bank dat de politiek zich niet met dit
soort beslissingen gaat bemoeien. Uiteraard heeft het weghalen van
toezicht op individuele instellingen bij de Fed ook nadelen. In geval van
een crisis is het van groot nut als de centrale bank een direct inzicht
heeft in de beschikbare liquiditeiten bij banken. Voor dit soort situaties zou men eventuele noodscenario’s kunnen opstellen. Men kan
ook denken aan een eventuele informatieverplichting aan de Fed van
instellingen over hun liquiditeit. Zo’n informatieverplichting kan worden
opgelegd zonder dat de Fed medeverantwoordelijk wordt gemaakt voor
het toezicht op deze instellingen. Zoals eerder opgemerkt is er ook het
Britse model van een ­ fzonderlijke toezichthouder (FSA) die zowel het
a
gedragstoezicht als het prudentiële toezicht uitoefent op de financiële
sector, waarbij de centrale bank ook haar verantwoordelijkheid houdt
voor het waarborgen van financiële stabiliteit. Dit model van een afzonderlijke toezichthouder voor financiële instellingen is het gevolg geweest
van de BCCI-affaire. BCCI was de enige internationaal opererende,
pan-Arabische bank die geconfronteerd werd met een déconfiture van
Tabel 1

Financiële stabiliteit en toezicht in de Europese Unie.

Land

België

Centrale bank
v
­ erantwoordelijk voor
f
­inanciële stabiliteit?
Ja

Denemarken
Duitsland

Ja
Ja

Finland
Frankrijk

Ja
Ja

Griekenland
Ierland
Italië
Luxemburg

Ja
Ja
Ja
Ja

Nederland
Oostenrijk
Portugal
Spanje

Ja
Ja
Ja
Ja

Financiële toezichthouder

Commissie voor het Bank-, ­
Financie- en Assurantiewezen
­­
Financiële Inspectie
Centrale bank / Federale
­Toezichthouder op Banken
Bank Inspectie / Centrale bank
Centrale bank / Commission
­Banquaire
Nationale Bank van Griekenland
Centrale bank
Centrale bank
Toezichthouder op de Financiële
­Sector (CSSF)
Centrale bank
Ministerie van Financiën
Centrale bank
Centrale bank

VK

Ja

Financial Services Authority

Zweden

Ja

Toezichthouder op de Financiële
Sector
Nationale toezichthouders

EMU

Nee

Bron: Eijffinger (2007) en Eijffinger en De Haan (2000) op basis van Goodhart and
Schoenmaker (1995)

60

ESB

93(4543S) 19 september 2008

ongekende omvang. Omdat de hoofdzetel van
BCCI zich in Londen bevond, was de BoE de
hoofdverantwoordelijke toezichthouder bij deze
déconfiture, terwijl de BoE nauwelijks vooraf
geïnformeerd was over mogelijke problemen
bij deze bank. De BCCI-affaire heeft een negatief effect van falend financieel toezicht op de
reputatie van de BoE als monetaire beleidsmaker gehad. Dit was het motief voor de toenmalige Britse minister van Financiën om de
functies van financiële en monetaire stabiliteit
zo veel mogelijk te scheiden en de FSA op te
richten en verantwoordelijk te maken voor het
Britse financiële toezicht.

Het Europese toezicht
Weliswaar heeft de huidige crisis Europa
slechts beperkt getroffen, maar ook Europa
zou er een aantal nuttige lessen uit kunnen
trekken. Het Europese financiële toezicht is
in feite nog meer een lappendeken dan het
Amerikaanse toezicht. De ­ erantwoordelijkheid
v
voor het toezicht in Europa bevindt zich
op nationaal niveau, waarbij ieder land dit
t
­oezicht naar eigen goeddunken kan ­nrichten.
i
Dit wordt duidelijk uit tabel 1, waarin een
overzicht wordt gegeven van de verantwoordelijkheden voor de financiële stabiliteit en het
financiële toezicht in de Europese Unie.
Het is duidelijk dat deze lappendeken aan
t
­oezicht op de lange termijn moeilijk handhaafbaar is in een Europa dat steeds meer economisch en financieel verweven raakt. Financiële
instellingen moeten immers gelijktijdig voldoen
aan de afzonderlijke eisen van de ­ erschillende
v
nationale toezichthouders. Het zou daarom
jammer zijn als de huidige crisis niet aangegrepen wordt om een forse stap vooruit te
zetten in de richting van een overkoepelend
financieel toezicht in Europa. Hieronder wordt
eerst ingegaan op de huidige ontwikkelingen
op Europees niveau ten aanzien van het financiële toezicht, waarna de argumenten voor een
Europese Autoriteit Financiële Dienstverlening
worden besproken.
Huidige Europese samenwerkingsverbanden
Een aantal ontwikkelingen, zoals de toenemende financiële integratie en het groeiende
aantal banken met grensoverschrijdende

