Onzuinigheid, onmatigheid en politieke-besluitvormingstheorie

Onzuinigheid, onmatigheid en
politieke-besluitvormingstheorie
PROF. DR. J. VAN DEN DOEL*

l . Inleiding
Het thema ,,van gelijk hebben naar gelijk krijgen” veronderstelt dat er mensen in Nederland zijn, vermoedelijk economisten, die het gelijk aan hun zijde hebben en zich thans verbijsterd afvragen waarom zij dat gelijk niet hebben gekregen.
In werkelijkheid is juist het probleem van onze economische
theorie dat we niet weten wie gelijk heeft. De juiste theorie
inzake de huidige economische crisis moet vermoedelijk nog
worden uitgevonden en, ook als zij nu al wél is uitgevonden,
weten wij dan pas over een jaar of tien. O p dit ogenblik zijn
wij nog bezig om (naar het woord van Schumpeter) in het
donker te schieten o p een doel dat niet alleen onduidelijk is
maar dat bovendien beweegt, en dat nog zonder enige regelmaat.
Maar toch is reeds nu een zinvolle behandeling van het
thema mogelijk als wij bedenken dat er drie jaar geleden, in
t977, ten minste twee politiek-maatschappelijke stromingen
waren die vonden dat zij gelijk hadden, namelijk de christendemocratische-liberale stroming, die Bestek ’81 presenteerde,
en de socialistische stroming die daartegenover een alternatief
beleid voorstelde.
Zoals wij allen weten hield het plan Bestek ’81 in dat de
collectieve lasten zouden worden gestabiliseerd door een
bezuiniging op de overheidsuitgaven en de sociale uitkeringen. Aldus zou een ,,draagvlak” worden geschapen voor
nieuwe werkgelegenheid in de marktsector. Het plan van de
oppositie hield daarentegen in dat niet in de collectieve lasten,
maar in de reëel besteedbare inkomens zou worden gesnoeid.
Den Uyl wilde de reële vrij besteedbare inkomens van de
modale werknemer zelfs even beneden de nullijn drukken ten
einde daarmee een ,,draagvlak” te scheppen voor nieuwe
werkgelegenheid in de ,,kwartaire sector” (de collectievedienstverlening). Samengevat in twee trefwoorden: ministerpresident Van Agt wilde bezuiniging en oppositieleider Den
Uyl wilde matiging.
Nu, drie jaar later, is noch van de bezuiniging, noch van de
matiging iets terechtgekomen. Van Agt en Den Uyl hadden,
ieder op hun manier, gelijk maar ze kregen het niet. Natuurlijk, Van Agt heeft sommige uitgaven structureel naar beneden gebogen. Tegelijkertijd heeft hij echter andere uitgaven
conjunctureel naar boven gebogen. Het resultaat is dat de
collectieve lasten in de gehele kabinetsperiode met meer dan
3% van het nationale inkomen zullen stijgen. De matigingsoproep van Den Uyl leverde evenmin wat op. De reële vrij
besteedbare looninkomens bleven niet o p of beneden de
nullijn maar groeiden rustig door: over de gehele kabinetsperiode zal de reële vrij besteedbare loonstijging van de modale
werknemer minstens 3% van zijn loonsom bedragen.
Nu is het in de geschiedenis van de economie vaker voorgekomen dat economen gelijk hadden en het niet kregen. Uit het
falen van Bestek ’81 en van de plannen van de oppositie blijkt,
dat het geen enkele zin heeft om dit probleem op te lossen
door, zoals Ricardo en Stuart Mil1 deden, een zetel in het
parlement te bemachtigen of om, zoals Schumpeter deed,
minister van Financiën te worden. Kabinetten en parlementen

ESB 15-10-1980

zijn – in elk geval op dit moment – veel meer speelbal van
een maatschappelijk krachtenveld dan dat zij dat krachtenveld zelf bepalen. Er resten de economist slechts twee wegen:
hij kan, zoals Keynes, zittend op een heuvel de ondergang
van het economisch tranendal doorschouwen en wanhopig zijn verwijten slingeren naar regeerders, die zijn adviezen in de wind sloegen;
of hij kan, zoals Pareto, politicologie gaan studeren ten
einde wetenschappelijk te onderzoeken waarom de aanbevelingen van de economisten niet werden uitgevoerd l).
In dit artikel bewandel ik in kort bestek de weg van Pareto.
Tussen droom en daad staan wetten en praktische bezwaren.
Tussen gelijk hebben en gelijk krijgen staat de maatschappelijke besluitvorming. De weg van Pareto is voor een wetenschapsbeoefenaar niet alleen principieel de juiste, maar ook
de gemakkelijkste. Pareto moest zich behelpen met de sociologie, die ook toen al niet kon bogen o p een indrukwekkende
reeks van wetenschappelijke ontdekkingen. Vandaag beschikken we echter over een economische theorie van de
politieke besluitvorming (,,theory of public choice”) 2) die
theoretisch enkele resultaten heeft geboekt welke wij zullen
toetsen aan de praktijk van het macro-economisch beleid.
Ik ga dus na welk licht de economische theorie van de
politieke besluitvorming kan werpen o p de kwestie waarom
Van Agt noch Den Uyl zijn gelijk kreeg, d.w.z. op de vraag
waarom er niet is bezuinigd en waarom er evenmin is gemat igd.
De oorzaak van het falen van de bezuiniging en van de
matiging zal voor veel lezers evident zijn. Democratische
besluitvorming deugt nu eenmaal niet. Naar analogie van de
uitspraak van de oude Von Mises zwalkt democratische
besluitvorming heen en weer o p een oceaan van economische
alternatieven zonder het kompas van de kostprijsberekening.
Een democratische besluitvorming is overgeleverd aan het
spel van de blinde elementen o p de Amsterdamse partijcongressen en het Rotterdamse Afrikaanderplein. Deze kritiek
hoort men niet alleen in de eersteklas-coupé van elke willekeurige trein in het Westen des lands, maar ook in de wetenschappelijke literatuur. Tal van internationaal befaamde auteurs als

