Naar een Europese
regulerende energieheffing
E.A. Oskam, C.A. van der Wijst en S.T. Duursma*
E
en recent SER-advies roept de Nederlandse regering op om zich tot 1995
nadrukkelijk in te zetten voor een regulerende energieheffing in EG-verband.
Een dergelijke heffing is een eerste stap naar een op wereldschaal gecoordineerd
energiebesparings- en klimaatbeleid. Op enkele belangrijke punten zijn de
Commissievoorstellen nog niet voldoende uitgewerkt. Gezocht moet worden naar
een juiste balans tussen milieudoelstellingen en de concurrentiepositie van bet
Europese bedrijfsleven. Als duidelijk wordt dat de EG-heffing niet binnen enkele
jaren valt te realiseren, dient alsnog een regulerende energieheffing op nationaal
of Noordwesteuropees niveau overwogen te worden.
De laatste jaren wordt in toenemende mate gepleit
voor het gebruik van marktconforme instrumenten
(waaronder regulerende heffingen) in het milieubeleid. Marktconforme instrumenten kunnen in vergelijking met andere instrumenten leiden tot een kosteneffectieve wijze van emissiereductie en daarnaast
een voortdurende prikkel vormen tot onderzoek,
ontwikkeling en installatie van schonere produktietechnieken. Deze voordelen zijn met name van belang wanneer de bestrijdingskosten per vervuiler
sterk uiteenlopen, het aantal vervuilers groot is en er
bovendien materiele mogelijkheden voor gedragsaanpassing zijn. Een regulerende energieheffing lijkt
dan ook aantrekkelijk, zeker als deze op een brede
schaal wordt ingevoerd1.
In dit artikel worden de mogelijkheden van een
regulerende energieheffing op Europese schaal onderzocht. Daarbij zal eerst kort worden ingegaan op
de mogelijkheden en beperkingen van dit beleidsinstrument. Vervolgens zullen de voorstellen van de
Europese Commissie worden besproken en becommentarieerd, waarna wordt bezien welk beleid Nederland ten aanzien hiervan zou moeten voeren.
Regulerende energieheffing
Een regulerende energieheffing maakt het gebruik
van energie duurder en vormt daardoor voor bedrijven en huishoudens een prikkel tot energiebesparing. Dit is niet alleen van belang in verband met
een beperking van het beslag op de uitputbare voorraden fossiele brandstoffen, maar vooral ook vanwege de uitstoot van allerlei schadelijke stoffen die met
het verbruik hiervan gepaard gaat. Zo is het energieverbruik in belangrijke mate verantwoordelijk voor
de uitstoot van CO2, de belangrijkste veroorzaker
van het (versterkte) broeikaseffect.
Voor een optimale doelmatigheid dient de invoering van een regulerende energieheffing in een zo
breed mogelijk geografisch gebied plaats te vinden.
Een eenzijdige invoering door Nederland brengt het
gevaar met zich dat bepaalde energiegebruikers uitwijken naar het buitenland of dat de produkten van
de Nederlandse energie-intensieve Industrie worden
verdrongen door produkten van buitenlandse concurrenten. Daardoor worden de met de heffing beoogde milieudoelstellingen niet of slechts in geringe
mate gerealiseerd, terwijl de nadelige economische
gevolgen ingrijpend kunnen zijn2.
Commissievoorstellen
Op 13 mei 1992, net voor de UNCED-conferentie in
Brazilie, heeft de Europese Commissie het uiterst
moeizaam overeengekomen pakket van maatregelen
gepresenteerd dat moet leiden tot de stabilisatie van
de totale COz-uitstoot in 2000 ten opzichte van 1990.
* De auteurs voerden het secretariaat van de subcommissie
die het SER-advles over de invoering van regulerende energieheffingen heeft voorbereid. Het artikel is gebaseerd op
het desbetreffende advies (publikatienr. 93/01) en is op persoonlijke titel geschreven. De auteurs danken Rob Mulder
voor zijn waardevolle commentaar.
