Toets op tqak
Nederlandse zekerheid
DRS. J.A.H. BRON*
Inleiding
Recent is een aantal publikaties verschenen waarin aandacht wordt besteed aan de
Nederlandse sociaal-economische situatie
in het algemeen en ons socialezekerheidssysteem in het bijzonder. ,,The
Dutch have chosen collective social security over extraordinary economic growth,”
zo vermeldt bij voorbeeld The Financial
Times op 21 januari jl. in een aan Nederland gewijde survey. Die uitspraak was
ook min of meer de strekking van een
Amerikaanse televisie-reportage waarbij
met name onze arbeidsongeschiktheidsverzekering werd geridiculiseerd. Meer serieus was de aandacht die de Financiele nota sociale zekerheid 1985 1) wijdde aan de
omvang van de sociale zekerheid en de
hoogte van de uitkeringen in diverse landen. Over dit onderwerp verscheen eveneens een OECD-rapport, t.w. Social expenditure 1960 -1990 2).
Mag de indruk hierdoor ontstaan dat er
geen gebrek is aan informatie dan is die
conclusie maar tot op zekere hoogte juist.
Informatie kan immers op vele manieren
worden geleverd. Zo gaat het OECDrapport uit van een geheel andere definitie
van sociale zekerheid dan hier te lande
veelal wordt gebezigd. Sociale voorzieningen worden niet of nauwelijks meegerekend, terwijl gezondheidszorg en onderwijs wel worden meegeteld. Ook de context
waarin de informatie wordt verstrekt is erg
belangrijk. Een voorbeeld van dit laatste is
de rede die de president van De Nederlandsche Bank hield en waarin een vergelijking
wordt getrokken tussen de sociaal-economische situatie in Nederland en die in New
England 3). De behandeling van de sociale
zekerheid vindt hier niet gei’soleerd plaats,
maar is ingebed in een beschouwing over
beide maatschappelijke stelsels.
Het blijft intussen een vraag of wij iets
willen of kunnen leren van al deze vergelijkingen. Het viel de redactie van de eerder
vermelde Financial Times al op dat:, .They
(wij dus) imagine in many cases that they
are suffering unduly from the recession
and fail to see that the Netherlands remain
an island of prosperity and solidity in a
choppy sea of change”. Het sleutelwoord
hier is natuurlijk ..remain” en het is inderdaad de bedoeling dat het zo blijft. Alleen
het begrip ..island” is verwarrend. Nederland dankt zijn welvaart eerder aan het besef dat ons land geen eiland is en ook in
overdrachtelijke zin nooit zal worden. Dit
398
vergt wel een voortdurend proces van aanpassing.
In dit artikel zal worden nagegaan of uit
de hoeveelheid informatie die wordt aangeboden een beeld kan worden geschetst
van de sociale zekerheid in Nederland ten
opzichte van andere landen.
Groei in de uitgaven van de sociale zekerheid
De stijging van de sociale-zekerheidsuitgaven is in 1984 vrijwel tot stilstand gekomen, zo meldt de Financiele nota sociale
zekerheid 1985. Dat is wel eens anders geweest. Werd in 1970 nog f. 19 mrd. uitgegeven aan deze uitgavencategorie, wat toen
globaal uitkwam op 18% van ons nationaal inkomen (NI), nu is dat gegroeid tot
ruim f. 100 mrd. of circa 30% van alles wat
wij in dit land met elkaar verdienen. In Sociale zekerheid en recesssie, een publikatie
die dateert van 1982, neb ik getracht deze
stijging te extrapoleren 4). Op grond van
de ontwikkelingen in het verleden en met
gebruik van eenvoudige statistische technieken kon worden aangetoond dat in 1985
bij een ongewijzigde groei reeds een percentage zou zijn bereikt van 40% van het
NI. Dit illustreert de omvang van de ombuigingen die nodig waren op dit terrein en
ook zijn doorgevoerd. Dat wil nog niet zeggen dat van beheersbaarheid van deze uitgaven kan worden gesproken. Immers, de
stijging is weliswaar ongedaan gemaakt,
maar de uitgaven blijven een open-eindekarakter behouden. De omvang blijft
daardoor sterk afhankelijk van het functioneren van onze nationale economie.