* Hoogleraar in de welvaartstheorie en de theorie van de economische orde aan de Universiteit van Amsterdam. De auteur dankt
Annegreet van Bergen, Jos de Beus (beiden Universiteit van Amsterdam) en Truus Grondsma (TH Delft) voor h u n hulp bij de voorbereiding.
I ) Vergelijk: P. Hennipman. Welvaarrsrheorie en econoniivche
poliriek, Alphen a.d. Rijn 1977, blz. 113, voetnoot 335.
2) Zie voor eenvoudige inleidingen in de rheory o public choice:
f
G. Tullock, ï h e vore morive. Hobart Paperback, Londen, 1976;
B. S. Frey, Modern polirical economs, Oxford, 1978; N. Frohlich
and J. A. Oppenheimer. Modern poliiical econom,v. Englewood
Cliffs N.J., 1978; J. van den Doel, Demokrarie en ~.eli~aarrsrheorie,
Alphen a.d. Rijn. 1975 en 1978; Cambridge, 1979.

Hayek 3), Friedman 4) en Buchanan 5 ) wijten de onzuinigheid en de onmatigheid aan de ingebouwde fouten die ontstaan wanneer het parlementair-democratische systeem in de
volkshuishouding intervenieert. Ook in Nederland is de
kritiek algemeen, waarbij met name Stevers, Hartog en
Wolfson een eervolle vermelding ruimschoots hebben verdiend 6).
Naar mijn mening maken alle critici van de democratie
evenwel een methodologische fout, die eerder door aanhangers van de Duitse Historische School is gemaakt. Bijvoorbeeld Kar1 Bucher (1908) beschreef de economie in
de middeleeuwen en de vroege renaissance als een ,,Stadtwirtschaft” 7). Maar de Duitse economist W. Eucken
(1940) wees erop dat elke feitelijk bestaande ,,Stadtwirtschaft” een mengvorm was van verschillende zuivere grondvormen, bijvoorbeeld van een gecentraliseerde bureaucratie
en een gedecentraliseerd marktsysteem. Die zuivere grondvormen zijn weliswaar abstracties, maar toch absoluut onmisbaar voor de theoretische analyse van de ,,Stadtwirtschaft” 8).
Ook onze Nederlandse ,,belangengroependemocratie” (de
term is van de politicoloog Daudt) is een mengsel van zuivere
grondvormen en wel, naar mijn mening, van drie: de bureaucratie, de representatieve democratie en de overlegeconomie.
Deze zuivere grondvormen moeten goed worden onderscheiden omdat anders het gevaar dreigt dat men, o p grond van
fouten die zijn gemaakt in slechts één zuivere grondvorm, ten
onrechte de gehele democratische besluitvorming veroordeelt. In dit artikel beperk ik mij tot een korte behandeling
van slechts twee grondvormen: de representatieve democratie
en de overlegeconomie. In de representatieve democratie ligt
de wortel van de onzuinigheid en in de overlegeconomie ligt
de wortel van de onmatigheid.

