Opting out: een toverwoord

Sociale zekerheid

Opting out: een toverwoord
De regering verwacht met gedeeltelijke privatisering van de WAO
750 mln te hezuinigen. Wat zal meer marktwerking in de sociale
zekerheid tot gevolg kunnen hebben en hoe reëel is de te verwachten hesparing?

f

Bij de afgelopen kabinetsformatie
heeft een nieuw economisch begrip
zijn intree gedaan: opting out. Met opting out wordt meer marktwerking in
de uitvoering van de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering
(WAO) nagestreefd. Opting out heeft
op twee wijzen een belangrijke rol gespeeld bij het welslagen van de kabinetsformatie. In de eerste plaats
wordt van opting out een volumebesparing verwacht van! 750 mln (in
1998), bovenop het reeds ingezette
WAO-beleid. In de tweede plaats is
men erin geslaagd om met het begrip
opting out de fundamenteel uiteenlopende visies van de PvdA en VVD
over het sociale-zekerheidsbeleid
te
overbruggen. Opting out is dus in
meerdere opzichten een belangrijk
begrip geworden.

Voorgeschiedenis
Het woord opting out wordt voor het
eerst gehanteerd in het SER-advies
van juni jl. over de uitvoeringsorganisatie van de sociale verzekeringen 1.
In dit advies wordt gepleit voor een
marktanaloge uitvoering van de WAGen andere werknemersverzekeringen

ESB 30-11-1994

“via het mogelijk maken van diverse
vormen van opting out” ofwel parallelle privatisering. Vormen die worden genoemd zijn: het dragen van
eigen risico, een onderling waarborgof garantiefonds, en het onderbrengen van WAO-verzekeringen elders
in plaats van bij sociale verzekeraars.
De uitwerking van opting out in
het SER-rapport is summier. Voor een
uitvoerige beschouwing wordt verwezen naar WRR-rapporten2 Hierin valt
het begrip opting out echter niet te
ontdekken. Naar valt op te maken is
de basistheorie achter opting out
evenwel de volgende. Door meer premiedifferentiatie, in het uiterste geval
naar elk afzonderlijk bedrijf, dienen
werkgevers geprikkeld te worden tot
verdere WAO-volumebeperkende
maatregelen zoals betere preventie
en reïntegratie. Als extra stimulans
hiertoe zal volgens plan voortaan de
volledige arbeidsongeschiktheidspremie (van AAW en WAO) ten laste van
de werkgever komen. Collectieve verzekeringen op het niveau van de onderneming, groep van ondernemingen of bedrijfstak zullen in de plaats
treden van de huidige algemene collectieve AAW/WAO-verzekering.

Soortgelijke plannen zijn overigens
ook aangekondigd voor de Ziektewet
(ZW). Vanwege de reeds bestaande
premiedifferentiatie in de ZW en de
beperkte uitkeringsduur betekenen
deze voornemens in vergelijking tot
opting out in de WAO overigens een
minder grote verandering.

Huidige situatie
Momenteel wordt de WAO, evenals
de andere werknemersverzekeringen,
uitgevoerd door per bedrijfstak opererende bedrijfsverenigingen. Deze
verzorgen de premie-inning en verstrekken de uitkeringen. Het
premiepercentage en de uitkeringsvoorwaarden zijn uniform bij wet geregeld. Vanwege de met het verschil
in aard van de werkzaamheden samenhangende grote differentiatie in
arbeidsongeschiktheidsrisico
per bedrijfstak treden er per bedrijfsvereniging substantiële premieoverschotten
of – tekorten op. Deze worden via
een centraal fonds verrekend.

Optingout
Opting out wordt synoniem gesteld
met meer marktwerking. Toegepast
op het bovenstaande betekent dit volgens het regeerakkoord het volgende:
• de uitvoering van de WAO zal ook
opengesteld gaan worden voor an-

1. SER, Advies inzake regionalisering uitvoeringsorganisatie
werknemersverzekeringen, juni 1994.
2. WRR, Belang en heleid, naar een verantwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen, 1994; en WRR-voorstudie, Private verzekering van sociale risico’s, 1994.