Een interessant gegeven uit deze Nota is
dat, afgezien van de AOW, er in 1960 een
uitkeringsgerechtigde was op tien werkenden. In 1985 is deze verhouding gewijzigd
in een op twee. Terecht wijst Duisenberg er
daarom op dat er in de afgelopen tien jaar
in de VS per saldo 12 miljoen arbeidsplaatsen bij zijn gekomen, terwijl in Europa er
twee miljoen verloren zijn gegaan. Een
belangrijke factor hierbij, althans wat Nederland betreft, is de afwijkende ontwikkeling van de produktiviteit. Door de uitstoot van arbeid mede als gevolg van investeringen is de arbeidsproduktiviteit hier
erg hoog en zo ook de werkloosheid. Een
weg terug naar een lager niveau van produktiviteit lijkt daarbij onhaalbaar. Werk
dat op een of andere wijze automatisch kan
worden gedaan, verloopt vaak beter of
minder probleemgevoelig. Een geforceerde poging om in dit opzicht iets te herstellen lijkt bij voorbaat vruchteloos. Dat is
ook niet de strekking van de rede van Duisenberg, hoewel hij wel berekent dat de
werkloosheid, in het geval de Nederlandse
produktiviteit de Amerikaanse niet had
overtroffen, niet 800.000 maar 150.000
personen zou zijn geweest. Ook dit niveau
werd weliswaar ooit, bij voorbeeld in 1974,
te hoog bevonden, maar dat was na een jarenlange gewenning aan een periode van
hoogconjunctuur.
De landenvergelijking
Voor een inzicht in de sociale zekerheid
in diverse landen kan gebruik worden gemaakt van een enquete die door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is verricht en waarvan verslag
wordt gedaan in de Financiele nota sociale
zekerheid 1985. Opgemerkt dient te worden dat over de enquete als zodanig geen
mededelingen worden gegeven. Dat is jammer, daar hierdoor het inzicht in de gevonden resultaten wordt belemmerd. In tabel 1
zijn gegevens over de uitkeringshoogten
opgenomen, waarbij een uitkering in 1982
* De auteur is plv. directeur van het Instituut
voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
1) Financiele nota sociale zekerheid 19S5, Tweede Kamer, zitting 1984-1985,18612, nr. Ien2.
2) OECD, Social expenditure 1960-1990. Problems of growth and control, Social Policy Studies, Parijs, 1985.
3) Rede van de president van De Nederlandsche
Bank, Dr. W.F. Duisenberg voor de Amerikaanse Kamer van Koophandel in Nederland op 22
januari 1985, Amsterdam.
4) J.A.H. Bron (red.), Sociale zekerheid en recessie, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, “s-Gravenhage, 1983.
Tabel 1. Hoogte van de sociale uitkeringen bij een gemiddeld bruto inkomen in diverse
landen
maand inclusief
toeslagen (in guldens) bij:
WestDuitsland
Frankrijk
– werkloosheid 1982
– idem 1983
1.622
1.480
1.557
1.559
1.834
1.820
1.638
1.752
884
899
1.486
– ziekte en arbeid 1982
– idem 1983
1.704
1.331
1.320
2.064
1.858
1.648
1.979
884
Netto uitkeringen per
1.784
Nederland
Belgie
Vere-
nigd
lerland
Dene-
Zwe-
marken
den
2.244
1.921
1.861
1.706
2.514
1.225
1.521
1.225
1.949
1.954
2.092
2.536
2.831
VS
Koninkrijk
Bron: Ministerie van SZW, Financiele nota sociale zekerheid 1985.
899
1.620
2.860
wordt weergegeven gevolgd door de hoogte die deze uitkering had in 1983.
