DEZE WEEK
Overbelasting
van pensioenfondsen
De vermogens van de Nederlandse
pensioenfondsen, ultimo 1990 geschat op in totaal circa 500 miljard
gulden, blijken een onweerstaanbare aantrekkingskracht uit te oefenen
op de overheid wanneer die in dringende geldnood verkeert. Steeds
weer wordt deze groep institutionele
beleggers geconfronteerd met uitspraken als zouden de pensioenfondsen en levensverzekeraars een
zo groot vermogen hebben ‘opgepot’ dat verlaging van de pensioenpremies redelijk en zelfs noodzakelijk zou zijn. Van de zijde van de
pensioenfondsen is er herhaaldelijk
op gewezen dat:
– hun vermogens niet tot onverantwoorde grootte zijn ‘opgepot’ ;
– de premies reeds door rentestandskorting en andere kortingen
in veel gevallen inmiddels sterk
zijn gereduceerd;
– dat een verdere reductie van de
premies niet mogelijk is omdat
dan op termijn niet meer aan de
aangegane verplichtingen kan
worden voldaan, rnaar dat ook
verbeteringen van de bestaande
pensioenregeling vaak nog gewenst dan wel noodzakelijk zijn.
Door dit weerwoord heeft de overheid zich echter niet laten ontmoedigen zoals nu weer blijkt uit het recent naar de pers ‘uitgelekte’ idee
van de ambtelijke werkgroep van de
Centraal Economische Commissie
(CEC) om een bedrag van 50 miljard
gulden weg te halen bij de Nederlandse pensioenfondsen en levensverzekeraars. De ambtelijke werkgroep van de CEC bestaat uit
topambtenaren van een aantal departementen. Het voorstel, dat reeds
eind 1990 werd gedaan, is niet openbaar zodat bij de bespreking ervan
afgegaan moet worden op persberichten . Hieruit blijkt het volgende
plan:
– er wordt een eenmalige heffing
van 10% gelegd op de vermogens
van de pensioenfondsen ten gunste van de staatsschuld;
ESB 30-1-1991
– daarna wordt jaarlijks de som van
de ontvangen premies en beleggingsopbrengsten belast met 10%;
– bij uitkering van de pensioenen
wordt een zodanige belastingvermindering gegeven dat het nettopensioenresultaat gelijk blijft.
Als reden voor de heffing wordt aangevoerd dat de overheid door het
hoge rentepeil veel geld kwijt is aan
de staatsschuld. Pensioenfondsen
waarvan de overheid veel geld leent.
verdienen aan het hoge rentepeil terwijl zij daarover geen belasting betalen. De staat heeft echter een latente
belastingclaim op de toekomstige uitkeringen van de pensioenfondsen.
omdat pensioenpremies (en premies
voor lijfrentes) fiscaal aftrekbaar zijn
waardoor de met deze premies gefinancierde uitkeringen tezijnertijd
weer belastbaar zijn. Door nu alvast
een deel van die claim te innen
wordt de staatsschuld sneller verminderd. De hoogte van deze voorheffing zou 10% bedragen wat zou neerkomen op een vermindering ineens
van de staatsschuld van 300 tot 250
miljard gulden. De staat verkrijgt op
deze wijze een jaarlijks rentevoordeel van 4 a 5 miljard gulden. Daartegenover staat dat over de uit te keren pensioenen straks minder
belasting zal worden ontvangen. Uit
het bedrag van 500 miljard gulden
valt af te leiden dat de vermogens
van zowel de bij pensioenfondsen
als bij de levensverzekeraars ondergebrachte pensioenregelingen onder
de voorgestelde CEC-heffing vallen.
Premier Lubbers heeft inmiddels ontkend de uitvoering van het CEC-plan
ooit overwogen te hebben. Wel kan
wat hem betreft de hoogte van de
pensioenen (70% van het laatstverdiende loon, welvaartsvast) aan de
orde komen3. Tot zover de kranteberichten die gerede aanleiding vormen
hier een beschouwing aan te wijden.
Overheidsingrijpen
Allereerst dient de principiele vraag
te worden gesteld: kan de overheid
om haar moverende redenen ingrijpen in de verhouding werknemer/werkgever? Bij de Adviesaanvrage inzake de pensioenproblematiek
aan de Sociaal-Economische Raad
van 26 november 1987 stelt de toenmalige staatssecretaris van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, L. de
Graaf, zich nadrukkelijk op het
standpunt dat pensioenen primair
een zaak zijn van sociale partners.