1. Dit blijkt ook bij toepassing van de door de WRR ontwikkelde situatiekenmerkenmethode. Zie daarvoor: C.C. Koopmans en D.J. Wolfson, Een handhaafbaar milieubeleid, ESB,
3 juni 1992, biz. 536-540.
2. Zie bij voorbeeld de economische gevolgen van de door
de stuurgroep-Wolfson en het CPB onderzochte A- en B-variant. Deze varianten waren echter nadrukkelijk bedoeld
om de ‘hoekpunten van het speelveld’ te verkennen waarbinnen de eigenlijke keuzes moeten worden gemaakt en
vormden geen aanzetten voor beleid. Zie ook: H. Verbruggen, De regulerende eneigieheffing is geen toverbal, ESB,
4 maart 1992, biz. 230-233.
Dit pakket omvat onder meer een voorstel, in de
vorm van een ontwerp-richtlijn, voor een communautaire regulerende energieheffing. De Commissie
heeft de invoering van de hefflng afhankelijk gesteld
van de invoering van maatregelen met vergelijkbare
financiele gevolgen in andere OESO-landen (conditionaliteit).
Grondslag van de hefflng
In het Commissievoorstel is sprake van een specifieke heffing die voor de helft is gebaseerd op de ener-
of vermindering van de CO2-emissies in het werk
hebben gesteld”.
Daarnaast worden twee generiehe gedeeltelijke
Vrijstellingen van bedrijven voorgesteld. De eerste
koppelt het heffingspercentage aan de energie-intensiteit; het heffingsbedrag wordt op basis van een degressief schijventarief bepaald. De omvang van de
korting is afhankelijk van de mate waarin de energiekosten de 8% overschrijden; hoe hoger de energiekosten, hoe lager de energieheffing . De tweede be-
treft een ‘vrijstelling’ in de vorm van een investe-
gie-inhoud en voor de helft op het koolstofgehalte
ringsaftrek. Het gaat hierbij om nieuwe investerin-
van de energiedrager. De heffing geldt voor alle vas-
gen die bedrijven doen met het oog op energiebesparing of reductie van de CC»2-uitstoot.
te, olie- of gasvormige fossiele (primaire) energiedra-
gers, alsmede voor de op basis hiervan geproduceerde warmte en elektriciteit. Het gebruik van energie-
Beoordeling
dragers met hoge CC»2-emissiecoefficienten (zoals kolen) wordt door de heffing afgeremd, terwijl het gebruik van energiedragers die niet of in geringe mate
leiden tot CO2-emissies relatief wordt aangemoedigd. Voor zover fossiele energiedragers non-energetisch worden gebruikt als grondstof in industriele
Zolang de heffing nog geen mondiaal karakter
draagt, is het noodzakelijk deze zodanig vorm te geven dat enerzijds wordt voorkomen dat ongewenste
effecten op de concurrentiepositie zich voordoen en
processen (bij voorbeeld bij de fabricage van plastics) wordt een heffingsvrijstelling voorgesteld.
anderzijds de gewenste effecten van de heffing zo
min mogelijk worden beperkt. Als algemeen uitgangspunt geldt daarbij bovendien dat de Vrijstellingen zo eenduidig mogelijk moeten worden geformu-
Hoogte van de heffing
leerd. Voorkomen moet worden dat lidstaten deze
Het voorstel van de Commissie komt neer op een
elk op eigen wijze kunnen interpreteren en invullen,
waardoor verstoringen van de concurrentieverhoudingen kunnen optreden. Tegen deze achtergrond
dient het Commissievoorstel te worden beoordeeld.
heffingshoogte per vat olie van 3 dollar in 1993, oplopend met 1 dollar per jaar tot 10 dollar in het jaar
2000. De gemiddelde prijsstijging voor de Europese
industrie zou in het jaar 2000 uitkomen op 45% voor
zware stookolie en 34% voor aardgas. De gemiddelde prijsstijging waarmee de Europese consument in
genoemde periode zou worden geconfronteerd, bedraagt 6% voor benzine en 14% voor aardgas. De
voorgestelde tariefhoogtes zijn echter zelfs in 2000
aanzienlijk lager dan de heffingen die door de stuurgroep-Wolfson en het CPB zijn onderzocht.
