Nu reductiebeleid of straks narigheid
Aute ur(s ):
M.J. Blom* (auteur)
De auteur is consultant b ij CE Delft en secretaris van de Bezinningsgroep Energie.blom@ce.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4369, pagina 538, 12 juli 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
klimaat
Op het niet halen van de Kyoto-norm voor CO2-uitstoot staan sancties. Slimme maatregelen kunnen deze voorkomen.
De verkiezingen van 15 mei hebben het politieke landschap ingrijpend veranderd. De nieuwe coalitie koerst aan op een beperkte CO2reductie 1. Dit is niet zonder gevaren.
Bindende afspraken
Recent heeft Nederland de internationale afspraken over het klimaatbeleid, zoals vastgelegd in Kyoto, en het Nederlandse aandeel van
de Europese klimaatverplichtingen geratificeerd. Nederland mag gemiddeld in 2008-2012 niet meer uitstoten dan 199 miljard kilo CO2equivalenten, een vermindering van zes procent ten opzichte van 1990. Zonder klimaatbeleid komen de emissies uit op 239 miljard
kilogram. De verplichting is juridisch bindend.
De beleidsinspanningen zijn er op gericht om de helft van de totale opgave van veertig miljard kilogram reductie in het binnenland te
realiseren. Er gelden geen kwantitatieve restricties voor de verhouding van binnenlandse en buitenlandse emissiereductie.Op de
Conferentie van Partijen in Marrakesh is het nalevingregime vastgesteld. Afgesproken is dat er straffen komen voor landen die het
Kyoto-protocol schenden. Haalt Nederland zijn doelstelling van 199 miljard kilogram niet, dan zal het tekort in een volgende periode met
een factor 1,3 goed-gemaakt moeten worden 2. Ook verliezen zowel de overheid als Nederlandse bedrijven dan het recht om als verkoper
gebruik te maken van de flexibele Kyoto-mechanismen, zoals verhandelbare emissierechten.
Een belangrijke hoeksteen van het eu-beleid is een voorstel voor een systeem van emissiehandel voor grote emissiebronnen. Hoe groter
het aantal deelnemers, hoe lager de prijs per ton CO2. Nederland heeft belang bij een dergelijk systeem van emissiehandel, omdat de
kosten van emissiereductie in ons land relatief hoog liggen. De eerste fase van Europese handel zou mogelijk in de periode 2005-2007 van
start kunnen gaan.
Pijplijnbeleid
Nederland moet alle zeilen bijzetten om de twintig miljard kilogram reductie in Nederland te realiseren. Redelijk zeker is de veertien miljard
kilogram die door bestaand beleid kan worden gehaald. Over het beleid dat in de pijplijn zit, bestaat veel onzekerheid. Het vorige kabinet
ging ervan uit hiermee nog eens drie tot zes miljard kilogram ton extra te kunnen bereiken, waardoor de klimaatverplichting bij een strakke
naleving van alle gemaakte en nog te maken afspraken net haalbaar zou zijn. Door rivm en ecn zijn bij deze ramingen destijds serieuze
kanttekeningen gezet.
Tot het pijplijnbeleid behoren onder andere het windenergieconvenant en het kolenconvenant die reeds getekend zijn, maar waarvan de
uitkomsten onzeker zijn. Daarnaast zijn de effecten van een kilometerheffing ingecalculeerd voor circa 0,7 tot 1,5 miljard kilogram. In de
kabinetsformatie is afgesproken dat er van invoering van een kilometerheffing geen sprake is in de komende vier jaar. Bovendien komt er
waarschijnlijk nieuw asfalt bij, waardoor de mobiliteit en emissies extra zullen toenemen. Ook het windconvenant staat op de tocht, nu de
provincies Noord-Holland en Friesland opnieuw om de tafel willen als gevolg van het niet doorgaan van het windpark langs de
Afsluitdijk.
Risico’s van uitstel
Het nieuwe kabinet kan in principe twee benaderingen volgen ten opzichte van de toegenomen onzekerheid over het halen van Kyotodoelen. De eerste is wachten met het nemen van extra maatregelen. In deze gedachtelijn kunnen in de toekomst betere technieken
(bijvoorbeeld opslag van CO2) en instrumenten (emissiehandel) beschikbaar komen, die op een effectieve manier bijdragen aan het
bereiken van de doelen.
De tweede benadering behelst versnelde actie om de risico’s van uitstel te beheersen. De ontwikkeling van nieuwe technologie en het in
gebruik nemen daarvan vergen forse investeringen, die pas op termijn rendement opleveren. De leercurven van klimaattechnologieën zijn
lang en kunnen pas na aanzienlijke periodes concurreren met bestaande alternatieven 3. Belangrijker nog is dat het vervangen van
bestaande technologieën, inzetten op transities en economische structuurveranderingen een kwestie is van lange adem.
Haalt Nederland bovendien zijn doelen niet, dan zullen de inspanningen in een volgende periode met een factor 0,3 toenemen. De
daaraan verbonden kosten zullen bij een gelijk blijvende reductiekostencurve (zie figuur 1) zelfs met meer dan de factor 0,3 toenemen.
Figuur 1. Het niet halen van de reductie-doelstelling betekent een extra verplichting van 0,3 maal het tekort in de volgende periode.
Dat impliceert een hogere marginale prijs van emissiereductie, waardoor de totale kosten met meer dan een factor 0,3 toenemen
Beleidsrichtingen
Het zal geen verbazing wekken dat een centrumrechts kabinet ingrijpende maatregelen, die ten koste gaan van de economische groei, zal
vermijden.