~r
I
I

dere partijen. Met name worden
particuliere verzekeraars genoemd.
Gegeven de rol die pensioenfondsen nu ook al spelen bij het verzekeren van arbeidsongeschiktheid
lijkt het voor de hand liggend om
ook pensioenfondsen hieronder te
scharen. Er komen dus meer aanbieders van een WAO-verzekering.
Daarnaast kunnen, evenals nu onder voorwaarden reeds in de Ziektewet mogelijk is, bedrijven het
WAO-risico zelf gaan dragen;
• er zal premiedifferentiatie gaan
plaatsvinden. Dit betekent dat de
WAO-premie afhankelijk gesteld
zal gaan worden van het WAO-risico dat per bedrijfstak of individueel bedrijf wordt gelopen.
• vervolgens, en dit is in feite het
wezen van het begrip opting out,
krijgen bedrijven de vrije keus om
zich te wenden tot een bepaalde
WAO-verzekeraar.
Enkele aanvullende uitgangspunten
hierbij zijn dat:
• voor werknemers wordt de AAW,
de basisarbeidsongeschiktheidsverzekering, geïntegreerd in de WAO.
In feite gaat het dus om de som
van de AAW- en WAO-uitkering;
• de premie voor de AAW/WAO gaat
volledig gedragen worden door de
werkgever;
• het niveau en de duur van de uitkering blijven uniform op het huidige niveau bij wet bepaald;
• de arbeidsongeschiktheidskeuring
vindt plaats door een onafhankelijk orgaan.
Samengevat betekent dit dat de AAW/WAO-premie per bedrijfsvereniging
zal gaan verschillen en dat afzonderlijke bedrijven de vrijheid krijgen om
het AAW/WAO-risico elders onder te
brengen als zij deze premie in verhouding tot hun risicoprofiel te hoog
achten.
In het volgende zal worden ingegaan op een aantal mogelijke consequenties en effecten.

Werkgevers
Werkgevers zullen de volledige AAW/WAO-premie dienen te gaan dragen.
Door het invoeren van premiedifferentiatie is het vervolgens de bedoeling dat de werkgevers zo direct mogelijk geconfronteerd worden met de
kosten van arbe(dsongeschiktheid.
Dit dient de werkgever te stimuleren

om het arbeidsongeschiktheidsrisico
van zijn werknemers te verminderen.
Deze bedoelde gedragsreactie veronderstelt dat de werkgever, bovenop de reeds in gang gezette maatregelen om het beroep op de ZW en
WAO te verminderen, waaronder intensivering van de Arbowet, dit risico
substantieel kan beïnvloeden. Dit is
evenwel nog maar de vraag. Het is
een bekend feit dat het èchte arbeidsongeschiktheidsrisico vooral samenhangt met leeftijd en beroep. De
premiestelling in de particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
hangt (daarom) ook van deze twee
variabelen af. Gegeven de leeftijdsopbouw van het personeelsbestand
en
de aard van de bedrijvigheid is de
ruimte van de werkgever om het arbeidsongeschiktheidsrisico
te beïnvloeden dan ook beperkt. Een actiever preventie- en reïntegratiebeleid
door werkgevers bovenop het reeds
in gang gezette scherpere beleid lijkt
derhalve slechts een beperkte additionele WAO-volume besparing te kunnen opleveren.
Er kunnen ook averechtse effecten
optreden. Zo worden uit preventieoogpunt werkgevers ook geprikkeld
om het personeelsaannamebeleid
selectiever te maken, hetgeen juist
weer indruist tegen een activerend
reïntegratiebeleid.
Dit alles neemt natuurlijk niet weg
dat het bij premiedifferentiatie voor
bedrijven in de rede ligt om de mogelijke aanbieders van AAW
/WAO-verzekeringen kritisch met elkaar te vergelijken. Dit brengt ons bij de beoogde
aanbodkant van de verzekeringen.

AAW/WAO-aanbodpartijen
Het ligt in de bedoeling dat verschillende partijen in onderlinge concurrentie AAW/WAO-verzekeringen gaan
aanbieden. Omdat de te verzekeren
uitkering wettelijk wordt vastgesteld,
zal concurrentie op produkt evenwel
niet mogelijk zijn. De veronderstelde
marktwerking verliest hierdoor aan efficiency, omdat vrije afweging tussen
de omvang van het te verzekeren risico en premie dus niet mogelijk isj
Voorts zullen collectieve regelingen
waaraan meerdere bedrijven deelnemen vermoedelijk geen lang leven
beschoren zijn. Daar afzonderlijke ondernemingen uit de collectieve regeling kunnen stappen, kan namelijk
een welbekend selectieproces gaan
optreden. De goede risico’s verlaten

