Ingezonden
„ Operatic Finland” (II)
DRS. M. G. BOS*
Het is toe te juichen dat prof. Bomhoff
eens de aandacht heeft gevestigd op het reilen en zeilen van een ons zo onbekende
economic als die van Finland. In een
boeiend artikel in ESB van 20 oktober jl.
schetst hij hoe een land, dat in 1975 te
kampen had met een inflatie van 18% en
een tekort op de lopende rekening ter
waarde van 7,8% van het bruto binnenlands produkt, de weg naar het economisch
herstel vond. Met behulp van ,,bijzonder
omvangrijke bezuinigingen” in de collectieve sector, een restrictief monetair beleid
en een fikse loonmatiging is, aldus Bomhoff, in 1976 en 1977 een operatic volvoerd die in Nederland navolging verdient.
Immers, het groeitempo van de economie,
het werkloosheidsniveau, de belasting- en
premiedruk, het financieringstekort en de
staatsschuld — om maar enkele relevante
grootheden te noemen — hebben zich in
Finland na een betrekkelijk korte aanpassingsperiode zeer gunstig ontwikkeld.
In deze bijdrage zal verder niet worden
ingegaan op de vraag of de huidige situatie
in Finland (met een werkloosheidspercentage van ruim 6) wel zo gunstig afsteekt bij
die in andere enigszins vergelijkbare landen (bij voorbeeld Oostenrijk, waar de
werkloosheidsvoet half zo hoog ligt). Ik zal
mij bepalen tot een korte weergave van
mijn visie op het Finse herstelproces en tot
enkele opmerkingen aangaande de relevantie van de ,,Operatic Finland” voor de
Nederlandse situatie.
Consumptie en permanent inkomen
Nadat de Centrale Bank vanaf maart
1975 een restrictiever monetair beleid was
gaan voeren, werd ook een nieuwe aanpak
van de begrotingspolitiek zichtbaar. In ruil
voor verlagingen in de belastingtarieven
slaagde men erin om loonmatiging in het
bedrijfsleven te bewerkstelligen 1). Tegelij-
kertijd werden tal van eenmalige, dan wel
tijdelijke belastingmaatregelen ingevoerd
ter reducering van het financieringstekort.
Terecht wijst Bomhoff crop dat dit pakket
van maatregelen, alle voorspellingen van
de OECD ten spijt, niet tot een neerwaartse spiraal in de particuliere consumptie
heeft geleid.
Enkele van de destijds door de OECD gemaakte beoordelingsfouten spelen echter
prof. Bomhoff zelfnu nog parten. In de eerste plaats blijkt de teruggang van het ree’le
beschikbaar inkomen van gezinnen in
1976 (-1,4%) veel geringer te zijn geweest
dan Bomhoff aangeeft (-4,1%). Dit laatste
percentage is gebaseerd op oude gegevens
omtrent de inkomensontwikkeling, die in
de loop van 1979 zijn herzien. Bij nader inzien bleek met name het gezinsinkomen uit
vermogen en bedrijf te laag te zijn ge-
* De auteur is werkzaam op de afdeling Economisch Onderzoek van de Algemene Bank Nederland te Amsterdam. Het artikel is geschreven a
litre personnel.
1) Bomhoff geeft terecht aan dat de loonontwikkeling bij de overheid in de periode eerste kwartaal 1976 — eerste kwartaal 1978 veel sterker
dan die in de industrie ten achter is gebleven bij
de stijging van het consumptieprijspeil (+23%);
de bedoelde lonen stegen destijds met 12% respectievelijk 20%. Voegen we echter het ,,aanloopjaar” 1975 toe aan de te onderzoeken periode dan is het beeld als volgt: gecumuleerde loonstijging bij de overheid: +40% en in de industrie:
+42% bij een inflatie van 44%. Deze cijfers hebben de bij mij na lezing van diverse Finse en
OECD-publikaties reeds bestaande twijfels omtrent het instrumentele karakter van de in 1976
opgetreden koopkrachtdaling van ambteriaren
alleen maar versterkt.
