Naar een meer trendmatige
uitgavenbenadering
J.E. Andriessen*
A Is reactie op de onbeheersbare ontwikkeling van financieringstekort en
JLJLStaatsschuld wordt sinds het begin van de jaren tachtig bet financieringstekort
genormeerd via een tijdpad-quotebenadering. Behalve onmiskenbare voordelen
kan deze normering ook een procyclische uitwerking hebben. De auteur acht het
verantwoord in een volgende regeerperiode binnen een geloofwaardig structureel
beleidskader een meer trendmatig begrotingsbeleid te voeren. In dit artikel warden
de contouren daarvan geschetst.
In ons land is het beleid ten aanzien van het financieringstekort in de afgelopen tien jaar gedicteerd
door een tijdpad met waarden, uitgedrukt als quote
van het nationale inkomen. Deze benadering heeft
in beleidsmatig en politick opzicht grote voordelen.
De combinatie van een tijdpad- en een quotebenadering heeft echter ook tot gevolg dat groeitegenvallers, zoals nu, vrijwel automatisch tot uitgavenverlaging leiden 1 . Trekt de economic weer aan, dan
creeert de benadering ruimte voor uitgavenverhogingen. In conjunctureel-economisch opzicht heeft
deze tekortaanpak dus een procyclische uitwerking.
In economisch slechte jaren verscherpt het budgettaire beleid de conjuncturele inzinking, in goede jaren stimuleert de collectieve sector de economic. Bij
de toch al zwakke conjunctuur in 1993 en 1994 zou
een te forse inzet op structurele uitgavenverlagingen de economische vooruitzichten verder doen verslechteren. Negatieve binnenlandse bestedingseffecten van reele uitgavenverlagingen ten behoeve van
tekortreductie zijn op de korte termijn nu eenmaal
niet te vermijden, zelfs niet bij een vrij open economic als de Nederlandse.
Hetzelfde geldt in een internationale context. Wanneer in de huidige situatie elk land afzonderlijk een
procyclisch, bestedingsbeperkend budgettair beleid
zou voeren, zullen de recessieve tendensen aan
scherpte winnen en zal het internationale herstelproces langer op zich laten wachten. Zowel in OESOals in EG-verband is daarom de vraag opgeworpen
of men in landen, waar de openbare financien dit
toelaten, de ‘automatische stabilisatoren’ niet zoveel
mogelijk zou kunnen laten werken. Dit houdt in dat
de belastingtegenvallers en hogere werkloosheidsuitgaven als gevolg van de conjuncturele terugval
geheel often dele ongecompenseerd blijven. Binnen de EG hebben de Fransen, de Duitsers, de Denen en de Engelsen te kennen gegeven de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant volledig
te laten werken. De OESO en de EG achten dit overigens slechts verantwoord wanneer men zich tegelijkertijd committeert aan een in structureel opzicht ge-
1160
loofwaardige beheersing van de openbare financien. Het laten slippen van het tekort om conjuncturele redenen zal anders tot vertrouwensverlies leiden, hetgeen een opwaartse druk kan hebben op
het renteniveau en een negatieve invloed op de investeringsbereidheid van ondernemers.
Voor de goede orde: er is nadrukkelijk geen behoefte aan een anticyclisch ‘fine-tuned’ conjunctuurbeleid, noch op nationaal, noch op Europees niveau.
De ervaring heeft geleerci dat een dergelijk beleid
vaak averechts werkt. Bestedingsstimulering kan een
economic niet uit het dal helpen, omdat op kortere
of langere termijn belastingverhoging zal moeten
plaatsvinden om de tekorten af te dekken. Ondernemers en consumenten stellen zich daarop in . Daarbij komen nog de vertragingen die zich voordoen bij
besluitvorming en implementatie van overheidsbeleid. De OESO en de EG hebben het dan ook in de
huidige situatie niet over anticyclisch beleid, maar, in
die landen waar dat kan, over een conjunctureel neutrale ofwel a-cyclische beleidsaanpak.
Op grond van de kabinetsbrief van 7 november worden in ons land de reele belastingtegenvallers in
1993 en 1994 voor de helft via structurele ombuigingen in dezelfde jaren gecompenseerd’. Daarmee la-
* De auteur is minister van Economische Zaken. Met dank
aan C. Oudshoorn.