Zijn de gegevens voor de Europese lan-
1-1-1984 en de verlaging van het uitkeringspercentage van 80% naar 70% van
het laatstverdiende loon per 1-1-1985. In
de Nota staan veel gegevens over deze ef-
zekerheidscategorieen, zonder dat dit verder wordt verklaard, sterk verschillen. Zo
blijkt Nederland wat betreft de
arbeidsongeschiktheidsverzekeringen duidelijk hoger te zillen dan andere Westeuropese landen. Het relalieve aandeel van deze
den nog wel onderling te vergelijken, voor
fecten, die echter worden uitgesplitst naar
de vergelijking met de VS zou vermelding
van de bedragen in dollars beter zijn geweest. Of een omrekening in koopkrachlpariteit. Bij de huidige hoge dollarkoers
zou nu een uitkering resulteren van zo’n
f. 4000, een hoogst onwaarschijnlijk gegeven. Uit andere bron is bekend dat het uitkeringsniveau op ca. $ 800 per maand ligt
5). Wie enigszins op de hoogte is van het
prijsniveau in de VS kan beoordelen dat dit
niet erg hoog te noemen is. Vermoedelijk is
het Amerikaanse uitkeringsniveau nog wel
hoger dan dat in het Verenigd Koninkrijk.
verschillende inkomensniveaus en belastingtariefgroepen. Een koppeling met
de uitkeringssituatie zoals die door de enquele wordt weergegeven en die betrekking
heeft op een situatie waarin een gemiddeld
zich op een niveau van 20% van alle uilgaven die in hel kader van de sociale zekerheid worden verrichl. Andere landen
bruto loon werd verdiend, is daardoor niet
besteden vaak minder dan 10% van het lo-
mogelijk. Dit geldt ook voor de relatie tussen uitkeringshoogte en omvang van de
laal van deze sociale-zekerheidsuilgaven
vermeld.
Zou men wel een relalie lussen beide labellen kunnen leggen, dan zou de veron-
laal van de sociale-zekerheidsuitgaven aan
deze categorie. De onbeperkle uilkeringsduur lol hel 65e jaar van de WAO/AAW
gekoppeld aan een relalief hoog uilkeringsniveau kan hierbij worden aangewezen als vermoedelijk de voornaamsie
verklarende faclor. Een uiteenlopende
Vergeleken met de andere Europese landen
derstelling verantwoord zijn geweesl dal de
waardering voor risico’s en onzekerheden
is daar het uitkeringsniveau het laagst.
Nu is het uitkeringsniveau maar een indicator. Minstens even belangrijk zijn de
grondslagen en de structuur van het
systeem. Daarbij gaat het om vragen als:
wanneer heeft men recht op een uitkering,
tellen gezinsleden mee bij de beoordeling
en de vaststelling van de uitkeringshoogte
en voor hoelang. Men denke maar aan de
in ons land gevoerde discussie over het zogenaamde ,,opeten van het eigen huis” of
wel de vermogenstoets in de RWW en
ABW. Dergelijke bijkomende factoren
kunnen van groot belang zijn voor een
juiste beoordeling van de uitkeringssituatie.
Duidelijk wordt uit label 1 dat, afgezien
van de VS, Zweden en Denemarken de
koppositie innemen, op de voet gevolgd
door Nederland, Belgie en West-Duitsland. Het blijft moeilijk een rangorde te
grole omvang van de sociale zekerheid in
Nederland niet aan de uitkeringshoogle
kan worden toegeschreven, maar geweten
moet worden aan het grotere aantal uilkeringstrekkers hier le lande. Deze conclusie
zou voor het beleid van grool belang zijn.
Daar om eerder vermelde redenen geen onmiddellijke relatie gelegd mag worden,
kunnen beide oorzaken nog mogelijk zijn
(hoogte en volume) om de eerste plaats van
Nederland qua omvang van de sociale zekerheid te verklaren. Het verdient aanbeveling op dit punl nader onderzoek te lalen
verrichlen.
Ook prof. Schuyt wees op de noodzaak
van nader onderzoek naar dil onderwerp
op het symposium dat onlangs werd gehouden door hel Nederlands Genootschap
voor Sociale Zekerheid naar aanleiding
van het rapport Economic en sociale zekerheid ten einde ,,de ideologische retoriek al
komt niellemin uil de landenvergelijkingen duidelijk naar voren. Ook bij gelijke
economische omstandigheden zullen er
verschillen per land blijven bestaan. Bij de
geven doordat de verandering van 1982
dan niel empirisch te onderbouwen” 6).
bedrijfsleven. Hel ziel er naar uil dal op
naar 1983 nogal verschilt per land.