activiteiten, heeft geleid tot initiatieven op
EU-niveau om de afspraken voor ­ andhaving
h
van de financiële stabiliteit op de middellange termijn te versterken. De maatregelen
hebben betrekking op de versterking van
het financiële­ risismanagement in lijn met
c
het strategische raamwerk aangenomen
door de Europese Raad van ministers van
Economische Zaken en Financiën (Ecofin)
in oktober 2007 en uitbreiding van het
Lamfalussy-raamwerk voor regulering en toezicht. Dit raamwerk is in 2001 ingesteld met
het oog op de regulering van de effectenmarkten en in 2004 uitgebreid naar de verzekeringssector en de bankensector. In 2007 is
het Lamfalussy-raamwerk van verschillende
zijden (onder ansdere door de Europese
Commissie en het ECB) aan een algehele
beoordeling onderworpen, hetgeen heeft
geleid tot een aantal voorstellen voor verbetering in de Ecofin van december 2007. Deze
voorstellen betreffen vooral de zogenaamde
Niveau 3-commissies van toezichthouders,
die dienen ter versterking van convergentie en
samenwerking in het toezicht. Deze worden op
drie fronten versterkt. Het eerste betreft een
versterking van hun wettelijke basis. Voorts
is hun aansprakelijkheid vergroot met een
explicitering van hun doelstellingen en een
jaarlijkse rapportageverplichting ten aanzien
van hun werkplannen en het bereiken van hun
doelstellingen aan de Commissie, de Ecofin
en het Europese Parlement. Waar nodig wordt
de mogelijkheid tot het beslissen bij gekwalificeerde meerderheid geïntroduceerd. Deze
aanpassingen moeten leiden tot meer convergentie van toezicht en een verbetering van de
internationale samenwerking op dit terrein.
Het huidige Europese raamwerk voor het
bewaken van financiële stabiliteit bestaat uit
drie lagen: (1) crisispreventie, (2) crisismanagement en (3) crisisresolutie. Deze zijn
beschreven in tabel 2. Crisispreventie vindt
plaats vanuit de toezichthouders, die toezien
op de soliditeit van de financiële instellingen,
en de centrale banken, die de stabiliteit van
het financiële systeem als geheel bewaken.
Crisismanagement kan gebeuren via een
scala aan instrumenten. De toezichthouders
kunnen bijvoorbeeld de kapitaalvereisten voor

een instelling opschroeven of een reorganisatie opleggen, terwijl de
centrale bank liquiditeit kan verschaffen. Financiële stabiliteit heeft
vooral ook een internationale dimensie omdat het falen van een financiële instelling kan leiden tot een domino-effect in het internationale
financiële systeem door de verplichtingen die deze instellingen aan
elkaar hebben. Samenwerking op EU-niveau is dus noodzakelijk. Op dit
moment is deze gebaseerd op een raamwerk dat grotendeels is geharmoniseerd via EU-wetgeving en dat ondersteund wordt door de Niveau
3-commissies in het Lamfalussy-raamwerk. Crisismanagement en crisisresolutie op EU-niveau betreffen vooral het delen van informatie en
samenwerkingsprocedures tussen de verschillende nationale toezichthouders. In dit kader hebben deze partijen in 2005 een Memorandum
of Understanding (MoU) getekend voor samenwerking tijdens een crisis.
Een nieuw MoU is onderweg als onderdeel van het bovengenoemde
strategische raamwerk van de Ecofin. Een van de onderdelen is een
verzameling gemeenschappelijke principes voor grensoverschrijdend
­
crisismanagement bij een internationaal actieve bank. Bijvoorbeeld,
bij het oplossen van een crisis zal voorrang worden verleend aan een
oplossing via de private sector en wanneer er publiek geld aan te pas
komt, dan worden de directe budgettaire kosten volgens bepaalde criteria verdeeld over de getroffen lidstaten. Het nieuwe MoU voorziet ook
in het gebruik van een recent ­ ntwikkeld gemeenschappelijk analytisch
o
Tabel 2

EU-raamwerk voor de bewaking van de financiële stabiliteit.