Overheidsingrijpen is alleen dan gerechtvaardigd wanneer er sprake is
van ongelijkheidscompensatie (de
overheid komt op voor een structured zwakkere partij), dan wel als
partijen op zodanige wijze van hun
onderhandelingsvrijheid gebruik maken dat daardoor voor de overheid
onaanvaardbare externe effecten optreden (bij voorbeeld op de hoogte
van de AOW). De overheid zou alleen dan wettelijke maatregelen mogen treffen als het gaat om verbetering van de aanvullende pensioenvoorzieningen en wanneer cle sociale partners in gebreke zouden blijven. Deze, ook door de SER onderschreven 4 , principiele stellingname
zou de overheid bij invoering van
het CEC-voorstel verlaten: immers er
wordt via een belastingmaatregel indirect ingegrepen in het aanvullende
pensioentraject.
Belastinglatentie
Als argument voor de ingreep wordt
aangevoerd de ‘latente belastingclaim’ die ligt op de straks uit te keren pensioenen. Nu is het begrip belastinglatentie sinds 1981 wel
bekend in de fiscale wetgeving maar
dan precies omgekeerd werkzaam:
de Successiewet bepaalt dat oncler
bepaalde omstandigheden een toekomstige inkomstenbelastingclaim
mag worden afgetrokken van een
verkrijging waarover successierechten zijn verschuldigd. Dit betreft bij
voorbeeld pensioen- en lijfrentetermijnen. Het aftrekbare bedrag is in
dat geval gesteld op 30% van de
waarde van cleze stamrechten. Het
CEC-voorstel keert de latente belastingclaim echter om: omdat er straks
toch belasting over de pensioenuitkeringen moet worden voldaan
dient deze belasting vooruit te worden betaald. Als verzachtende maatregel staat hier dan tegenover de toezegging van de overheid dat de door
deze nieuwe vroegtijdige ingreep
verminderde bruto-uitkering straks
zoveel minder belast zal zijn, dat de
gepensioneerde toch netto hetzelfde
bedrag ontvangt. Echter. cle pensioenrechten zijn gebaseerd op brutobedragen. Er komt dus de facto een
nieuw tarief voor de inkomstenbelasting bij, speciaal geldend voor gepensioneerden met een aanvullend
1. Zie bij voorbeeld Advies inzake pensioenbesparingen. 26 juni 1987. SF.R-puhlikatie 87, 12.
2. De Volkskrant en KC Handelsblad. 23
januari 1991. Troinr. 24 januari 1991.
3. KRCHandelsblad. 26 januari 1991.
4. SER. Advies inzake pensioenproblematiek. 16 november 1990.
135
ECONOMIE
tijd. Van de direct uit actieve dienst
gepensioneerden met bij levensverzekeringen ondergebrachte pensioenregelingen had in 1987 14% de
maximale deelnemerstijd volbracht.
Relevant is bovendien dat 93% van
de onderzochte regelingen in 1987
korter bestond dan veertig jaar, de
maximale deelnemerstijd van de
meeste regelingen. Wie anno 1991
gepensioneerd wordt kan in de
meeste gevallen de 70% van het
laatstverdiende loon niet halen. Hoeveel van de huidige actieve deelnemers dat straks wel zouden kunnen,
mits ze tot de pensioendatum aan de
regeling blijven deelnemen, heeft de
Pensioenkamer ook onderzocht. Het
blijkt dat bij de onderzochte bedrijfspensioenfondsen slechts 17% van de
actieve deelnemers de maximale
deelnemerstijd van hun regeling kunnen volmaken. Bij het Abp/NS zou
dit nog voor 36% van de deelnemers
mogelijk zijn.