Vrijstellingen
Uitgangspunt van de Europese Commissie is dat
voorkomen moet worden dat een regulerende heffing op energie een negatieve uitwerking heeft op
de economische groei, de investeringen en de werkgelegenheid in de Gemeenschap. Daarom bevat de
Grondslag en tariefhoogte
Het voordeel van de gekozen grondslag is dat deze zoals aangegeven – direct gekoppeld is aan de met
de heffing nagestreefde doelstellingen (respectievelijk energiebesparing en COz-emissiereductie).
Het geleidelijk oplopen van de tariefhoogte heeft
als positief effect dat producenten en consumenten
op de groeiende energielasten kunnen anticiperen.
Zij kunnen hun (investerings)gedrag hierop afstem-
men. Overigens wordt het effect van de hefflng gedeeltelijk ongedaan gemaakt door de inflatie. Afhankelijk van het inflatietempo zou kunnen worden
overwogen te kiezen voor een vorm van indexering.
ontwerp-richtlijn een aantal elementen die er op ge-
Vrijstellingen
richt zijn een ongewenste verslechtering van de con-
Het is noodzakelijk een volledige vrijstelling te verlenen aan een beperkt aantal zeer energie-intensieve
(en veelal) grote bedrijven die de heffing vanwege
scherpe Internationale concurrentie van buiten de
Gemeenschap niet in hun afzetprijzen kunnen door-
currentiepositie van de communautaire bedrijven ten
opzichte van bedrijven buiten de EG te vermijden3.
Met name moet worden voorkomen dat de invoering
van een regulerende energieheffing in de EG ertoe
leidt dat bedrijven (delen van) hun activiteiten verplaatsen van de EG naar andere landen zonder hun
produktiewijze aan te passen.
De ontwerp-richtlijn bevat daartoe een aantal vrijstellingsmodaliteiten, die overigens nog niet allemaal voldoende zijn uitgewerkt. Zo is voorzien in
een specifieke volledige vrijstelling voor zeer energieintensieve bedrijven die voor de wereldmarkt produceren. Deze vrijstelling is tijdelijk; gewijzigde omstan-
digheden kunnen een heroverweging daarvan noodzakelijk maken. Bedrijven kunnen overigens slechts
in aanmerking komen voor een dergelijke vrijstelling
indien zij “krachtige pogingen tot energiebesparing
ESB 10-3-1993
3. Niet alle verschuivingen van de comparatieve kosten als
gevolg van de introductie van een regulerende energieheffing zijn ongewenst. Voor zover de wijze van voortbrengen
in landen buiten de EG minder energie-intensief is (bij voorbeeld vanwege andere klimatologische omstandigheden) of
daarbij gebruik wordt gemaakt van duurzame energiebronnen, zal de invoering van een regulerende energieheffing in
de EG leiden tot een verslechtering van de concurrentiepositie die geaccepteerd zal moeten worden.
4. Voor de schijf van de energiekosten van 8-12% zou een
korting van 25% gelden; voor de hoogste schijf, energiekosten boven de 30%, zou sprake zijn van een marginale verlaging van het heffingsbedrag van 90%.
berekenen. Het is positief dat de EG deze vrijstelling
voorwaardelijk heeft geformuleerd: door de inzet
van andere instrumenten (als convenanten en directe regulering) wordt bereikt dat de voor genoemde
vrijstelling in aanmerking komende bedrijven alsnog
een maximale bijdrage aan de realisatie van de relevante beleidsdoelstellingen leveren.