de collectieve regeling, waardoor de
premie voor de achterblijvende ondernemingen hoger wordt. Er treden
weer relatief goede risico’s uit de collectieve regeling enz. Uiteindelijk
blijft er een restgroep achter van
moeilijk verzekerbare risico’s.
Aan wettelijke maatregelen om via
een of andere vorm van solidariteitsheffing, gekoppeld aan acceptatieplicht ook deze groep een nog betaalbare WAO-verzekering te kunnen
aanbieden, lijkt dan ook niet te ontkomen. Acceptatieplicht druist, zoals
particuliere verzekeraars begrijpelijkerwijs betogen, in tegen de bedoelde vrije marktwerking omdat dit antiselectie van de kant van de
verzekerde mogelijk maakt.
Los hiervan kan de vormgeving
van een solidariteitsheffing, getuige
de ervaringen hiermee bij WAO en
ziektekostenverzekeringen,
nog heel
wat discussie opleveren.
Terwijl er wat betreft de verzekerbaarheid dus niet aan regulering lijkt
te ontkomen om de scherpe kanten
van de marktwerking af te halen, lijkt
wat betreft de financieringswijze juist
extra regelgeving nodig om gelijkwaardige posities aan de aanbodkant
van de markt te garanderen.

Ongelijkse startsituatie
De financiering van AAW
/WAO-verzekeringen via bedrijfsverenigingen zal
evenals nu vermoedelijk via het omslagstelsel blijven plaatsvinden. De
andere mogelijke aanbieders, in casu
verzekeraars en pensioenfondsen,
zullen via rentedekking dienen te financieren. Vanwege de hierbij optredende vermogensvorming zijn bij rentedekking op langere termijn de
premies lager. Op kortere termijn is
evenwel juist het omslagstelsel weer
voordeliger. Een ongelijke startsituatie qua mogelijke financieringswijze
doet afbreuk aan de beoogde vrije en
eerlijke concurrentie tussen de verschillende marktpartijen. Ten behoeve van een ‘level playing field’ tussen
de verschillende aanbieders zal dan
ook de vereiste wijze van financiering bij wet uniform geregeld dienen
te worden. Uiteraard zou dit ook dienen te .gelden voor andere, nieuwe
beoogde mogelijke AAW
/WAO-aanbodpartijen als onderlinge waarborg3. Zie bij voorbeeld eN. Teulings en F.
van der Ploeg, De vermoedelijke ineffectiviteit van de WAO-maatregelen, E5B, 23
juni, 1993, blz. 576-579.

maatschappijen en bedrijven die het
AAW/WAO-risico zelf gaan dragen,
en daardoor in feite zelf als verzekeraar van langlopende uitkeringen
gaan optreden.
In aansluiting op het noemen van
deze twee beoogde aanbodpartijen,
zou gesteld kunnen worden dat uitbreiding van de aanbodmogelijkheden uit het oogpunt van marktwerking een goede zaak is. In theorie is
dit juist. Tegelijkertijd neemt de transparantie van de markt af. Het op
verschillende wijze en door verschillende partijen opvullen van het WAOgat, in combinatie met een keur aan
bovenwettelijke uitkeringsmodaliteiten op de ‘oude’ WAO-uitkering,
heeft nu reeds menigeen een helder
zicht op het geheel van arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
doen
verliezen. Uit het oogpunt van transparantie en de daarmee ook corresponderende complexiteit van controle en toezicht, lijkt het creëren van
nieuwe aanbodpartijen van arbeidsongeschiktheidsdekking
als onderling
waarborgmaatschappijen
en eigen risico dragen door bedrijven daarom
hoe dan ook een af te raden zaak.

Verzekerden, solidariteit en risico
Bij opting out komt ook de fundamentele vraag op naar de meest optimale verdeling tussen sociale verzekeringen (met nadruk op solidariteit),
aanvullende verzekeringen (met de
nadruk op marktwerking) en tussenvormen als bedrijfstakgewijze collectieve verzekeringen. In pensioenfondsenkring en door het Verbond van
Verzekeraars wordt gepleit voor
handhaving van wettelijke minimum
sociale verzekeringen als basisvoorziening. Anderen pleiten voor een
geïntegreerde premie voor de AAW
en WAO, hetgeen betekent dat ook
het AAW-deel van de arbeidsongeschiktheidsuitkering opengesteld
wordt voor privatisering.
Marktwerking en solidariteit staan
op gespannen voet. Er is een reëel risico dat naarmate het traject waarbij
de marktwerking prevaleert groter
wordt, ook (later) de politieke roep
toeneemt om via wettelijke bepalingen de marktwerking weer aan beperkende randvoorwaarden te binden.
Extra markt zal in dit geval extra regulering betekenen, hetgeen verder ten
koste gaat van een efficiënte werking
van de markt. Zo heeft de ministerpresident reeds een vereffening van