ren van verbeteringen in de pensioenregelingen. Een van de belangrijkste ontwikkelingen op pensioengebied is de pijlsnelle verbreiding
van de mogelijkheid van waardeoverdracht. Het is thans voor meer
dan 2,5 miljoen deelnemers aan pensioenregelingen mogelijk om bij wisseling van werkkring en pensioenfonds hun eerder opgebouwde
pensioenrechten mee te nemen naar
de pensioenregeling van de nieuwe
werkgever. Dit betekent dat niet alleen hun oude pensioenrechten gei’ndexeerd zijn, maar ook dat ze mee
worden verhoogd bij toekomstige salarisverhogingen bij de nieuwe werkgever. Dit betekent een aanzienlijke
verhoging van de ‘backservice’ voor
de pensioenfondsen. Wanneer de
Eerste Kamer akkoord gaat met het
initiatief-wetsontwerp-Groenman inzake gelijke behandeling van ‘slapers’ en gepensioneerden, zullen
Bovenstaande cijfers maken duide-
Hoewel de meeste deelnemers aan
pensioenregelingen een eindloonre-
lijk dat slechts een minderheid van
de huidige werknemers een pensioen van 70% bruto van het laatstverdiende loon zal ontvangen. Dat na
pensionering een aantal premiebijdragen voor sociale verzekeringen
vervalt, waardoor men netto iets
meer in handen krijgt is daarom bepaald geen overbodige luxe. Door
de steeds toenemende mogelijkheid
van waardeoverdracht (zie hieronder), is de kans op een pensioenbreuk in de toekomst wel verkleind,
maar een pensioen van 70% van het
laatstverdiende loon is voor de meeste werknemers die thans en in de nabije toekomst met pensioen gaan
niet weggelegd. Uit het bovenstaande blijkt dat voor veel 65-plussers de
AOW een zeer voorname inkomens-
merendeel hun gepensioneerden
een waardevast pensioen hebben
toegezegd, zich met hoge kosten geconfronteerd zien.
Vrijwel iedere verbetering van de
pensioenregeling betekent automatisch verhoging van de pensioenrechten en dat betekent meer kosten.
Hoe kleiner het vrije vermogen (de
extra reserve) is van een pensioenfonds, met daarover een lagere renteopbrengst, hoe sneller de kosten
van verbetering van de pensioenregeling in de premie moeten worden
doorberekend. Dit kan gemakkelijk
zwaardere lasten voor het bedrijfsleven tot gevolg hebben. Bovendien
gaat een dergelijk beleid ook in tegen het advies van de Commissie
Oudedagsvoorziening, die stelt dat
de hoogte van belastingen en pu-
geling hebben die bij een volledige
bron is. Dit pleit voor stabiliteit van
bliekrechtelijke premies voor collec-
deelnemerstijd een pensioenresultaat bereikt van 70% van het laatstverdiende loon, zijn er maar weinig
deelnemers die dit pensioenresultaat
feitelijk behalen. Uit een onderzoek
van de Pensioenkamer, dat betrekking had op 135 pensioenregelingen
met 2,4 miljoen actieve deelnemers
(70% van alle werknemers die in Nederland aan een pensioenregeling
deelnemen) blijkt het volgende .
Slechts 13% van de 15.000 ambtenaren (Abp) en NS-werknemers die in
1987 met pensioen gingen heeft de
volledige deelnemerstijd volgemaakt
en een pensioen van 70% van het
laatstverdiende loon op kunnen bouwen. Bij de onderzochte ondernemingspensioenfondsen bereikte
maar 26% de maximale deelnemers-
de AOW en de pensioenformules tot
dusver. De opgebouwde rechten mo-
tief geregelde aanvullende pensioenen in brede kring wordt gezien als
een ernstig probleem voor het financieren van de economic. Reden
waarom veeleer moet worden gestreefd naar verlaging van de belasting- en premiedruk dan naar stabilisatie9.
pensioen. Voor inkomsten uit andere bron geldt weer een ander tarief.
Dit idee van de CEC gaat daarmee
lijnrecht in tegen het streven naar belastingvereenvoudiging.
Stabiel overheidsbeleid
Terecht streeft de overheid naar een
vermindering van de staatsschuld.
Zij neemt met het CEC-voorstel een
voorschot op komende belastinginkomsten onder de belofte dat de belasting op de pensioenuitkering omlaag zal gaan. Dit is echter alleen
mogelijk bij een door de jaren been
stabiel overheidsbeleid. Hoe zeker is
het dat een volgende regering, door
geldnood geplaagd, die belastingverlaging niet zal terugdraaien en de
voorheffing wel zal handhaven? Het
is bij voorbeeld niet denkbeeldig dat
zoiets gebeurt met het argument dat
vanwege een vergrijzende bevolking
meer geld nodig is voor het op peil
houden van de AOW. Reeds in 1987
wees de Commissie Oudedagsvoorziening op de stijging van de AOW-
uitgavendruk’. Er zijn anno 1991 en
in de nabije toekomst veel bejaarden
in hoofdzaak afhankelijk van hun
AOW-uitkering. Uit onderzoek van
de Pensioenkamer blijkt dat steeds
meer 65-plussers een pensioeninkomen hebben, doch tevens dat
de spreiding van die pensioeninkomens zeer ongelijk is1. Zo had in
1985 binnen de leeftijdsgroep van
personen tussen 66 en 70 jaar oud
het segment van 25% met het hoogste inkomen 78,5% van de totale pensioeninkomsten van deze leeftijdsgroep.