2. De onzuinigheid in een representatieve democratie
Bezien we eerst de onzuinigheid. Van Agt wilde bezuinigen
o p de collectieve uitgaven ter wille van een uitbreiding van de
werkgelegenheid in de marktsector. En deze bezuiniging
moest tot stand worden gebracht door het kabinet en het
parlement, d.w.z. via de organen van de representatieve
democratie. Maar, zoals ik reeds vermeldde, volgens de
heersende opinie onder economen zijn die organen van de
representatieve democratie allerminst o p deze taak berekend.
De belangrijkste hierop betrekking hebbende politiekebesluitvormingstheorie van Nederlandse origine is ongetwijfeld de algemeen bekende sectorspecialistentheorie van
Drees 9). Volgens hem wordt het budgettaire gedrag van het
parlement in hoge mate beheerst door de dominerende rol van
sectorale specialisten die de kosten van de door hen bepleite voorzieningen bagatelliseren en d e discussies concentreren op de baten ervan. Deze theorie is uit de praktijk geboren
en aldus kan ik hem goed plaatsen. Ik benimmers bijna zeven
jaar (1967- 1973) in de Tweede Kamer specialist geweest o p
het terrein van de volkshuisvesting. Door effectief binnen de
progressieve fracties te onderhandelen wist ik bijvoorbeeld te
bereiken dat in Keerpunt 72, het verkiezingsprogram van
PvdA, D’66 en PPR, voordejaren 1973-1976, een bedrag van
f. 6,325 mrd. extra aan uitgaven van het departement van
Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening werd begroot.
Ambtenaren van het departement van Financiën die de
begrotingsplannen van Keerpunt narekenden, slaagden er
niet in te bedenken waaraan dit bedrag zou kunnen worden
uitgegeven 10).
Hoewel Drees’ theorie mij dus vanuit de praktijk aanspreekt, heeft zij m.i. één fundamentele zwakte. Die zwakte is
dat de rekening van de gezamenlijke sectorspecialisten uiteindelijk via belastingverhoging en premiestijging aan de
kiezers wordt gepresenteerd. De kiezers, die deze rekening
niet wensen te betalen, zullen dan overlopen naar de oppositie, die de kwestie van de lastenverzwaring natuurlij k centraal
stelt in elke verkiezingsstrijd. Maar een dergelijke massale
overloop blijft in de praktijk achterwege. Wat Drees’theorie

niet kan verklaren is waarom bijvoorbeeld het standpunt van
een partij als de VVD, die herkenbaar opkomt voor vermindering van d e collectieve-lastendruk, nog steeds niet de meerderheid heeft in Nederland. Wie dit feit wél wil verklaren, heeft
verschillende mogelijkheden tot zijn beschikking.
De eerste mogelijkheid is het ontwerpen van een conspiratietheorie of, in verzachte vorm, van een manipulatiehypotheSe. Dit is gedaan door Friedman I l ) en, in Nederland, door
Daudt 12). Het uitgangspunt van de manipulatiehypothese is
dat de burgers belastingen moeten betalen, ook als zij de
diensten van de overheid niet o p prijs stellen, endat zij slechts
ja of nee kunnen zeggen tegen een totaal pakket van collectieve maatregelen. De politieke partijen zouden daar dan slim op
inspelen door pakketten aan te bieden, die slechts o p enkele
onderdelen aan de wensen van de kiezers tegemoet komen.
Ik acht deze manipulatiehypothese net zo &waarschijnlijk
als de linkse manipulatiehypothese dat de grote ondernemingen de consumenten produkten aansmeren die zij niet behoeven en dat tegen een prijs, die vele malen hoger is dan de
kostprijs. Natuurlijk, grote ondernemingen hebben in onze
samenleving daartoe het recht. Maar economisten zijn beoefenaren van de gedragswetenschappen en als zodanig hebben
zij zich af te vragen of de grote ondernemingen daartoe ook de
macht hebben. En zolang er een behoorlijke concurrentie is
tussen de aanbieders is dat klaarblijkelijk niet het geval.
Ook de op de democratie toegesneden variant van de
manipulatiehypothese miskent het bestaan van het fenomeen
concurrentie. Volgens Schumpeter is democratie zelfs niets
meer d a n een institutionele regeling o m tot politieke besluitvorming te komen waarbij de individuen de beslissingsmacht
verkrijgen door middel van een concurrentiestrijd om de
stemmen van de burgers 13). Mathematisch is aangetoond dat
in een tweepartijensysteem slechts die politieke partij de
concurrentiestrijd kan overleven die een pakket beleidsmaatregelen aanbiedt dat niet o p één, maar o p alle onderdelen op
de wil van zoveel mogelijk kiezers is afgestemd.
Een andere mogelijkheid om de democratische beslissingen
ten gunste van uitgavenverhogingen te verklaren is het construeren van een inkornensherverdelingstheorie waarbij de
arme meerderheid voor uitgavenverhogingen stemt, die moeten worden betaald door een riike minderheid. Uitgavenverhogingen zijn populair omdat langs deze weg een drastische
(tertiaire) inkomensnivellering kan worden geëffectueerd 14).
Nu blijkt uit een aantal empirische stu2ies dat ook h&
omgekeerde het geval kan zijn. Verschillende uitgaven voor
volkshuisvesting en onderwijs komen juist aan de rijken ten
goede en worden (mede) door de armen betaald. Ook

