Niet elke ecotax is goed voor het milieu

Niet elke ecotax is goed voor het milieu
Aute ur(s ):
Brinkman, L. (auteur)
Huppes, G. (auteur)
Loes Brinkman volgt een opleiding tot b eleidsmedewerker bij het ministerie van Economische Zaken. Gjalt Huppes is hoofd van de sectie Stoffen
& Producten van het Centrum voor Milieukunde (onderzoekschool SENSE) aan de Universiteit van Leiden. Dit onderzoek is tot stand gekomen op
b asis van een sub sidie door NWO.
Ve rs che ne n in:
ESB, 84e jaargang, nr. 4202, pagina 329, 30 april 1999 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
milieu

Kolenvergassing is de schoonste vorm van kolengestookte elektriciteitsproductie. De manier waarop nu ecotax wordt geheven brengt
dit echter niet tot uiting.
Algemene technologie-eisen en individuele vergunningvoorschriften vormen de kern van het huidige milieubeleid. Door de
toenemende complexiteit van productieprocessen, de snelle technologische ontwikkeling en internationalisatie, nemen de
mogelijkheden om dit beleid toe te passen echter af. In de elektriciteitsproductie heeft ook de tijdgeest toegeslagen: de productie is in
hoofdzaak geprivatiseerd en de markten worden vergaand geliberaliseerd. De bestaande beleidsinstrumenten kunnen daardoor niet
meer effectief worden toegepast. Om toch vorm te geven aan het milieubeleid kan worden gekozen voor ‘besturen op afstand’, waarbij
de Nederlandse regering een breder gebruik wil gaan maken van marktconforme instrumenten, zoals ecotaxen. Dergelijke
instrumenten zouden de ontwikkeling en het gebruik van schonere processen en producten stimuleren. Maar is het verband wel zo
eenvoudig; stimuleren ecotaxen wel de juiste technologie?
De schoonste technologie voor elektriciteitsproductie uit kolen is zonder meer vergassing. Het huidige ecotaxbeleid brengt de voordelen
van die technologie echter niet tot uiting.
Welke technologie?
Voor een adequate vormgevein van ecotaxen is het noodzakelijk de voor-en nadelen van verschillende technologieën op een rijtje te
zetten. De analyse spitst zich toe op elektriciteitsproductie met kolen, omdat deze in de elektriciteitsvoorziening een belangrijke rol zal
blijven spelen.
Het aandeel van kolen in de elektriciteitsproductie in Nederland bedraagt ongeveer veertig procent. De huidige kolencentrales zijn alle
poederkoolcentrales, met uitzondering van de in 1993 in gebruik genomen Willem-Alexandercentrale te Buggenum, een
kolenvergassingsinstallatie 1. Het vergassen van kolen is aanzienlijk minder milieubelastend dan het verbranden van kolen. De
zwavelemissies van een moderne vergasser zijn tien maal lager dan van een moderne poederkoolcentrale: 0,05 versus 0,53 gram per
kilowatt-uur (kWh). Een ander voordeel van de vergassercentrale is dat de zwavel in pure vorm vrijkomt en kan worden verkocht. De
emissies van stikstofoxiden, die net als zwaveldioxide het milieu verzuren en vermesten, zijn ook veel lager (0,81 gram versus 1,30 gram
per kWh 2). Daarnaast vormen de vaste afvalstoffen van een kolenvergasser hoogwaardige bouwmaterialen, terwijl de
poederkoolcentrale slechts vliegas en bodemassen produceert.
Minder spectaculair zijn de verschillen ten aanzien van de emissies van koolstofdioxide (CO2). De uitstoot van CO2 kan slechts
substantieel worden teruggebracht indien het CO2 afgevangen en opgeslagen wordt, een bewerking die leidt tot extra kosten en een
lager energetisch rendement zonder dat er extra baten tegenover staan. Berging van CO2 uit een vergassercentrale is echter veel
goedkoper. Daar vindt verbranding met pure zuurstof plaats waardoor de CO2 in geconcentreerde vorm vrijkomt.
Bij de introductie van de vergasser speelden milieuoverwegingen een centrale rol 3. De nadelen van kolenvergassing zijn te vinden in de
installatiekosten. Bij de huidige brandstofprijzen is een vergassercentrale ongeveer tien procent duurder dan een poederkoolcentrale. De
bouw van de centrale in Buggenum heeft Æ’ 850 mln gekost, bijna twee keer zoveel als een poederkoolcentrale 4. Per kWh leidt dit tot een
prijsverschil van 0,7 cent 5. Wel zullen de investeringskosten van een vergasser dalen, omdat de vergasser aan het begin van zijn
technische levenscyclus zit.
Toch zullen zonder actief overheidsbeleid de private kosten van kolenvergassing nog zeer lange tijd hoger zijn dan die van
poederkoolcentrales 6. Uit oogpunt van maatschappelijke kosten is de vergasser echter nu al voordeliger. In tabel 1 is te zien dat de
emissiereductiekosten van een vergasser veel lager zijn.