Interessant zou zijn om na te gaan hoe de
uitkeringshoogte in Nederland zich heeft
ontwikkeld na de 3% generieke korting per
Uit de landenvergelijkingen, waarvan
niet alle gegevens hier kunnen worden opgenomen, blijkt overigens dal de aandelen
van
de
verschillende
sociale-
het terrein van de inning meer vrijheid
uitkeringen. In label 2 staal per land het to-
Tabel 2. Omvang van de sociale zekerheid in procenten van het bruto binnenlands
produkt
1970
1980
1982
21,5
19,2
28,0
22,9
22,6
28,1
24,5
22,4
19,5
19,4
19,6
25,8
28,5
25,9
22,8
30,4
28,1
26,0
2.1,4
21,8
28,6
29,4
28,5
25,4
32,9
30,1
29,1
–
13,2
Wesl-Duitsland
Frankrijk
Italic
Nederland
Belgie
Luxemburg
Verenigd Koninkrijk
lerland
Denemarken
1975
17,4
20,8
18,7
15,9
15,9
24,7
29,4
verzekeringsvorm in Nederland beweegl
beoordeling van deze verschillen dient men
met deze nationale ,,preferences” rekening le houden.
Ten slotte kan worden gewezen op de
grote verschillen die in Europa bestaan op
hel terrein van de herkomsl van de financieringsmiddelen, zoals label 3 laat zien.
Het meest gefiscaliseerde sysleem bin-
nen de EG wordt aangelroffen in Denemarken. Wellicht dal dil enig lichl werpt
op hel bestaan van een anti-belastingparlij
in dit land. Daarlegenover staat Ilalie, gevolgd door Nederland, waar de financieringsmiddelen verhoudingsgewijs het
meest door premies worden bijeengebrachl. Ilalie voerl ook de lijsl aan wal betreft de opbrengst van premies door hel
bestaat dan wel eens wordl aangenomen.
Ook hier zou een nadere verdieping beleidsrelevante gegevens kunnen opleveren.
Daarbij hoeft dan niet een alle Europese
landen omvattende sludie te worden ondernomen. Volstaan kan bij voorbeeld
worden mel een vergelijking tussen Nederland, Denemarken en Wesl-Duilsland. Hel
laatste land vanwege de belangrijke economische betrekkingen met ons land en Denemarken vanwege zijn extreme fiscalisering van hel sysleem, waarbij aandacht gegeven zou kunnen worden aan de andere
drukverdeling die hierdoor wellicht ontstaal op de produktiefactoren kapitaal en
arbeid.
Bron: zie label 1.
Herziening van de verzorgingsstaat
Tabel 3. Financieringsmiddelen sociale zekerheid, 1976—1978, in procenten van het
totaal
Hoewel de reeds eerder aangehaalde
OECD-sludie door een andere samenslelling van uilgavencalegorieen niet geheel
van toepassing is op hel hier besproken ler-
WestDuitsland
Frankrijk
Italic
63,1
(35,2)
69,5
71,7
(45,1)
340,1
0,4
(54,4)
26,3
2,0
Nederland
Belgie Luxem- Vere-
70,5
(27,7)
29,4
0,1
58,2
(35,4)
40,4
1,4
burg
nigd
Koninkrijk
57,3
(25,7)
41,3
1,4
49,9
(25,5)
lerland
Denemarken
38,5
11,9
( 6,1)
88,1
–
5) Social security programs throughout the
Premies
(w.v. bedrijven)
Belastingen
Overige
Bron: zie label 1.
ESB 24-4-1985
36,7
0,2
50,0
0,1
(25,3)
61,1
0,4
world, US Department of Health and Human
Services, Washington, diverse jaargangen.
6) J.A.H. Bron, H.R. Hurts, J.D. Poelert, Eco-
nomic en sociale zekerheid, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, ‘s-Gravenhage,
1984.