3) F. A. Hayek, Law. Iegi.slation and lihert.r. Volumes I. I l. and I ll.
Chicago 1973. 1976en 1979.
4) M. and R. Friedman, Free ro choise, New York, 1980.
o/’liherr,~~.
Chicago, 1975;J . M. Buch5) J. M. Buchanan, The lit~~i/.s
anan, Freedom in i~onstituiionalcontract. Londen. 1978.
6) Zie o.a. T. A. Stevers, Na Prinsjesdag in de Volk.skrant. Leiden.
1979; H. Daudt en E. van der Wolk (red.), Bedreigde clei~~ocratie:?
Amsterdam, 1978.
7) K. Bucher, Die Ent.stehungder Volk.snirt.schaji.Tubingen, 1908.
8 ) W. Eucken, Die Grundlagen der Nationa/~konot~~ie,
Heidelberg,
1940.
e.vpendirure in /he Nether9) W. Drees, On rhe kvel o/’gowrni~lent
lands aner rhe t.ar. Leiden, 1955.
10) J. “an den Doel, Ekonomie en demokratie in het staatsbestuur,
Oratie Nijmegen. Deventer, 1973, blz. 26-27 (voetnoot 117).
I I ) M. Friedman. De teerling die wij niet mogen werpen. in: Daudt
en van der Wolk, op.cit., blz. 27-28.
12) Het gaat hier om de zogenaamde Ostrogorski-paradox. Deze
is besproken in: H. Daudt, De politieke toekomst vande verzorgingsstaat, Beleid en Maatschappij. juli/augustus 1976, blz. 180-183. De
paradox is weerlegd in : J. van den Doel, Inflatie en economische
orde, Beleiden Maafschappij. januari 1977, blz. 13. noot 34. alsmede
in een door T. Bezembinder op het politicologenefniaal 1980 gepresenteerd paper.
fourth
13) J. A. Schumpeter. Capitalim. .sociali.sm en det~iocraq~.
edition, Londen, 1954, blz. 269.
14) Voorbeelden van zulke inkomensherverdelingstheorieën treft
men aan in J. M . Buchanan en G. Tullock, The ca1culu.s o/’i.on.senr,
Ann Arbor, 1962, 1965.

theoretisch is deze inkomensherverdelingstheorie niet sterk.
In mijn boek De economie van de onbetaalde rekening 15)
geef ik verslag van theoretisch onderzoek met behulp van
wiskundige modellen, waaruit blijkt dat een poging van de
arme meerderheid om een rijke minderheid onevenredig
zwaar te treffen zal stuklopen o p enerzijds het probleem van
destemcyclus (veroorzaakt door d e zogenaamde paradoxvan
Arrow) en anderzijds o p de politieke macht van de ,,middengroepen” die in elke representatieve democratie o p de wip
zitten en daardoor kunnen bereiken dat inkomensherverdeling niet zozeer aan de allerarmsten ten goede komt, maar zich
concentreert o p inkomensoverdrachten van de allerrijksten
naar de modale man 16).
Democratische beslissingen ten gunste van uitgaven- en
collectieve-lastenverhogingen, kunnen op een veel eenvoudiger manier worden verklaard. In deze verklaring stemmen de
kiezers vóór uitgavenverhogingen en verhogingen van de
collectieve lasten omdat zij deze verhogingen willen.
Methodologisch gezien is elke stelling over de kiezerswil
m.b.t. collectieve goederen onfalsifieerbaar. Er vindt immers
op grote schaal afwenteling plaats van collectieve lasten. De
modale econoom in Nederland concludeert hieruit dat de
werknemers deze collectieve lasten niet wensen. De evenboven-modale econoom zal daarentegen kunnen aanvoeren
dat deze afwenteling wordt veroorzaakt door d e overlegeconomie die de werknemers de mogelijkheid biedt én loonstijgingen én collectieve voorzieningen te incasseren en daardoor
de keus tussen ,,frisdrank en onderwijs” te ontlopen.
Beide typen economen kunnen hun stelling bewijzen met
empirisch materiaal, dat is verkregen uit de bestudering van
het feitelijk bedrag van de individuen (de methode van
~ e v e a l e dpreference”). De ene econoom kan wijzen o p de
empirie van het afwentelingsgedrag en de andere econoom
kan herinneren aan de empirie van de blijvende electorale
steun aan regeringen, die de aanhoudende stroom van
economische kritiek o p het geldverslindende overheidsbedrijf
domweg naast zich neerleggen 17).
De keus tussen de ene theorie en de andere kan dus niet
plaatsvinden o p empirische gronden. Dit is overigens een
bekend probleem in de economische theorie. Ook de controverse tussen keynesianen en monetaristen kan immers niet o p
empirische basis worden beslecht. Uiteindelijk geeft de maatschappijbeschouwing d a n de doorslag.
We kennen nu de ,,ellendewvan de representatieve democratie: de kiezers willen vermoedelijk geen bezuiniging. Maar
is er ook een ,,verlossingw? Ook al wil de meerderheid der
kiezers niet bezuinigen, een regering die dat wel wil, is dan niet
machteloos. Zij kan haar bezuinigingsplannen toch doorzetten door gebruik te maken van de techniek van de ,,political
business ~ycle’:De ,,political business cycle” is al vóór de
tweede wereldoorlog ontdekt door Kalecki en in het midden
van de jaren zeventig uitgewerkt door Nordhaus 18). De
theorie van deze ,,cycle” is gebaseerd o p de idee dat de kiezer
niet alleen weinig begrijpt van macro-economie, maar bovendien kort van memorie is. Wat in het verleden gebeurd is,
vindt de kiezer van aanmerkelijk minder belang dan wat er in
het heden gebeurt.
Volgens Nordhaus spelen Amerikaanse presidenten daarop
in door het eerste jaar van hun bewind een aantal harde
maatregelen te nemen, die weliswaar o p de lange termijn
heilzaam zijn voor de economie, maar o p korte termijn
impopulair. Als dan, vier jaar later, de verkiezingen plaatsvinden is het grootste leed vergeten en zijn zelfs, met een beetje
geluk, de positieve effecten van de harde maatregelen al
zichtbaar. Ondanks het aanvankelijk impopulaire beleid is de
herverkiezing van de zittende president dan verzekerd.
Aldus redenerend schetsen Nordhaus en anderen een politieke-conjunctuurcyclus, waarin de numerieke waarde van
macro-economische grootheden als het financieringstekort,
het reële loonpeil en de overheidsbestedingen het eerste jaar
van een ambtsperiode betrekkelijk laag zijn en, naarmate d e
verkiezingen naderen, geleidelijk stijgen om, vlak na de
verkiezingen, weer met een sprong te dalen.
ESB 15- 10- 1980