De 70%-eindloonregeling
136
gen niet in gevaar komen.
Mogelijke negatieve gevolgen
Door de CEC-heffing zullen de vermogens van de pensioenfondsen
worden verminderd met 50 miljard
gulden ineens, terwijl ze ook jaarlijks miljarden aan rente-inkomsten
gaan derven, net op een moment dat
de pensioenfondsen volop bezig zijn
hun regelingen ten gunste van de
deelnemers te verbeteren. Voor een
gedeelte was de te verwachten rentewinst reeds doorgegeven aan de
werkgevers door middel van rentestandskorting of andersoortige premiereductie. Daarnaast werd de
overrente gebruikt voor het financie-
de pensioenfondsen, die voor het
5. Rapport Commissie Financiering Oudedagsvoorziening, Gespiegeld in de tijd,
Den Haag, oktober 1987.
6. Researchbericht Pensioenkamer, Inkomenspersonen 60-64 en 66-70 jaar in
1983 en 1985, Den Haag, 1989.
7. Researchbericht, Onderzoek deelnemerstijd en uitstroom pensioenrgelingen,
Den Haag, november 1989.
8. Deelnemer met premievrije rechten.
9. Rapport Commissie Financiering Oudedagsvoorziening, op.cit., 1987.
DEZE WEEK
Vermogens pensioenfondsen
Dat de pensioenvermogens zijn toegenomen komt niet zozeer doordat
de pensioenfondsen maar tegen beter weten in zitten te potten, maar
omdat de pensioenrechten die worden opgebouwd en de verplichtingen die daar tegenover staan, dank
zij de verbeteringen van de pensioenregelingen, blijven toenemen. Alleen al het schrappen van de uitsluitingsregelingen van vrouwen en
deeltijdwerkers heeft het afgelopen
jaar tot toetreding van meer dan
100.000 extra pensioengerechtigden
geleid met een navenante stijging
van verplichtingen en vermogen.
Overigens kan de door de CEC voorgestelde heffing ook tot gevolg hebben dat de werkgevers die thans nog
geen collectieve pensioenregeling
voor hun bedrijf hebben getroffen
een reden erbij krijgen om maar in
de ‘witte vlek’ op pensioengebied
te blijven zitten. Werknemers die prive een lijfrenteverzekering hebben
gesloten vallen immers buiten de
voorheffing.
Vermogensheffing
Bij de Tweede Kamer ligt nog het
wetsvoorstel ‘Heffing vermogensoverschotten pensioenfondsen’ dat
beoogt vermeende overschotten bij
pensioenfondsen af te romen. Vele
schrijvers hebben reeds gewezen op
de misvatting dat dergelijke overschotten in grote omvang zouden bestaan. Bakker laat zien dat bij voorbeeld het Abp op basis van het
huidige premiepercentage een actuarieel tekort heeft van 19 miljard gulden . Stevens vraagt zich af “of de
toekomstige pensioenlast van de
pensioenregeling door de wetgever
niet ernstig onderschat wordt, zeker
als men het eventueel wegvallen van
de basisvoorziening (AAW) of het relatief afbrokkelen ervan (AOW) in
de beschouwingen betrekt. Het verdient daarom aanbeveling terughoudend te zijn bij de invoering van de
overschotheffing pensioenfondsen.