Tabel 1. Productiekosten elektriciteit, inclusief ecotaxen, in centen per kWh, af centrale

kolenvergasser
Geen heffing, huidig
Geen heffing, 100% opslag CO2
Ecotax 1: inputheffing
Ecotax 2: outputheffing
Ecotax 3: heffing 16 ct per kg koolstof geëmitteerd
Ecotax 4: Æ’ 3 per kg SO 2 en No x
Ecotax 5: CO 2 + SO 2 + NO x-heffing

7,0
9,1
11.4
10,0
9,1 a
7,0
9,1a

poederkoolcentrale
6,3
10,0
10,7
9,3
8,9 b
6,9
9,6b

a. Met opslag CO2; b. Geen opslag CO2.

Ecotaxen in soorten
Op welke manieren kan een ecotax geheven worden en op welke wijze beïnvloedt dit de uiteindelijke keuze voor een technologie?
Ecotaxen kunnen op drie verschillende grondslagen geheven worden; op de input, op de output of op de emissies. De grondslag heeft
effect op de ontwikkeling van milieuvriendelijker technologie.
Een heffing op de input van een vervuilend productieproces zal alleen ontwikkelingen stimuleren die zijn gericht op het verminderen van
de input. Door het beperken van emissies ontstaat immers geen verlaagde heffingafdracht. In verdere schakels in de productieketen
zullen in dit geval hoogstens indirecte effecten optreden.
Ook bij een heffing op de output zal de keuze voor een technologie niet worden beïnvloed. Het beperken van de emissies door middel
van rookgaszuivering en procesgeïntegreerde oplossingen is meestal een effectieve en goedkope manier om de vervuiling te beperken.
Een manier om dit te bereiken is het instellen van een emissieheffing. Een emissieheffing vereist een vrij precieze emissiemeting, die
doorgaans moeilijk uitvoerbaar is. Bij elektriciteitsproductie is de heffing echter goed bruikbaar omdat de emissiemeting hier geen
probleem vormt.
Ecotaxen vergeleken
Hoe moet de ecotax eruit zien om de voordelen van kolenvergassing tot uitdrukking te brengen? Hieronder lopen we de varianten door
en worden de resulterende productiekosten vergeleken. Het zijn:
1. Een omvangrijke inputheffing op energiedragers, resulterend in een prijsstijging van 4,4 cent per kWh;
2. Een omvangrijke outputheffing op elektriciteit, van 3 cent per kWh;
3. Een CO2-emissieheffing van 16 cent per kg koolstof, overeenkomend met een heffing van $11 per vat ruwe olie, als middenwaarde
tussen de heffingsvoorstellen in 1992 van de EU, ($10/barrel), en de VS ($13/barrel). Deze nooit ingevoerde heffing was deels gerelateerd
aan de energie-inhoud van brandstoffen en deels aan het koolstofgehalte 7. Hier is het bedrag volledig aan koolstof toegerekend, in de
vorm van een heffing op co2;
4. Een SO2- en NOx-heffing van beide drie gulden per kilo. Deze heffinghoogte is gelijk aan de maximaal toelaatbaar geachte prijs van
verhandelbare emissierechten voor zwavel in de Verenigde Staten. Met het tevens vermestende effect van nox emissies is hier nog geen
rekening gehouden;
5. Combinatie van ‘3’ en ‘4’: een CO2 + SO2 + NOx heffing.
De opbrengsten van de pure zwavel van de vergassercentrale zijn bedrijfseconomisch te verwaarlozen, bij een prijs van $40 per ton
zwavel bedragen de opbrengsten slechts 0,0022 cent per kWh.
In tabel 1 presenteren we de uitkomsten van de verschillende scenario’s. De milieuheffing op kolen, ecotax 1, en de milieuheffing op
elektriciteit, ecotax 2, geven de kolenvergassing geen economisch voordeel; het prijsverschil van 0,7 cent blijft bestaan. De CO2-heffing
van 16 cent, ecotax 3, helpt wel maar net niet voldoende. Het prijsverschil tussen vergassen en verbranden loopt terug van 0,7 naar 0,2
cent. Ook de SO2- en NOx-heffing zijn net niet voldoende voor een kostenomslag; er blijft een kostennadeel van 0,1 cent waarbij echter
nog geen rekening is gehouden met het vermestende effect van NOx. Indien in de toekomst emissienormen aangescherpt worden, kan de
kolenvergasser echter wel degelijk een rol van betekenis spelen. Zulk beleid zal gepaard gaan met hogere emissiereductiekosten en een
hogere heffing. Dan wordt een combinatie denkbaar van de CO2-heffing met een SO2-heffing en een NOx-heffing, ecotax 5. Deze leidt tot
een zeer substantieel kostenvoordeel voor de vergassercentrale, bijna zo omvangrijk als het kostennadeel nu.
Beleid
Biedt het huidige beleid aanknopingspunten om productie via vergassers te stimuleren?
Regulering
De emissiebeperking van bestaande technologieën ligt vast in vergunningvoorwaarden die periodiek herzien kunnen worden. Voor
nieuwe installaties kunnen verdergaande eisen gesteld worden. In het Nationaal Milieubeleids Plan 3 is vastgelegd dat verzurende
emissies, met name zwaveldioxide en stikstofoxiden, in de komende tien jaar met 85% teruggedrongen moeten worden. De Kyoto-