Economische groei kan geschaad worden door aantasting van de concurrentiepositie van het bedrijfsleven. Hierin spelen twee
elementen een belangrijke rol: kosten van emissiereducties en transactiekosten. Welke richtingen zijn er om te komen tot de benodigde
extra reductie van emissies in 2008-2012 tegen de laagste reductie- en transactiekosten?
Reductieverhouding
Op de eerste plaats kan Nederland de eerdergenoemde verhouding tussen in het binnenland en in het buitenland gerealiseerde
emissiereductie veranderen. Nederland kent een energie-intensieve economie, waarin reeds veel goedkope maatregelen zijn getroffen,
zoals de overschakeling op koolstofarme brandstoffen in de elektriciteits-opwekking. In het buitenland liggen deze kosteneffectieve
opties nog voor het oprapen. Inkoop van buitenlandse reducties kan met de flexibele Kyoto-mechanismen, waar Nederland als een van
de eerste landen al veel ervaring mee heeft. De marktprijs in de eerste tender voor inkoop van buitenlandse reducties is gemiddeld € 5 per
ton CO2, terwijl een belangrijk deel van de Nederlandse reducties meer dan € 22 per ton kost 4.
Nadeel is dat er tegen extra inkoop in het buitenland, zowel nationaal als internationaal, veel politieke en maatschappelijke weerstand
bestaat, omdat Nederland daarmee op lange termijn zijn eigen verantwoordelijkheid zou ontlopen. Bovendien draagt Nederland zo vooral
bij aan buitenlandse technologieën, waardoor de leercurven van klimaattechnologieën in het Nederlandse bedrijfsleven onvoldoende
gestimuleerd worden. Op termijn leiden deze leercurven tot een vermindering van marginale kosten van reductietechnologieën.
Nederland kan daarbij gebruik maken van belangrijke comparatieve voordelen door zich te profileren als aardgasland, CO2-opslagland,
kennisland en als aanvoerhaven (Rotterdam) 5.
Handel
Ten tweede zijn er instrumenten met een klein effect op economische groei maar een effectieve bijdrage aan reductie. Emissiehandel is
zo’n instrument. Een dergelijk systeem leidt ertoe dat besparingen en inzet van schonere brandstoffen plaatsvinden waar dat het
goedkoopst kan.
Het is goed denkbaar dat de besluitvorming over Europese emissiehandel vertraging oploopt. In dat geval ligt een nationale variant van
emissiehandel voor de hand. Een probleem is echter dat het handelen in emissierechten voor de internationale concurrerende energieintensieve sectoren een zware last met zich meebrengt. Een mogelijke oplossing is een systeem waarbij partijen handelen rondom
relatieve prestatienormen (tonnen CO2 per eenheid product), zoals de ser en de commissie-Vogtländer hebben voorgesteld. Nadeel
hiervan is evenwel dat de normen op bedrijfs- en mogelijk op productniveau vastgesteld moeten worden en dus forse transactiekosten
met zich meebrengen.
Een alternatieve wijze ter voorkoming van economische schade is het laten meezweven van het emissieplafond per sector, bijvoorbeeld
op basis van productiegroei. Voordeel daarbij is dat de administratieve last van het bedrijfsleven wordt beperkt, terwijl de
prijsontwikkeling van CO2 wordt beheerst.
Beleidsevaluatie
In de derde plaats zullen beleidsevaluatie en -verantwoording een meer voorname plaats moeten krijgen. Instrumenten die niet het
verwachte effect sorteren, moeten worden afgeserveerd of substantieel verbeterd. Instrumenten dienen ook beter beoordeeld te worden
op concurrentie-effecten en administratieve lasten. Dit impliceert dat er in Nederland meer wetenschappelijke en beleidsmatige
duidelijkheid zou moeten komen over de invloed van milieubeleid op de internationale concurrentieverhoudingen en het
ondernemersklimaat. Door het gebrek aan duidelijkheid is er mogelijk teveel aandacht geweest voor mogelijke schade van milieubeleid
voor de economie.
Indien de kosten van reductiebeleid in de energiekosten zouden worden verdisconteerd, stijgen deze met ongeveer twintig procent. De
energiekosten als percentage van het bbp blijven echter dalen, omdat het bbp sterker groeit dan het energieverbruik 6.
Conclusie
Nu een centrumrechts kabinet klaar staat om te gaan regeren, is de onzekerheid groot. Wachten met het nemen van extra maatregelen is
evenwel onverstandig en duur. De kosten van het toepassen van CO2-arme technologieën zullen, mede door de sanctieclausule, in
volgende budgetperiodes aanmerkelijk hoger liggen. Instrumenten voor klimaatbeleid moeten derhalve slimmer, makkelijk uitvoerbaar
door bedrijven en bovenal tijdig worden ingezet
1 Zie M. Mulder en M.G. Lijesen, Klimaatbeleid: heffen of handelen?, ESB, 26 april 2002,
2 Zie Ministerie van VROM, Evaluatienota klimaatbeleid, Den Haag, 2002.
3 Centraal Planbureau, On the optimal timing of CO2, Den Haag, 2001.
4 Zie www.senter.nl (carboncredits).
5 Algemene Energieraad, Post-Kyoto energiebeleid, Den Haag, januari 2002.
6 Bezinningsgroep Energie, Klimaatprobleem: oplossing in zicht, Delft, 2000.
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)