Voordat tot invoering van een dergelijke heffing wordt overgegaan moet
eerst een verstandig pensioenbeleid
worden ontwikkeld” 2. Wolff signaleert in zijn inaugurele rede tekenen
die er op wijzen dat korte-termijnbudgettaire motieven bij de overheid de boventoon voeren. “Aan het
wetsvoorstel zitten immers aantrekkelijke kanten, gezien vanuit ‘s Rijks
schatkist. Pensioenfondsen kunnen
de vermeende overschotten laten
voortbestaan en veertig procent afdragen aan de fiscus, of ze kunnen
ESB 30-1-1991
de vrije reserves afbouwen, in welk
geval (bij premieverlaging, AJ.T.) indirecte baten ontstaan in de sfeer
van inkomstenbelasting, de premies
volksverzekeringen en de vennootschapsbelasting. Elk van beide scenario’s resulteert in een miljardenvoordeel voor de staatskas” .
Een principieel verschil tussen de
eenmalige heffing die de CEC voorstaat en de vermogensheffing pensioenfondsoverschotten is dat de eenmalige CEC-heffing betrekking heeft
op het totale pensioenfondsvermogen, dus zowel op de vrije reserve
als de wiskundige reserve, terwijl de
vermogensheffing pensioenfondsoverschotten zich beperkt tot de
vrije reserve van de pensioenfondsen. De vrije reserve is de reserve
waar niet direct verplichtingen tegenover staan. Het zou interessant zijn
om de mening van de Verzekeringskamer eens over deze nieuwe CECheffing te vernemen.
Conclusies
Op een moment dat veel pensioenfondsen werken aan de verbetering
van hun regelingen lijkt het niet verstandig als de overheid het overleg
tussen werkgevers en werknemers
Wanneer de vermogens van de pensioenfondsen zijn gereduceerd en
hun inkomsten worden gekort zal iedere loon- en/of inflatiegolf in een
eerder stadium gevolgen hebben
voor de premiehoogte. De meeste regelingen zijn immers waardevaste
eindloonregelingen. Zo wordt de
mogelijkheid steeds kleiner om zonder premieverhoging in te spelen op
ontwikkelingen als: flexibilisering,
partnerpensioenen, waarde-overdracht en veranderingen in de wetgeving (bij voorbeeld EG-richtlijnen;
wetsontwerp gelijke indexering slapers en gepensioneerden; pensioenrechten bij echtscheiding).
De ‘witte vlekken’ op pensioengebied zullen nog moeilijker verdwijnen omdat de desbetreffende werkgevers nog minder gemotiveerd
zullen zijn daadwerkelijk bij te dragen aan een aanvullende pensioenvoorziening voor hun werknemers.
De lasten van de pensioenregelingen voor het bedrijfsleven zullen de
facto zwaarder worden.
AJ. Tuinstra
De auteur is secretaris van de Pensioenkamer.
doorkruist.
De creatie van een nieuw belastingtarief, gedeeltelijk een voorheffing
op de loonbelasting die zelf ook al
een voorheffing is, druist in tegen
het streven naar vereenvoudiging
van ons belastingstelsel. Men zou de
CEC-heffing daarom een ‘overbelasting’ kunnen noemen.
De toegezegde toekomstige belastingverlaging is alleen mogelijk bij
een stabiel overheidsbeleid dat de financiele gevolgen van een verouderende bevolking (AOW) het hoofd
weet te bieden.
Nog geen derde van de deelnemers
aan pensioenregelingen heeft bij
pensionering de maximale deelnemerstijd achter de rug, zodat slechts
weinigen in staat zijn een pensioen
van 70% van het laatstverdiende
loon op te bouwen. Op korte termijn zal hier nog geen verandering
in optreden. Minder dan de helft van
de huidige actieve deelnemers heeft,
ook al vindt er geen verandering van
pensioenregeling meer plaats, uitzicht op een maximale deelnemerstijd.
Veel argumenten tegen het wetsvoorstel ‘vermogensoverschotheffing pensioenfondsen’ zijn onverkort op dit
CEC-voorstel van toepassing. De
door de CEC voorgestelde heffingen
getuigen van korte-termijndenken.
10. In de ‘witte vlek op pensioengebied’
bevinden zich die werknemers tussen 25
en 65 jaar die geen oudedagsvoorziening
als aanvulling op hun AOW hebben.
11. B. Bakker, De vermeende overschotten van pensioenfondsen, ESB, 14 november 1990, biz. 1075-1076.
12. L.G.M. Stevens, Pensioenregime: te-
rug naar af!, Weekblad voor Fiscaal Recht,
22 november 1990, biz. 1692-1693.
13. C.C.P. Wolff, Pensioenverzekering.
Een financieel-economische beschouwing, Van Gorcum, Assen/Maastricht,
1989, biz. 11.
137