afspraken dwingen Nederland tot een aanzienlijke CO2-reductie van 6% ten opzichte van 1990. In de nabije toekomst zal het milieubeleid
dus verder aangescherpt moeten worden, wat voordelig zal uitvallen voor de kolenvergasser. De reductiedoelen zijn echter nog niet
geconcretiseerd. Bovendien ligt een aanscherping van eisen bij de geprivatiseerde producenten moeilijk, vanwege het kostennadeel dat
dit zou opleveren ten opzichte van buitenlandse producenten.
Prikkels
Het in Nederland ontwikkelde beleid sluit aan bij de tendens naar meer markt en is gericht op het geven van prikkels. Voor
kleinverbruikers is een heffing ingevoerd op het gebruik van elektriciteit 8. Grootgebruikers bleven buiten schot, omdat een dergelijke
heffing hun concurrentiekracht te veel zou aantasten. Daarnaast is in 1996 de regulerende energiebelasting ingevoerd. Deze legt een
heffing op de energie-inhoud van gebruikte brandstoffen. Geen van beide vormen van heffing brengen het voordeel van
kolenvergassing tot uitdrukking. In het regeerakkoord is voorgesteld de ecotax op energie te verdubbelen. Ook deze heffing zal voor
kolenvergassing geen enkel kostenvoordeel opleveren 9. Deze heffing zal namelijk lager zijn dan de hierboven genoemde inputheffing en
outputheffing (ecotax 1 en 2).
Bij dit beleid is het dan ook niet verwonderlijk dat de regering de vergasser als een ‘baksteen’ beschouwt. Plannen voor een tweede
kolenvergassingsinstallatie (600 megawatt, Borsele) zijn dan ook van de baan. Wel is het mogelijk de opbrengst van de heffingen te
gebruiken voor het subsidiëren van onderzoek en experimentele toepassing van nieuwe technologieën ter vermindering van de kosten
van kolenvergassing.
Een probleem daarbij is dat een grootscheepse subsidiëring in Europees verband waarschijnlijk ontoelaatbaar is. In het recent
voorgestelde Engelse energie- en klimaatbeleid wordt een subsidie op emissiereductie opgevoerd, zodat de subsidie niet op een
technologie maar op een milieuprestatie wordt gegeven. Ook de toelaatbaarheid van dit voorstel is nog niet zeker.
Stimulering van kolenvergassing
Uit het bovenstaande blijkt dat de mogelijkheden om kolenvergassing te stimuleren beperkt zijn. Regulering via aanscherping van eisen
stuit op problemen doordat stringentere eisen leiden tot hogere kosten en een verlies aan concurrentiekracht. De meer op prikkels
gerichte huidige ecotaxen hebben niet de vorm van emissieheffingen en bieden, ook in internationaal verband, beperkte mogelijkheden
om schonere technologie te stimuleren.
Om kolenvergassing te stimuleren zou gekozen moeten worden voor een beleid dat lagere emissie-reductiekosten tot uitdrukking brengt.
Dit kan vorm krijgen door een combinatie van een CO2-heffing, een SO2-heffing en een NOx-heffing. Deze gecombineerde heffing geeft
prikkels tot het implementeren van schonere technologie. Bij invoering van deze ecotax verliest het oude beleidsinstrumentarium zijn
betekenis en kunnen de huidige inputheffingen en productheffingen weer komen te vervallen.
Een groot probleem met eenzijdige invoering van dit type emissieheffing is echter dat het tot een groot kostprijsnadeel zal leiden ten
opzichte van buitenlandse producenten op de Europese markt. Dit geldt overigens ook voor een stringent meer traditioneel milieubeleid.
Emissieheffingen kunnen daarom alleen worden ingevoerd op internationaal niveau.
Conclusie
Een kolenvergassingcentrale kan in vergelijking met een poederkoolcentrale tegen maatschappelijk lagere kosten verdergaande
emissiereducties bewerkstelligen. Beleid gericht op emissiereductie is wenselijk, niet alleen omdat milieu-eisen in internationaal verband
steeds verder worden aangescherpt, maar ook om verscherpte nationale doelen vorm te geven. In het huidige beleid wordt echter
gekozen voor een systematiek die de kostenvoordelen van kolenvergassing niet tot uitdrukking brengt en die ook niet aanzet tot
verdergaande reducties. Het beleid is namelijk niet zozeer gericht op het beperken van emissies maar op de energie-inhoud van gebruikte
middelen bij elektriciteitsopwekking. Om de voordelen wel expliciet te maken, zou een ecotax zich moeten richten op een combinatie van
de emissies CO2, SO2, en NOx. Bij kolenvergassing kunnen deze emissies met beduidend lagere kosten worden teruggedrongen dan bij
de poederkooltechnologie. Het is echter niet mogelijk deze vorm van heffing eenzijdig in te voeren. Hoop voor kolenvergassing moet
daarom komen uit effectieve bemoeienis van Nederland om in internationaal verband de juiste ecotax in te voeren.