Zowel het energie-intensieve grootbedrijf als het
Uitvoering terugsluizing heffingsopbrengst
Een regulerende heffing is in tegenstelling tot een
bestemmingsheffing (die wordt afgezonderd voor
een bepaald milieudoel) of een ecotax (een milieubelasting die vloeit in de algemene middelen) niet
bedoeld om overheidsuitgaven te bekostigen. Een regulerende energieheffing hdeft tot doel maatschappe-
midden- en kleinbedrijf kunnen proflteren van de
voorgestelde generieke regelingen: de koppeling
lijk ongewenste effecten van energieverbruik terug
van het heffingspercentage aan de energie-intensiteit
wordt beinvloed door de bekostigingsbehoefte van
de overheid, dient de opbrengst van een regulerende energieheffing volledig te worden teruggesluisd
en de investeringsaftrek. Een nadeel van de eerstgenoemde regeling is dat door het hanteren van een
dergelijk degressief tarief de prikkel tot energiebesparing geringer •wordt naarmate de energie-intensiteit hoger wordt. Daarnaast kan de invoering van
deze modaliteit uitvoeringsproblemen met zich meebrengen. Zo kan de omvang van het energieverbruik
niet altijd goed worden vastgesteld en gecontroleerd. Ook is het denkbaar dat naar aanleiding van
deze maatregel juridische constructies worden bedacht waarin energiegerelateerde activiteiten worden samengebracht met het oog op het in aanmerking komen voor lagere heffingspercentages.
De voorgestelde investeringsaftrek kan een duidelijke stimulans vormen voor investeringen in energiebesparing en CO2-reductie . Wel zal de regulerende energieheffing hierdoor gedeeltelijk het karakter
krijgen van een bestemmingsheffing. Ook hierbij
kunnen problemen optreden in de uitvoeringssfeer,
omdat dan onder andere moet worden vastgesteld of
investeringen (in voldoende mate) leiden tot energie-
besparing. Het lijkt daarom raadzaam het eindoordeel over deze beide elementen uit de ontwerp-richtlijn op te schorten tot meer duidelijkheid over de
nadere uitwerking bestaat.
Totaaloordeel
Met inachtneming van de hierboven geplaatste kanttekeningen is het oordeel over het Commissievoorstel positief. Het gaat daarbij in feite om een voorlopig oordeel omdat het voorstel nog niet op alle punten voldoende is uitgewerkt. De gekozen grondslag
maakt een directe koppelng met de nagestreefde
doelstellingen mogelijk. Verder biedt de geleidelijke
stijging van de tariefhoogte aan zowel producenten
als consumenten de nodige ruimte om tijdig tot gedragsaanpassingen te komen. Verder lijken de vrijstellingsbepalingen voldoende mogelijkheden te bieden om de ongewenste effecten van een heffing op
de concurrentiepositie van het communautaire bedrijfsleven te voorkomen. Het is daarom alleszins redelijk het (voorlopige) kabinetsstandpunt te onderschrijven, dat de conditionaliteit van het voorstel van
de Europese Commissie kan vervallen. Daarbij moet
worden bedacht dat het via een heffing verhogen
van de communautaire energieprijzen de ontwikkeling en toepassing van energiebesparende technologische vooruitgang binnen de EG kan stimuleren en
daardoor nieuwe afzetmarkten kan creeren voor Europese eindprodukten of kapitaalgoederen . Boven-
dien zullen de EVA-landen zich waarschijnlijk ook
zonder conditionaliteitseis bij een EG-initiatief op dit
terrein willen aansluiten.
te dringen. Om te vermijden dat de tariefstelling
naar huishoudens en bedrijven. Daarbij is het van belang dat deze lastenverlichting (compensatie van het
inkomenseffect) de gewenste gedragsaanpassing
(substitutie-effect) niet doorkruist. Dit betekent dat
de terugsluizing bij voorkeur door middel van generieke maatregelen dient plaats te vinden en dat bij
de vormgeving van de terugsluizing geen rekening
wordt gehouden met verschillen in energieverbruik
die voortvloeien uit individuele keuzes.
Uitvoering door nationale overheden
De terugsluizing van de opbrengst van de communautaire regulerende energieheffing vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van de nationale overheden. Hoewel de nationale lidstaten krachtens de
ontwerp-richtlijn zijn verplicht de Europese Commissie op de hoogte te stellen van de wijze waarop zij
de budgettaire neutraliteit van de heffing waarborgen, ontbreken bepalingen met betrekking tot de
controle op de naleving daarvan. Een scherp toezicht hierop is overigens ook in praktische zin onmo-
gelijk en zou daarnaast in strijd zijn met het subsidiariteitsbeginsel. Wel is het gewenst dat de Europese
Commissie er op toeziet dat de wijze van terugsluizing niet in strijd is met de bestaande communautaire mededingingswetgeving.