1. De andere optie, belastingverhoging, wordt in een neergaande conjuncturele fase in het algemeen zonder meer
als economisch verkeerd beschouwd.
2. In een eerder artikel in dit blad heb ik aangegeven dat
in plaats van vraagfactoren juist aanbodfactoren groeibepalenci zijn. Zie J.E. Andriessen, Overheid en groeibeleid.
ESB, 23 oktober 1991. biz. 1152-1155.
3. Tweede Kamer, Het nadere beleid voor 1993. vergaderjaar 1992/1993, 22800, nr. 32; de andere helft van de tekortproblematiek wordt via incidentele maatregelen opgelost.
De in de brief geschetste tekortproblematiek ad/ 2.75
mrd. in 1993 en/ 6 mrd. in 1994 kan in reele termen vrijwel volledig aan belastingtegenvallers worden toegeschreven. De hogere werkloosheidsuitgaven slaan vrijwel geheel neer bij de sociale fondsen.
ten we de automatische stabilisatoren
Gem. proc. volumemutatie per jaar
slechts voor de helft werken en blijft
het beleid dus nog enigermate procyclisch. Gesteld zou kunnen worden dat
1981/85
1986/90
1991/92
1993/94
1,4
0,9
-0,1
0,9
0,2
-0,4
3,1
1,0
0,3
0,2
0,3
1,4
0,1
2,6
-0,8
1,2
-1,7
1,1
3
1 . Totale collectieve uitgaven
3,1
2. Idem, exclusief rentelasten en
buitenlanduitgaven (onder meer EG) 2,3
waarvan:
hiermee de gulden middenweg is geko-
zen. Immers, voor een volledig conjunctureel neutrale aanpak zou ons
land, net als bij voorbeeld Frankrijk,
eerst volledig moeten voldoen aan de
EMU-normen (tekort kleiner dan 3%,
• inkomensoverdrachten
en subsidies aan gezinnen
• uitgaven met presterende/
schuldquote kleiner dan 60% dan wel
ordenende functie
3. Nationaal inkomen
voldoende gestaag dalend in die richting). Hoewel we in 1994 met het tekort om en nabij de EMU-norm ad 3%
a. Exclusief Kredieten.
b. Defensie, O£W, Openbare orde en bestuur, Infrastructuur, Technologie-uitgaven en
bbp kunnen uitkomen (zie figuur),
dergelijke.
loopt onze schuldquote thans nog op.
Bron: Samengesteld op basis van CPB, Economisch beeld 1992, Den Haag, 1991; CPB, Een blik
op 1994, Den Haag, 1992 en eigen berekeningen Ministerie van Economische Zaken.
Daarmee is duidelijk dat het financieringstekort nog niet op een aanvaard-
baar niveau is gebracht. Voorts kampen
we nog steeds met het te forse beslag van de collectieve sector op de economic, vooral tot uitdrukking
komend in te hoge collectieve lasten.
Het nu ten dele ongecompenseerd laten van de be-
de prijsstijging van de inkomensoverdrachten c.s.
Tabel 1, Volumeblijkt in de beschouwde periode forser te zijn uitge- ontwikkeling
vallen dan die van de presterende en ordenende uit- collectteve uiten5
•
‘
… , ,
. ,.
,
. .,
.
,__,
lastingtegenvallers is slechts verantwoord, indien dit
Wat zou nu bij de huidige beleidsaanpak voor 1993
plaatsvindt in een geloofwaardig structured beleids-
en 1994 een verstandige trendmatige volumebena-
kader. Dit kan door de huidige quote-tijdpadbenade-
dering tot zeg het jaar 2000 kunnen zijn? Mijns in-
ring van het financieringstekort in een volgende regeerperiode te vervangen door een heldere normering van de trendmatige volume-ontwikkeling van
gaven en nationaal inkomen
nenten kunnen bestaan:
de collectieve uitgaven. Tabel 1 geeft een indruk
van de volume-ontwikkeling tot en met 1994.