Dit fenomeen kan worden gecombineerd met een door
Goudzwaard gelanceerd idee 19), dat ik omschrijf als de idee
van d e ondeelbaarheid van het haalbare offer. Goudzwaard
betoogt dat onze democratie niet bestand is tegen een repeterend offer van elk jaar, bijvoorbeeld, één á twee procent. Wél
haalbaar is een eenmalig, maar groter offer ineens van,
bijvoorbeeld vijf procent. Goudzwaard denkt daarbij weliswaar aan een loonoffer, maar zijn gedachte is uiteraard ook
toepasbaar o p een offer inzake de collectieve uitgaven. Zijn
theorie komt er in het algemeen o p neer dat men beter een
patiënt in één keer een hele hand kan afhakken dan elk jaar
een vinger amputeren.
Goudzwaard is echter een christelij ke idealist, die meent dat
Van Agt deze chirurgische ingreep thans, één jaar vóór de
verkiezingen, moet uitvoeren. De theorie van de ,,political
business cycle” leert echter, dat Van Agt d a n volgend jaar
electoraal zal worden verslagen. Hoezeer ik dit persoonlijk
ook zou toejuichen, als beoefenaar van de politieke-besluitvormingstheorie acht ik het niet realistisch Van Agt tot een
dergelijke zelfmoordpoging aan te zetten.
Wie tegen de wil van de kiezers wil bezuinigen o p de
collectieve uitgaven, moet geen christelijke idealist zijn maar
een politieke schurk, die weliswaar een groot, éénmalig
bezuinigingsoffer van het Nederlandse volk verlangt, maar
niet één jaar vóór, doch onmiddellijk na de verkiezingen.
Eerst 1982 zal dus het jaar van de bezuinigingen zijn. Wiedan
zijn kans laat schieten, zal tot 1986 moeten wachten o p een
nieuwe gelegenheid.

3. De onmatigheid in een overlegeconomie
We laten de onzuinigheid nu rusten en bezien vervolgens de
onmatigheid. Den Uyl wilde loonmatiging ter wille van een
uitbreiding van d e werkgelegenheid in de kwartaire sector.
Deze loonmatiging moest tot stand worden gebracht via de
instituten van d e overlegeconomie. Reeds in de Miljoenennota 1980 werd echter de verzuchting geslaakt dat de loonstijging aanmerkelijk hoger was uitgekomen, dan het percentage
waarvan de regering was uitgegaan 20). ,,De belangrijkste
oorzaak van de hogere dan beoogde stijging moet worden
gezocht in het feit, dat de nullijn voor de initiële contractlonen
niet is gerealiseerd”. En dit was volgens de Miljoenennota
geen eenmalig verschijnsel. ,,In de afgelopen jaren heeft een
dergelijke overschrijding van de aanvankelijk beoogde of
geraamde initiële loonstijging zich herhaaldelijk voorgedaan”. En dit bleek uit een tabel, waarvan ik slechts een
gedeelte presenteer en die ik heb aangevuld met de cijfers
voor de jaren 1980 en 198 1.

15) H. van den Doel, De economie van de onbetaalde rekening.
Utrecht, 1980, blz. 47-49.
16). J. van den Doel en T. Grondsma, Inkomensverdeling, en politieke-besluitvormingstheorie, Acta Politica, november 1979, blz.
433-478.
17) In de Verenigde Staten woedt op dit moment een belangrijke
discussie over de interpretatie van de in Californië en Michigan
aangenomen grondwetsamendementen waarbij het recht tot belastingheffing door de meerderheid der kiezers constitutioneel is bep i k t . Heiempirisch onderzoek ondersteunt de these,dat deze kiezers
in meerderheid positief staan tegenover een verdere uitbreiding van
de overheidstaken. Zie P.N. Courant, E.M. Gramlich en D.L.
Rubinfeld, Why voters support tax limitation amendments: the
Michigan case, in: National Tax Journal, maart 1980, blz. 1-20.
18) Zie over de ,,political business cycle” o.a.: W.D. Nordhaus, The
political business cycle, in: Review of Econornic Studies, april 1975,
blz. 169- 190, A. Lindbeck, Stabilization policy in open economies
with endogenous politicians, American Economic Review, mei 1976,
blz. 70-88; B.S. Frey, Keynesian thinking in politico-economic
models, Journal of Post Keynesian Economics, 1978, no. I,. blz.
71-81
. –

19) B. Goudzwaard, Begroting vuurproef voor democratie, Trouw,
17 september 1980.
20) Miljoenennota 1980, blz. 16- 17.