Rol

Structuur voor grensoverschrijdende
samenwerking tussen autoriteiten

Crisispreventie
Toezichtfuncties

Toezicht op financiële stabiliteit
door centrale banken
Crisismanagement
Toezichtmaatregelen
Verschaffing van liquiditeit door
centrale banken
Maatregelen t.a.v. betalingssysteem
Crisisresolutie
Oplossingen via private sector
Maatregelen publieke sector
door Ministeries van Financiën
Reorganisatie en ontmanteling
van financiële instellingen
Depositogaranties

Niveau 3-commissies voor
c
­ onvergentie van toezicht College
van ­Toezichthouders
ESCB-commissies

College van Toezichthouders
EU-MoU’s
Eurosysteem
ESCB-commissies EU-MoU’s

EU-MoU’s
EU-MoU’s
Bilaterale relatie tussen de competente autoriteiten van de lidstaten
Bilaterale relatie tussen de competente autoriteiten van de lidstaten

Bron: ECB (2008). MoU = Memorandum of Understanding

ESB

93(4543S) 19 september 2008

61

Tabel 3

Financiële stabiliteit en toezicht: bestaande modellen en
voorstel voor Europese Unie.

Land

EU-15 minus VK
VK
Verenigde Staten
Voorstel voor EU

Centrale bank
verantwoordelijk voor
financiële stabiliteit?
Ja
Ja
Ja
Ja

Financiële toezichthouder

Nationale toezichthouders
Financial Services Authority
Fed / nieuwe toezichthouder
EFSA met gedeeltelijke delegatie van taken naar nationale
toezichthouders

model bij de beoordeling van de ­ ffecten van een mogelijke crisis op
e
het financiële systeem en de reële ­ conomie. Dit vergemakkelijkt het
e
vergelijken van de inschattingen van de verschillende autoriteiten over
de consequenties van de crisis. Tot slot moet het MoU een verzameling
van gemeenschappelijke praktische richtlijnen voor crisismanagement
verschaffen, zoals de exacte procedures voor informatie deling en de
coördinatie van beslissingen. De recente turbulentie op de financiële
markten heeft tot een aantal nieuwe initiatieven geleid op zowel EU- als
globaal niveau. De Ecofin heeft een lijst van actiepunten aangenomen
die gericht zijn op vergroting van transparantie, betere waardering van
financiële instrumenten, versterking van de rol van de markt op een
aantal fronten en verbetering van risicomanagement bij banken (naar
verwachting via aanpassingen in de Richtlijn Kapitaalvereisten (Capital
Requirements Directive). Parallel hieraan, op globaal niveau, is er het
zojuist uitgekomen rapport van het Financieel Stabiliteitsforum (FSF),
bestaande uit vertegenwoordigers van nationale en internationale financiële en monetaire beleidsinstellingen dat eveneens acties aanbeveelt op
enkele van deze en andere gebieden. Helaas hebben de recente ontwikkelingen niet geleid tot een serieuze discussie over een herstructurering
van het financiële toezicht in Europa. Hier zullen wij in het navolgende
uitvoerig op ingaan.
Voorstel voor een Europese Autoriteit Financiële Dienstverlening
De huidige crisis zou een goede aanleiding kunnen zijn om het
Europese financiële toezicht naar een supranationaal niveau te tillen.
Zoals zojuist beschreven is er weliswaar op verschillende niveaus
Europese samenwerking bij het toezicht. Echter, de verantwoordelijkheid voor het toezicht bevindt zich nog steeds op nationaal niveau.
De toenemende grensoverschrijdende activiteiten van bedrijven in
de financiële sector en de voortgaande financiële innovatie met de
b
­ ijbehorende internationale spreiding van risico’s maken dit een steeds
minder geschikt model. Toezichthouders zullen steeds vaker geconfron­
teerd worden met vragen als: wie is er verantwoordelijk voor de gang
van zaken bij een buitenlandse dochter van een internationale bank?
Wie moet worden aangesproken als er iets misgaat: de dochter of
het moederbedrijf? En door welke toezichthouder moet dit gebeuren
die van het moederland of die van het dochterland? De crisis die nu