Uit de label blijkt dat de volumestijging van de collectieve uitgaven in deze kabinetsperiode aanzien-
lijk geringer is dan in de jaren tachtig 4 . Gecorrigeerd voor een aantal moeilijk bei’nvloedbare posten (rentelasten, buitenlanduitgaven) is in de jaren
1993 en 1994 zelfs sprake van een volumedaling
met bijna 0,5% gemiddeld per jaar. Dit vindt plaats
ziens zou deze benadering uit de volgende compo-
• een trendmatige volumegroei voor de totale collectieve uitgaven van gemiddeld 0%, of in ieder
geval een percentage dat substantieel achterblijft
bij de reele groei van het nationale inkomen;
• binnen de collectieve uitgaven een hogere groei
van de uitgaven met een presterende en ordenende functie en een lagere groei van de inkomensoverdrachten en subsidies aan gezinnen;
• en voorts, als een zeer wezenlijk aanvullend uitgangspunt, een prijsontwikkeling van de collectie-
bij een in historisch opzicht bijzonder lage groei van
ve uitgaven die ten hoogste gelijk is aan die van
het reeel nationaal inkomen (dat wil zeggen on-
het nationale inkomen. Ten hoogste, omdat in de
danks de opwaartse druk op het volume van de so-
mate waarin bij bepaalde uitgavencategorieen de
ciale zekerheid door de stijgende werkloosheid).
Een tweede opmerkelijk gegeven uit de label is dat
gewenste volume-ontwikkeling in eerste aanleg
niet binnen bereik ligt, de specifieke prijsstijging
de uitgaven met een presterende en ordenende
functie niet alleen in de jaren tachtig, maar ook in
achter zal moeten blijven bij die van het nationale
deze kabinetsperiode enigszins worden weggedrukt
door de expansie van de uitgaven in de overdrachts-
en subsidiesfeer. Over de gehele periode 1981-1994
bezien is bij de presterende en ordenende uitgaven
sprake van een lichte volumedaling, terwijl de inkomensoverdrachten en gezinssubsidies cumulatief
inkomen’. Er ligt hier een duidelijke beleidsinspanning in de zin van een terughoudende indexontwikkeling bij de sociale uitkeringen en effi-
ciencyverbetering in de collectieve sector (vooral
in de zorgsector).
4. Bij de berekening van de volumestijging van de collectie-
met circa 25% zijn gestegen. In tegenstelling tot wat
wel wordt gedacht, staat daar in de prijsontwikke-
ve uitgaven in de periode 1993/94 zijn de structurele om-
ling geen compenserende beweging tegenover. Ook
de tranche 1993 ad/ 1,5 mrd. neerslaat bij de uitgaven met
buigingen ad/ 3 mrd. verwerkt. Verondersteld is hier dat
een presterende en ordenende functie en de additionele
Figuur. Vorderingentekort in procenten van het bbp
———
82
83 84
ESB 2-12-1992
85
86
87
89
Nede
EG
90
91 92
93
94
ombuigingen in 1994 ad eveneens/ 1,5 mrd. worden ‘omgeslagen’ over het totaal van de collectieve uitgaven (inclusief beperking van de prijscomponent van inkomensoverdrachten en dergelijke).
5. Het ‘prijsecart’ bedraagt cumulatief circa 6 procentpunt.
Dit is vooral gelocaliseerd bij de zorguitgaven en de subsidies. De prijsstijging van de sociale-zekerheidsuitgaven
blijkt zowel in de jaren tachtig als gemiddeld in de periode
1991-1994 redelijk gelijk op te lopen met de prijsstijging
van de presterende en ordenende uitgaven.
6. Met deze aanvullende voorwaarde komt een reele uitgavennormering tot stand waarbij de facto de prijsstijging
van het nationaal inkomen als deflator wordt gebruikt (en
niet de eigen prijsstijging van de collectieve uitgaven).
1161
Zo kan worden voorkomen dat een weer trendmatige economische groei na 1994 via quotebenaderingen (zoals ook bij voorbeeld een constante socialezekerheidsuitgavenquote) automatisch wegloopt in
hogere collectieve uitgaven. Ten aanzien van bovengenoemde eerste component moet worden bedacht
dat een dergelijke aanpak een veel geringere inspanning zal vergen bij een meer normale groei van zeg
sche doorrekeningen aan de hand van algemene
evenwichtsmodellen indiceren dat op langere termijn een aanzienlijke werkgelegenheidswinst binnen bereik ligt . De wijziging in de samenstelling
van de collectieve uitgaven werkt gunstig uit op de
produktiecapaciteit. De lagere belastingen en premies werken positief uit op investeringen, arbeidsaanbod en technische vooruitgang. Enkele vinger-
gemiddeld 2% per jaar dan een volumedaling bij
een kwakkelende conjunctuur.