schat 2). Als gevolg van deze herziening
1976-1977 de totale achteruitgang in het
reele beschikbaar inkomen van gezinnen
niet 6,2% (zoals Bomhoff aangeeft), maar
3,6%, hetgeen het intrigerende verschil
met de ontwikkeling van de reele consumptie in die jaren (-0,5%) al significant
kleiner maakt.
een zeer bevredigende verklaring voor het
Evenals prof. Bomhoff doe ik voor de
verklaring van het resterende verschil een
beroep op het begrip ,,permanent inkomen”, waarbij ik echter een geheel andere
op peil blijven van de particuliere consumptie in Finland. Daarmee lijkt mij te-
tiek van prof. Bomhoff op de consumptie-
interpretatie van het feitelijk gedrag van de
bovendien boven die van de overige overheidsuitgaven. zodat alleen al uit dien
hoofde een reducering van het ,,overheids-
een heffing op het ermogen van bedrijven)
zullen de economische subjecten zich bij
hun besluitvorming waarschijnlijk niet uitsluitend hebben laten leiden door de directe effecten van deze belastingmaatregelen.
Het bijzondere karakter van de fiscale aanpassingen die in 1976 en 1977 tot de drukverzwaring leidden, vormt mijns inziens
vergelijking van het Freia-model.
van het cijfermateriaal bedraagt in de jaren
Finse consumenten naar voren wil brengen. Bomhoff stelt: ,,Het lijkt crop dat de
consumenten hun besparingen tijdelijk
zullen aanspreken, wanneer zij verwachten dat een bezuinigingsoperatie tot herstel
van economische groei gaat leiden” (curs.
aandeel” viel te verwachten. Nu het groeitempo in Finland weer is teruggelopen,
zien we het ,,overheidsaandeel” weer toe-
nemen, hetgeen o.a. tot uitdrukking komt
in een stijgende belasting- en premiedruk
(36,4% in 1981).
vens de basis te zijn ontvallen aan de kri-
Buitenlandse vraag
Uit onderstaande figuur komt goed naar
Ik heb niet kunnen ontdekken waar de
Finse overheid ,,bijzonder omvangrijke bezuinigingen” zou hebben aangebracht. Op
basis van cijfermateriaal van de OECD kan
het volgende worden vastgesteld:
— de reele groei van de overheidsconsumptie (incl. lonen en salarissen) heeft
voren hoezeer de uitvoer na 1975 de conjunctuurondersteunende factor bij uitstek
is geworden. Het betreft hier een typisch
voorbeeld van ,,export-led growth”. De investeringen daarentegen hebben zich bij
lange na niet op het wel zeer hoge niveau
van 1975 (30,8% van het bruto binnenlands produkt) kunnen handhaven.
De opleving van de uitvoer was in de jaren 1976-1978 in niet onbelangrijke mate
te danken aan een drietal factoren, die in
aard van de genomen belastingmaatrege-
in de jaren 1974-1980 voortdurend ten
het artikel,,Operatic Finland” niet of nau-
len. In de eerste plaats is er in 1976 en 1977
door een vervroeging van de inning van de
inkomstenbelasting en, nog belangrijker,
door uitstel van restitutie van de inkomstenbelasting een grote discrepantie geschapen tussen de gedurende een jaar feitelijk betaalde inkomstenbelasting (op kasbasis) en de op grond van de aanslagen over
het betreffende jaar verschuldigde inkomstenbelasting (op transactiebasis). Het verlaat restitueren van de inkomstenbelasting
1975 — in maart 1977 in plaats van in december 1976 — betrof 1.200 mln. markkaa
(d.i. rond 1% van het bruto binnenlands
produkt). Tabel 1 geeft aan dat de druk van
de inkomstenbelasting op kasbasis als gevolg van de genoemde maatregelen in 1976
en 1977 tijdelijk ruim boven die op transactiebasis kwam te liggen. Men mag aannemen — zeker indien men de consumptietheorie van het permanente inkomen aanhangt — dat de Finse consumenten het
eenmalige karakter van de initiele drukverzwaring op kasbasis hebben doorzien en
hun beslissingen mede op de door de belas-
minste 3% per jaar bedragen. De hoogste groeivoeten deden zich juist in 1975
(+6,4%) en 1976 (+5,6%) voor;
— de bruto investeringen van de overheid
hebben in de jaren zeventig voortdurend rond de 4% van het bruto binnenlands produkt geschommeld;
— de overdrachten om niet aan de particuliere sector zijn in het midden van de
jaren zeventig verder toegenomen van
11,2% van het bruto binnenlands produkt in 1974, via. 12,4% (1975) en
13,0% (1976), tot 13,5% (1977), waarna
weer een lichte daling is gevolgd 3).