62

ESB

93(4543S) 19 september 2008

gaande is had kunnen leiden tot een debat
over het niveau (nationaal of supranationaal)
waarop het financiële toezicht in Europa zou
moeten worden georganiseerd. Dit is helaas
niet gebeurd. Wellicht is dit ook niet verbazingwekkend omdat de huidige nationale
toezichthouders niet graag bevoegdheden uit
handen willen geven. Het initiatief zou daarom
moeten worden genomen door de Ecofin, de
Commissie en de ECB.
Een wereldwijd uniform financieel toezicht
zou wellicht optimaal zijn, maar dat zal in de
nabije toekomst niet kunnen worden verwezenlijkt. Ons voorstel is daarom dat er een aparte
Europese Autoriteit Financiële Dienstverlening
(European Financial Services Authority, EFSA)
wordt opgericht met een overkoepelende verantwoordelijkheid voor het toezicht op financiële instellingen in Europa. De EFSA krijgt
het directe toezicht op internationaal actieve
instellingen en nationale instellingen die zo
groot zijn dat ze ook de financiële stabiliteit
buiten de landsgrenzen kunnen beïnvloeden.
De EFSA houdt ook toezicht op grensoverschrijdende overnames. Het toezicht op de
kleinere nationaal ­ pererende instellingen
o
wordt gedelegeerd naar de nationale toezichthouders. De nationale toezichthouders
blijven dus bestaan, zij het onder de eindverantwoordelijkheid van de EFSA. Ze vervullen
een ­ ruciale rol omdat ze in direct contact
c
staan met de instellingen waarop ze toezicht
houden. Bovendien, omdat ze de nationale
situatie goed kennen, kunnen ze de EFSA van
extra informatie voorzien bij haar toezicht op
de grote en internationale instellingen. De
EFSA wordt dus een paraplu waaronder the
nationale toezichthouders opereren.
Behalve dat ze direct toezicht houdt op internationale instellingen en andere instellingen
die een systeemrisico kunnen vormen, heeft
de EFSA een aantal andere voordelen. Als
eindverantwoordelijke voor het gehele toezicht
in Europa legt ze uniforme regels op voor het
toezicht op nationaal niveau. Dit leidt tot een
level playing field, waarbij de nationale toezichthouders verhinderd worden hun eigen
instellingen een concurrentievoordeel te geven
door een minder strak toezicht te houden.
Zulke regulatory competition heeft mede bijge-

dragen aan het lakse financiële toezicht in de
Verenigde Staten (Tabellini, 2008). Uniform
toezicht leidt verder tot een daling van de
kosten van informatievoorziening door instellingen aan de toezichthouder, doordat er één
uniforme informatieverplichting is. Daarnaast
wordt voorkomen dat nationale toezicht­
houders tegen elkaar worden uitgespeeld
en heeft de EFSA een sterkere positie ten
opzichte van de Amerikaanse toezichthouders,
die vooral de belangen van hun eigen instellingen dienen. Afspraken die regulatory competition tussen de Amerikaanse en Europese
toezichthouders vermijden kunnen dan ook
gemakkelijker worden gemaakt.
De eerder gebruikte argumenten in de context
van de situatie in de Verenigde Staten maken
duidelijk dat de EFSA een federatieve instelling moet zijn die onafhankelijk opereert van
de ECB of welke andere instelling of overlegorgaan dan ook. In dit opzicht volgt het toezicht het Britse model (zie tabel 3). De EFSA
moet bovendien opereren op het niveau van de
Europese Unie en niet slechts op het niveau
van de eurozone. Een model waarin sommige
EU-landen hun eigen toezichthouder hebben,
terwijl andere onder de EFSA vallen is lastig
werkbaar om dezelfde redenen waarom een
situatie met uitsluitend nationale toezicht­
houders steeds onwenselijker wordt. Het
maakt ook de relevante wetgeving op Europees
niveau extra ingewikkeld. Belangrijker is echter
dat financiële instellingen uit het eurogebied
steeds actiever worden in de landen die recent
tot de EU zijn toegetreden, terwijl deze landen
bovendien geacht worden op termijn toe te
treden tot de eurozone. Een ­ erstructurering
h
van het financiële toezicht kan daarom beter
in een keer goed gedaan worden.
Een onafhankelijke EFSA betekent ­ iteraard
u
niet dat het toezicht en de ECB langs elkaar
heen werken. Het is van cruciaal belang dat
de EFSA de ECB informeert over ­ ventuele
e
p
­ roblemen bij financiële instellingen.
Onvolledige informatieverschaffing door de
toezichthouder aan de centrale bank, zoals het
geval was bij het debacle van Northern Rock in
het Verenigd Koninkrijk, moet koste wat kost
voorkomen worden. Door de verantwoordelijkheden voor monetaire en financiële stabiliteit