Welk bedrag?
Bij de invoering van een regulerende energieheffing
moet worden geraamd hoeveel de heffingsopbrengst
zal bedragen die kan worden teruggesluisd. Op
grond van de ontwerp-richtlijn is onduidelijk of het
gaat om de opbrengst die resulteert na de econornische en energetische doorwerkingseffecten van de
heffing, of dat wordt uitgegaan van de geraamde heffingsopbrengst zonder rekening te houden met deze
effecten (initiele heffingsopbrengst). Aangezien de
omvang van de initiele heffingsopbrengst relatief
eenvoudig is vast te stellen en bovendien duidelijker
herkenbaar is, verdient het de voorkeur dit bedrag
als vertrekpunt van de terugsluizing te hanteren.
5. In Nederland bestaat overigens reeds de mogelijkheid bepaalde milieu-investeringen en investeringen in energiebesparing versneld af te schrijven (de VAMIL-regeling).
6. Uit verschillende onderzoeken is gebleken dat het voeren van een verdergaand milieubeleid ook daadwerkelijk
positieve economische effecten heeft gehad in een aantal
landen. In dat verband wordt veelal gewezen op de ervaringen van Duitsland en Japan. Zie bij voorbeeld: Europese
Commissie, Industrial competitiveness and protection of the
environment, SEC(92) 1986 final, Brussel, 1992.
Daarnaast dient als beleidsmatig uitgangspunt te
worden gehanteerd dat de terugsluizing van de heffingsopbrengst naar het totaal van de categoric bedrijven en van de categoric huishoudens plaatsvindt
op basis van hun respectieve bijdragen daaraan.
Vormgeving terugsluizing in Nederland
Verder moet de terugsluizing uitvoeringstechnisch
zo eenvoudig mogelijk worden vormgegeven en
fraudebestendig zijn. Indien de invoering van een regulerende energieheffing ertoe leidt dat werknemers
tijdens de loononderhandelingen ondanks de terugsluizing de hogere energiekosten in hogere looneisen vertalen, is er sprake van overcompensatie en
dreigt een loon/prijsspiraal te ontstaan. Om dit te
voorkomen is het van groot belang dat terugsluizing
op een herkenbare manier geschiedt. Aldus wordt
het maatschappelijke draagvlak van een heffing vergroot. Dit draagvlak kan nog verder worden versterkt door bipartiete afspraken over de uitgangspunten bij de loononderhandelingen ter voorkoming
van afwenteling in de lonen of tripartiete afspraken
met betrekking tot de wijze van terugsluizing.
Overigens kunnen ook bedrijven de heffingslast
in de prijzen doorberekenen en dus afwentelen op
de gebruikers van de voortgebrachte goederen en
diensten. Aangezien zij daarnaast profiteren van het
terugsluizen van de heffingsopbrengst, is ook in dat
geval sprake van overcompensatie. Deze doorberekening in de verkoopprijzen is echter gewenst omdat deze ertoe leidt dat ook de eindverbruikers het
juiste prijssignaal ontvangen.
Naar huishoudens
De terugsluizing naar huishoudens dient zoveel mogelijk inkomensneutraal te geschieden, met inachtneming van de voorkeur voor zo generiek mogelijke
maatregelen. Daarbij moet bijzondere zorgvuldigheid worden betracht ten aanzien van het besteedbaar inkomen op minimumniveau.