Tabel. Oorspronkelijke beleidsuitgangspunten en realisaties
met betrekking tot de loonontwikkeling in bedrijven (procentuele mutaties t.o.v. voorafgaand jaar)

Uitgangspunt . . . . . . . . . . . . .
Realisatie . . . . . . . . . . . . . . . .

14.5
15.7

13,O
12.8

8.5-9
10.9

8-8.5
7.8

6.5-7
7.3

5.5-6
6.5-7

7.5
6.5

6
>8

Bronnen; Miljoenennoro 1980. blz. 17, M E V 1980 en M E V 1981

De bij herhaling opgetreden overschrijding van de aanvankelijk voorziene loonontwikkeling wordt in de Miljoenennota
1980 vooral toegeschreven aan het feit dat specifieke contractloonverbeteringen te hoog zijn uitgekomen. Hiervan worden
enkele voorbeelden genoemd: herstructurering van verloningsverhoudingen in sommmige cao’s, het aanbrengen van
vloeren in de initiële loonstijgingen, het aanbrengen en optrekken van vloeren in de vakantiebijslag, het realiseren van
VUT-regelingen o p kosten van de werkgevers.
Voor goed begrip van deze tabel dienen we ons te realiseren
dat de geraamde uitgangspunten van de regering in feite al een
knieval inhielden voor het georganiseerde bedrijfsleven. Immers, de uitgangspunten hielden rekening met een vrijwel
volledige prijscompensatie, inclusief een vrijwel volledige
compensatie van de gestegen collectieve lasten. Anders gezegd: de regering legde er zich reeds bij voorbaat bij neer dat
de gestegen collectieve lasten vrijwel geheel (met uitzondering
van de indirecte belastingen) in de lonen werden afgewenteld.
Maar zelfs dit royale aanbod is elk jaar opnieuw door de
vakbeweging van tafel geveegd. Uit de tabel blijkt, dat in de
jaren 1974- 1981 (dus in de periode van de kabinetten-Den
Uyl en -Van Agt) de gerealiseerde nominale loonstijging
minstens 5 á 6% hoger is d a n het toch al imposante stijgingspercentage, waarvoor de regeringen al bij voorbaat waren
gecapituleerd 21). Niet dat de vakbewegingscentrales zich niet
coöperatief opstelden. Iedereen siddert thans van heilige
ontroering onder het luisteren naar de fraaie psalm van A.
Groenevelt (de voorzitter van de Industriebond FNV) dat hij
koopkracht wil inleveren voor werkgelegenheid, maar in 1976
steeg precies een zelfde gezang o p uit de keel van de heldentenor W. Kok (voorzitter van de FNV) en een dezer dagen
publiceerde de FNV opnieuw een rekenvoorbeeld met deze
strekking. De FNV en de Industriebond FNV bezitten evenwel geen machtsmiddelen om zo’n coöperatief aanbod ook bij
hun achterban af te dwingen. Elke groep binnen de FNV heeft
de vrijheid voor zich zelf extraatjes te eisen die niet worden
afgewogen tegen de eisen van anderen, maar eenvoudig bij de