Trendmatig vasthouden aan bij voorbeeld een volu-
vanaf 1995 tot en met 2000 volgehouden beleid
megroei van nul. zou bij 2% economische groei een
budgettaire ruimte opleveren van/ 5 a 6 mrd. per
jaar (guldens van 1994) voor verlaging van lasten en
tekortreductie .
oefeningen met het EZ-model geven aan dat bij een
langs de geschetste lijnen op langere termijn een
werkgelegenheidswinst valt te boeken van 5 a
7,5% .
Conclusies
Stel nu dat de vrijkomende budgettaire ruimte voor-
De quote-tijdpadbenadering ten aanzien van het fi-
al ten goede komt aan verlaging van lasten en daarnaast wordt aangewencl voor enige verdere tekortreductie. Veronderstel voorts dat de onderliggende
nancieringstekort leidt tot een procyclische beleidsaanpak. Daarom verdient voor de rest van de jaren
’90 een trendmatiger benaclering de voorkeur. Dit
reele groei van de presterende en ordenende uitga-
zou vorm kunnen krijgen door over het volume c.q.
ven hoger en die van de overclrachtsuitgaven lager
dan de gemiddelde groei van de uitgaven is. Onder
die veronderstellingen opent zich het perspectief
van een structurele versterking van cle economische
groei. Een duurzame verhoging van de werkgelegenheid is het logische complement daarvan. Economi-
het reele verloop van de collectieve uitgaven eenduidige trendmatige groei-afspraken te maken. Met
de aangegeven vormgeving hiervan kan vanuit de
collectieve sector effectief worden bijgedragen om
de Nederlandse economic op een structured hoger
groeipad te brengen. In een dergelijk kader is het
op korte termijn (1993/1994) verantwoord niet de
volledige belastingtegenvallers te compenseren
(met als resultante toch nog een licht procyclisch beleid). Op middellange termijn kan vervolgens een
situatie ontstaan waarin de automatische stabilisatoren volledig kunnen werken. Dit is van essentieel
belang om als overheid in een omgeving van beleidsconcurrentie effectief te kunnen functioneren.
Een eerste vereiste daarvoor is immers economische
en bestuurlijke bestendigheid.
J.E. Andriessen
“. Hierbij wordt tcvcns verondersteld dat de prijsstijging
van de collectieve uitgaven niet uitstijgt hoven die van het
nationaal inkomen. Bij een collectieve-uitgavenquote van
50 a 60% NI impliceert een jaarlijks 2% harder groeiende
noemer dan de teller dat er een jaarlijks te verdelen ruimte
van ruim 1% NI ontstaat (2% van 50 a 60%). Overigens zal
een nul-volumegroei ten opzichte van bestaande meerjarencijfers nog wel enige ombuigingcn betekenen.
8. Rcspectievelijk het MIMIC-model van het CPB en MEOMmodel van het Ministerie van Economische Zaken; in cleze
modellen wordt in tegenstelling tot het traditionele CPBmodcl onder meer uitgegaan van een gunstige werking
van financiele prikkels op de arbeidsmarkt. waardoor het
beleid ten aanzien van de lasten extra arbeidsaanbod genereert dat vervolgens ook daadwerkclijk aan de slag komt.
Zie voor een beschrijving van het MIMIC-model G.M.M. Ge-
lauff, Taxation, social security and the labour market, an
applied general equilibrium model for the Netherlands,
Helmond. 1992. Voor een beschrijving van MEOM zij ver-
wezen naar J. van Sinderen, Belastingheffing, economische
groei en helastingopbrengst, een evaluatie van aanbocl
economie, Groningen. 1990.
9. Spoorboekjes van het algemene evenwichtsmodel van
het CPB geven grosso moclo vergelijkbare effecten.
1162