Het is wenselijk een heffingvrije voet te hanteren
in het verbruik van leidinggebonden energieleveranties7. Hierdoor wordt de omvang van de terugsluisoperatie beperkt. Verder valt in niet-inflatoire om-
standigheden terugsluizen van de (resterende) heffingsopbrengst via een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting te prefereren boven terugsluizen
werknemersverzekeringen danwel verlaging van de
volksverzekeringspremies AAW en AWBZ met volledige doorwerking naar de overhevelingstoeslag,
wijst uit dat hieraan naast praktische ook principiele
bezwaren kleven. Met deze vormen van terugsluizing wordt het verzekeringskarakter aangetast: de
premiehoogte wordt door deze vorm van terugsluizen immers om andere dan financierings- of verzekeringstechnische redenen vastgesteld.
Gevolgen voor Nederlands beleid
De ontwerp-richdijn betreffende een regulerende
energieheffing is thans in Brussel in behandeling. De
eventuele invoering van een regulerende energieheffing in EG-verband is een eerste stap op weg naar
een op wereldschaal gecoordineerd energiebesparings- en klimaatbeleid. De Nederlandse regering
dient zich daarom thans nadrukkelijk te concentreren op het, via een actieve milieudiplomatie, bevorderen van een EG-heffing8.
Op grond van het verloop van de discussies tot
nu toe in de Europese Raad van Ministers mag niet
worden gerekend op een snelle aanvaarding van de
ontwerp-richtlijn. Naar verwachting zal pas in de
tweede helft van 1994 duidelijk zicht ontstaan op de
kans van slagen op korte termijn. Tegen deze achtergrond is een beslissing over de eventuele invoering
van een heffing met een beperkter schaalbereik, na-
tionaal of samen met een aantal Noordwesteuropese
landen, pas in de eerste helft van 1995 opportuun.
Het uitstel van deze beslissing mag er uiteraard
niet toe leiden dat de komende jaren voor het energiebesparingsbeleid verloren gaan. Het in gang gezette beleid terzake dient voortvarend te worden
voortgezet. Als er begin 1995 nog geen reeel uitzicht
is op de verwezenlijking van de in nationaal respectievelijk EG-verband overeengekomen energiebesparingsdoelstellingen, moet er snel een beslissing worden genomen over de alsdan meest adequate beleidsreactie, vanzelfsprekend gebaseerd op de dan
bekende gegevens en verworven inzichten. Daarbij
komt uiteraard ook de vraag aan de orde welke rol
op dat moment een nationale of Noordwesteuropese
regulerende energieheffing zou moeten spelen9.
Edwin Oskam
via een btw-verlaging. De exacte vormgeving van
Ton van der Wijst
zo’n belastingverlaging vereist een nadere afweging,
waarbij met name rekening moet worden gehouden
met de gewenste koopkrachteffecten en de gevolgen voor de arbeidsmarkt.
Steven Duursma
Naar bedrijven
Op zich kan ook de terugsluizing naar bedrijven via
fiscale maatregelen geschieden (tariefverlaging vennootschapsbelasting; verhoging zelfstandigenaftrek).
Voor de (semi-)overheidsinstellingen moet dan wel
een andere oplossing worden gezocht.
Vanuit de doelstelling de arbeidsparticipatie in
Nederland te verhogen is terugsluizing naar bedrijven door verlaging van de arbeidskosten echter het
meest wenselijk. Analyse van twee mogelijkheden
hiertoe, verlaging van de werkgeverspremies voor
ESB 10-3-1993
7. Vergelijk de notie van een vrijstelling van het ‘onvermijdbare gebruik’ zoals door de WRR is voorgesteld (zie WRR,
Mttieubeleid; strategic, instntmenten en bandbaafbaarheid. Den Haag, 1992). Overigens behoeven de praktische
mogelijkheden voor een dergelijke vrijstelling nader onderzoek.
8. Hetgeen uiteraard niet betekent dat de EG geen druk zou
moeten blijven uitoefenen op de VS en andere landen om
vergelijkbare maatregelen te nemen. De plannen van president Clinton zijn in dit verband hoopgevend.
9. Over deze rol wordt Overigens binnen de SER verschillend gedacht. De ondernemersleden zijn van mening dat invoering van een nationale of Noordwesteuropese heffing in
iedere situatie ongewenst is, de rest van de raad wenst deze
mogelijkheid niet bij voorbaat uit te sluiten.