399
rein is het niettemin van belang kennis te
Europees peil beweegt en zich dus niet we-
nemen van de verwachte trend die tot 1990
wordt uitgestippeld. Als uitgangpunt werd
gebruik gemaakt van de eerder verschenen
OECD-publikatie, t.w. The welfare state
in crisis, an account of the conference on
social policies in the 1980’s 7) waarin een
weinig rooskleurig beeld wordt geschetst
van de toekomst van de verzorgingsstaat.
,,It now appears”, aldus de OECD, in Social expenditure (biz. 62), ,,that this was a
rather pessimistic view, and that to the end
zenlijk onderscheidt van de ons omringende landen. Voorts, dat vermoedelijk volume-effecten met name in de arbeidsongeschiktheidsregelingen er verantwoordelijk
voor zijn dat Nederland qua totale omvang
van de uitgaven vooroploopt. Onderzoek
om deze veronderstelling nader te toetsen
zou nodig zijn.
Verwacht mag worden op basis van internationale vooruitzichten dat ook in de
komende jaren aanpassingen nodig zullen
of 1980’s existing social programmes can
zijn, hoewel minder ingrijpend dan nu.
survive more or less unamended, even if
there is little scope for improvement. But
while the ,,economic crisis” of the Welfare
State may have peaked, it seems likely that
the process of major institutional reform
has only just begun”.
De OECD pleit er in dit verband voor
dat de hervormingen niet haastig worden
Aanpassingen zullen meer kwalitatief van
doorgevoerd vanwege het frustreren van
verwachtingen en de onvoldoende tijd om
aanpassingen mogelijk te maken. Ze baseert zich daarbij op de ontwikkelingen
van 1960 tot 1981. Opvallend is daarbij dat
een daling wordt voorzien van de uitgaven.
Dit geldt niet voor elk land. Voor Canada,
Italic’ en lerland wordt nog een groei verwacht. Voor een aantal landen voorziet
men een constant blijvend aandeel, waaronder Nederland, en bij een groot aantal
landen wordt een daling verwacht.
Dit beeld verandert sterk indien alleen
wordt uitgegaan van de groei van de uitgaven in de periode 1975 – 1981. Dan stijgen
met uitzondering van Duitsland en Austra-
lie de sociale uitgaven met een aantal procentpunten. Ook Nederland laat dan een
stijging zien van bijna 5 procentpunten.
Wat dit laatste betreft dient er op te worden gewezen dat de ombuigingen in Nederland pas onder het huidige kabinet substantieel zijn geworden, dus na de referentieperiode van 1981.
Ook de Financiele nota sociale zekerheid
1985 wijdt aandacht aan de verwachte ontwikkelingen daarbij uitsluitend gewijd aan
de sociale-zekerheidsuitgaven. De uit-
komsten zijn wel afhankelijk van het feit
of er een stabilisatie van de werkloosheid
optreedt. Blijkens de meest recente cijfers
uit het Centraal Economisch Plan zou dit
een reele veronderstelling zijn. Bij een dergelijke stabilisatie dient rekening te worden gehouden met een stijging van 1,4% in
de periode 1986-1990. Zou men het uitgavenniveau daarbij niet verder willen laten
oplopen, dan is daarbij een nominate aanpassing nodig van/. 1,5 mrd. in de volgende kabinetsperiode. Het bovenstaande
geldt bij een reele stijging van het nationaal
inkomen van 1%. Geen slecht perspectief
voor een nieuw kabinet. Het huidige kabinet moest aantreden onder heel wat somberder verwachtingen.
Slot
Resumerend kom ik tot de stelling dat de
Nederlandse zekerheid bij een internationale vergelijking, met alle bezwaren die
daaraan kleven, zeker na de recente kortingen, qua uitkeringshoogte zich op een
400
aard moeten worden om zo de flexibiliteit
van het systeem te vergroten en zo nodig
het volume beter te beheersen. New England zal het hier wel niet worden, maar er
kan wel gestreefd worden naar een Nieuw
Nederland.
Jacques Bron
7) OECD, The welfare state in crisis, Parijs,
1981.