eisen van anderen worden opgeteld. De FNV als geheel heeft
niet de macht om. svnovtisch. een keus te maken tussen
koopkracht en werkgeiegenheidi maar is slechts in staat om de
dromen van duizenden vrouwtjes Piggelmee botweg te aggregeren. Aldus ontstaat een beleid waarbij én koopkrachthandinitiële loonstijging,
having wordt geëist, én enkele
én arbeidstijdverkorting, én verbeteringen van de loonstructuur. Het is d a n ook nieiverwonderlijk dat, toen de metaalonderhandelingen begonnen en de staking bij ,,De Schelde”
uitbrak, de matigingspsalm van David al in het tweede vers
moduleerde tot gekrijs om de gouden tempel van Salomo.
Tinbergen, De Galan en ik hebben in 1976 de gang van
zaken bij het loonoverleg gesimuleerd met behulp van het
bekende model van het ,,prisoners7 dilemma” 22). We veronderstelden dat iedereen weliswaar de noodzaak van loonmatiging inzag maar het met de anderen oneens was over de
inkomensverdeling. Elke persoon of groep bleef ernaar streven de inkomensverdeling ten gunste van zich zelf te veranderen. Dit trachtte hij te bereiken door te proberen minder te
matigen dan de anderen en in elk geval te voorkomen dat hij
meer matigde dan de anderen. Dit op zich zelf menselijke
streven was echter fataal in een overlegeconomie, niet omdat
daarin overleg plaatsvindt, maar omdat dit overleg vrijblijvend is. Is er eenmaal consensus bereikt, dan is elke bond of
groep vrij om deze weer ongedaan te maken als het op betalen
aankomt, zonder dat de deurwaarder dan op de stoep staat.
Het effect van deze vrijheid is duidelijk: als er één bond is,
die eenzijdig wil matigen (bijvoorbeeld de Industriebond) dan
probeert een andere bond (bijvoorbeeld de Voedingsbond)
daarvan te profiteren door met veel misbaar zijn matigingsbereidheid o p te zeggen. De leden van de Voedingsbond kunnen
dan niet alleen hun inkomensposities ten opzichte van de
leden van de Industriebond verbeteren, maar kunnen bovendien voorkómen dat hun inkomensposities verslechteren ten
opzichte van de vrije-beroepsbeoefenaren, die ook niet
matigen.
Het gebrek aan matigingsbereidheid bij de Voedingsbond
heeft in een volgende ronde natuurlijk weer een fatale invloed
o p de matigingsbereidheid van de leden van de Industriebond.
Zii willen niet achteruitgaan ten o ~ z i c h t e
van de Voedingsbónd en weigeren verder elke mat&$ng. Uiteindelijk macgt
niemand meer en vertolkt C. Schelling. de voorzitter van de
Voedingsbond, het algemene gesundenes Volksempfinden als
hij onbeschaamd zegt: ,,Met elke roep om werkgelegenheid
steunen we de winstmakers. Daarom moeten we anders gaan
aankijken tegen die werkgelegenheid”.
De enige manier o m aan dit ,,prisoners’ dilemma” te
ontsnappen is te voorkomen dat de één kan parasiteren op de
matigingsbereidheid van de ander. Dit hebben Tinbergen, De
Galan en ik een democratische aanvaarding van dwang
genoemd. De parasitaire beleidsalternatieven, waarbij de één
wel matigt en de ander niet, worden verboden en de gezamenlijke individuen kiezen bindend, bijvoorbeeld via een referendum, tussen de beleidsalternatieven waarbij óf iedereen matigt óf niemand.
Op dit voorstel van Tinbergen en de zijnen barstte in 1976
de kritiek los. De voornaamste critici daarbij waren de
toenmalige economisten Albeda en Pais (verbaasd zich in
elkaars gezelschap te bevinden). Albeda meende dat het
,,prisoners’ dilemma” ook zonder enige dwang ophefbaar
u,

21) Een dergelijke tabel, die een langere periode betreft, is gepubliceerd en geanalyseerd in J. de Beus en H. van den Doel, Interest
groups in Dutch domestic polities, in: R. T. Griffiths (red.), The
econom.i3andpolirics
of’rhe Nerherlands. ‘s-Gravenhage, 1980. Meer
dan een halfjaar voordat deze publikatie verscheen, werd de vermoedelijk inhoud ervan gekritiseerd door W. Driehuis. Enige aspecten
van loonbeleid en loonontwikkeling in de jaren zestig. ESB. 20 februari 1980, biz. 200-213.
22) J. van den Doel, C. de Galan en J. Tinbergen, Pleidooi voor een
geleide loonpolitiek (I en II), ESB, 17 maart en I september 1976, blz.
264-268 en 828-83 1.

was 23). Pais meende dat het ,,prisoners’ dilemma” ook met
dwang niet ophefbaar was 24). Geen van beide critici kon
vermoeden dat juist hun latere kabinet-Van Agt-Albeda-Pais
de schitterendste illustratie van de theorie zou verschaffen van
alle naoorlogse kabinetten 25). Immers, na een verkiezingscampagne waarin iedereen was duidelijk gemaakt dat de
broikrTem moest worden aangehaald, werden in 1977 twee
regeerakkoorden gesloten: één tussen de PvdA en het CDA,
en één tussen de VVD en het CDA. Beide akkoorden gingen
uit van een meerjarige nullijn in de besteedbare inkomens.
Deze nullijn was (in de terminologie van SER-voorzitter
J. W. de Pous) de ,,nationale consensus” van dat jaar.
De eerste twee jaar van zijn bestaan probeerde het kabinetVan Agt-Albeda-Pais deze ,,consensusmvia de instituten van
de overlegeconomie in beleid om te zetten. Het resultaat was
navenant. In 1978 en 1979 steeg het reële, vrij besteedbare
inkomen van de modale arbeider niet met nul maar met, in
totaal, vijf procent. Begin 1980 werd de overlegeconomie
daarom tijdelijk buiten werking gesteld door een aantal
loonmaatregelen. Zelfs als rekening wordt gehouden met de
inhaaleffecten daarvan, zoals de MEV 1981 doen, zullen deze
loonmaatregelen effectief zijn: het reële vrij besteedbare
inkomen van de modale werknemer zal in 1980en 198 1 met, in
totaal, twee procent dalen. Het beeld van de periode-Van AgtAlbeda-Pais is dus heel duidelijk: de instituten van de overlegeconomie faalden jammerlijk en de instituten van de geleide economie hadden succes.
En wat zien we nu, in 198l? De regering weet de smalle weg
naar een effectief loonbeleid, doch weigert deze te bewandelen. De Miljoenennota 1981 en d e MEV 1981 zijn gebaseerd
op een loonstijging van 8%. En hoewel Van Agt, Albeda en
Pais inmiddels eelt o p hun knieën hebben van het bidden,
liggen zij opnieuw voor het altaar van de vakbeweging met het
vriendelijke verzoek of die daar alsjeblieft zes procent van wil
maken. En natuurlijk hoort bij dit ritueel dat de regering zegt
vol vertrouwen te zijn dat dit gebed ook zal worden verhoord.
Maar in werkelijkheid gelooft de regering er zelf niet meer
in. Als het kabinet serieus meende dat de vakbeweging akkoord zou kunnen gaan met een loonstijging van slechts 6%,
had het immers de geraamde belastingopbrengst en de uitgaven (voor o.a. het Werkloosheidsfonds) in de Miljoenennota
wel op dat percentage gebaseerd. Maar het kabinet heeft zich
al bij voorbaat bij de negatieve uitkomst van het loonoverleg
neergelegd en in de begrotingsstukken een loonstijging van
8% ingecalculeerd. En de minister van Sociale Zaken Albeda
heeft daar al aan toegevoegd: ,,Als het bij die verhoging (van
8%, JvdD) blijft komt er geen loonmaatregel” 26).
Zo zien we hoe de traditionele matigingsoproep aan de
vakbeweging in zeven jaar is geëvolueerd van een serieus
gemeende, doch aan dovemansoren gerichte kanselrede van
Den Uyl, die zich zelf zag in de rol van boeteprediker, tot een
niet gemeende grap van Van Agt die zich zelf blijkbaar vooral
ziet als hoofdrolspeler in de poppenkast.