welijks aan bod komen: de toepassing van
een beleidsinstrument (devaluatie van de
munt); het optreden van een voor Finland
specifieke ontwikkeling (extra leveranties
MOB). De verklaring voor het feit dat de
Finse consumenten de veranderingen in
beschikbaar inkomen als zuiver tijdelijk
hebben beschouwd kan mijns inziens beter
,,dichterbij huis” worden gezocht, nl. in de
tingdruk-op-transactiebasis
gei’ndiceerde
te verwachten drukontwikkeling hebben
gebaseerd. De consumenten hebben als het
ware een voorschot genomen op de drie
maanden later te ontvangen restituties
door aanpassing van hun besparingen.
Tabel I. Inkomstenbelasting in procenten
van het belastbaar inkomen van gezinnen
1975
1976
1977
1978
1979
Op kasbasis . . . . . .
Op transactiebasis
29,7
31,5
32,4
30,4
31,8
29,3
28,0
27,7
26,7
28,2
Verschil . . . . . . . . .
-1,8
+ 2,0
+ 2,5
+ 0,3
– 1,5
Overheidsuitgaven
aan de Sovjetunie); en de opleving van de
conjunctuur in het Westen.
De opmerking van Bomhoff dat de export naar de Sovjetunie in de periode
1975-1981 in belang afnam is onjuist. Uit
tabel 2 blijkt dat de uitvoer naar de Sovjetunie eerst in 1975, en vervolgens in
De na 1977 opgetreden daling in het
quotient van de collectieve uitgaven en het
bruto
binnenlands
produkt
(het
2) Zie OECD, Economic Survey Fin/and, december 1979, tabel 2, en het door het Finse Ministerie van Financien uitgegeven Economic Survey 1980, tabel 37, waaraan ik de volgende gegevens ontleen: Beschikbaar inkomen van gezinnen (in mln. markkaa) 1975:59.191; 1976:
66.711; hetgeen een nominale groei van 12,7%
,,overheidsaandeel”) is de resultante van
een economisch en van een rekenkundig
effect. De snelle groei in de jaren 1979 en
1980 deed de werkloosheid, en daarmee
betekent. De inflatie bedroeg in 1976 14,3%.
het volume van de sociale uitkeringen,
3) Ministry of Finance, Economic Survey 1981,
Helsinki, 1981, tabel 52.
slinken. De groeivoet van de economie lag
Figuur. De volume-ontwikkeling van het bruto binnenlands produkt en enkele vraagfactorenf 1970 = 100)
log. schaat
180
180
> Bruto binnenlands produkt
. Consumptie
• Investeringen
Uitvoer
170
160
150
170
160
150
140
140
130
130
120
120
100
100
Bron: L. Aarnio. Developments in Finnish taxation since the
middle or the 1970’s Bank of Finland Monthly Bulletin, jg. 55.
1981. nr. 2. biz. 24-33, in het bijzonder biz. 29.
Ook ten aanzien van de in 1976 ingevoerde eenmalige heffingen ter financiering
van een werkgelegenheidsprogramma (een
extra heffing op de hoogste inkomens, welke in 1978 is terugbetaald; een verhoging
van de personele vermogensbelasting en
ESB 10-11-1982
L
I
1970
1971
I
1972
I
I
I
_L
1973
1974
1975
1976
1977
I
1978
1979
_L
1980
1981
90
1982 a) 1983 a)
Jaar
a) Voorspelling van het Onderzoeksinstituut van de Finse economic, mei 1982.
Bron: Postipankki, Finland- Economic Outlook, juni 1982.
1219
1980/1981, een aanzienlijke uitbreiding
onderging.
Tabel 2. De uitvoer naar de Sovjetunie in
procenten van de totale uitvoer van Finland, 1973-1981
de lopende rekening weg te werken met behulp van een inmiddels beproefd recept:
afremmen van de binnenlandse vraag.