1 Demkolec Info, Nederland bouwt grootste kolenvergasser ter wereld, Haelen, 1997.
2 S. Schone, Kolencentrales, een zwarte toekomst, Milieudefensie, Amsterdam, 1988.
3 W.J. Lenstra en J.P. van Soest, Kolenvergassing: perspectief voor milieu lijkt goed, maar we moeten er moeite voor doen, ROM, nr. 5,
1988.
4 P.H.C. Voorter, Electriciteit maken uit kolengas heeft moeite gekost – volgende kolenvergasser onzeker, Energie-en milieuspectrum,
juni-juli 1995.
5 K. Knip en T. Westerhout, Schimmenspel rond kolenvergassers, NRC Handelsblad, 15 augustus 1990.
6 Het ‘Energy Department’ in de VS verwacht dat kolenvergassing mogelijk na 2020 een beperkte rol kan gaan spelen, als de relatieve
kostennadelen door technologische ontwikkelingen zouden verdwijnen. Annual Energy Outlook 1999, DOE/EIA-0383(99).
http://www.doe.gov/
7 G. Huppes, Macro-environmental policy: principles and design. Elsevier, Amsterdam 1993.

8 Wet belastingen op milieugrondslag , 1997.
9 G. Klaassen en A. Nentjes, Handel in emissierechten in de VS van start, ESB, 4 januari 1995.

Copyright © 1999 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)