Het kabinet-Van Agt heeft het strategische beleidsinstrument van de geleide loonpolitiek opnieuw uit handen gegeven
en zijn begroting laten dicteren door de werkgevers en de
werknemers. En hoe hebben die o p de begroting gereageerd?
Met kreten van afschuw en verzet! Het feit dat juist de
,,sociale partners” deze ontwerp-begroting fel hebben bekntiseerd kan slechts worden verklaard als een maskerade van de
onontkoombare conclusie, dat de professionele kaderleden
van de georganiseerde belangengroepen de enigen zijn in dit
land die door het kabinet o p hun wenken worden bediend.
Dank zij de instituties van de overlegeconomie zal de reële
vrij besteedbare loonstijging over de gehele kabinetsperiode
niet nul, maar ten minste 3% bedragen. En juist deze drie
procent waren voldoende geweest voor het bieden van een
nieuw perspectief aan de bestrijding van de werkloosheid. In
een unaniem uitgebracht SER-rapport 27) staan berekeningen, waaruit kan worden afgeleid dat, wanneer de modale
werknemer gedurende ca. vierjaar zijn reëel besteedbaar loon
jaarlijks met 0,8% minder had laten stijgen, daarmeejaarlijks
40.000 nieuwe arbeidsplaatsen in de kwartaire sector hadden
kunnen worden gecreëerd zodat de werkloosheid na vier jaar
ca. 110.000 man minder zou zijn geweestdan thans hetgeval is.
Elk procent, waarmee de in 1977 afgesproken nullijn
inmiddels is overschreden, representeert dus het falen van
onze volkshuishouding om de problemen van de jaren tachtig
o p te lossen met instituten uit de jaren zestig. Niet op de
representatieve democratie maar o p de overlegeconomie is de
conclusie van Hayek van toepassing dat wij ,,onbedoeld een
mechanisme hebben geschapen (-) dat een pakket van
maatregelen produceert dat niet alleen door niemand wordt
gewenst maar dat bovendien nooit als één geheel door enige
rationeel denkende geest zou kunnen worden goedgekeurd
omdat het innerlijk tegenstrijdig is” 28).

J. van den Doel
–

~p

23) W. Albeda, Arbeidsverhoudingen in inflatie, Beleid en Maatschappij, januari 1977.
24) A. Pais, Liever geen illusies, ESB. 26 mei 1976, blz. 503-504.
25) Voor meer algemeen empirisch onderzoek van het ,,pnsoners’
dilemma” zie S. Maital en Y. Benjamini, Inflation as prisoners’
f
dilemma, Journal o Post Keynesian Economics, 1980, no. 4, blz.
459-481. De beide auteurs suggereren ,,that, although few people
would unilaterally forgo a pay boost. many would willingly support a
broadly based wage freeze if coupled with price controls”.
26) Elsevier Weekblad. 29 september 1980.
27) Sociaal-Economische Raad. Advies over het hehoudendecrearie
van arbeid.splaatsen in de kwartaire .se(.ror.’s-Gravenhage, 1979,
nr. 21.. bi7. 32.
28) Hayek, a.w., 111, blz. 6: ,,]t appears that we have unwittingly
created a machinery (-) which produces an aggregate of measures
that not only is not wanted by anybody, but that could not as a whole
be approved by any rational mind because it is inherently contradictory”.
–

– –

Voorzirter en inleiders op de discussiemiddag ,, Van gelijk hebben naar gelijk krijgen” m t o : Klaas van der Roes1 fotografie)

ESB 15-10-1980