Daarbij zijn vooral monetaire, inkomensen prijspolitieke en fiscale instrumenten
ticuliere sector moest worden weggewerkt,
wordt niet door de cijfers over de langere
termijn bevestigd. In de jaren voor 1976
zien we soms de lonen bij de overheid snel-
hersteld; deels als gevolg van het gevoerde
beleid — waarbij de succesvolle, niet tot
een loon- en prijsexplosie leidende, devaluatie van de munt expliciete vermelding
ler stijgen (1975), soms ook de lonen bij de
overheid achterblijven (1974) in vergelijking tot de inkomens in de industrie.
— De interessante passage over de belastingheffing in 1976-1978 bevestigt nog
eens hoe belangrijk het is om een goed on-
Bron: OECD. SlaliMi
verdient —, deels als gevolg van gunstige
derscheid te maken tussen tijdelijke en per-
Beide malen was deze uitbreiding het gevolg van een forse prijsverhoging van de
door de Sovjetunie geleverde aardolie die
door Finland in het kader van het bilaterale handelsakkoord wordt gecompenseerd
door extra leveringen van vooral kapitaalgoederen. Deze opzet is voor Finland zeer
externe omstandigheden. Het teruglopen
van het ,,overheidsaandeel” en van de belasting- en premiedruk na 1977 is niet zozeer de oorzaak als wel het gevolg van het
opgetreden economisch herstel. Dat zijn,
dunkt me, de belangrijkste lessen die men
kan trekken uit de werkelijk doorgevoerde
,,Operatie Finland” welke, zoals we gezien
manente verzwaringen van de belastingdruk. Dit onderscheid ontbreekt geheel in
de modellen van het Centraal Planbureau.
De ombuigingen waren in Finland scher-
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
11.7
13,9
20.1
20,0
19.4
17.8
13.8
17.6
24.7
gunstig daar het bij olieprijsverhogingen
wel het ruilvoetverlies moet accepteren,
maar geen risico van verlies aan afzetmoge-
gehanteerd. De uitvoer heeft zich krachtig
per dan in alle andere OECD-landen. Dat
blijkt niet alleen uit de al genoemde 8%
waarmee de inkomens in de collectieve sector (behalve de laagst-betaalden) achterble-
hebben, op tal van hoofdpunten weinig ge-
ven bij de industrie, maar blijkt ook frap-
lijkenis vertoont met de door prof. Bomhoff gepresenteerde versie.
pant uit de volgende cijfers:
lijkheden loopt. De extra leveringen aan de
Deze lessen lijken echter in de huidige
Sovjetunie na de eerste oliecrisis kwamen
juist goed op gang toen in de tweede helft
van 1975 de binnenlandse vraag een scherpe daling begon te vertonen. Ook na de
tweede oliecrisis gaf de uitvoer naar de
Sovjetunie een sterk anticyclisch beeld te
zien.
In 1976 kon Finland bovendien volop
profiteren van de opleving van de conjunctuur in het Westen, die de vraag naar met
name hout en houtprodukten sterk deed
Nederlandse context weinig relevant. De
economie vertoont, althans voor zover het
de particuliere sector betreft, geen tekenen
van overbesleding. Het zeer omvangrijke
overschot op de lopende rekening is een afspiegeling van de geringe investeringsgede binnenlandse vraag, zoals in Finland is
gebeurd, draagt het gevaar van een verdere
daling van de bezettingsgraad van het industriele apparaat levensgroot in zich 6),
toenemen. Het forse groeitempo van de
om over de mogelijke gevolgen van een
— Zoals al uitvoeriger betoogd in mijn
uitvoer kon daarna worden gehandhaafd,
mede dankzij een drietal devaluaties in
1977 en begin 1978 als gevolg waarvan de
markka in een jaar tijd effectief met 16%
deprecieerde 4). De voortgezette stijging
van de uitvoer, de opleving van de particu-
antwoord aan Creutzberg en Leppanen
continue toename van de overheidsbestedingen deden in de loop van 1979 de produktie in diverse sectoren de capaciteitsgrenzen naderen. Daar inmiddels ook de
,,Operatie Finland versie-Bomhoff” maar
te zwijgen.