E5B 30-11-1994

de premie toegezegd tussen sectoren
met een hoog en laag WAO-risico.
Dit wordt ook geïllustreerd door het
moeizame politieke gemanoeuvreer
op het terrein van de ziektekostenverzekeringen, waar nu, volgens het regeerakkoord, sprake zal zijn van het
invoeren van een acceptatieplicht
voor particuliere verzekeraars.
Overigens dient onderkend te worden dat elke vorm van verzekeren eigen merites heeft4. Zo geeft uit de
aard van de overeenkomst en de wijze van financieren een private collectieve of individuele verzekering meer
zekerheid dan een sociale verzekering als de WAO, waar men als verzekerde afhankelijk is van de politieke
besluitvorming. Daar staat tegenover
dat juist vanwege het verplichtende
wettelijke karakter het indexeren van
sociale uitkeringen, zo men dat wil,
relatief eenvoudig is op te brengen.
Bij private verzekeringen ligt dit weer
moeilijker.
Voor de verzekerden lijkt met het
oog op het zeker stellen van een,
eventuele, arbeidsongeschiktheidsuit
kering een zekere risicospreiding
over een verplichte verzekering met
omslag en een aanvullende private
verzekering met vermogensvorming
te prefereren. In dit kader is het interessant om te constateren dat ook
zonder opting out de verhouding tussen het aandeel van de private, collectieve of individuele, arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
en sociale
arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
tussen 1990 en 2000 naar schattin~
zal veranderen van 26:74 in 45:55 .
Ook zonder opting out zal dus reeds
een substantiële verdere privatisering
van de markt van arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
plaatsvinden.

Conclusie
Aan de voorgestelde vorm van opting
out zitten nogal wat haken en ogen
vast, zoals regelgeving ten behoeve
van moeilijk verzekerbare risico’s.
Deze en andere regelgeving, zoals bij
wet vastgestelde uitkeringen, gaat ten
koste van een efficiënte werking van
de markt, terwijl tevens de markt van
de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen bij nieuwe aanbodpartijen minder transparant zal worden. Tegelijkertijd lijkt de met opting out te
behalen extra volumewinst bescheiden. Het valt dan ook sterk te berwijfelen of het ingeboekte besparingseffect ad! 750 mln realistisch is6. Uit

het oogpunt van risicospreiding over
de verschillende verzekeringsvormen
en om een zekere mate van solidariteit te handhaven zou een mogelijk alternatief kunnen behelzen:
• handhaving van de via het omslagstelsel gefinancierde AAW,de voor
iedereen geldende basisarbeidsongeschiktheidsverzekering;
• collectiviteiten op het niveau van
de bedrijfstak of risicogroepen, zoals in de Ziektewet, voor het WAOgedeelte de vrijheid geven om het
arbeidsongeschiktheidsrisico
te verzekeren bij een bedrijfsvereniging,
particuliere verzekeraar of pensioenfonds. Hierbinnen kan op basis
van experience rating vervolgens
een beperkte premiekorting of -opslag per bedrijf worden toegepast.
Dit zou in feite neerkomen op een
drie-lagenstelsel ten behoeve van de
arbeidsongeschiktheidsverzekeringen, te weten 1) een wettelijke basisverzekering, 2) een verplichte, per
collectiviteit, aanvullende private verzekering, 3) een als de huidige situatie vrijwillig, per collectiviteit of individueel bedrijf, af te sluiten
aanvullende private verzekering. Overigens dient onderkend te worden
dat ook hier, vanzelfsprekend, zowel
theoretische als praktische plus- en
minpunten aan vastzitten. Mede gegeven de reeds autonoom voortschrijdende ontwikkeling van privatisering
van de markt van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
en daarmee
van meer marktwerking, en de reeds
waarneembare resultaten van het intensievere arbeidsongeschiktheidsbeleid, ligt als variant (voorlopig) ook
handhaven van de huidige structuur
voor de hand.

c. Petersen
De auteur is zelfstandig economisch en financieel consultant (Petersen-Consult).
4. J. Frijns en C. Petersen, De zekerheid
van pensioentoezeggingen,
E5B, 12 februari 1992, blz. 148-152.
5. Zie ook C. Petersen en W. Eikelboom,
Financieringsrisico’s
bij ouderdom en arbeidsongeschiktheid,
E5B, 16 juni 1993,
blz. 568-571.
6. Deze constatering spoort overigens
goed met een soortgelijke conclusie die
voor andere beleidsterreinen
is getrokken. Zie de Volkskrant, 3 november 1994,
Paarse vier snoeiden bij formatie uit de
losse pols, n.a.v. oratie H. Meijerink, secretaris-generaal bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.