te scheiden wordt vermeden dat beide beleidstaken elkaar hinderen.
Dit betekent echter niet dat toezichthouder en centrale bank elkaar niet
adequaat informeren. Deze wederzijdse informatieverplichting kan en
moet wettelijk vastgelegd worden. Een overkoepelende Europese toezichthouder betekent bovendien niet dat alle landen in de EU moeten
gaan betalen als een financiële instelling in een bepaalde lidstaat
omvalt. De EFSA is uitsluitend verantwoordelijk voor het toezicht, maar
krijgt geen middelen om een instelling van de ondergang te redden.
Deze middelen zouden eventueel direct uit de begrotingen van de lidstaten kunnen komen. Hoe de kosten verdeeld worden over de betrokken lidstaten is een afzonderlijke kwestie waarover aparte ­ fspraken
a
moeten worden gemaakt. Belangrijk is echter dat de ­ fspraken zodanig
a
worden opgesteld dat eventuele moral hazard-­ roblemen vermeden
p
worden. Hoewel de EFSA dus zelf niet tot redding over kan gaan, kan ze
in samenwerking met de ECB wel instructies geven over de noodzake­
lijke omvang en aard van de redding. Dit is belangrijk omdat bij het
falen van een internationale instelling landen hierover verschillende
inzichten kunnen, en waarschijnlijk zullen, hebben.

Conclusie
In dit artikel hebben we een pleidooi gehouden voor een scheiding van
het volledige financiële (gedrags- en prudentiële) toezicht op individuele instellingen aan de ene kant en de bewaking van de stabiliteit
van het financiële systeem aan de andere kant. Vanwege de toenemende internationale financiële verwevenheid pleiten we bovendien
voor de Europese Unie voor de oprichting van een Europese Autoriteit
Financiële Dienstverlening die eindverantwoordelijk wordt voor al het
financiële toezicht en hiervoor ook uniforme regels oplegt aan de nationale toezichthouders. Vanzelfsprekend moet deze structuur worden
opgenomen in het Europees Verdrag. Dit betekent een langdurig en
ingewikkeld proces waarin alle details moeten worden uitgewerkt. Het
is daarom van groot belang om zo snel mogelijk stappen te ondernemen
in de richting van de hier voorgestelde structuur
Literatuur
ECB (2008) Developments in the EU arrangements for
financial stability. Monthly Bulletin, april 2008.
Eijffinger, S.C.W. (2007) Financial stability and the role
of the Central Bank. Briefing Paper for the Monetary
Dialogue of June 2007 by the Committee on Economic
and Monetary Affairs of the European Parliament with
the President of the European Central Bank.
Eijffinger, S.C.W. en J. de Haan (2000) European monetary
and fiscal policy. Oxford: Oxford University Press.
Goodhart, C. en D. Schoenmaker (1995) Should the
functions of monetary policy and banking supervision
be separated? Oxford Economic Papers, 47, 539–560.
Kremers, J. en D. Schoenmaker (2008) Markt dreigt
door te slaan. NRC Handelsblad, 17 juni 2008.
Reuters (2008) Bank lending strained, Central Banks on
alert, http://www.reuters.com/article/businessNews/

idUSL1025888320080310, 10 maart 2008.
Tabellini, G. (2008) Why did bank supervision fail? http://
www.voxeu.org/index.php?q=node/994, 19 maart 2008.

ESB

93(4543S) 19 september 2008

63