Slechts een fikse opleving van de wereldhandel lijkt fundamenteel economisch herstel te kunnen bewerkstelligen. In dit verband refereert prof. Bomhoff wel terloops
aan de opstelling van het Internationale
bankwezen, maar laat de rol van nationale
overheden in deze geheel buiten beschouwing. Het is echter aan de nationale overheden om in internationaal overleg effec-
op de concurrentiepositie en de groei van
de wereldhandel. Bij de huidige rendemen-
vermogensstructuur van de bedrijven enige
tieve maatregelen te nemen die kunnen bij-
ten is het voor veel Nederlandse bedrijven
verbetering had ondergaan, stond niets een
herstel van de investeringen in de weg.
Weliswaar is het tarief van de vennootschapsbelasting (incl. lokale heffingen) met “
rond 60% hoog te noemen, maar mede
dank zij de zeer genereuze afschrijvingsregelingen fluctueren de investeringen in
Finland rond een relatief hoog peil 5).
dragen aan een spoedig herstel van de wereldeconomie. De regeringen van overschotlanden valt hierbij een bijzondere
verantwoordelijkheid toe.
te riskant om nieuwe stappen op de buitenlandse markt te wagen. Hoe gunstiger de
rendementen in het bedrijfsleven, des te
groter de kansen voor de export, waar im-
liere consumptie en niet te vergeten de
neigdheid in dit land. Het terugdringen van
Conclusie
4) Vergelijk de visie van de OECD in de Economic Surrey Finland december 1979, biz. 53:
,,…. the improvement in international competitiveness owes much to exchange rate adjustments
effected in 1977-1987 and to the favourable
post-devaluation developments of costs and prices. Tax concessions offered by the Government
in return for wage and price restraint has been a
key element”.
5) OECD, Economic Survev Finland, mei
1981, biz. 14.
6) In Finland daalde de bezettingsgraad in de
industrie van 90% eind 1974, tot 77% in de eerste
helft van 1977.
1220
Groeivoet van het nominaal bruto
binnenlands produkt . . . . . . . . . . .
Groeivoet van de totale overheidsconsumptie . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1976-1978
31%
22%
53%
J3%
Aan het snel toenemend beslag van de
collectieve sector werd een abrupt halt toegeroepen. Men moet echter cijfers in lopende prijzen vergelijken, omdat er nu
juist werd bezuinigd op de hoogte van de
inkomens in de collectieve sector.
daalt het belang van de uitvoer naar de
Sovjetunie gedurende de periode van de
ombuigingen en de eerste jaren daarna. De
uitvoer naar de EG- en de EFTA-landen
groeide dus sneller dan het gemiddelde.
Met Van der Zwan meen ik dat de Nederlandse analyses van onze exportmogelijk-
heden te beperkt zijn door alleen te letten
mers ook de kost voor de baat uitgaat.
Marko Bos
Naschrift
Finland is er in een betrekkelijk korte
periode vrij goed in geslaagd het tekort op
1974-1976
Bos onderschrijft de hoofdstelling uit
mijn betoog: ,,Terecht wijst Bomhoff crop
dat dit pakket van maatregelen, alle voorspellingen van de OECD ten spijt, niet tot
een neerwaartse spiraal in de particuliere
consumptie heeft geleid”.
Nog een paar korte aantekeningen:
— De inkomens in de collectieve sector
bleven tijdens de periode van ombuigingen
8% achter bij de inkomens in de particuliere sector. De inkomenspolitiek bij de overheidin 1976-1978 was een welbewuste poging om de nationale bestedingen te verschuiven van consumptie en overheidsbestedingen naar investeringen en export. De
hypothese van Bos dat tegelijkertijd een
eerdere ongelijkheid ten nadele van de par-
— Het beslag van de collectieve sector is
in Finland stabiel vanaf 1976. De snelle
economische groei begint volgens de kwartaalcijfers op te treden vanaf het najaar van
1978. Ik zie dus niet hoe de stabilisering
van de collectieve sector het gevolg kan
zijn van de snelle economische groei. Integendeel: de snelle groei is de beloning — na
twee jaar — voor de beheersing van de collectieve uitgaven.
Eduard J . Bomhoff